S 1/97
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Pełny tekst orzeczenia
24
POSTANOWIENIE
z dnia 28 maja 1997 r.
Sygn. akt S. 1/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Sokolewicz – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca
w związku z wydanym 6 maja 1997 r. orzeczeniem stwierdzającym, że uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych (niepublikowana), zmieniona uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 (niepublikowaną), w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234; zm.: z 1994 r. Nr 43, poz. 163; z 1996 r. Nr 1, poz. 2; Nr 24, poz. 110, Nr 61, poz. 283, Nr 75, poz. 355, Nr 152, poz. 723) i z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, Nr 43, poz. 221)
postanowił:
W trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r., Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) zasygnalizować Radzie Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie unormowania statusu prawnego Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno–Gospodarczych w formie ustawy.
Uzasadnienie:
W orzeczeniu z 6 maja 1997 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych zmieniona uchwałą Nr 144/96 z 17 grudnia 1996 r., nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podniósł, że zaskarżona uchwała wydana została w następstwie ustaleń zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”. Dokonując oceny dopuszczalności wydania przez Radę Ministrów tego rodzaju aktów prawnych Trybunał Konstytucyjny wskazał na ograniczenia jakie wynikają z brzmienia art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji, jednocześnie stwierdzając, że postanowienia zaskarżonej uchwały RM nie naruszają tych ograniczeń. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uchwała Nr 7/94 ma charakter aktu wewnętrznego, powołującego do życia organ społeczno–rządowy. W świetle jej postanowień Komisja Trójstronna opracowuje ogólne stanowisko co do oznaczonych spraw społeczno–gospodarczych i nie posiada – nadanych tą uchwałą – kompetencji decydujących. Uchwała stanowi więc przejaw uspołecznienia procesu rządzenia i tworzenia prawa w sferze związanej z ważnymi dla pracobiorców, pracodawców oraz rządu zagadnieniami społeczno–gospodarczymi.
Powołanie do życia w 1994 r. Trójstronnej Komisji, oparte na wynikającej z art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji kompetencji Rady Ministrów do wydawania uchwał, stanowiło wypełnienie postanowień “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”. Postanowienia Paktu, przewidując obowiązek powołania Trójstronnej Komisji, której powierzona zostanie kontrola realizacji paktu, wskazują jednak na potrzebę określenia w przyszłości statusu Trójstronnej Komisji w formie ustawy. Charakterystyczną cechą dokonującego się od 1989 r. procesu transformacji polskiego systemu prawa pracy jest zmiana sposobu regulacji zawartych w kodeksie pracy, które stają się obecnie – obok norm o charakterze ochronnym – normami gwarancyjnymi. Oznacza to poszerzenie swobody kształtowania elementów stosunków pracy, przede wszystkim przez zagwarantowanie swobody negocjowania układów zbiorowych pracy oraz szerokiego zakresu przedmiotowego tych negocjacji. Autonomia układowa w sferze stosunków pracy rodzi konieczność precyzyjnego określenia podmiotów mających uprawnienia do występowania w charakterze strony układu. Trójstronna Komisja stanowi istotny element tego systemu. Ma ona monitorować przebieg procesów społecznych i gospodarczych, przedstawiać uwagi, opinie oraz stanowisko w sprawach kształtowania polityki dochodów, płac, świadczeń socjalnych, itp. Z punktu widzenia założeń przyjętych w procesie transformacji systemu prawa pracy, Trójstronna Komisja powinna zatem uzyskać przejrzyste kompetencje i zakres działania.
Trójstronna Komisja, powołana uchwałą Rady Ministrów, została już wzmiankowana w przepisach dwóch ustaw, a mianowicie ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 163 ze zmianami). W świetle przytoczonych wyżej aktów prawnych Trójstronna Komisja stanowi forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców. Posiada także kompetencje do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń oraz stanowi forum negocjacji dotyczących prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Wskazane wyżej kompetencje Trójstronnej Komisji wynikają z postanowień aktów o randze ustawy.
Należy jednak stwierdzić, iż zastosowana w uchwale powołującej do życia Trójstronną Komisję forma prawna może być w przyszłości przyczyną niejasności merytorycznych czy jurydycznych wynikających z tego, że z jednej strony akt prawny powołujący do życia Trójstronną Komisję ma charakter podustawowy, z drugiej natomiast pewne dalsze jej kompetencje zostały ujęte w akcie o charakterze ustawowym, co powoduje niespójność systemową. Obecnie niespójność ta, jak stwierdził w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, nie ma takiego charakteru, aby stanowić podstawę do kwestionowania konstytucyjności aktu powołującego do życia Trójstronną Komisję. Należy jednak raz jeszcze wskazać na rolę jaką przypisuje się Trójstronnej Komisji. Jest to wszakże organ instytucjonalizujący i umożliwiający dialog społeczny. Dokonujący się proces transformacji polskiego prawa pracy zasadniczo zwiększa znaczenie dialogu społecznego prowadzonego m.in. w ramach Trójstronnej Komisji. Proces wychodzenia poza regulacje zawarte w uchwale Rady Ministrów powołującej do życia tę Komisję już się rozpoczął, przyjmując formę inkorporowania tego organu do postanowień dwóch ustaw. Uniknięcie takiego stanu rzeczy zapewnić może zmiana rodzaju aktu prawnego powołującego do życia Komisję i zastąpienie uchwały Rady Ministrów odpowiednią ustawą. Przyjęcie dla unormowania statusu Trójstronnej Komisji formy ustawy stanowiłoby z jednej strony wypełnienie zobowiązań zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, z drugiej zaś stanowiłoby sposobność do bardziej precyzyjnego określenia kompetencji Komisji i wyeliminowałoby pewną niespójność systemową.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Trybunał Konstytucyjny postanowił wystąpić do Rady Ministrów z sygnalizacją dotyczącą potrzeby podjęcia inicjatywy zmiany formy uregulowania statusu prawnego Komisji Trójstronnej i przedstawienia w tej sprawie rządowego projektu ustawy.
POSTANOWIENIE
z dnia 28 maja 1997 r.
Sygn. akt S. 1/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wojciech Sokolewicz – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca
w związku z wydanym 6 maja 1997 r. orzeczeniem stwierdzającym, że uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych (niepublikowana), zmieniona uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 (niepublikowaną), w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234; zm.: z 1994 r. Nr 43, poz. 163; z 1996 r. Nr 1, poz. 2; Nr 24, poz. 110, Nr 61, poz. 283, Nr 75, poz. 355, Nr 152, poz. 723) i z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2, Nr 43, poz. 221)
postanowił:
W trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r., Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367) zasygnalizować Radzie Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie unormowania statusu prawnego Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno–Gospodarczych w formie ustawy.
Uzasadnienie:
W orzeczeniu z 6 maja 1997 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno–Gospodarczych zmieniona uchwałą Nr 144/96 z 17 grudnia 1996 r., nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podniósł, że zaskarżona uchwała wydana została w następstwie ustaleń zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”. Dokonując oceny dopuszczalności wydania przez Radę Ministrów tego rodzaju aktów prawnych Trybunał Konstytucyjny wskazał na ograniczenia jakie wynikają z brzmienia art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji, jednocześnie stwierdzając, że postanowienia zaskarżonej uchwały RM nie naruszają tych ograniczeń. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uchwała Nr 7/94 ma charakter aktu wewnętrznego, powołującego do życia organ społeczno–rządowy. W świetle jej postanowień Komisja Trójstronna opracowuje ogólne stanowisko co do oznaczonych spraw społeczno–gospodarczych i nie posiada – nadanych tą uchwałą – kompetencji decydujących. Uchwała stanowi więc przejaw uspołecznienia procesu rządzenia i tworzenia prawa w sferze związanej z ważnymi dla pracobiorców, pracodawców oraz rządu zagadnieniami społeczno–gospodarczymi.
Powołanie do życia w 1994 r. Trójstronnej Komisji, oparte na wynikającej z art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji kompetencji Rady Ministrów do wydawania uchwał, stanowiło wypełnienie postanowień “Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”. Postanowienia Paktu, przewidując obowiązek powołania Trójstronnej Komisji, której powierzona zostanie kontrola realizacji paktu, wskazują jednak na potrzebę określenia w przyszłości statusu Trójstronnej Komisji w formie ustawy. Charakterystyczną cechą dokonującego się od 1989 r. procesu transformacji polskiego systemu prawa pracy jest zmiana sposobu regulacji zawartych w kodeksie pracy, które stają się obecnie – obok norm o charakterze ochronnym – normami gwarancyjnymi. Oznacza to poszerzenie swobody kształtowania elementów stosunków pracy, przede wszystkim przez zagwarantowanie swobody negocjowania układów zbiorowych pracy oraz szerokiego zakresu przedmiotowego tych negocjacji. Autonomia układowa w sferze stosunków pracy rodzi konieczność precyzyjnego określenia podmiotów mających uprawnienia do występowania w charakterze strony układu. Trójstronna Komisja stanowi istotny element tego systemu. Ma ona monitorować przebieg procesów społecznych i gospodarczych, przedstawiać uwagi, opinie oraz stanowisko w sprawach kształtowania polityki dochodów, płac, świadczeń socjalnych, itp. Z punktu widzenia założeń przyjętych w procesie transformacji systemu prawa pracy, Trójstronna Komisja powinna zatem uzyskać przejrzyste kompetencje i zakres działania.
Trójstronna Komisja, powołana uchwałą Rady Ministrów, została już wzmiankowana w przepisach dwóch ustaw, a mianowicie ustawy z 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw oraz ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 163 ze zmianami). W świetle przytoczonych wyżej aktów prawnych Trójstronna Komisja stanowi forum współdziałania naczelnych organów administracji państwowej, związków zawodowych i organizacji pracodawców. Posiada także kompetencje do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń oraz stanowi forum negocjacji dotyczących prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Wskazane wyżej kompetencje Trójstronnej Komisji wynikają z postanowień aktów o randze ustawy.
Należy jednak stwierdzić, iż zastosowana w uchwale powołującej do życia Trójstronną Komisję forma prawna może być w przyszłości przyczyną niejasności merytorycznych czy jurydycznych wynikających z tego, że z jednej strony akt prawny powołujący do życia Trójstronną Komisję ma charakter podustawowy, z drugiej natomiast pewne dalsze jej kompetencje zostały ujęte w akcie o charakterze ustawowym, co powoduje niespójność systemową. Obecnie niespójność ta, jak stwierdził w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, nie ma takiego charakteru, aby stanowić podstawę do kwestionowania konstytucyjności aktu powołującego do życia Trójstronną Komisję. Należy jednak raz jeszcze wskazać na rolę jaką przypisuje się Trójstronnej Komisji. Jest to wszakże organ instytucjonalizujący i umożliwiający dialog społeczny. Dokonujący się proces transformacji polskiego prawa pracy zasadniczo zwiększa znaczenie dialogu społecznego prowadzonego m.in. w ramach Trójstronnej Komisji. Proces wychodzenia poza regulacje zawarte w uchwale Rady Ministrów powołującej do życia tę Komisję już się rozpoczął, przyjmując formę inkorporowania tego organu do postanowień dwóch ustaw. Uniknięcie takiego stanu rzeczy zapewnić może zmiana rodzaju aktu prawnego powołującego do życia Komisję i zastąpienie uchwały Rady Ministrów odpowiednią ustawą. Przyjęcie dla unormowania statusu Trójstronnej Komisji formy ustawy stanowiłoby z jednej strony wypełnienie zobowiązań zawartych w “Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania”, z drugiej zaś stanowiłoby sposobność do bardziej precyzyjnego określenia kompetencji Komisji i wyeliminowałoby pewną niespójność systemową.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Trybunał Konstytucyjny postanowił wystąpić do Rady Ministrów z sygnalizacją dotyczącą potrzeby podjęcia inicjatywy zmiany formy uregulowania statusu prawnego Komisji Trójstronnej i przedstawienia w tej sprawie rządowego projektu ustawy.