K 10/98
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
64
WYROK
z dnia 15 września 1998 r.
Sygn. akt K. 10/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – sprawozdawca
Stefan J. Jaworski
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 15 września 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
o r z e k a:
Artykuł 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ narusza wynikające z klauzuli państwa prawnego zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa ze względu na nałożenie na podmioty gospodarcze, korzystające z zezwoleń, uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązku wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy ustawa weszła w życie z dniem 10 października 1997 r.
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Wnioskodawca przypomniał, że przepisy art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowią podstawę prawną dla pobierania przez gminy opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 1997 r. i następnych latach ich ważności od wszystkich podmiotów, które w roku objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty legitymują się uprawnieniami do dokonywania sprzedaży napojów alkoholowych. Sam art. 111 został wprowadzony do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w wyniku nowelizacji z dnia 12 września 1996 r. (Dz.U. Nr 127, poz. 593), która weszła w życie 29 grudnia 1996 r. Ustawodawca wprowadził opłatę za zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych i jednocześnie odstąpił od pobierania opłaty skarbowej za ich wydanie. Z kolei nowelizacją z 1 sierpnia 1997 r. ustalono, że opłaty pobiera się za korzystanie z takich zezwoleń. Nowelizacją rozszerzono ponadto obowiązek uiszczania opłat za 1997 r. oraz lata następne do upływu terminu ważności zezwoleń na podmioty, które zezwolenia takie otrzymały przed 29 grudnia 1996 r.
Wnioskodawca zwraca uwagę, że kwestionowany przez niego art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. rozszerzył przede wszystkim obowiązek wnoszenia opłat za korzystanie ze zezwoleń na sprzedaż alkoholu również na podmioty posiadające zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r., a więc przed wejściem w życie art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadzającego opłatę za takie zezwolenia (ust. 1).
Wnioskodawca aprobuje decyzję ustawodawcy, który wprowadził opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w celu zapewnienia gminom dodatkowych środków na realizację ich nowego zadania własnego polegającego na prowadzeniu “działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych” (art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W ten sposób ustawodawca wypełnił dyspozycję art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zawierającą nakaz dokonywania zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Takie działanie ustawodawcy zasługuje na uznanie szczególnie, iż w ostatnich latach niejednokrotnie nakładano na gminy nowe zadania bez zapewnienia dostatecznych środków na ich realizację. Wnioskodawca ponadto rozumie i w pełni akceptuje cel, jakim kierował się ustawodawca nakładając na podmioty prowadzące sprzedaż alkoholu obowiązek finansowy polegający na partycypowaniu w kosztach usuwania skutków nadmiernego spożycia alkoholu. Jednakże w ocenie wnioskodawcy ustawodawca nawiązując do normy z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP dopuścił się naruszenia innej normy, a mianowicie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionymi z niej w drodze orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasadami: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych, nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zdaniem wnioskodawcy przepisy art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. dzielą podmioty, na których ciąży lub ciążył obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu na trzy grupy:
– pierwszą stanowią podmioty, które uzyskały zezwolenia po 28 grudnia 1996 r., czyli według stanu prawnego obowiązującego po nowelizacji z 12 września 1996 r.;
– drugą tworzą podmioty, które uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie nowelizacji z 12 września 1996 r., czyli przed 29 grudnia 1996 r. i nadal z nich korzystają;
– trzecią tworzą podmioty, które również otrzymały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r., ale termin ważności tych zezwoleń minął przed 10 października 1997 r., czyli przed datą wejścia w życie nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r.
Jeżeli chodzi o pierwszą grupę, to obowiązek uiszczania opłat przez należące do niej podmioty nie budzi wątpliwości wnioskodawcy. Zastrzeżenia budzi natomiast nałożenie takiego obowiązku na podmioty z drugiej i trzeciej grupy. Na podmioty te, które zgodnie z obowiązującymi w chwili uzyskania zezwolenia przepisami nabyły zezwolenia i uiściły wymaganą wówczas jednorazową opłatę skarbową, nałożono bowiem nowy obowiązek o charakterze publicznoprawnym, modyfikujący niekorzystnie posiadane uprawnienia, pod rygorem wygaśnięcia zezwoleń (art. 2 ust. 4 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r.), niejednokrotnie na kilka miesięcy lub lat przed upływem terminu ich ważności.
Wnioskodawca zwraca uwagę, że zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, jest już obecnie, wobec szerokiej wykładni Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i poglądów doktryny, “standardem” państwa prawnego. Na standard ten składają się naruszone, zdaniem Rzecznika, przez art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych oraz nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zasadę lex retro non agit ustawodawca naruszył w art. 2 ust. 1 i 2 poprzez: nałożenie na podmioty obowiązku uiszczania nowych opłat za korzystanie z zezwoleń, nabytych na zasadach obowiązujących przed wprowadzeniem przez ustawodawcę zasadniczych zmian w zakresie obciążeń związanych z uzyskiwaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a także poprzez ustalenie, iż podmioty, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. wnoszą opłatę za korzystanie z zezwolenia za rok 1997 (bez znaczenia jest tu możliwość pomniejszenia tej opłaty o wysokość ustalonej opłaty skarbowej, pobranej przy wydaniu zezwolenia) w sytuacji, gdy ustawa nakładająca ten obowiązek wchodzi w życie z dniem 10 października 1997 r. jest to pobieranie opłaty wsteczne, za czas miniony. Z listów, które wpłynęły do wnioskodawcy wynika, że gminy pobierają opłaty nie tylko od podmiotów, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. i nadal prowadzą sprzedaż alkoholu, ale także od podmiotów, których zezwolenia uzyskane przed tą datą, utraciły ważność nierzadko na kilka miesięcy przed wejściem w życie nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r., czyli przed 10 października 1997 r. Zdaniem wnioskodawcy jest to jaskrawy przykład naruszenia zasady lex retro non agit bowiem nałożony przez ustawodawcę obowiązek uiszczania rocznych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu przez podmioty, które zezwolenia takie nabyły przed dniem 29 grudnia 1996 r., powoduje pogorszenie sytuacji tych podmiotów.
Tym samym zakwestionowany przepis nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. narusza drugą zasadę wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie zasadę ochrony praw nabytych. Istota tego naruszenia – zdaniem wnioskodawcy – sprowadza się do rozciągnięcia obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie z zezwoleń na podmioty, które zezwolenia takie uzyskały przed wejściem przepisów ustalających ten obowiązek. Podmioty te zostały pozbawione możliwości swobodnego podjęcia decyzji, czy chcą nawiązać taki stosunek prawny, nabyć prawo, które później w trakcie trwania stosunku – realizacji prawa zostanie obciążone nowym ciężarem – opłatą publiczną. Obywatel ma prawo sądzić, iż w czasie trwania stosunku (realizacji prawa nabytego) będzie ono jako prawo nabyte legalnie, podlegało ochronie państwa. Ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte jest dopuszczalna, gdy jest uzasadniona ważnym interesem publicznym, ale tylko w zakresie niezbędnym dla realizacji tego interesu i pod warunkiem pełnego wyrównania, zadośćuczynienia podmiotom tych praw – utraconych uprawnień (korzyści). Zdaniem wnioskodawcy trudno twierdzić, iż możliwość zmniejszenia opłaty za 1997 r. o wartość uiszczonej przy nabyciu zezwolenia opłaty skarbowej (bez jakiejkolwiek waloryzacji) – art. 2 ust. 2 i 5 noweli z 1 sierpnia 1997 r. – rekompensuje utratę tych uprawnień (korzyści).
Wnioskodawca utrzymuje, że ingerencja ustawodawcy w prawa legalnie nabyte jest w określonych warunkach dopuszczalna, lecz powinna ona być złagodzona odpowiednim vacatio legis, czego kwestionowana ustawa nie zapewnia.
Naruszając zasady: lex retro non agit, ochrony praw nabytych oraz nakaz stosowania odpowiedniego vacatio legis ustawodawca – zdaniem wnioskodawcy – dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Wnioskodawca przypomniał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Ma to szczególne znaczenie w działalności gospodarczej, gdyż podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat. Poza tym w formule państwa prawnego nie mieści się uszczuplanie ex lege praw, z których obywatele korzystają na podstawie wydanych decyzji administracyjnych stwierdzających ich konkretne prawa.
2. Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku stwierdza, że przepisy art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Odnosząc się do przedmiotowego wniosku, Prokurator Generalny wstępnie podnosi, że zaskarżony art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. składa się z pięciu ustępów normujących różne zagadnienia, zaś uzasadnienie wniosku koncentruje się tylko na niektórych z nich, a zwłaszcza na ust.1 i 2. W ocenie Prokuratora Generalnego zasadniczą okolicznością wiążącą się z przedmiotem sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r. o sygn. K 10/97, w którym stwierdzono konstytucyjność art. 4, art. 5 i art. 8 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz umorzono postępowanie wobec art. 111 ustawy w brzmieniu ustalonym wymienioną ustawą z 12 września 1996 r. – a także orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., sygn. K. 3/97, którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził konstytucyjność art.181 w brzmieniu ustalonym tą ustawą.
Prokurator Generalny zauważa, że ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi była już zmieniana dziesięciokrotnie, a wcześniej, poczynając od ustawy z dnia 21 marca 1931 r. o ograniczeniach w sprzedaży, podawaniu i spożyciu napojów alkoholowych (przeciwalkoholowa), Dz.U. Nr 51, poz. 423 ze zm. poprzez ustawę z dnia 27 kwietnia 1956 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz.U. Nr 12, poz. 62 ze zm.), ustawę z dnia 10 grudnia 1959 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz.U. Nr 69, poz. 434 ) władze państwowe tworzyły i tworzą prawne podstawy do walki z alkoholizmem. Zasady i formy ograniczeń nadużywania alkoholu były różne, ale wszystkie te akty przewidywały działalność komitetów i komisji oraz innych organizacji mających na celu przeciwdziałanie i walkę z alkoholizmem oraz pomoc ofiarom tego nałogu. Wprowadzenie zatem w art. 41 ustawy z 12 września 1996 r. zadania własnego gmin, prowadzenia działań profilaktycznych i rozwiązywania problemów alkoholowych za pośrednictwem gminnych komisji do rozwiązywania tych problemów, jest zbliżone do wcześniejszych rozwiązań prawnych w tym przedmiocie.
Dla zapewnienia środków finansowych na tę działalność wprowadzono w art. 111 tej ustawy owe opłaty za zezwolenia na sprzedaż alkoholu, przy czym już przed upływem roku jego obowiązywania przepis ten został zmieniony przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżony art. 2 tej ustawy odnosi się więc głównie do sposobu realizacji jej art. 111, przewidującego opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Prokurator Generalny podziela pogląd wnioskodawcy, że opłata ta ma charakter nowej daniny publicznej, co uzasadniało szczególną dbałość ustawodawcy w zakresie wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Ustawa (poza art. 1 pkt 3) weszła w życie 9 października 1997 r., a więc w ciągu roku podatkowego, i choć przepis art. 111 funkcjonował w obrocie prawnym już od końca 1996 r., to jednak treść art. 111 w nowym brzmieniu na tyle uległa zmianie, że Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne umorzenie postępowania w tej części, w przytoczonym już wyroku z 8 kwietnia 1998 r. (wyrok K. 10/97).
W tej sytuacji, odnosząc się wprost do przedmiotu zaskarżenia, Prokurator Generalny nie może podzielić poglądu wnioskodawcy co do tego, że cały art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. działa wstecz bowiem nakazuje posiadaczom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uzyskanych przed wejściem w życie ustawy z 12 września 1996 r. (przed 29 grudnia 1996 r.), wnoszenie opłat – stosownie do nowej treści art. 111 – za cały 1996 r. pomniejszonych o wysokość opłaty skarbowej pobranej przy wydawaniu zezwolenia. Należy przy tym podnieść, że obecne brzmienie art. 111 odbiega od jego treści poprzedniej. W szczególności, zastąpiono pojęcie “zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych” pojęciem “opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”, podkreślając tym daninowy charakter tej opłaty. Rozbudowano w nim także kategorie napojów alkoholowych, co do zawartości alkoholu – z dwóch do trzech oraz dodano pkt 3 w ust. 2 art. 111. Poza tym, uzupełniono pkt l, 2 i 4 ust. 3 tego artykułu oraz dodano ust. 5 stwierdzający, że “w toku nabycia lub utraty ważności zezwolenia na opłatę, o której mowa w ust. l, mieszczą się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia”.
W rezultacie, poza merytorycznymi zmianami, przepisy art. 111 głównie precyzują dotychczasowe rozwiązania prawne oraz usuwają niejasności występujące na tle poprzedniej jego redakcji. Analiza treści tak zmienionego przepisu art. 111, w kontekście zaskarżonego art. 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że ten ostatni przepis ma charakter przepisu przejściowego, którego stosowanie już wygasa. Nadal pozostają jednak skutki prawne wynikające z jego stosowania.
W związku z tym, gdy się zważy, że wnioskodawca nie kwestionuje wprowadzenia daniny (podatku) w postaci opłaty za korzystanie z zezwoleń oraz że także Trybunał Konstytucyjny, w przytoczonym wyroku, akceptuje, co do zasady, to rozwiązanie – należy przyjąć, że zaskarżony przepis jest konstytucyjny. Wniosek taki wynika z łącznej analizy regulacji opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na tle ustawy z 12 września 1996 r. zmieniającej ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, określonych w ustawie z 1 sierpnia 1997 r.
Z pierwszej z tych ustaw nie wynikało od jakiej daty posiadacze omawianych zezwoleń mieli obowiązek wnoszenia opłat rocznych z tego tytułu. Wywołało to liczne kontrowersje. W tym przedmiocie Trybunał Konstytucyjny, w powołanym już wyroku z 8 kwietnia 1998 r., przytoczył stanowisko NSA wyrażone w uchwale z 23 czerwca 1997 r. (ONSA Nr 4, poz. 152) zgodnie z którym “w sytuacji gdy brak jest takich unormowań w ustawie, uprawniony jest wniosek, że nowe unormowania z uwagi na ich treść nie mają zastosowania do powstałych wcześniej stosunków prawnych. Nie było zatem podstaw do pobierania opłat przez gminy od podmiotów, które posiadały zezwolenia wydane przed dniem 29 grudnia 1996 r.” Trybunał Konstytucyjny pogląd ten podzielił.
Zaskarżony przepis pozostaje w ścisłym związku z omawianym art. 111 ustawy. Skoro jednak przepis ten nie został zaskarżony i Wnioskodawca podziela wprowadzaną nim daninę publiczną, to stwierdzić należy że brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że art. 2 ustawy jest niekonstytucyjny.
Opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wprowadzone zostały już wspomnianą ustawą z 12 września 1996 r., która weszła w życie 29 grudnia 1996 r. Nie ma zatem wątpliwości, że opłaty obowiązywały już w 1997 r., przy czym od października 1997 r. w nieco zmienionej postaci określonej ustawą z 1 sierpnia 1997 r.
Zaskarżony przepis wyraźnie ma na celu likwidację ułomności występujących w ustawie z 12 września 1996 r. co do sposobu wprowadzenia w życie omawianych opłat rocznych. Stąd choć dotyczy on opłat za cały 1997 r. trudno uznać, że zawarte w nim regulacje w całości działają wstecz. Regulacje te porządkują istniejący już stan prawny i w stosunku do poprzedzającego ich stanu niewątpliwie zawierają także korzystne rozwiązania dla płatników tej daniny. Wynika to zwłaszcza z ustępu 2 i 5 zaskarżonego przepisu. Podobnie ust. 4 tego przepisu przewidujący wygaśnięcie zezwolenia w razie nie wniesienia opłaty za 1997 r. nie jest niekonstytucyjny, skoro obowiązek dokonania opłaty występował już od początku tego roku a ów przepis wszedł w życie z dniem 19 października 1997 r., a więc w końcu roku, w którym opłata ta wcześniej winna być wniesiona. Nie budzi też zastrzeżeń, z omawianego punktu widzenia także ust. 3 art. 2 ustawy, ściśle związany z ocenionym już ust. 2. Obydwa te przepisy stanowią całość normatywną, co do obowiązków finansowych osób w związku z korzystaniem z zezwoleń na sprzedaż alkoholu i skutków prawnych w razie nie spełnienia tego obowiązku. Nawet gdyby ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pranych przewidzianych w ust. 2 i 3 art. 2, to cofnięcie zezwolenia uzasadnione byłoby w takiej sytuacji, na podstawie art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym sensie materia regulowana w tych ustępach nie jest materią zupełnie nową, a co istotne, można wnosić, że przepisy te jako przejściowe, spełniały już swój cel. Bardziej złożona natomiast jest problematyka prawna występująca na tle zaskarżonego art. 2 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu “obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 ustawy wymienionej w art. 1 dotyczy również podmiotów posiadających zezwolenia wydane na podstawie art. 18 tej ustawy przed dniem 29 grudnia 1996 r., z zastrzeżeniem ust. 2”. Przepis art. 111 też został zmieniony ustawą z 1 sierpnia 1997 r. i okoliczność ta stała się podstawą umorzenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w tej części w sprawie K. 10/97. Jeżeli zatem przyjąć, że obecna treść art. 111 stanowi podstawę opłat za korzystanie z zezwoleń wydanych przed 29 grudnia 1996 r. na sprzedaż napojów alkoholowych, to nowe elementy tego przepisu działają wstecz, bo dotyczą sytuacji sprzed daty wejścia w życie tej ustawy, tj. sprzed 9 grudnia 1997 r.
Mając jednak na uwadze, że zasadnicza część przepisów art. 111 wprowadzonego ustawą z 12 września 1996 r. nie uległa zmianie, zwłaszcza w części dotyczącej warunków ustalania opłaty za korzystanie z zezwolenia, wydaje się możliwe i uzasadnione przyjęcie, że przepis ten nie narusza zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Należy przy tym dodać, że analiza treści art. 111, w obecnym brzmieniu, w połączeniu z art. 2 ustawy wskazuje, iż w całości jest on korzystniejszy dla podmiotów (osób) zobowiązanych do wnoszenia opłat, niż poprzedni, a nade wszystko usuwa nieścisłości i niejasności występującego na tle wcześniejszych unormowań w tym zakresie.
W tej sytuacji, skoro zaskarżony przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie niesie bardziej ujemnych konsekwencji dla jego adresatów od poprzedniego, to brak jest przesłanek do jego oceny jako niekonstytucyjnego.
Z przytoczonych powodów, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
II
Na rozprawie 16 września 1998 r. przedstawiciel wnioskodawcy i przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty. Przedstawiciel Sejmu scharakteryzował przebieg prac nad zakwestionowaną ustawą. Stwierdził, że intencją ustawodawcy było usuniecie tych niejasności i wątpliwości, jakie pojawiły się na gruncie ustawy z 12 września 1996r. oraz wyjaśnienie sytuacji prawnej wszystkich podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu i zrównanie ich wobec prawa. Chodziło przy tym o znalezienie takiego rozwiązania, które nie przyniosłoby uszczerbku finansowego gminom. Przyznając, że z racji wadliwego vacatio legis nie w pełni został osiągnięty ten cel, jednakże – jego zdaniem – nie nastąpiło naruszenie praw nabytych.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi była zmieniana wielokrotnie. W sprawach niektórych zmian wprowadzonych przez ustawę z 12 września 1996 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał już dwukrotnie (orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., sygn. K. 3/97 oraz wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97). Wniosek w niniejszej sprawie, choć formalnie dotyczy art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r., wiąże się również ze zmianami wprowadzonymi do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez wspomnianą już ustawę wrześniową z 1996 r.
Ustawa z 12 września 1996 r. do pierwotnego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodała m.in. art. 41. Artykuł ten ustanowił nową grupę zadań własnych gmin, polegających na prowadzeniu działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych obejmujących w szczególności: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży; 4) ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (ust. 1). Gminy zostały zobowiązane do realizacji tych zadań poprzez gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalany corocznie przez radę gminy (ust. 2). Nowe przepisy upoważniły ponadto rady gmin do powoływania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujących działania w zakresie wymienionych wyżej zadań oraz podejmujących czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego (ust. 3). Gminy mają także zapewnić, aby w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodziły osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4).
Z wprowadzeniem nowych zadań własnych gmin wiązały się bezpośrednio te postanowienia ustawy z września 1996 r., które miały zapewnić gminom odpowiednie środki ich realizacji. Szczególna rola przypadła tu nowemu art. 111. Stanowił on bowiem, że w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ustawy (ust. 1). Opłatę za zezwolenie ustalono w wysokości odpowiadającej urzędowej cenie detalicznej: 1) 5 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem – na sprzedaż napojów zawierających do 18% alkoholu; 2) 20 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem – na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu (ust. 2). Opłatę podwyższa się: 1) o 50% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 10.000 ECU; 2) o 100% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 30.000 ECU (ust. 3). Opłatę wnosi się do kasy gminy w rocznych okresach, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim (ust.4).
Wprowadzenie opłat, o których stanowił art. 111 , spotkało się z krytycznym przyjęciem ze strony organizacji reprezentujących interesy podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Jedna z takich organizacji, Krajowa Rada Spółdzielcza, skorzystała z przysługującego jej upoważnienia i wystąpiła z odpowiednim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, zarzucając niektórym postanowieniom ustawy z 12 września 1996 r., w tym art. 111, niezgodność z przepisami konstytucyjnymi (zob. K. 10/97). Wnioskodawca zarzucił, iż na mocy art.111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dodanego na podstawie ustawy z 12 września 1996 r. wprowadzano, w związku z treścią art. 8 tej ustawy, opłatę za zezwolenie na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, niezależnie od wniesionych już przez zainteresowane podmioty opłat. Powyższe uregulowanie wkraczając w prawomocne decyzje administracyjne, naruszało – zdaniem Krajowej Rady Spółdzielczej – zasadę demokratycznego państwa prawa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrującego ten wniosek ustawa z 12 września 1996 r. nie zmieniła podstawowych zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych. Kontrowersje wzbudziły natomiast uregulowania dotyczące samego wprowadzenia opłaty za zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, na podstawie dodanego do ustawy art. 111 i objęcia nią również podmiotów, które posiadały już zezwolenia, wydane przed wejściem w życie ustawy z 12 września 1996 r.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca uzasadniając wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 111, przyjął błędne założenie, iż przepis ten miał zastosowanie także wobec podmiotów posiadających już zezwolenia na obrót detaliczny napojami alkoholowymi, wydane przed 29 grudnia 1996 r., czyli przed wejściem w życie przepisów ustawy z 12 września 1996 r. Analiza przepisów tej ustawy, a w szczególności kwestionowanego art. 111 nie upoważnia do takiego wniosku. Taka interpretacja pozostawałaby ponadto w sprzeczności z zasadą niedziałania prawa wstecz. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. Nowelizacja z 12 września 1996 r. nie uregulowała kwestii mocy obowiązującej zezwoleń na handel detaliczny, które zostały wydane na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, tak jak uczyniła to, w art. 4 i 5 ustawy z 12 września 1996 r., w stosunku do zezwoleń na obrót hurtowy. Z przepisów tej ustawy nie wynika, by opłata o której mowa w dodanym art. 111 dotyczyła także zezwoleń wydanych przed 29 grudnia 1996 r.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie OPK 32/97 (uchwała NSA z 23 czerwca 1997 r., ONSA Nr 4, poz. 152) na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie NSA udzielił następującej odpowiedzi: “Opłaty za zezwolenie, określonej w art. 111 ustawy wymienionej w pkt. 1 uchwały, nie pobiera się od zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593)”. Zdaniem NSA wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje w określonym stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, który określa warunki prowadzenia tej działalności oraz prawa i obowiązki podmiotu gospodarczego. Konsekwencją wydania zezwolenia określonemu podmiotowi gospodarczemu jest więc powstanie stosunku administracyjno–prawnego o treści określonej przez prawo materialne. Ustawodawca dokonując zmiany stanu prawnego musi brać pod uwagę istniejące już stosunki prawne ukształtowane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Jeżeli wolą ustawodawcy jest dokonanie zmiany stosunków prawnych, daje temu wyraz w przepisach wprowadzających zmiany. W sytuacji gdy brak jest takich unormowań w ustawie, uprawniony jest wniosek, że nowe unormowania z uwagi na ich treść nie mają zastosowania do powstałych wcześniej stosunków prawnych. Tym samym, zdaniem NSA, uprawnienia osób, które uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie nowelizacji podlegają ochronie jako prawa nabyte. Nie było zatem podstaw do pobierania opłat przez gminy od podmiotów, które posiadały zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r.
Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) nadano nowe brzmienie art. 111. Zastąpiono pojęcie “zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych” pojęciem “opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”. Ustalono, że opłatę pobiera się corocznie i zróżnicowano jej wysokość w zależności od zawartości alkoholu (wcześniej zróżnicowanie nie było tak szczegółowe). Inaczej określono terminy wnoszenia opłat do kasy gminy. Zgodnie z art. 111 ust. 4 opłata wnoszona jest w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w terminie do 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. Jednocześnie dodano do art. 111 ust. 5, zgodnie z którym w roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia opłatę o której mowa, uiszcza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata jest wnoszona przed wydaniem zezwolenia.
Zasadnicze znaczenie dla regulacji zawartej w art. 111 ma jednak treść art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 ustawy dotyczy również podmiotów posiadających zezwolenia wydane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przed 29 grudnia 1996 r. (ust. 1). Podmioty te wnoszą opłatę za rok 1997 pomniejszoną o wysokość opłaty skarbowej pobranej przy wydaniu zezwolenia (ust. 2). Podmioty, które nie dokonały takiej opłaty, obowiązane są wnieść ją w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 3). Nie dokonanie opłaty w powyższym terminie powoduje wygaśnięcie zezwolenia (ust. 4). Podmiotom, które uiściły opłaty za zezwolenie na 1997 r. po nowelizacji z 12 września 1996r., a przed nowelizacją z 1 sierpnia 1997 r. w wysokości wyższej niż to wynika z ust. 2, zalicza się powstałą różnicę na poczet opłaty za korzystanie z zezwolenia w 1998 r., chyba że zainteresowany podmiot wystąpi o jej zwrot (ust. 5).
W sprawie K. 10/97 Trybunał Konstytucyjny uznał, że nowelizacja przepisu art. 111, dokonana ustawą z 1 sierpnia 1997 r. w związku z art. 2 tej ustawy zmieniła sens dotychczasowych uregulowań. Obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 dotyczy bowiem, zgodnie z nową regulacją, także podmiotów, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. Trybunał Konstytucyjny nie był jednak w tamtej sprawie uprawniony do oceny nowych uregulowań pod względem ich zgodności z Konstytucją RP. Wniosek Krajowej Rady Spółdzielczej dotyczył bowiem art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustawą z 12 września 1996 r. W związku z utratą mocy obowiązującej art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu ustalonym ustawą z 12 września 1996 r. i w zakresie zaskarżonym przez Krajową Radę Spółdzielczą, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie.
Zagadnienie konstytucyjności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy wszczętej, jak już była o tym mowa, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.
2. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawodawca wprowadził w celu zapewnienia gminom dodatkowych środków na realizację ustanowionej w art. 41 tejże ustawy nowej grupy zadań własnych gmin polegających na prowadzeniu “działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych”. W ten sposób zrealizowane zostało postanowienie art. 167 ust. 4 Konstytucji RP stanowiące, iż “zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Takie działanie ustawodawcy zasługuje niewątpliwie na uznanie, zwłaszcza, że w przeszłości, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, nierzadko nakładano na gminy nowe zadania bez zapewnienia wystarczających środków na ich realizację.
Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich i Prokurator Generalny, rozumie i z aprobatą odnosi się do celu, jakim kierował się ustawodawca, nakładając – na podmioty otrzymujące zezwolenia na sprzedaż alkoholu – obowiązek uczestniczenia w kosztach działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Nałożenie na podmioty sprzedające alkohol opłat za korzystanie z odpowiednich zezwoleń jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Nie ma żadnych podstaw, żeby kwestionować wagę i rolę tak pojętego interesu publicznego.
Trybunał Konstytucyjny ma jednak obowiązek przypomnieć, że wszystkie postanowienia Konstytucji muszą być rozumiane i stosowane w sposób integralny, z uwzględnieniem ich wewnętrznej hierarchii. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ustawodawca, wypełniając postanowienia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, dokonał tego w taki sposób, że naruszył jedną z jej naczelnych zasad, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w jej art. 2 i wywiedzione z niej przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych, nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. dotyczy obowiązku wnoszenia opłat przewidzianych przez art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez podmioty posiadające zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydane przed 29 grudnia 1996 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 12 września 1996 r. wprowadzającej ten właśnie obowiązek w miejsce dotychczasowego obowiązku wnoszenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Obowiązek ten rozciąga się na wszystkie podmioty, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. niezależnie od tego, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 1 sierpnia 1997 r., a więc 10 października 1997 r., zezwolenia te były jeszcze ważne. W przypadku tych podmiotów mamy do czynienia z nałożeniem na nie nowego obowiązku o charakterze publicznoprawnym, modyfikującego niekorzystnie nabyte przez nich uprawnienia i to pod rygorem wygaśnięcia uzyskanych wcześniej zezwoleń.
Przede wszystkim należy zgodzić się z wnioskodawcą, że ustawodawca, obciążając w art. 2 ust. 1 obowiązkiem wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu również podmioty posiadające zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r., naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Stało się tak ponieważ na określone podmioty gospodarcze został nałożony obowiązek uiszczenia opłat za rok 1997 za korzystanie z zezwoleń, nabytych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, w sytuacji, gdy ustawa nakładająca ten obowiązek weszła w życie z dniem 10 października 1997r. Jest to niewątpliwie wsteczne pobieranie opłaty. Co więcej, obowiązek ten egzekwowany jest także od podmiotów, których zezwolenia uzyskane przed dniem 29 grudnia 1996 r. utraciły ważność na wiele miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie opłaty za rok 1997 za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu pogorszyło dotychczasową sytuację prawną podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność. Poza sporem jest także, iż takie uregulowanie nie może być ustanawiane z naruszeniem zasady lex retro non agit. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden ze składników zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej poprzednio w art. 1 przepisów konstytucyjnych, obecnie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie tego zakazu przez przepisy ustawy zwykłej powoduje – pomijając sytuacje wyjątkowe – uznanie takich przepisów za sprzeczne z konstytucją. Zasada lex retro non agit działa w szczególnie silny sposób w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa. Do takich dziedzin, obok prawa karnego, zalicza się prawo daninowe (zob. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 47–48).
Przedstawiony wyżej sposób w jaki zakwestionowane przepisy art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz prowadzi do niezgodności także z inną zasadą wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, mianowicie z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Podmioty podejmujące decyzję o prowadzeniu sprzedaży alkoholu oraz uzyskujące i opłacające zezwolenie na tego rodzaju działalność zgodnie z obowiązującymi w czasie podjęcia decyzji przepisami miały prawo sądzić, że nabyte legalnie przez nie prawo będzie podlegało ochronie państwa. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie stał na stanowisku, że zasada ochrony praw nabytych ma charakter bezwzględny czyli absolutny. Ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte, a zwłaszcza ich ograniczenie, jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., sygn. K. 12/94, OTK w 1995 r., cz. I).
Gdyby nawet uznać, że w rozpatrywanym przypadku ingerencja ustawodawcy w prawa słusznie nabyte, była uzasadniona konstytucyjnie chronionym interesem publicznym (np. z uwagi na art. 167 ust. 4 Konstytucji RP), to powinna ona być złagodzona odpowiednim vacatio legis, umożliwiającym zainteresowanym podmiotom podjęcie odpowiednich decyzji w sprawie kontynuacji ich działalności w nowych niekorzystnych warunkach. Niestety ustawa z 1 sierpnia 1997 r. nie ustanowiła takiego, dostatecznie długiego okresu dostosowawczego. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 3, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a podmioty, których dotyczy art. 2 ust. 1, zobowiązane były wnieść nałożoną na nie nową opłatę w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy pod rygorem wygaśnięcia zezwolenia (ust. 3 i 4).
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do sprzedaży alkoholu nabywane jest na podstawie zezwolenia, a więc przez przyznanie go zainteresowanym podmiotom w drodze konkretnych decyzji stosowania prawa. Ochrona praw nabytych in concreto opiera się na zasadzie pacta sunt servanda rozumianej jako reguła nakazująca respektować uprawnienia konkretnych osób określonych w aktach prawnych o charakterze indywidualnym. W doktrynie uważa się, że w formule państwa prawnego nie mieści się uszczuplanie ex lege praw, z których obywatele korzystają na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, RPO – Materiały Nr 15/1992, s. 16).
Należy ponadto zauważyć, że tak ewidentne naruszenie zasad niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz nakazu ustanowienia odpowiedniego okresu dostosowawczego musi prowadzić do naruszenia dwóch dalszych zasad wywiedzionych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Ma to szczególne znaczenie w działalności gospodarczej, gdyż podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
WYROK
z dnia 15 września 1998 r.
Sygn. akt K. 10/98
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Zdyb – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – sprawozdawca
Stefan J. Jaworski
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 15 września 1998 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
o r z e k a:
Artykuł 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ narusza wynikające z klauzuli państwa prawnego zasady niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa ze względu na nałożenie na podmioty gospodarcze, korzystające z zezwoleń, uzyskanych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, obowiązku wniesienia opłaty za rok 1997 w sytuacji, gdy ustawa weszła w życie z dniem 10 października 1997 r.
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Wnioskodawca przypomniał, że przepisy art. 111 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowią podstawę prawną dla pobierania przez gminy opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w 1997 r. i następnych latach ich ważności od wszystkich podmiotów, które w roku objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty legitymują się uprawnieniami do dokonywania sprzedaży napojów alkoholowych. Sam art. 111 został wprowadzony do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w wyniku nowelizacji z dnia 12 września 1996 r. (Dz.U. Nr 127, poz. 593), która weszła w życie 29 grudnia 1996 r. Ustawodawca wprowadził opłatę za zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych i jednocześnie odstąpił od pobierania opłaty skarbowej za ich wydanie. Z kolei nowelizacją z 1 sierpnia 1997 r. ustalono, że opłaty pobiera się za korzystanie z takich zezwoleń. Nowelizacją rozszerzono ponadto obowiązek uiszczania opłat za 1997 r. oraz lata następne do upływu terminu ważności zezwoleń na podmioty, które zezwolenia takie otrzymały przed 29 grudnia 1996 r.
Wnioskodawca zwraca uwagę, że kwestionowany przez niego art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. rozszerzył przede wszystkim obowiązek wnoszenia opłat za korzystanie ze zezwoleń na sprzedaż alkoholu również na podmioty posiadające zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r., a więc przed wejściem w życie art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadzającego opłatę za takie zezwolenia (ust. 1).
Wnioskodawca aprobuje decyzję ustawodawcy, który wprowadził opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu w celu zapewnienia gminom dodatkowych środków na realizację ich nowego zadania własnego polegającego na prowadzeniu “działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych” (art. 41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). W ten sposób ustawodawca wypełnił dyspozycję art. 167 ust. 4 Konstytucji RP zawierającą nakaz dokonywania zmian w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Takie działanie ustawodawcy zasługuje na uznanie szczególnie, iż w ostatnich latach niejednokrotnie nakładano na gminy nowe zadania bez zapewnienia dostatecznych środków na ich realizację. Wnioskodawca ponadto rozumie i w pełni akceptuje cel, jakim kierował się ustawodawca nakładając na podmioty prowadzące sprzedaż alkoholu obowiązek finansowy polegający na partycypowaniu w kosztach usuwania skutków nadmiernego spożycia alkoholu. Jednakże w ocenie wnioskodawcy ustawodawca nawiązując do normy z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP dopuścił się naruszenia innej normy, a mianowicie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i wywiedzionymi z niej w drodze orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasadami: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych, nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zdaniem wnioskodawcy przepisy art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. dzielą podmioty, na których ciąży lub ciążył obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu na trzy grupy:
– pierwszą stanowią podmioty, które uzyskały zezwolenia po 28 grudnia 1996 r., czyli według stanu prawnego obowiązującego po nowelizacji z 12 września 1996 r.;
– drugą tworzą podmioty, które uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie nowelizacji z 12 września 1996 r., czyli przed 29 grudnia 1996 r. i nadal z nich korzystają;
– trzecią tworzą podmioty, które również otrzymały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r., ale termin ważności tych zezwoleń minął przed 10 października 1997 r., czyli przed datą wejścia w życie nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r.
Jeżeli chodzi o pierwszą grupę, to obowiązek uiszczania opłat przez należące do niej podmioty nie budzi wątpliwości wnioskodawcy. Zastrzeżenia budzi natomiast nałożenie takiego obowiązku na podmioty z drugiej i trzeciej grupy. Na podmioty te, które zgodnie z obowiązującymi w chwili uzyskania zezwolenia przepisami nabyły zezwolenia i uiściły wymaganą wówczas jednorazową opłatę skarbową, nałożono bowiem nowy obowiązek o charakterze publicznoprawnym, modyfikujący niekorzystnie posiadane uprawnienia, pod rygorem wygaśnięcia zezwoleń (art. 2 ust. 4 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r.), niejednokrotnie na kilka miesięcy lub lat przed upływem terminu ich ważności.
Wnioskodawca zwraca uwagę, że zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, jest już obecnie, wobec szerokiej wykładni Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i poglądów doktryny, “standardem” państwa prawnego. Na standard ten składają się naruszone, zdaniem Rzecznika, przez art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. – zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych oraz nakaz zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zasadę lex retro non agit ustawodawca naruszył w art. 2 ust. 1 i 2 poprzez: nałożenie na podmioty obowiązku uiszczania nowych opłat za korzystanie z zezwoleń, nabytych na zasadach obowiązujących przed wprowadzeniem przez ustawodawcę zasadniczych zmian w zakresie obciążeń związanych z uzyskiwaniem zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a także poprzez ustalenie, iż podmioty, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. wnoszą opłatę za korzystanie z zezwolenia za rok 1997 (bez znaczenia jest tu możliwość pomniejszenia tej opłaty o wysokość ustalonej opłaty skarbowej, pobranej przy wydaniu zezwolenia) w sytuacji, gdy ustawa nakładająca ten obowiązek wchodzi w życie z dniem 10 października 1997 r. jest to pobieranie opłaty wsteczne, za czas miniony. Z listów, które wpłynęły do wnioskodawcy wynika, że gminy pobierają opłaty nie tylko od podmiotów, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. i nadal prowadzą sprzedaż alkoholu, ale także od podmiotów, których zezwolenia uzyskane przed tą datą, utraciły ważność nierzadko na kilka miesięcy przed wejściem w życie nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r., czyli przed 10 października 1997 r. Zdaniem wnioskodawcy jest to jaskrawy przykład naruszenia zasady lex retro non agit bowiem nałożony przez ustawodawcę obowiązek uiszczania rocznych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu przez podmioty, które zezwolenia takie nabyły przed dniem 29 grudnia 1996 r., powoduje pogorszenie sytuacji tych podmiotów.
Tym samym zakwestionowany przepis nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. narusza drugą zasadę wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie zasadę ochrony praw nabytych. Istota tego naruszenia – zdaniem wnioskodawcy – sprowadza się do rozciągnięcia obowiązku uiszczania opłaty za korzystanie z zezwoleń na podmioty, które zezwolenia takie uzyskały przed wejściem przepisów ustalających ten obowiązek. Podmioty te zostały pozbawione możliwości swobodnego podjęcia decyzji, czy chcą nawiązać taki stosunek prawny, nabyć prawo, które później w trakcie trwania stosunku – realizacji prawa zostanie obciążone nowym ciężarem – opłatą publiczną. Obywatel ma prawo sądzić, iż w czasie trwania stosunku (realizacji prawa nabytego) będzie ono jako prawo nabyte legalnie, podlegało ochronie państwa. Ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte jest dopuszczalna, gdy jest uzasadniona ważnym interesem publicznym, ale tylko w zakresie niezbędnym dla realizacji tego interesu i pod warunkiem pełnego wyrównania, zadośćuczynienia podmiotom tych praw – utraconych uprawnień (korzyści). Zdaniem wnioskodawcy trudno twierdzić, iż możliwość zmniejszenia opłaty za 1997 r. o wartość uiszczonej przy nabyciu zezwolenia opłaty skarbowej (bez jakiejkolwiek waloryzacji) – art. 2 ust. 2 i 5 noweli z 1 sierpnia 1997 r. – rekompensuje utratę tych uprawnień (korzyści).
Wnioskodawca utrzymuje, że ingerencja ustawodawcy w prawa legalnie nabyte jest w określonych warunkach dopuszczalna, lecz powinna ona być złagodzona odpowiednim vacatio legis, czego kwestionowana ustawa nie zapewnia.
Naruszając zasady: lex retro non agit, ochrony praw nabytych oraz nakaz stosowania odpowiedniego vacatio legis ustawodawca – zdaniem wnioskodawcy – dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Wnioskodawca przypomniał, że zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Ma to szczególne znaczenie w działalności gospodarczej, gdyż podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat. Poza tym w formule państwa prawnego nie mieści się uszczuplanie ex lege praw, z których obywatele korzystają na podstawie wydanych decyzji administracyjnych stwierdzających ich konkretne prawa.
2. Prokurator Generalny w przedstawionym stanowisku stwierdza, że przepisy art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Odnosząc się do przedmiotowego wniosku, Prokurator Generalny wstępnie podnosi, że zaskarżony art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r. składa się z pięciu ustępów normujących różne zagadnienia, zaś uzasadnienie wniosku koncentruje się tylko na niektórych z nich, a zwłaszcza na ust.1 i 2. W ocenie Prokuratora Generalnego zasadniczą okolicznością wiążącą się z przedmiotem sprawy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r. o sygn. K 10/97, w którym stwierdzono konstytucyjność art. 4, art. 5 i art. 8 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz umorzono postępowanie wobec art. 111 ustawy w brzmieniu ustalonym wymienioną ustawą z 12 września 1996 r. – a także orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., sygn. K. 3/97, którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził konstytucyjność art.181 w brzmieniu ustalonym tą ustawą.
Prokurator Generalny zauważa, że ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi była już zmieniana dziesięciokrotnie, a wcześniej, poczynając od ustawy z dnia 21 marca 1931 r. o ograniczeniach w sprzedaży, podawaniu i spożyciu napojów alkoholowych (przeciwalkoholowa), Dz.U. Nr 51, poz. 423 ze zm. poprzez ustawę z dnia 27 kwietnia 1956 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz.U. Nr 12, poz. 62 ze zm.), ustawę z dnia 10 grudnia 1959 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz.U. Nr 69, poz. 434 ) władze państwowe tworzyły i tworzą prawne podstawy do walki z alkoholizmem. Zasady i formy ograniczeń nadużywania alkoholu były różne, ale wszystkie te akty przewidywały działalność komitetów i komisji oraz innych organizacji mających na celu przeciwdziałanie i walkę z alkoholizmem oraz pomoc ofiarom tego nałogu. Wprowadzenie zatem w art. 41 ustawy z 12 września 1996 r. zadania własnego gmin, prowadzenia działań profilaktycznych i rozwiązywania problemów alkoholowych za pośrednictwem gminnych komisji do rozwiązywania tych problemów, jest zbliżone do wcześniejszych rozwiązań prawnych w tym przedmiocie.
Dla zapewnienia środków finansowych na tę działalność wprowadzono w art. 111 tej ustawy owe opłaty za zezwolenia na sprzedaż alkoholu, przy czym już przed upływem roku jego obowiązywania przepis ten został zmieniony przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zaskarżony art. 2 tej ustawy odnosi się więc głównie do sposobu realizacji jej art. 111, przewidującego opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Prokurator Generalny podziela pogląd wnioskodawcy, że opłata ta ma charakter nowej daniny publicznej, co uzasadniało szczególną dbałość ustawodawcy w zakresie wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Ustawa (poza art. 1 pkt 3) weszła w życie 9 października 1997 r., a więc w ciągu roku podatkowego, i choć przepis art. 111 funkcjonował w obrocie prawnym już od końca 1996 r., to jednak treść art. 111 w nowym brzmieniu na tyle uległa zmianie, że Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne umorzenie postępowania w tej części, w przytoczonym już wyroku z 8 kwietnia 1998 r. (wyrok K. 10/97).
W tej sytuacji, odnosząc się wprost do przedmiotu zaskarżenia, Prokurator Generalny nie może podzielić poglądu wnioskodawcy co do tego, że cały art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. działa wstecz bowiem nakazuje posiadaczom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, uzyskanych przed wejściem w życie ustawy z 12 września 1996 r. (przed 29 grudnia 1996 r.), wnoszenie opłat – stosownie do nowej treści art. 111 – za cały 1996 r. pomniejszonych o wysokość opłaty skarbowej pobranej przy wydawaniu zezwolenia. Należy przy tym podnieść, że obecne brzmienie art. 111 odbiega od jego treści poprzedniej. W szczególności, zastąpiono pojęcie “zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych” pojęciem “opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”, podkreślając tym daninowy charakter tej opłaty. Rozbudowano w nim także kategorie napojów alkoholowych, co do zawartości alkoholu – z dwóch do trzech oraz dodano pkt 3 w ust. 2 art. 111. Poza tym, uzupełniono pkt l, 2 i 4 ust. 3 tego artykułu oraz dodano ust. 5 stwierdzający, że “w toku nabycia lub utraty ważności zezwolenia na opłatę, o której mowa w ust. l, mieszczą się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata wnoszona jest przed wydaniem zezwolenia”.
W rezultacie, poza merytorycznymi zmianami, przepisy art. 111 głównie precyzują dotychczasowe rozwiązania prawne oraz usuwają niejasności występujące na tle poprzedniej jego redakcji. Analiza treści tak zmienionego przepisu art. 111, w kontekście zaskarżonego art. 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że ten ostatni przepis ma charakter przepisu przejściowego, którego stosowanie już wygasa. Nadal pozostają jednak skutki prawne wynikające z jego stosowania.
W związku z tym, gdy się zważy, że wnioskodawca nie kwestionuje wprowadzenia daniny (podatku) w postaci opłaty za korzystanie z zezwoleń oraz że także Trybunał Konstytucyjny, w przytoczonym wyroku, akceptuje, co do zasady, to rozwiązanie – należy przyjąć, że zaskarżony przepis jest konstytucyjny. Wniosek taki wynika z łącznej analizy regulacji opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na tle ustawy z 12 września 1996 r. zmieniającej ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz opłat za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, określonych w ustawie z 1 sierpnia 1997 r.
Z pierwszej z tych ustaw nie wynikało od jakiej daty posiadacze omawianych zezwoleń mieli obowiązek wnoszenia opłat rocznych z tego tytułu. Wywołało to liczne kontrowersje. W tym przedmiocie Trybunał Konstytucyjny, w powołanym już wyroku z 8 kwietnia 1998 r., przytoczył stanowisko NSA wyrażone w uchwale z 23 czerwca 1997 r. (ONSA Nr 4, poz. 152) zgodnie z którym “w sytuacji gdy brak jest takich unormowań w ustawie, uprawniony jest wniosek, że nowe unormowania z uwagi na ich treść nie mają zastosowania do powstałych wcześniej stosunków prawnych. Nie było zatem podstaw do pobierania opłat przez gminy od podmiotów, które posiadały zezwolenia wydane przed dniem 29 grudnia 1996 r.” Trybunał Konstytucyjny pogląd ten podzielił.
Zaskarżony przepis pozostaje w ścisłym związku z omawianym art. 111 ustawy. Skoro jednak przepis ten nie został zaskarżony i Wnioskodawca podziela wprowadzaną nim daninę publiczną, to stwierdzić należy że brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że art. 2 ustawy jest niekonstytucyjny.
Opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wprowadzone zostały już wspomnianą ustawą z 12 września 1996 r., która weszła w życie 29 grudnia 1996 r. Nie ma zatem wątpliwości, że opłaty obowiązywały już w 1997 r., przy czym od października 1997 r. w nieco zmienionej postaci określonej ustawą z 1 sierpnia 1997 r.
Zaskarżony przepis wyraźnie ma na celu likwidację ułomności występujących w ustawie z 12 września 1996 r. co do sposobu wprowadzenia w życie omawianych opłat rocznych. Stąd choć dotyczy on opłat za cały 1997 r. trudno uznać, że zawarte w nim regulacje w całości działają wstecz. Regulacje te porządkują istniejący już stan prawny i w stosunku do poprzedzającego ich stanu niewątpliwie zawierają także korzystne rozwiązania dla płatników tej daniny. Wynika to zwłaszcza z ustępu 2 i 5 zaskarżonego przepisu. Podobnie ust. 4 tego przepisu przewidujący wygaśnięcie zezwolenia w razie nie wniesienia opłaty za 1997 r. nie jest niekonstytucyjny, skoro obowiązek dokonania opłaty występował już od początku tego roku a ów przepis wszedł w życie z dniem 19 października 1997 r., a więc w końcu roku, w którym opłata ta wcześniej winna być wniesiona. Nie budzi też zastrzeżeń, z omawianego punktu widzenia także ust. 3 art. 2 ustawy, ściśle związany z ocenionym już ust. 2. Obydwa te przepisy stanowią całość normatywną, co do obowiązków finansowych osób w związku z korzystaniem z zezwoleń na sprzedaż alkoholu i skutków prawnych w razie nie spełnienia tego obowiązku. Nawet gdyby ustawodawca nie wprowadził rozwiązań pranych przewidzianych w ust. 2 i 3 art. 2, to cofnięcie zezwolenia uzasadnione byłoby w takiej sytuacji, na podstawie art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym sensie materia regulowana w tych ustępach nie jest materią zupełnie nową, a co istotne, można wnosić, że przepisy te jako przejściowe, spełniały już swój cel. Bardziej złożona natomiast jest problematyka prawna występująca na tle zaskarżonego art. 2 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu “obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 ustawy wymienionej w art. 1 dotyczy również podmiotów posiadających zezwolenia wydane na podstawie art. 18 tej ustawy przed dniem 29 grudnia 1996 r., z zastrzeżeniem ust. 2”. Przepis art. 111 też został zmieniony ustawą z 1 sierpnia 1997 r. i okoliczność ta stała się podstawą umorzenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w tej części w sprawie K. 10/97. Jeżeli zatem przyjąć, że obecna treść art. 111 stanowi podstawę opłat za korzystanie z zezwoleń wydanych przed 29 grudnia 1996 r. na sprzedaż napojów alkoholowych, to nowe elementy tego przepisu działają wstecz, bo dotyczą sytuacji sprzed daty wejścia w życie tej ustawy, tj. sprzed 9 grudnia 1997 r.
Mając jednak na uwadze, że zasadnicza część przepisów art. 111 wprowadzonego ustawą z 12 września 1996 r. nie uległa zmianie, zwłaszcza w części dotyczącej warunków ustalania opłaty za korzystanie z zezwolenia, wydaje się możliwe i uzasadnione przyjęcie, że przepis ten nie narusza zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Należy przy tym dodać, że analiza treści art. 111, w obecnym brzmieniu, w połączeniu z art. 2 ustawy wskazuje, iż w całości jest on korzystniejszy dla podmiotów (osób) zobowiązanych do wnoszenia opłat, niż poprzedni, a nade wszystko usuwa nieścisłości i niejasności występującego na tle wcześniejszych unormowań w tym zakresie.
W tej sytuacji, skoro zaskarżony przepis art. 2 ust. 1 ustawy nie niesie bardziej ujemnych konsekwencji dla jego adresatów od poprzedniego, to brak jest przesłanek do jego oceny jako niekonstytucyjnego.
Z przytoczonych powodów, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
II
Na rozprawie 16 września 1998 r. przedstawiciel wnioskodawcy i przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty. Przedstawiciel Sejmu scharakteryzował przebieg prac nad zakwestionowaną ustawą. Stwierdził, że intencją ustawodawcy było usuniecie tych niejasności i wątpliwości, jakie pojawiły się na gruncie ustawy z 12 września 1996r. oraz wyjaśnienie sytuacji prawnej wszystkich podmiotów prowadzących sprzedaż alkoholu i zrównanie ich wobec prawa. Chodziło przy tym o znalezienie takiego rozwiązania, które nie przyniosłoby uszczerbku finansowego gminom. Przyznając, że z racji wadliwego vacatio legis nie w pełni został osiągnięty ten cel, jednakże – jego zdaniem – nie nastąpiło naruszenie praw nabytych.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi była zmieniana wielokrotnie. W sprawach niektórych zmian wprowadzonych przez ustawę z 12 września 1996 r. Trybunał Konstytucyjny orzekał już dwukrotnie (orzeczenie z 23 czerwca 1997 r., sygn. K. 3/97 oraz wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97). Wniosek w niniejszej sprawie, choć formalnie dotyczy art. 2 nowelizacji z 1 sierpnia 1997 r., wiąże się również ze zmianami wprowadzonymi do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez wspomnianą już ustawę wrześniową z 1996 r.
Ustawa z 12 września 1996 r. do pierwotnego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodała m.in. art. 41. Artykuł ten ustanowił nową grupę zadań własnych gmin, polegających na prowadzeniu działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych obejmujących w szczególności: 1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu; 2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie; 3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży; 4) ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, 5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych (ust. 1). Gminy zostały zobowiązane do realizacji tych zadań poprzez gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalany corocznie przez radę gminy (ust. 2). Nowe przepisy upoważniły ponadto rady gmin do powoływania gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujących działania w zakresie wymienionych wyżej zadań oraz podejmujących czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego (ust. 3). Gminy mają także zapewnić, aby w skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych wchodziły osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4).
Z wprowadzeniem nowych zadań własnych gmin wiązały się bezpośrednio te postanowienia ustawy z września 1996 r., które miały zapewnić gminom odpowiednie środki ich realizacji. Szczególna rola przypadła tu nowemu art. 111. Stanowił on bowiem, że w celu pozyskania dodatkowych środków na finansowanie zadań określonych w art. 41 ust. 1 gminy pobierają opłatę za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ustawy (ust. 1). Opłatę za zezwolenie ustalono w wysokości odpowiadającej urzędowej cenie detalicznej: 1) 5 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem – na sprzedaż napojów zawierających do 18% alkoholu; 2) 20 litrów spirytusu luksusowego za każdy rok objęty zezwoleniem – na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18% alkoholu (ust. 2). Opłatę podwyższa się: 1) o 50% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 10.000 ECU; 2) o 100% w przypadku punktów sprzedaży, których wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła równowartość 30.000 ECU (ust. 3). Opłatę wnosi się do kasy gminy w rocznych okresach, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim (ust.4).
Wprowadzenie opłat, o których stanowił art. 111 , spotkało się z krytycznym przyjęciem ze strony organizacji reprezentujących interesy podmiotów prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. Jedna z takich organizacji, Krajowa Rada Spółdzielcza, skorzystała z przysługującego jej upoważnienia i wystąpiła z odpowiednim wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, zarzucając niektórym postanowieniom ustawy z 12 września 1996 r., w tym art. 111, niezgodność z przepisami konstytucyjnymi (zob. K. 10/97). Wnioskodawca zarzucił, iż na mocy art.111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dodanego na podstawie ustawy z 12 września 1996 r. wprowadzano, w związku z treścią art. 8 tej ustawy, opłatę za zezwolenie na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, niezależnie od wniesionych już przez zainteresowane podmioty opłat. Powyższe uregulowanie wkraczając w prawomocne decyzje administracyjne, naruszało – zdaniem Krajowej Rady Spółdzielczej – zasadę demokratycznego państwa prawa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrującego ten wniosek ustawa z 12 września 1996 r. nie zmieniła podstawowych zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych. Kontrowersje wzbudziły natomiast uregulowania dotyczące samego wprowadzenia opłaty za zezwolenia na sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, na podstawie dodanego do ustawy art. 111 i objęcia nią również podmiotów, które posiadały już zezwolenia, wydane przed wejściem w życie ustawy z 12 września 1996 r.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca uzasadniając wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 111, przyjął błędne założenie, iż przepis ten miał zastosowanie także wobec podmiotów posiadających już zezwolenia na obrót detaliczny napojami alkoholowymi, wydane przed 29 grudnia 1996 r., czyli przed wejściem w życie przepisów ustawy z 12 września 1996 r. Analiza przepisów tej ustawy, a w szczególności kwestionowanego art. 111 nie upoważnia do takiego wniosku. Taka interpretacja pozostawałaby ponadto w sprzeczności z zasadą niedziałania prawa wstecz. Ingerencja w prawa nabyte na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w kpa dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. Nowelizacja z 12 września 1996 r. nie uregulowała kwestii mocy obowiązującej zezwoleń na handel detaliczny, które zostały wydane na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, tak jak uczyniła to, w art. 4 i 5 ustawy z 12 września 1996 r., w stosunku do zezwoleń na obrót hurtowy. Z przepisów tej ustawy nie wynika, by opłata o której mowa w dodanym art. 111 dotyczyła także zezwoleń wydanych przed 29 grudnia 1996 r.
Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie OPK 32/97 (uchwała NSA z 23 czerwca 1997 r., ONSA Nr 4, poz. 152) na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie NSA udzielił następującej odpowiedzi: “Opłaty za zezwolenie, określonej w art. 111 ustawy wymienionej w pkt. 1 uchwały, nie pobiera się od zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy, wydanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593)”. Zdaniem NSA wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych następuje w określonym stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, który określa warunki prowadzenia tej działalności oraz prawa i obowiązki podmiotu gospodarczego. Konsekwencją wydania zezwolenia określonemu podmiotowi gospodarczemu jest więc powstanie stosunku administracyjno–prawnego o treści określonej przez prawo materialne. Ustawodawca dokonując zmiany stanu prawnego musi brać pod uwagę istniejące już stosunki prawne ukształtowane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Jeżeli wolą ustawodawcy jest dokonanie zmiany stosunków prawnych, daje temu wyraz w przepisach wprowadzających zmiany. W sytuacji gdy brak jest takich unormowań w ustawie, uprawniony jest wniosek, że nowe unormowania z uwagi na ich treść nie mają zastosowania do powstałych wcześniej stosunków prawnych. Tym samym, zdaniem NSA, uprawnienia osób, które uzyskały zezwolenia przed wejściem w życie nowelizacji podlegają ochronie jako prawa nabyte. Nie było zatem podstaw do pobierania opłat przez gminy od podmiotów, które posiadały zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r.
Na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 113, poz. 732) nadano nowe brzmienie art. 111. Zastąpiono pojęcie “zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych” pojęciem “opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych”. Ustalono, że opłatę pobiera się corocznie i zróżnicowano jej wysokość w zależności od zawartości alkoholu (wcześniej zróżnicowanie nie było tak szczegółowe). Inaczej określono terminy wnoszenia opłat do kasy gminy. Zgodnie z art. 111 ust. 4 opłata wnoszona jest w każdym kolejnym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w terminie do 31 stycznia danego roku, wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim. Jednocześnie dodano do art. 111 ust. 5, zgodnie z którym w roku nabycia lub utraty ważności zezwolenia opłatę o której mowa, uiszcza się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia, z tym że pierwsza opłata jest wnoszona przed wydaniem zezwolenia.
Zasadnicze znaczenie dla regulacji zawartej w art. 111 ma jednak treść art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. Zgodnie z tym przepisem obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 ustawy dotyczy również podmiotów posiadających zezwolenia wydane na podstawie art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przed 29 grudnia 1996 r. (ust. 1). Podmioty te wnoszą opłatę za rok 1997 pomniejszoną o wysokość opłaty skarbowej pobranej przy wydaniu zezwolenia (ust. 2). Podmioty, które nie dokonały takiej opłaty, obowiązane są wnieść ją w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 3). Nie dokonanie opłaty w powyższym terminie powoduje wygaśnięcie zezwolenia (ust. 4). Podmiotom, które uiściły opłaty za zezwolenie na 1997 r. po nowelizacji z 12 września 1996r., a przed nowelizacją z 1 sierpnia 1997 r. w wysokości wyższej niż to wynika z ust. 2, zalicza się powstałą różnicę na poczet opłaty za korzystanie z zezwolenia w 1998 r., chyba że zainteresowany podmiot wystąpi o jej zwrot (ust. 5).
W sprawie K. 10/97 Trybunał Konstytucyjny uznał, że nowelizacja przepisu art. 111, dokonana ustawą z 1 sierpnia 1997 r. w związku z art. 2 tej ustawy zmieniła sens dotychczasowych uregulowań. Obowiązek wnoszenia opłat przewidzianych w art. 111 dotyczy bowiem, zgodnie z nową regulacją, także podmiotów, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. Trybunał Konstytucyjny nie był jednak w tamtej sprawie uprawniony do oceny nowych uregulowań pod względem ich zgodności z Konstytucją RP. Wniosek Krajowej Rady Spółdzielczej dotyczył bowiem art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu nadanym ustawą z 12 września 1996 r. W związku z utratą mocy obowiązującej art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w brzmieniu ustalonym ustawą z 12 września 1996 r. i w zakresie zaskarżonym przez Krajową Radę Spółdzielczą, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie.
Zagadnienie konstytucyjności art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. jest natomiast przedmiotem niniejszej sprawy wszczętej, jak już była o tym mowa, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.
2. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o których mowa w art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawodawca wprowadził w celu zapewnienia gminom dodatkowych środków na realizację ustanowionej w art. 41 tejże ustawy nowej grupy zadań własnych gmin polegających na prowadzeniu “działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych”. W ten sposób zrealizowane zostało postanowienie art. 167 ust. 4 Konstytucji RP stanowiące, iż “zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Takie działanie ustawodawcy zasługuje niewątpliwie na uznanie, zwłaszcza, że w przeszłości, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, nierzadko nakładano na gminy nowe zadania bez zapewnienia wystarczających środków na ich realizację.
Trybunał Konstytucyjny, podobnie jak Rzecznik Praw Obywatelskich i Prokurator Generalny, rozumie i z aprobatą odnosi się do celu, jakim kierował się ustawodawca, nakładając – na podmioty otrzymujące zezwolenia na sprzedaż alkoholu – obowiązek uczestniczenia w kosztach działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Nałożenie na podmioty sprzedające alkohol opłat za korzystanie z odpowiednich zezwoleń jest uzasadnione ważnym interesem publicznym. Nie ma żadnych podstaw, żeby kwestionować wagę i rolę tak pojętego interesu publicznego.
Trybunał Konstytucyjny ma jednak obowiązek przypomnieć, że wszystkie postanowienia Konstytucji muszą być rozumiane i stosowane w sposób integralny, z uwzględnieniem ich wewnętrznej hierarchii. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ustawodawca, wypełniając postanowienia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, dokonał tego w taki sposób, że naruszył jedną z jej naczelnych zasad, a mianowicie zasadę demokratycznego państwa prawnego, zawartą w jej art. 2 i wywiedzione z niej przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, bezpieczeństwa prawnego obywateli, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie (legalnie) nabytych, nakazu zachowania odpowiedniego vacatio legis.
Zakwestionowany przez wnioskodawcę art. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. dotyczy obowiązku wnoszenia opłat przewidzianych przez art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez podmioty posiadające zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydane przed 29 grudnia 1996 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 12 września 1996 r. wprowadzającej ten właśnie obowiązek w miejsce dotychczasowego obowiązku wnoszenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Obowiązek ten rozciąga się na wszystkie podmioty, które uzyskały zezwolenia przed 29 grudnia 1996 r. niezależnie od tego, czy w dniu wejścia w życie ustawy z 1 sierpnia 1997 r., a więc 10 października 1997 r., zezwolenia te były jeszcze ważne. W przypadku tych podmiotów mamy do czynienia z nałożeniem na nie nowego obowiązku o charakterze publicznoprawnym, modyfikującego niekorzystnie nabyte przez nich uprawnienia i to pod rygorem wygaśnięcia uzyskanych wcześniej zezwoleń.
Przede wszystkim należy zgodzić się z wnioskodawcą, że ustawodawca, obciążając w art. 2 ust. 1 obowiązkiem wnoszenia opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu również podmioty posiadające zezwolenia wydane przed 29 grudnia 1996 r., naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Stało się tak ponieważ na określone podmioty gospodarcze został nałożony obowiązek uiszczenia opłat za rok 1997 za korzystanie z zezwoleń, nabytych i opłaconych zgodnie z zasadami obowiązującymi w chwili ich wydania, w sytuacji, gdy ustawa nakładająca ten obowiązek weszła w życie z dniem 10 października 1997r. Jest to niewątpliwie wsteczne pobieranie opłaty. Co więcej, obowiązek ten egzekwowany jest także od podmiotów, których zezwolenia uzyskane przed dniem 29 grudnia 1996 r. utraciły ważność na wiele miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie opłaty za rok 1997 za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu pogorszyło dotychczasową sytuację prawną podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność. Poza sporem jest także, iż takie uregulowanie nie może być ustanawiane z naruszeniem zasady lex retro non agit. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden ze składników zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej poprzednio w art. 1 przepisów konstytucyjnych, obecnie w art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie tego zakazu przez przepisy ustawy zwykłej powoduje – pomijając sytuacje wyjątkowe – uznanie takich przepisów za sprzeczne z konstytucją. Zasada lex retro non agit działa w szczególnie silny sposób w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośredniemu władztwu państwa. Do takich dziedzin, obok prawa karnego, zalicza się prawo daninowe (zob. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 47–48).
Przedstawiony wyżej sposób w jaki zakwestionowane przepisy art. 2 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz prowadzi do niezgodności także z inną zasadą wyprowadzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, mianowicie z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Podmioty podejmujące decyzję o prowadzeniu sprzedaży alkoholu oraz uzyskujące i opłacające zezwolenie na tego rodzaju działalność zgodnie z obowiązującymi w czasie podjęcia decyzji przepisami miały prawo sądzić, że nabyte legalnie przez nie prawo będzie podlegało ochronie państwa. Trybunał Konstytucyjny nigdy nie stał na stanowisku, że zasada ochrony praw nabytych ma charakter bezwzględny czyli absolutny. Ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte, a zwłaszcza ich ograniczenie, jest dopuszczalna, gdy przemawia za tym inny konstytucyjnie chroniony interes publiczny, ale przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., sygn. K. 12/94, OTK w 1995 r., cz. I).
Gdyby nawet uznać, że w rozpatrywanym przypadku ingerencja ustawodawcy w prawa słusznie nabyte, była uzasadniona konstytucyjnie chronionym interesem publicznym (np. z uwagi na art. 167 ust. 4 Konstytucji RP), to powinna ona być złagodzona odpowiednim vacatio legis, umożliwiającym zainteresowanym podmiotom podjęcie odpowiednich decyzji w sprawie kontynuacji ich działalności w nowych niekorzystnych warunkach. Niestety ustawa z 1 sierpnia 1997 r. nie ustanowiła takiego, dostatecznie długiego okresu dostosowawczego. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 3, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a podmioty, których dotyczy art. 2 ust. 1, zobowiązane były wnieść nałożoną na nie nową opłatę w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy pod rygorem wygaśnięcia zezwolenia (ust. 3 i 4).
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do sprzedaży alkoholu nabywane jest na podstawie zezwolenia, a więc przez przyznanie go zainteresowanym podmiotom w drodze konkretnych decyzji stosowania prawa. Ochrona praw nabytych in concreto opiera się na zasadzie pacta sunt servanda rozumianej jako reguła nakazująca respektować uprawnienia konkretnych osób określonych w aktach prawnych o charakterze indywidualnym. W doktrynie uważa się, że w formule państwa prawnego nie mieści się uszczuplanie ex lege praw, z których obywatele korzystają na podstawie wydanych decyzji administracyjnych (T. Zieliński, Ochrona praw nabytych – zasada państwa prawnego, RPO – Materiały Nr 15/1992, s. 16).
Należy ponadto zauważyć, że tak ewidentne naruszenie zasad niedziałania prawa wstecz, ochrony praw nabytych oraz nakazu ustanowienia odpowiedniego okresu dostosowawczego musi prowadzić do naruszenia dwóch dalszych zasad wywiedzionych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Ma to szczególne znaczenie w działalności gospodarczej, gdyż podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.