Pełny tekst orzeczenia

65


WYROK*
z dnia 6 października 1998 r.
Sygn. K. 36/97



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz

Joanna Szymczak – protokolant


po rozpoznaniu na rozprawie 6 października 1998 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności:
art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 75, poz. 468) z art. 2, art. 7 i art. 46 Konstytucji RP


o r z e k a:

1. Art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 75, poz. 468) jest niezgodny z art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważniając organ administracji specjalnej, jakim jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, do orzekania o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków odurzających, substancji psychotropowych, preparatów oraz określonych w ustawie prekursorów, o ile nie zostało wszczęte postępowanie karne, narusza konstytucyjnie ustanowioną wyłączność sądu do orzekania o przepadku rzeczy.
2. Art. 22 ust. 4 powołanej w pkt. 1 ustawy nie jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.


Uzasadnienie:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie zgodności art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr 75, poz. 468) z art. 2, art. 7 i art. 46 Konstytucji RP. Kwestionowany art. 22 ust. 4 ustawy powierza organowi administracji specjalnej, jakim jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, uprawnienie do orzekania o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków, substancji, preparatów lub prekursorów, o ile nie zostało wszczęte postępowanie karne. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich został spełniony konstytucyjny wymóg określenia przez ustawę sytuacji, w której następuje przepadek rzeczy na rzecz Skarbu Państwa, ale nie została spełniona przesłanka wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy, określona w art. 46 konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na stanowisku, że ustawowo wskazane sytuacje, w których następuje przepadek ściśle określonych substancji na rzecz Skarbu Państwa nie może odbywać się w trybie określonym przepisami postępowania egzekucyjnego w administracji. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 36, poz. 161 ze zm.) określa postępowanie i środki przymusowe stosowane przez organy administracji rządowej i organy gminy w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, a także sposób zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Istota orzeczenia o przepadku rzeczy ma charakter konstytutywny i prowadzi do pozbawienia określonego podmiotu prawnego prawa własności danej rzeczy. Z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że ustawa ta określa jedynie postępowanie i środki przymusowe, stosowane przez organy administracji rządowej i gminy. Przedmiotem regulacji zawartej w tej ustawie jest więc określenie samej procedury egzekucyjnej, określenie środków przymusu oraz trybu postępowania zabezpieczającego. Ustawa ta nie reguluje postępowania rozpoznawczego przed organami administracji, którego celem jest rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu. Postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym jest normowane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 1980 r. Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.), natomiast realizacja praw lub obowiązków będących wynikiem owego postępowania jurysdykcyjnego następuje w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje wydanie indywidualnego aktu administracyjnego przez organ administracji specjalnej. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż akt ten powinien mieć formę decyzji administracyjnej. Przepis ten odsyła wprost w sprawach orzekania o przepadku rzeczy do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które jest postępowaniem wykonawczym w stosunku do postępowania orzekającego unormowanego w kpa. Przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do stosowania których odsyła art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie uprawniają organu administracji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich orzekanie przez organ administracji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji o przepadku środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich prekursorów staje się niewykonalne. Użyte przez ustawodawcę określenie “orzeka” nie jest bowiem w żadnym wypadku tożsame z odebraniem rzeczy ruchomej w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego kwestionowany przepis art. 22 ust. 4 ustawy poprzez swoją niewykonalność jest niezgodny także z zasadą legalności określoną w art. 7 konstytucji. Z zasady tej wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa podstawowe elementy; ustalenie przez organ administracji właściwości do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

2. Prokurator Generalny uznał, że problematyka objęta wnioskiem jest bardziej złożona faktycznie i prawnie niż przedstawił to wnioskodawca. We wniosku przyjęto bowiem, że narkotyki, o których mowa w kwestionowanym przepisie, zawsze stanowią własność osób fizycznych, oraz że podlegają one pełnej ochronie prawnej, jak każda rzecz stanowiąca własność. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie każda własność podlega jednakowej ochronie prawnej, a rzeczy których posiadanie jest zabronione, nie tylko nie podlegają takiej ochronie, ale niekiedy podlegają przepadkowi na podstawie orzeczenia (decyzji) albo z mocy ustawy. Rozróżnia się w polskim systemie prawnym, w zależności od rodzaju i charakteru własności, inne stopnie ochrony własności nieruchomości i ruchomości. Ograniczenie swobody obrotu rzeczami występuje w systemie gospodarki rynkowej tylko z ważnych powodów wynikających z przepisów gospodarczo-administracyjnych, z konstytucji, z kodeksu cywilnego. Art. 5 kc i art. 140 kc odmawiają ochrony prawnej właścicielowi czyniącemu ze swojej rzeczy użytek sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lub zasadami współżycia społecznego. Jak również czynności prawne sprzeczne z ustawą albo mające na celu obejście ustawy są nieważne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W przepisach karnych, karnych skarbowych i postępowania karnego organ prowadzący postępowanie przygotowawcze w sprawie posiadania zabronionej rzeczy przekazuje tę rzecz właściwemu urzędowi lub instytucji.
Prokurator Generalny ocenił, że zaskarżony przepis przewiduje posiadanie środków odurzających i innych “wyłącznie” przez podmiot gospodarczy, jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną w przypadku uzyskania zezwolenia lub koncesji na ich posiadanie. Bez uzyskania urzędowego zezwolenia na legalne posiadanie środków odurzających i innych nie tylko nie można posiadać legalnie omawianych środków, ale jest to czyn zabroniony pod odpowiedzialnością karną albo wykroczeniową. Odpowiedzialności karnej nie podlega jednak osoba, która posiada te środki “w ilości nieznacznej” (art. 48 ust. 4 ustawy), a to nie jest równoznaczne z legalnością tego posiadania.

3. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej poparł wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich i oświadczył, że resort zdrowia przygotował projekt zmian do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, polegający m.in. na wykreśleniu kwestionowanego art. 22 ust. 4.
Z informacji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej wynika, że od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni wydali łącznie 10 orzeczeń dotyczących środków odurzających, w sprawach w których nie wszczynano postępowania karnego.

II


Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego poparli swoje pisemne stanowiska co do konstytucyjności art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przedstawiciele Sejmu i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej poparli wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Przedstawiciel Ministra Zdrowia dodał, że ministerstwo przygotowuje projekt nowelizacji ustawy, polegający na wykreśleniu zaskarżonego przepisu.

III


Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie zgodności art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z art. 2, art. 7 i art. 46 konstytucji.
Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii kompleksowo określa czynności, które należy przedsięwziąć, żeby przeciwdziałać narkomanii. Polegają one na: prowadzeniu działalności wychowawczej i zapobiegawczej, leczeniu, rehabilitacji i readaptacji osób uzależnionych oraz na sprawowaniu nadzoru nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii, jak również na zwalczaniu niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania tych substancji. Ustawa określa organy i tryb sprawowania nadzoru nad uprawami roślin zawierających te substancje. Zadania w zakresie przeciwdziałania narkomanii są realizowane przede wszystkim przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Ponadto ustawa upoważnia szereg innych podmiotów do realizacji tych zadań.
Analiza ustawy wskazuje, że ustawodawca usiłuje stworzyć system jak najszerszej ochrony społeczeństwa przed używaniem i skutkami używania narkotyków. Przyjęte rozwiązania nastawione są na realizację, w stosunku do osób uzależnionych od środków odurzających lub psychotropowych, metody wyrażającej się w haśle “leczyć zamiast karać”. To podejście ustawodawcy do narkomanii polega przede wszystkim z jednej strony na depenalizacji posiadania niewielkich ilości narkotyków przeznaczonych do własnej konsumpcji, zaś z drugiej na kryminalizacji posiadania większej ilości środków odurzających i psychotropowych oraz zastosowaniu skutecznych środków służących do zwiększenia efektywności walki z podażą narkotyków. Ustawodawca ustanawia regulację, że represja karna jest skierowana przeciwko producentom, handlarzom, przemytnikom, czyli osobom czerpiącym korzyści z cudzego uzależnienia. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie ma charakter formalny i związane jest z ratyfikowaniem przez Polskę Jednolitej Konwencji o środkach odurzających z 1961 r. (Dz.U. z 1966 r. Nr 45, poz. 277) oraz Konwencji Narodów Zjednoczonych z 1988 r. o zwalczaniu nielegalnego obrotu środkami i substancjami psychotropowymi (Dz.U. z 1995 r. Nr 15, poz. 69), a przede wszystkim z tymi postanowieniami konwencji, które zobowiązują państwo do podjęcia regulacji prawnych zapewniających aby posiadanie, nabywanie lub uprawa tych środków niezgodnie z postanowieniami tych konwencji, jeżeli dokonane zostało umyślnie, podlegało karze. Konwencje te regulują także metody zapewniające skuteczne przeciwdziałanie międzynarodowym strukturom zorganizowanej przestępczości narkotycznej (K. Krajewski, Czy i jak dokonać w ustawodawstwie polskim kryminalizacji posiadania środków odurzających i psychotropowych, Przegląd Sądowy Nr 9 z 1994 r. oraz tego samego autora: Prawnokarna problematyka nowej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, PiP zeszyt 4 z. 1998 r., s. 18 i n.).

2. Kluczowym problemem podniesionym przez wnioskodawcę jest kwestia konstytucyjności art. 22 ust. 4 ustawy. Przepis ten usytuowany jest w rozdziale 4 ustawy określającym prekursory, środki odurzające i substancje psychotropowe. W tym rozdziale ustawodawca określa:
- podział prekursorów na grupy w zależności od możliwości ich zastosowania do wytwarzania środków odurzających, substancji psychotropowych lub innych prekursorów
- podmioty, które posiadać mogą te środki na zasadach wskazanych w ustawie,
- skutki posiadania tych środków bez wymaganego zezwolenia.
Zakwestionowany przepis art. 22 ust. 4 omówiony zostanie w kontekście całego art. 22 ustawy, którego treść jest następująca:
“1. Środki odurzające, substancje psychotropowe lub ich preparaty oraz prekursory grupy I-R może posiadać wyłącznie podmiot gospodarczy, jednostka organizacyjna lub osoba fizyczna uprawniona na podstawie przepisów ustawy.
2. Posiadane bez uprawnienia środki odurzające, substancje psychotropowe lub ich preparaty oraz prekursory grupy I-R podlegają zabezpieczeniu przez organy ścigania lub organy celne w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
3. O przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków, substancji, preparatów lub prekursorów, o których mowa w ust. 2, orzeka sąd w postępowaniu karnym.
4. W wypadku gdy nie zostało wszczęte postępowanie karne, o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków, substancji, preparatów lub prekursorów, o których mowa w ust. 2, orzeka wojewódzki inspektor farmaceutyczny w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.”
Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 22 ust. 4 przyznaje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu uprawnienie do orzekania, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o przepadku na rzecz Skarbu Państwa substancji odurzających, psychotropowych i prekursorów grupy I-R.
Zadania i kompetencje wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, będącego organem państwowego nadzoru farmaceutycznego, określa ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz.U. Nr 105, poz. 452 ze zm.). Państwowy Nadzór Farmaceutyczny wydaje decyzje w zakresie udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie apteki oraz sprawuje nadzór nad warunkami wytwarzania, nad jakością i obrotem środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi (art. 50). Do zadań Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego należy w szczególności kontrolowanie: warunków wytwarzania, transportu i przechowywania środków farmaceutycznych, kontrolowanie aptek i innych jednostek prowadzących działalność gospodarczą tymi środkami, kontrolowanie jakości leków, obrotu środkami odurzającymi i psychotropowymi oraz inne zadania (art. 51 ustawy). Organami Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego są: Krajowy Inspektor Farmaceutyczny, wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni i inspektorzy farmaceutyczni. Do postępowania przed organami Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ustawy).
W ramach sprawowania nadzoru farmaceutycznego wyżej uprawnionym organom przysługują różne środki prawne zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień. Organ nadzoru farmaceutycznego wydaje m.in. decyzje, w których nakazuje unieruchomienie wytwórni lub hurtowni farmaceutycznej bądź ich części, wycofanie z obrotu gotowego leku lub materiału medycznego (art. 60) i decyzje o wstrzymaniu obrotu środkiem farmaceutycznym lub materiałem medycznym (art. 61). W razie stwierdzenia, że środek farmaceutyczny lub materiał medyczny jest podrobiony, zepsuty, sfałszowany, toksyczny lub też nie odpowiada ustalonym dla niego wymaganiom jakościowym, właściwy organ wydaje decyzję o zakazie wprowadzenia lub o wycofaniu z obrotu określonego środka lub materiału medycznego i w zależności od okoliczności może także nakazać zniszczenie go przez producenta, importera lub jednostkę prowadzącą obrót na ich koszt oraz zezwolić na jego wykorzystanie lub zużycie w innym celu (art. 62).
W przypadku stwierdzenia, że środek farmaceutyczny lub materiał medyczny jest produkowany lub wprowadzany do obrotu bez zachowania określonych przepisami wymogów, wojewódzki inspektor farmaceutyczny upoważniony jest do zabezpieczenia pomieszczeń, maszyn i innych urządzeń, półproduktów i gotowych środków farmaceutycznych lub medycznych odpowiednio do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 63 ustawy).
Art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustanawia zatem nową kompetencję dla wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie mieszczącym się w zadaniach Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego. Nowe kompetencje uprawniają go w wypadku, gdy nie zostało wszczęte postępowanie karne, do orzekania o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków odurzających w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Istotą art. 22 ust. 3 i 4 ustawy jest orzekanie, przez sąd w postępowaniu karnym lub przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, przepadku środków odurzających. Wynika z tego, że orzeczenia obu organów mają charakter rozstrzygający i definitywny.

3. W obowiązującym od 1 września 1998 r. kodeksie karnym art. 44 przewiduje przepadek przedmiotów (pod rządami poprzednio obowiązującego ustawodawstwa karnego - przepadek rzeczy). Jest to przede wszystkim instytucja prawa karnego, ale jest znana także innym typom postępowania. Przepadek przedmiotów jest orzekany w postępowaniu sądowym, przez kolegia d/s wykroczeń, przez organy celne, a był także orzekany przez finansowe organy orzekające.
W stanie prawnym obowiązującym do 31 sierpnia 1998 r. przepadek rzeczy należał do katalogu kar dodatkowych, który zamieszczony był w art. 38 kk. Podstawy orzekania tej kary były zawarte w rozdziale VI kk. Orzekanie tych kar następowało łącznie lub obok kary zasadniczej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że kara ta nie miała jednolitego charakteru. Niektóre jej postaci miały charakter represyjny (np. przepadek przedmiotów pochodzących z przestępstwa), a niektóre wyraźnie prewencyjny (przepadek narzędzi które służyły do popełnienia przestępstwa). Podstawowym zadaniem stosowania przepisów o przepadku rzeczy było nie tyle wyrządzenie sprawcy dolegliwości ekonomicznej, co zabezpieczenie przed ich ponownym wykorzystaniem do popełnienia przestępstwa lub uniemożliwienie sprawcy odniesienia korzyści z przestępstwa (patrz: R. Góral, Kodeks karny, WZPP 1996 r. s. 68; a także: Komentarz do kodeksu karnego pod red. K. Buchały, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1994,  s. 278).
W ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553), która obowiązuje od 1 września 1998 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1083), instytucję kar dodatkowych zastąpiono instytucją środków karnych, do których zaliczono obok pozbawienia praw publicznych, zakazu zajmowania określonego stanowiska, prowadzenia pojazdów, obowiązku naprawienia szkody, nawiązki, świadczenia pieniężnego, podania wyroku do publicznej wiadomości - także przepadek przedmiotów. W nowym kodeksie karnym “przepadek rzeczy będzie miał sens prewencyjny, a czasami porządkowo - symboliczny i orzeczenie ich przepadku będzie fakultatywne” (patrz: L. Gardocki, Prawo Karne, C.H.Beck, Warszawa 1998, s. 307 ).
Przepadek przedmiotów w świetle nowych przepisów karnych uregulowany jest w art. 44 kk i dotyczy:
1) przedmiotów stanowiących mienie ruchome, które służyły lub były przeznaczone do popełnienia przestępstwa, chyba że podlegają zwrotowi innemu podmiotowi,
2) przedmiotów pochodzących bezpośrednio z przestępstwa, chyba że podlegają zwrotowi pokrzywdzonemu lub innemu podmiotowi,
3) przedmiotów, których wytwarzanie, posiadanie, obrót lub przewóz jest zakazany (a zatem przedmiotów będących produktem przestępstwa).
W razie współwłasności przedmiotu orzeka się przepadek udziału należącego do sprawcy albo obowiązek uiszczenia kwoty pieniężnej stanowiącej równowartość udziału sprawcy.
Stosownie do art. 44 § 7 przedmioty objęte przepadkiem przechodzą na własność Skarbu Państwa z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Karę przepadku przedmiotów orzeka się co do przedmiotów fizycznych, materialnych (a nie praw majątkowych), stanowiących z reguły własność sprawcy. Jeżeli narzędzia lub przedmioty podlegające przepadkowi nie są własnością sprawcy, to ich przepadek - stosownie do dyspozycji art. 44 § 6 kk można orzec tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie i na zasadach określonych tymże art. 44 § 6 kk (zdanie po średniku). Celem wyczerpania problematyki karnej należy przytoczyć w jaki sposób kodeks postępowania karnego reguluje postępowanie z przedmiotami, których posiadanie jest zabronione. Jak wynika z art. 230 § 3 kpk rzeczy, których posiadanie jest zabronione, przekazuje się właściwemu urzędowi lub instytucji” (por. też art. 228 § 2 kpk).

4. Takie wypadki przepadku przedmiotów ustanawia wyraźnie kontrolowana ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii.
Stosownie do art. 55 ust. 1 tej ustawy w razie skazania za przestępstwa określone w art. 40-47, 49 i 50 orzeka się przepadek przedmiotu przestępstwa oraz przedmiotów i narzędzi, które służyły lub były przeznaczone do jego popełnienia nawet jeżeli nie były własnością sprawcy. Stosownie zaś do art. 55 ust. 2 w razie skazania za przestępstwo określone w art. 48 oraz w razie umorzenia lub warunkowego umorzenia postępowania karnego orzeka się przepadek środka odurzającego lub substancji psychotropowej nawet jeżeli nie był własnością sprawcy. Wynika z tego, że ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, ustanawia obligatoryjne orzekanie tego środka karnego. Prawomocne orzeczenie sądu o przepadku przedmiotów określonych w tych przepisach skutkuje automatyczne przejście własności rzeczy na rzecz Skarbu Państwa (art. 44 § 7 kk w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). W wypadkach określonych w art. 55 ust. 1, a także w wypadku, gdy sąd orzeka o umorzeniu, bądź warunkowym umorzeniu postępowania karnego, sąd z urzędu orzeka o przepadku przedmiotów określonych w art. 51 ustawy. Gdy natomiast umorzenie, bądź warunkowe umorzenie postępowania karnego następuje na podstawie postanowienia prokuratora, wówczas o przepadku przedmiotów, tytułem środka zabezpieczającego orzeka sąd na wniosek prokuratora (art. 323 § 3 kpk w związku z art. 100 kk).
Dla dopełnienia tej problematyki należy podnieść, że stosownie do art. 54 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, orzekanie w sprawach o czyny określone w art. 51-53 odesłano do postępowania w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia.
Art. 28 § 2 kodeksu wykroczeń (po nowelizacji ustawą z dnia 28 sierpnia 1998 r.; Dz.U. Nr 113, poz. 717) stanowi, że środek karny przepadku przedmiotów można orzec, jeżeli jest przewidziany w przepisie szczególnym, a orzeka się, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Stosownie do art. 28 § 3 kw przepadek przedmiotów można orzec, choćby zachodziła okoliczność wyłączająca ukaranie sprawcy. Wobec tego, że wykroczenia określone w art. 51-53 ustawy nie przewidują takiej kary dodatkowej, przeto organ orzekający w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia nie orzeknie o przepadku przedmiotów. Konstytucyjność kompetencji kolegium d/s wykroczeń w tym zakresie należy oceniać w kontekście art. 237 ust. 1 konstytucji. Na marginesie należy zauważyć, że również kodeks wykroczeń stanowi wyraźnie, że mienie objęte przepadkiem przechodzi na rzecz Skarbu Państwa chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 30 § 4).
Karę przepadku przedmiotów, jako środek karny ustanawia także znowelizowana –ustawą z dnia 3 lipca 1998 r. (Dz.U. Nr 108, poz. 682) - ustawa karna skarbowa z dnia 26 października 1971 r. (tekst jednolity z 1984 r. Dz.U. Nr 22, poz. 103 ze zm.), która przy konstrukcji definicji przedmiotów podlegających przepadkowi, posłużyła się ujęciem przedmiotów zastosowanym w art. 44 kodeksu karnego (patrz. art. 16, 17 i 43 uks).
Przykładem orzekania o przepadku przedmiotów w postępowaniu administracyjnym jest ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm.), która w art. 77 upoważnia organ celny do wydania decyzji o przepadku towarów w celu uregulowania sytuacji towarów, które nie mogły zostać zwolnione albo nie zostały podjęte w terminie 30 dni od dnia ich zwolnienia przez organ celny.
Do kompetencji organów celnych odnosi się także bezpośrednio art. 22 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który uprawnia te organy do zabezpieczenia (w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji) posiadanych bez uprawnienia środków narkotycznych.

5. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii definiuje znaczenie środków, substancji lub prekursorów jako substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego różniące się między sobą działaniem i przeznaczeniem. Kodeks cywilny w art. 45 określa rzeczy jako przedmioty materialne. Według J. Wasilkowskiego “rzeczami w rozumieniu naszego prawa cywilnego są materialne części przyrody w stanie pierwotnym lub przetworzonym, na tyle wyodrębnione (w sposób naturalny lub sztuczny), że w stosunkach społeczno - gospodarczych mogą być traktowane jako dobra samoistne.” (J. Wasilkowski, Zarys prawa rzeczowego, s. 8). Jak już wyżej podniesiono, kodeks karny w art. 44 posługuje się określeniem przedmiotów jako mienia ruchomego, co do którego istnieje możliwość orzeczenia przepadku, a więc niewątpliwie rzeczami w rozumieniu art. 45 kc. Rzeczami w rozumieniu zarówno kodeksu karnego, jak też cywilnego są substancje i środki odurzające określone w art. 22 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

IV


Trybunał Konstytucyjny rozważył co następuje:

1. Niewątpliwie kluczowym problemem w rozstrzygnięciu kwestii konstytucyjności art. 22 ust. 4 jest wykładnia wskazanego we wniosku wzorca konstytucyjnego tj. art. 46 konstytucji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 46 stanowi wyraźnie, że “przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Mająca pierwszeństwo wykładnia językowa tego przepisu jest jednoznaczna i dowodzi, że Konstytucja RP ustanawia bezwzględny nakaz właściwości sądu w sprawach przepadku rzeczy. Art. 46 konstytucji nie przewiduje żadnego wyjątku dla kompetencji innego niż sąd organu w tych sprawach, jak też nie przewiduje możliwości określenia przez ustawodawcę takiego wyjątku w drodze ustawy. Jak słusznie podnosi wnioskodawca, art. 46 ustanawia wyraźnie wyłączność ustawy i wyłączność sądu. Ta norma konstytucyjna uprawnia ustawodawcę jedynie do określenia w drodze ustawy sytuacji, w których może nastąpić przepadek rzeczy. Z brzmienia art. 46 należy wyprowadzić uzasadniony wniosek, że o przepadku rzeczy zawsze orzeka sąd (właściwy dla załatwienia danej sprawy) i przy zachowaniu procedury właściwej dla danego typu postępowania. Gdyby ustrojodawca dostrzegał celowość ustanowienia delegacji dla innych organów, to wówczas wyraźnie odesłałby do regulacji ustawowych, czego przykładem są liczne odesłania w konstytucji.
Skoro wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do tak jednoznacznego wniosku można oczywiście rozważać, czy w drodze innej wykładni, jak chociażby wykładni funkcjonalnej przepis art. 46 konstytucji można odczytywać rozszerzająco. Prokurator Generalny sugeruje taką wykładnię i wskazuje szereg przykładów, gdzie ustawodawca zwykły powierza organom pozasądowym (kolegium d/s wykroczeń, finansowym organom orzekającym, czy też organom celnym) prawo rozstrzygania o przepadku rzeczy. Prokurator Generalny wymienia także inne przykłady, gdzie organom administracyjnym powierzono rozstrzyganie o przepadku rzeczy (postępowanie z rzeczami znalezionymi, niepodjętymi depozytami itp.).
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego rozumowania. Przytoczone przykłady dotyczą regulacji podjętych pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych, które udzielały ustawodawcy upoważnienia do regulacji instytucji przepadku rzeczy, nie krępując go nadmiernie ani podmiotowo, ani też przedmiotowo. Obowiązujący wówczas art. 87 ust. 3 przepisów konstytucyjnych stanowił, że “przepadek mienia może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą na podstawie prawomocnego orzeczenia”. Analizując treść tego przepisu konstytucyjnego należy mieć na uwadze, że użyte w tym przepisie pojęcie “przepadek mienia” jest pojęciem szerszym niż pojęcie “przepadek rzeczy, czy “przepadek przedmiotów”. W pojęciu “przepadek mienia” mieściły się bowiem dwie ówczesne instytucje prawa karnego, (ustanowione jako kary dodatkowe), a mianowicie konfiskata majątku i przepadek rzeczy. Współczesny ustawodawca zrezygnował z instytucji konfiskaty majątku, a nowy kodeks karny podtrzymując tę tendencję zakreślił wyraźne granice orzekania przepadku przedmiotów. Jak wynika z treści art. 48 § 7 kk orzeczenie o przepadku przedmiotu ma zawsze charakter konstytutywny.
Użyte w przepisie art. 87 ust. 3 przepisów konstytucyjnych sformułowanie “przepadek (...) na podstawie prawomocnego orzeczenia”, wskazujące na przynależność tej instytucji do wymiaru sprawiedliwości, jak dowodzi praktyka, nie ograniczyło wyraźne ustawodawcy w powierzeniu kognicji w tych sprawach tylko sądowym organom wymiaru sprawiedliwości, lecz stworzyło podstawę do przekazywania właściwości w tych sprawach także pozasądowym organom państwowym, szczególnie administracyjnym, byleby właściwe procedury regulujące postępowanie przed tymi organami uprawniały do instancyjnej kontroli orzeczeń o przepadku rzeczy. Ustawodawca wykorzystując to upoważnienie, jak też niejednolitą wówczas koncepcję wymiaru sprawiedliwości przekazał orzecznictwo w tych sprawach kolegiom d/s wykroczeń, finansowym organom orzekającym i organom celnym.
Podsumowując tę część rozważań z całym naciskiem należy podkreślić, że skoro ustawodawca konstytucyjny mający świadomość dotychczasowych uregulowań (konstytucyjnych i ustawowych) instytucji przepadku rzeczy decydował zapisanie art. 46 konstytucji w tak restryktywnym brzmieniu, to na pewno z całą świadomością zakładał powierzenie tylko sądom kognicji w tych sprawach.
Nowy kodeks karny, jak też kolejno nowelizowane ustawy karne wprowadzają instytucję przepadku przedmiotów, jako jednego z środków karnych. Zastanawia jednakże, że ustawodawca ustanawiający ten środek karny odchodzi od przyjętej w poprzednim kodeksie karnym i innych ustawach karnych, jak też wyraźnie użytego w art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sformułowania (pojęcia) “przepadek rzeczy”, na rzecz “przepadek przedmiotów”. Trybunał Konstytucyjny nie wdaje się w rozważania nad przyczyną rezygnacji przez ustawodawcę zwykłego z konstytucyjnego pojęcia “przepadek rzeczy”, a w konsekwencji zróżnicowania terminologii pojęciowej ustawodawstwa konstytucyjnego i zwykłego, lecz w ślad za doktryną przyjmuje, że instytucja przepadku przedmiotów jako środka karnego nawiązuje pojęciowo i przedmiotowo, do instytucji przepadku rzeczy (K. Buchała, A. Zoll, Kodeks karny, Część ogólna, Zakamycze 1998, s. 349 ).
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje też, że przepadek przedmiotów, jako instytucja prawa karnego materialnego jest elementem wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 konstytucji ustrojodawca wprowadza monopol sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, a zatem wymiar sprawiedliwości jest wyłącznie domeną sądów (por. A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, PiP z 1998 r., z. 7, s. 6). Jest to konsekwencją gwarantowanego przez konstytucję prawa do sądu (art. 45) i prawa do drogi sądowej (art. 77). Z kolei art. 177 konstytucji wprowadza zasadę domniemania właściwości sądów powszechnych (sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów), a jedyny wyjątek od zasady właściwości sądów w okresie przejściowym (na rzecz kolegiów ds. wykroczeń) ustanawia art. 237 konstytucji.
Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity z 1994 r. Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.) sądy powszechne rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom, a także sprawy wyżej nie wymienione, jeżeli zostały przekazane do właściwości sądów na podstawie odrębnych przepisów. Sprzeczności z wyraźnym brzmieniem szczególnego przepisu art. 46 konstytucji nie usuwa zatem ewentualne poddanie orzeczeń organów państwowego nadzoru farmaceutycznego kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jak wyżej powiedziano, orzecznictwo w tych sprawach przynależy wyłącznie sądom powszechnym. Ustawodawca konstruując kwestionowany przepis art. 22 ust. 4, jednocześnie w art. 22 ust. 3 ustanowił generalną kognicję sądu do orzekania o przepadku przedmiotów i substancji narkotycznych. Art. 22 ust. 4 ustanawia tylko wyjątek od tej zasady dla organu administracji specjalnej (tj. wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego), do orzekania w sytuacjach, gdy nie zostało wszczęte postępowanie karne. Ustawodawca przy konstrukcji właściwości sądu i organu administracji specjalnej zastosował zatem kryterium proceduralne w zależności od wszczęcia, bądź nie wszczęcia postępowania karnego. Katalog ujemnych przesłanek procesowych stanowiących podstawę niewszczynania postępowania (a umorzenia już wszczętego) ustanawia art. 17 § 1 kodeksu postępowania karnego (art. 11 § 1 kpk obowiązującego do 31 sierpnia 1998 r.) Kodeks ustanawia różnorodne podmiotowe i przedmiotowe ujemne przesłanki procesowe np.: jak czynu nie popełniono, czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego, społeczna szkodliwość czynu jest znikoma, oskarżony zmarł, przedawnienie karalności, sprawca nie podlega orzecznictwu polskich sądów karnych, zachodzi inna okoliczność wykluczająca ściganie). Z unormowań przyjętych przez nowy kodeks karny (co stanowi kontynuację rozwiązań poprzednich) wynika, że nawet w przypadku nie wszczęcia postępowania karnego sąd jest właściwy w sprawach orzekania o przepadku przedmiotów wówczas, gdy na podstawie art. 17 § 3 kpk w związku z art. 99 i 100 zajdzie konieczność zastosowania środków zabezpieczających (podobne rozwiązanie przyjęto w art. 123 § 3 ustawy karnej skarbowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 lipca 1998 r. o zmianie ustawy karnej skarbowej; Dz.U. Nr 108, poz. 682). Podnieść także należy, że ustawodawca, rozważał kwestie racjonalności takiej regulacji. Dowodzi tego wypowiedź poseł Marii Walczyńskiej-Rechmal: “nadzór farmaceutyczny w województwach wyróżniających się ilością przechwytywanych narkotyków, jak na przykład szczecińskie, nie będzie szczególnie obciążony z tego tytułu” (Protokół wspólnego posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Ustawodawczej i Zdrowia z dnia 21 marca 1997 r.). Jak wynika natomiast z informacji Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni wydali tylko 10 orzeczeń w trybie art. 22 ust. 4 ustawy o zwalczaniu narkomanii.
Reasumując powyższe rozważania dochodzi się do wniosku, że wykładnia funkcjonalna art. 46 konstytucji prowadzi do identycznego wyniku odczytania treści tego przepisu, jak przy zastosowaniu wykładni gramatycznej. Wszelkie zatem odstępstwa od ustalonej w tym artykule zasady konstytucyjnej, powzięte przez ustawodawcę w celach najbardziej uzasadnionych pragmatycznie lub funkcjonalnie są dotknięte oczywistą wadą niekonstytucyjności.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że także wykładnia systemowa i historyczna art. 46 konstytucji prowadzi do podobnego wyniku jak przy zastosowaniu wykładni językowej. Podkreślić należy, że ustrojodawca rozważał początkowo potraktowanie instytucji przepadku rzeczy jako elementu ochrony własności i zamieszczenie tego przepisu wśród przepisów konstytucyjnych chroniących własność (patrz: Biuletyn XV posiedzenia Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995) lecz ostatecznie zdecydował o jego zamieszczeniu w dziale wolności i prawa osobiste konstytucji , co ma swoją wymowę.
Art. 46 zamieszczony jest w rozdziale obejmującym wolności i prawa osobiste, bezpośrednio po artykule gwarantującym prawo do sądu (art. 45). Art. 45 ust. 1 konstytucji stanowi, “że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Przedmiotem konstytucyjnej ochrony jest także szczególna wartość proceduralna polegająca na zapewnieniu określonego w konstytucji standardu procedury sądowej rozpatrzenia sprawy. Podkreślić należy, że w demokratycznym państwie prawnym procedura jako droga realizacji materialnych postanowień konstytucji odgrywa rolę szczególną (Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji RP, PiP z 1997, z. 11/12,). Ustrojodawca w art. 46 wyraźnie nawiązał do treści art. 45, i tym samym wykluczył tryb administracyjnego orzekania o przepadku rzeczy (por. Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 93).
O ile w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że zakwestionowany art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie był sprzeczny z przepisami konstytucyjnymi obowiązującymi w dacie uchwalenia i wejścia w życie tej ustawy, a cech takiej sprzeczności wnioskodawca dopatruje się w kontekście art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o tyle powstaje teoretycznie złożony i dla stosowania nowej konstytucji niezwykle ważny, problem obowiązywania ustaw przedkonstytucyjnych.
W związku z tym powstaje pytanie, czy akty normatywne (ich przepisy) zgodne z konstytucją w chwili ich ustanowienia, mogą być uznane za niekonstytucyjne na skutek wejścia w życie nowej konstytucji.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii nie jest jednolite. Pierwotnie dominował pogląd, że za podstawę kontroli legalności i konstytucyjności kwestionowanych aktów normatywnych Trybunał przyjmuje przepisy ustaw i konstytucji obowiązujące w chwili ich orzekania (zob. P. 2/88, P. 1/90 i U. 2/90). Ten pogląd uległ jednak pewnej modyfikacji. W sprawie P. 1/94 bowiem Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że “ocena konstytucyjności zawsze dokonywana na gruncie obowiązujących w dacie orzekania przepisów konstytucyjnych, uwzględniać jednak powinna podstawy i kryteria konstytucyjności obowiązujące w chwili stanowienia kontrolowanych przepisów, chyba że ustrojodawca w zmienionych przepisach konstytucyjnych zajął odmienne stanowisko”. Dlatego w tej sprawie uznał, że odpowiednie przepisy Małej Konstytucji w brzmieniu obowiązującym w 1992 r., “stanowią konstytucyjny wzorzec (miernik) dla wyjaśnienia przedstawionych w pytaniu prawnym wątpliwości...” (OTK w 1994 r., cz. II, s. 62). Do tego orzeczenia nawiązał Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 13/95, wyrażając pogląd, że właściwą płaszczyznę odniesienia zarówno przy ocenie konstytucyjności, jak i przy wykładni systemowej przepisu mogą być przepisy konstytucyjne obowiązujące w chwili ustanowienia kontrolowanego aktu normatywnego (OTK w 1996 r., t. II, poz. 34).
W doktrynie ogólnie rozróżnia się dwa sposoby rozwiązywania konfliktu pomiędzy nową konstytucją a dawnym ustawodawstwem. “Z jednej strony, możliwe jest utrzymanie w mocy dawnych przepisów do czasu wydania przez parlament nowych regulacji, to jednak w sposób oczywisty zapoznaje rolę Konstytucji jako ustawy zasadniczej. Z drugiej strony, możliwe jest uznanie, że nowa Konstytucja natychmiast zyskuje pełnię mocy obowiązującej, to zaś oznacza eliminację niekonstytucyjnych ustaw z systemu prawnego. Eliminacja ta może być przeprowadzona przy zastosowaniu różnorodnych metod legislacyjnych. Koncepcja derogacji przyjmuje, że nowa Konstytucja - jako lex posterior - uchyla z momentem wejścia w życie wszelkie przepisy prawne sprzeczne z jej postanowieniami. (...) Natomiast koncepcja tzw. wtórnej niekonstytucyjności przyjmuje, że dawne przepisy nie ulegają automatycznej derogacji, a jedynie - z momentem wejścia w życie Konstytucji - stają się niekonstytucyjne. Dopiero więc urzędowe stwierdzenie tej niekonstytucyjności (co w odniesieniu do ustaw może dokonać tylko TK) spowoduje utratę mocy prawnej takiego przepisu. Orzeczenie TK ma zatem charakter konstytutywny, bo dopóki nie zostanie ono podjęte, dawny przepis uważa się za obowiązujący (...)”. Po wejściu w życie konstytucji możliwe będzie wskazanie zarówno takich norm przedkonstytucyjnych, które ulegną bezpośredniemu uchyleniu, jak i takich, które staną się “tylko” niekonstytucyjne. Nie ma tym samym podstaw, by skutkom wejścia w życie konstytucji przypisywać zawsze jednakowy charakter (L. Garlicki, Trybunał Konstytucyjny a wejście w życie nowej Konstytucji, PiP 1997, z. 11/12, s. 108 i n.). Autor cytowanej publikacji wyraża zasługujący na aprobatę pogląd, że gdy konflikt norm nie będzie miał na tyle charakteru oczywistego (symetrycznego), by możliwe było zastosowanie zasady lex posterior, to konflikt ten będzie musiał być rozstrzygnięty na podstawie zasady lex superior, a więc w procedurze kontroli konstytucyjności (tamże, s. 116).
Analizując relację art. 22 ust. 4 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o przeciwdziałaniu narkomanii do art. 46 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., z mocą obowiązującą od 17 października 1997 r., trzeba stwierdzić, że zawarta w art. 46 konstytucji regulacja jest całkowicie nowa i z tego względu nie może wchodzić w grę zasada derogacji w stosunku do treściowo symetrycznej wcześniejszej normy konstytucyjnej. Ta regulacja konstytucyjna jest równocześnie regulacją szczególną, jej przedmiot bowiem jest wyraźnie skonkretyzowany (przepadek rzeczy), a systematyka konstytucyjna wskazuje na gwarancyjną - w zakresie wolności i praw osobistych - funkcję tego przepisu.
Dlatego Trybunał Konstytucyjny nie formułuje poglądu bardziej ogólnego co do rozstrzygania niezgodności ustaw przedkonstytucyjnych z nową konstytucją. W tej konkretnej sprawie stwierdza, że art. 22 ust. 4 ustawy - mimo jego zgodności z przepisami konstytucyjnymi, jakie obowiązywały w chwili ustanowienia tej ustawy - jest niezgodny z art. 46 konstytucji. Art. 46 konstytucji dopuszcza bowiem przepadek rzeczy t y l k o w przypadkach wskazanych w ustawie i t y l k o na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Zarówno wyłączność kognicji sądu, jak i forma orzekania mają rangę normy konstytucyjnej. Jak zaznaczono, regulacja art. 22 ust. 4 ustawy ustanawiająca administracyjny tryb orzekania jest z tą konstytucyjną normą oczywiście niezgodna. Odmienne stanowisko Trybunału powodowałoby utrzymanie - nie dającej się usunąć w procesie stosowania prawa - niezgodności ustawowego przepisu z konstytucyjnym wzorcem i tym samym godziłoby w zasadę nadrzędności konstytucji. Na marginesie można zauważyć, że ustawa została uchwalona już po uchwaleniu przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji, która w tym czasie podlegała procedurze zatwierdzającego referendum. Ustawodawca zwykły powinien był zatem w tej sytuacji brać pod uwagę, że ustawa może wejść w życie w czasie zbliżonym do - wówczas potencjalnego - wejścia w życie konstytucji i z tego względu nie dopuścić do sprzeczności stanowionego przepisu ustawy z przyszłą konstytucją.

2. Niezależnie od zarzutu naruszenia przez art. 22 ust. 4 ustawy art. 46 konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje swoje dalsze zastrzeżenia do konstytucyjności tego przepisu stwierdzając, że przyjęty przez ustawodawcę tryb orzekania przez organ nadzoru farmaceutycznego o przepadku rzeczy (w postępowaniu egzekucyjnym w administracji) czyni w istocie ten przepis niewykonalny, a zatem ustawodawca dopuszcza się naruszenia także art. 2 i 7 konstytucji.
Rzecznik Praw Obywatelskich twierdzi, że przepisu tego nie można stosować w praktyce z uwagi na jego wadliwą konstrukcję przyjmującą, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny orzeka o przepadku na rzecz Skarbu Państwa określonych w nim substancji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy tymczasem przepisy te nie normują spraw związanych z procedurą wydawania orzeczeń o przepadku substancji.
Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich nie są pozbawione racji, a w istocie można je rozciągnąć także na konstrukcję instytucji zabezpieczenia ustanowionego w art. 22 ust. 2 ustawy. Jak wynika z treści przytoczonego już wyżej przepisu art. 22 ust. 2 “posiadane bez uprawnienia środki odurzające... podlegają zabezpieczeniu przez organy ścigania lub organy celne w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. Niespójność tego przepisu już tylko z systemem prawa karnego w zakresie kompetencji organów ścigania jest oczywista, gdyż te organy działają wyłącznie w trybie określonym w kodeksie postępowania karnego. Właściwe dla ustawodawstwa karnego takie instytucje jak: zabezpieczenie majątkowe (art. 291 kpk), tymczasowe zajęcie (art. 295 kpk), zatrzymanie rzeczy (art. 217 i n. kpk) oraz środek zabezpieczający (art. 99 i 100 kk w związku z art. 323 § 3 i 324 kpk), tylko w zakresie zabezpieczenia majątkowego odsyłają wprost do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w żadnym zaś wypadku do zabezpieczenia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.
Z treści art. 22 ust. 4 wynika jednoznacznie, że w sprawach orzekania o przepadku rzeczy (w sytuacjach gdy nie wszczęto postępowania karnego) mają zastosowanie przepisy postępowania egzekucyjnego w administracji. Redakcja tego przepisu jak się wydaje nie pozostawia wątpliwości (“orzeka”), że akt organu nadzoru farmaceutycznego powinien mieć formę decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 kpa.
W doktrynie przyjmuje się, że decyzja administracyjna rozpatrywana jako akt procesowy powinna odróżniać się od innych pism procesowych, powinna posiadać znamiona aktu jurysdykcyjnego oraz zamykać czynności procesowe określonej instancji administracyjnej. Treścią decyzji jest jak wyraźnie stanowi art. 104 kpa jest rozstrzygnięcie o istocie sprawy, polegająca na “załatwieniu sprawy”, czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W tym właśnie wyraża się, jurysdykcyjność decyzji administracyjnej, podejmowanej w postępowaniu unormowanym w kpa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 448-449).
Przytoczona charakterystyka rozstrzygnięcia administracyjnego odnosi się w całości do postępowania przed wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym, gdyż art. 65 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym stanowi, że do postępowania przed organami Państwowego Nadzoru Farmaceutycznego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (o czym była już wyraźnie mowa w pkt. III 2).
Tymczasem w literaturze przedmiotu utrzymuje się od dawna ukształtowany pogląd, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wykonawczym w stosunku do postępowania orzekającego unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego, chyba że rozstrzygnięcie wydane na podstawie kpa zostało przez zobowiązanego wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem wykonawczym do postępowania unormowanego w kodeksie postępowania administracyjnego również wtedy, jeżeli egzekucja administracyjna realizuje rozstrzygnięcia wydane na podstawie innych procedur (np. sądowej) lub gdy przedmiotem postępowania są obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa. (R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1992, s. 38).
Zastosowana w art. 22 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii regulacja niewątpliwie łamie opisaną wyżej konstrukcję postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają bowiem jakiejkolwiek podstawy do wydawania aktów administracyjnych charakterystycznych dla postępowania rozpoznawczego i rozstrzygającego (decyzji administracyjnych), gdyż zamknięcie czynności procesowych w tym postępowaniu następuje wyłącznie w formie postanowienia. Wynika z tego, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do których wprost odsyła powoływany art. 22 ust. 4 nie uprawniają organu administracji do prowadzenia postępowania rozpoznawczego. Użyte przez ustawodawcę określenie “orzeka” nie jest bowiem w żadnym wypadku tożsame z odebraniem rzeczy ruchomej w rozumieniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje bowiem, jak słusznie twierdzi wnioskodawca, dwa zasadnicze elementy: ustalenie przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Takie jedyne i logiczne rozumienie tego przepisu wyklucza, że omawiany wypadek reguluje sytuacje, w których obowiązek wynika bezpośrednio z przepisów prawa (art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), bądź, że obowiązki wynikają z orzeczeń sądowych lub innych orzeczeń nieadministracyjnych (art. 4 ww. ustawy). Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna art. 22 ust. 4 jest zatem obarczona dotkliwą wadą, skutkującą sprzeczność poziomą przepisów ustawowych. Niewątpliwa wada legislacyjna tego przepisu nie jest jednak tego rodzaju, aby godziła w wskazane przez wnioskodawcę przepisy art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Skoro jednakże weźmie się pod uwagę, że kwestionowany przepis ustawy godzi przede wszystkim w szczególną normę konstytucyjną jaką niewątpliwie jest art. 46 konstytucji, to tym samym czyni zeń w całości regulację sprzeczną z konstytucją, wymagającą interwencji ustawodawcy.
Ustawodawca korzystając z przynależnej mu swobody legislacyjnej rozważy celowość stosownego uregulowania tego problemu, przy zachowaniu właściwych reguł techniki legislacyjnej i zastosowaniu odpowiednich zasad konstytucji.

Ze względów wyżej podniesionych Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.