K 41/97
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
117
WYROK*
z dnia 8 grudnia 1998 r.
Sygn. K. 41/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Lech Garlicki – przewodniczący
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Wiesław Johann
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu na rozprawie 8 grudnia 1998 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
zgodności art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
Art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) jest zgodny z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie zgodności art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta konstytuuje samorząd komorniczy do zadań którego należy m.in. rozpatrywanie spraw odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników. Komornik odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie powagi i godności urzędu, rażącą obrazę przepisów prawa, niewykonanie poleceń powizytacyjnych i inne. Stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje w składzie 3 - osobowym komisja dyscyplinarna powołana przez Krajową Radę Komorniczą. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych stosując odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zawarte w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników realizują powszechne prawo do sądu. Realizacja tego prawa następuje, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 45 konstytucji, w drodze wniesienia przez stronę odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zrealizowane zostaje w ten sposób także prawo strony postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednakże realizacja tego prawa nie jest tożsama z realizacją konstytucyjnej zasady instancyjności postępowania sądowego. Z oceny Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że postępowanie sądowe powinno być co najmniej dwuinstancyjne, zgodnie z zasadą określoną w art. 176 ust. 1 konstytucji. W myśl kwestionowanego artykułu rozpoznanie przez sąd wojewódzki odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja i staje się ono prawomocne już z chwilą jego wydania. Dlatego kwestionowany artykuł ustawy jest sprzeczny z art. 176 ust. 1 konstytucji, który stawia postępowaniu sądowemu wymóg dwuinstancyjności, przy czym komisji dyscyplinarnej nie można zaliczyć do sądów w rozumieniu Konstytucji RP. Swoje stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich opiera na interpretacji art. 78 Konstytucji w powiązaniu z art. 176 ust. 1 konstytucji. Z art. 78 konstytucji wynika, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, która może ograniczyć postępowanie do jednej instancji. Według Rzecznika Praw Obywatelskich jest to sprzeczne z normą konstytucyjną określającą wymóg dwuinstancyjnego postępowania sądowego.
2. Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy i stwierdził, że kwestionowany art. 75 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. jest zgodny z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Prokurator Generalny zauważył, że art. 45 konstytucji zapewnia każdemu prawo do sądu, ale nie łączy tej gwarancji z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd. Oznacza to możliwość wprowadzania ustawowych ograniczeń poprzez sprowadzenie kontroli sądowej do jednej instancji, bądź też wykonywanie kontroli w ramach kasacji. Działania takie nie mogą być traktowane jako rozwiązania niekonstytucyjne. Jego zdaniem ustrojodawca w art. 78 konstytucji dopuszcza wyjątek od zasady uznającej prawo każdego do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, o ile odmienne uregulowanie zostanie określone w ustawie. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego komorników ustawa w skarżonym artykule zawiera inne uregulowanie prawne mieszczące się jednak w granicach konstytucyjnego wzorca. Zdaniem Prokuratora Generalnego należy odróżnić instytucję kontroli sądowej jako gwarancji wolności i praw osobistych, od zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego określonej w art. 176 ust. 1 konstytucji. Zamieszczenie tych dwóch odrębnych zasad konstytucyjnych nie jest przypadkowe i należy uwzględnić to przy wykładni tych przepisów. Zasada dwuinstancyjności wynika z art. 176 ust. 2 konstytucji i dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów. Ponieważ sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego do takich nie należą, trudno wobec tego wnioskować, że zarówno prawo do sądu (art. 45 konstytucji), jak i prawo do zaskarżania orzeczeń (art. 78 konstytucji) muszą respektować zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego, wynikającą z art. 176 ust. 1 konstytucji.
Prokurator Generalny swoje stanowisko argumentuje również tym, że art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności gwarantuje każdemu prawo do sądu i potrzebę zapewnienia “rzetelnego postępowania”, i nie zastrzega warunku dwuinstancyjnego postępowania przed sądem, ponieważ konwencja pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru środków służących zapewnieniu faktycznego dostępu do sądów. Europejski Trybunał Praw Człowieka podobnie interpretuje prawo dostępu do sądu, stwierdzając, że “prawo do sądu” nie nakazuje państwom stronom, żeby spory dotyczące praw i obowiązków cywilnych były rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym w każdej fazie przed sądem spełniającym wymogi art. 6 konwencji. Prokurator Generalny przytacza także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim orzecznictwie wykazywał, że ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa treść danego prawa lub wolności (orzeczenie z 17 lipca 1996 r. sygn. K. 8/96). Zdaniem Prokuratora Generalnego w doktrynie przeważa pogląd, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych (P. Sarnecki, Komentarz do art. 1 MK [w:] Komentarz do Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe, 1995 r., s. 16-17). Sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych w polskim systemie prawnym jest różnie uregulowana w zależności od stadium postępowania, orzeczonej kary dyscyplinarnej, co do której jest czasami ograniczona oraz podmiotów uprawnionych do wniesienia środków odwoławczych do organów sądowych. Prokurator Generalny wykładając art. 75 ust. 3 ustawy stwierdza, że należy przyjąć zachowanie przez ten przepis dwuinstancyjnego postępowania, gdyż ustawa o komornikach sądowych i egzekucji odsyła rozpoznanie odwołania odpowiednio do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji oraz uznaje, że od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja. Ustawodawca posługując się zwrotami właściwymi dla postępowania instancyjnego jednoznacznie potwierdził instancyjny charakter orzeczenia sądu wojewódzkiego w tych sprawach.
3. Wezwana przez Trybunał Konstytucyjny do przedstawienia swego stanowiska Krajowa Rada Komornicza nie odniosła się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich i ograniczyła się do poparcia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 29 grudnia 1997 r. w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 75 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sadowych i egzekucji.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty.
Przedstawiciel Sejmu ustosunkował się do stanowisk przedstawicieli wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego i stwierdził, że zakwestionowany przepis jest zgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym, gdyż art. 75 ust. 3 ustawy nie narusza prawa do sądu określonego w art. 78 konstytucji, albowiem ukarany komornik ma prawo odwołać się do sądu wojewódzkiego.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:
1. W obowiązującym systemie prawnym występują dość liczne przypadki zastosowania postępowania dyscyplinarnego. Trybunał Konstytucyjny postawił sobie następujące pytania: czy nawiązanie szczególnego stosunku pracy właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych ważnych dla państwa z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego - powoduje konieczność określenia również szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji zawodowej za zachowanie uchybiające obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu oraz czy osobom ukaranym przez właściwy organ dyscyplinarny przysługuje środek odwoławczy, jak też prawo odwołania do sądu.
W tym celu Trybunał Konstytucyjny dokonał przeglądu szeregu regulacji ustawowych dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej różnych samorządowych korporacji zawodowych.
Jak wynika z ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) adwokaci podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, z zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych (art. 80). W sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej, jako pierwsza instancja i Wyższy Sąd Dyscyplinarny, jako druga instancja (art. 91). Sąd Najwyższy rozpoznaje rewizję nadzwyczajną wniesioną od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego przez Ministra Sprawiedliwości lub Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej z powodu rażącego naruszenia prawa lub oczywistej niesłuszności orzeczenia (art. 91 a).
Ustawa o izbach lekarskich z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 158 ze zm.) wprowadza odpowiedzialność zawodową członków samorządu lekarzy przed okręgowymi sądami lekarskimi w I instancji i Naczelnym Sądem Lekarskim w II instancji (art. 46) za postępowanie sprzeczne z zasadami deontologii zawodowej oraz za naruszenie przepisów o wykonywaniu zawodu lekarza (art. 41). Lekarzowi ukaranemu przez Naczelny Sąd Lekarski w II instancji w przypadku orzeczenia kary okresowego zawieszenia prawa wykonywania zawodu, jak również pozbawienia prawa wykonywania zawodu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego (art. 42). Naczelny Sąd Lekarski rozpatruje odwołania od orzeczeń okręgowych sądów lekarskich, orzeka w sprawach odpowiedzialności zawodowej członków określonych w art. 46 ust. 3 ustawy. W skład Naczelnego Sądu Lekarskiego orzekającego w II instancji wchodzą sędziowie Sądu Najwyższego wskazani przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 56). Od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego może wnieść Minister Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej (art. 50).
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91) tworzy samorząd notarialny, do zadań którego należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza. Notariusz powołany jest do dokonywania czynności notarialnych. Odpowiada on dyscyplinarnie za przewinienia zawodowe albo uchybienia powadze lub godności zawodu (art. 50). Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powołane są sądy dyscyplinarne: w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych, a w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny (art. 53 § 1). Od orzeczenia sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji przysługuje obwinionemu i rzecznikowi dyscyplinarnemu odwołanie do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego (art. 63). Minister Sprawiedliwości lub Krajowa Rada Notarialna mogą wnieść do Sądu Najwyższego rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 66 § 1).
2. Do idei i treści unormowań tych korporacji zawodowych nawiązuje ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, która określa zadania i kompetencje komorników sądowych oraz powołuje samorząd komorniczy. W świetle obowiązujących przepisów o komornikach, komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1). Komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego, a samorząd komorniczy obowiązany jest do przedstawienia ministrowi opinii o zainteresowanym. Minister Sprawiedliwości może także powołać komornika z własnej inicjatywy zachowując taki sam tryb zasięgania opinii samorządu komorniczego odnośnie zainteresowanego, jak ma to miejsce przy powoływaniu na wniosek samego zainteresowanego (art. 11). Minister Sprawiedliwości ma również prawo odwołania komornika, jeżeli zrezygnował on z pełnienia swoich obowiązków z powodu: choroby lub stanu zdrowia wskazującego na niezdolność do pełnienia obowiązków komornika, ukończenia 65 roku życia, pozbawienia prawomocnym wyrokiem sądu praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu, stwierdzonego orzeczeniami sądu rażącego i uporczywego naruszenia przepisów prawa, ukarania prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, karą wydalenia ze służby komorniczej lub nie zawarciem umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej albo jej utraty z zawinionych przez siebie przyczyn (art. 15).
Zakres czynności wykonywanych przez komornika dotyczy czynności egzekucyjnych w sprawach cywilnych oraz czynności przekazanych na podstawie odrębnych przepisów, a koncentrujących się głównie na wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach o roszczenia pieniężne i niepieniężne oraz o zabezpieczenie roszczeń, wykonywanie innych tytułów wykonawczych wydanych na podstawie innych przepisów, sporządzanie protokołu stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sadowego lub przed wydaniem orzeczenia na zarządzenie sądu lub prokuratora (art. 2). Komornicy przy wykonywaniu swoich obowiązków podlegają tylko ustawom oraz orzeczeniom sądu.
Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji enumeratywnie wskazuje czyny, za popełnienie których komornik odpowiada dyscyplinarnie. W szczególności komornik odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie powagi i godności urzędu, za rażącą obrazę przepisów prawa, niewykonanie poleceń powizytacyjnych, wydatkowanie środków podlegających dokumentacji na działalność rażąco niezgodną z ich przeznaczeniem (art. 71). Za popełnienie tych przewinień ustawa nakłada kary dyscyplinarne polegające na upomnieniu, naganie, karze pieniężnej do trzykrotnej wysokości najniższego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej lub wydaleniu ze służby komorniczej (art. 72). Ustawa uprawnia Ministra Sprawiedliwości, prezesów sądów, sędziów - wizytatorów, organy samorządu komorniczego oraz komorników - wizytatorów do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 74).
Art. 75 ust. 3 ustawy określa, że sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje w składzie 3-osobowym komisja dyscyplinarna powołana przez Krajową Radę Komorniczą, i od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych
IV
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.
1. Rzecznik Praw Obywatelskich nawiązując do przyjętego w ustawie modelu postępowania dyscyplinarnego podnosi kwestię, czy ta regulacja zapewnia realizację gwarancji wynikającej z art. 45 konstytucji polegającej na zapewnieniu każdemu prawa do sądu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że nie należy łączyć tego uprawnienia z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, gdyż takiego rygoru przepis ten nie zawiera.
Zdaniem Prokuratora Generalnego oznacza to istnienie ograniczeń w tym zakresie poprzez zawężenie kontroli sądowej do jednej instancji, bądź wykonywanie takiej kontroli w ramach kasacji. Określenie takiego trybu postępowania jest prawnie dopuszczalne i nie może być traktowane jako rozwiązanie niekonstytucyjne. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego taką wykładnię potwierdza art. 78 konstytucji, który pozostawia ustawie uregulowanie zasad i trybu zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Konsekwencją wypełnienia tej normy konstytucyjnej jest właśnie treść art. 75 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że trzeba odróżnić z jednej strony - ogólne “prawo do sądu” i warunki do niego się odnoszące, wynikające z art. 45 konstytucji, umiejscowionego w rozdziale II i pomyślane jako instrument gwarancji wolności i praw osobistych, a - z drugiej strony - zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego określoną w art. 176 ust. 1 konstytucji i zamieszczoną w rozdziale VIII. Systematyka konstytucji i miejsce umieszczenia w niej tych dwóch odrębnych zasad nie jest przypadkowe i powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu ich wykładni. Treść art. 176 ust. 2 konstytucji wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, ale - ponieważ przepis ten został umieszczony w rozdziale o sądach, dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów, tzn. rozpoznawanych przez sądy od początku do końca. Wyliczenie tych spraw, gdy chodzi o właściwość sądów powszechnych jest zawarte w art. 2 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Nie wdając się tu w wyznaczanie zakresu tak rozumianych “spraw sądowych”, a zwłaszcza w określanie, jakie sprawy i spory konstytucja bezwzględnie nakazuje zaliczyć do tej kategorii, należy tylko stwierdzić, że sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego do takich nie należą. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że - jak do każdej sytuacji, gdy chodzi o orzekanie o sytuacji prawnej jednostki - odnoszą się do tych spraw zarówno gwarancje prawa do sądu określone w art. 45 konstytucji, jak i prawo do zaskarżania orzeczeń zawarte w art. 78 konstytucji. W sprawach dyscyplinarnych nie ma natomiast konstytucyjnego obowiązku respektowania tych zasad, które bezpośrednio wynikającą z art. 176 ust. 1 konstytucji, bo nie są to sprawy od początku do końca rozpatrywane przez sądy, a tylko poddane końcowej kontroli ze strony sądu. Taki kierunek wykładni wynika też z art. 78 konstytucji, który dopuszcza odrębne w tym zakresie uregulowanie zasad i trybu zaskarżania w sprawach administracyjnych.
2. Wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych. Taki wniosek wyprowadził Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (orzeczenia z: 7 marca 1994 r., K. 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 41 i 11 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK 1995, cz. I, s. 137). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że konstatacja ta nie straciła aktualności na gruncie nowej Konstytucji RP, a tym samym przepisy art. 42 - 45, a także art. 78 konstytucji znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji o stricte karnym charakterze, ale też odpowiednio do innych regulacji o represyjnym charakterze. Niewątpliwie znajdują też one zastosowanie do podstaw i procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej, bo - jak wskazuje doktryna prawa karnego, “zjawisko karania nie ogranicza się wyłącznie do sfery państwowego prawa karnego. Najbliższe państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost uważać można za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego” (M. Cieślak: Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994, s. 22-23).
3. W związku z zasadniczym zarzutem wnioskodawcy, kwestionującym konstytucyjność powierzania rozpatrywania spraw odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników przez komisję dyscyplinarną w pierwszej instancji, a następnie odwołania od orzeczenia komisji, rozpatrywanego przez sąd wojewódzki - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie dyscyplinarne jest elementem wymiaru sprawiedliwości i czy pojęcie “wymiar sprawiedliwości” jest integralnie związane wyłącznie z sądem, czy też przysługuje ono także innym organom orzekającym, jeżeli dają gwarancje niezależnego i bezstronnego rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie pojęcia “wymiaru sprawiedliwości” Trybunał Konstytucyjny zajmował w tej kwestii stanowisko w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r. sygn. K. 11/95 (OTK z 1996 r., nr 2, s. 94), w którym konstatuje, że doktryna nie ustaliła jednolitej definicji pojęcia “wymiaru sprawiedliwości”.
W doktrynie przeważa pogląd, że pojęcie “wymiaru sprawiedliwości” należy raczej rozumieć przedmiotowo, jako czynność polegającą na rozstrzygnięciu konfliktów prawnych, a nie podmiotowo, jako wyłączną właściwość organów sądowych. W świetle przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP i ustawodawstwa zwykłego przyznano sądom i sędziom szczególne uprawnienia i gwarancje, które czynią sądy organami najbardziej wiarygodnymi dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Taki kierunek rozumienia “wymiaru sprawiedliwości” przyjmuje Konstytucja RP stanowiąc w art. 175 ust. 1, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.
Władza sądownicza, sprawowana przez konstytucyjne organy, działa w ramach monopolu władzy państwowej oraz feruje wyroki w imieniu RP (art. 174). Taki stan rzeczy nie wyklucza legalności działania innych, niepaństwowych organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa, o ile wyraźne przepisy ustawowe możliwość taką stwarzają (np. w wypadku sądów dyscyplinarnych tworzonych na postawie ustaw szczególnych lub w ramach korporacyjnych struktur organizacyjnych). Rozstrzygnięcia podejmowane przez tego rodzaju sądy niepaństwowe nie są orzeczeniami w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, ponadto legalność tych rozstrzygnięć takich sądów z reguły podlega kontroli państwowej władzy sądowniczej (A. Wasilewski, Władza sądownicza, PiP z. 7 z 1998 r.).
Z tych też względów przyjmuje się, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych.
Art. 2 ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) określa, na czym polega sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne. Wskazuje bowiem, że sądy powszechne “rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom, a także sprawy wyżej nie wymienione, jeżeli zostały przekazane do ich właściwości odrębnymi ustawami”.
4. Trybunał Konstytucyjny podziela kierunek rozumowania i argumentację Prokuratora Generalnego. Zgodzić się należy z tezą, że art. 45 konstytucji zapewniający każdemu prawo do sądu, gwarancji tej nie łączy z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, o ile sprawa od początku do końca nie podlega kognicji sądownictwa. Art. 45 należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z art. 175. W art. 175 konstytucji pojęciu sądu nadaje się wąskie znaczenie odnoszące się do organów, które funkcjonują w ramach władzy sądowniczej i sprawują wymiar sprawiedliwości.
Była już mowa o tym, że wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im - najpierw - pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności. Zgodzić się należy z Prokuratorem Generalnym, gdy zauważa, że ustanowiony w tej ustawie katalog powinności zawodowych komorników i przyjęty model odpowiedzialności dyscyplinarnej znajduje wyraźne potwierdzenie w normie o randze konstytucyjnej, a mianowicie w art. 17 konstytucji, który stanowi, że można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Realizacja tej normy konstytucyjnej następuje przez określenie w przepisach prawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, która również tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, bo kontrolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale też jako instrument nadzoru państwa nad samorządami zawodowymi, a tych uprawnień nie należy zakreślać zbyt szeroko.
5. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności rozwiązania przyjętego w art. 75 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W doktrynie również przeważa pogląd, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi - sądowych (P. Sarnecki, Komentarz do art. 1 MK [w]; Komentarz do Konstytucji RP. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995 r. s. 16-17). Jak już wyżej podniesiono, w polskim systemie prawnym sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych jest ujmowana różnie. Różnice występują zarówno w zakresie stadium postępowania, w którym jest ona przez sąd sprawowana, orzeczonej kary dyscyplinarnej, co do której jest niekiedy ograniczona, względnie nawet podmiotów uprawnionych do wniesienia środków odwoławczych do organów sądowych. Ten niedwuinstancyjny zakres kontroli sądowej orzeczeń zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym podyktowany jest zapewne stosunkowo krótkim okresem przedawnienia takiego postępowania, co w kontekście ewentualnej konieczności wyczerpania pełnego toku sądowego postępowania instancyjnego z reguły doprowadzałoby do przedawnienia takich postępowań. Ponieważ art. 176 ust. 1 konstytucji nie ogranicza, ani nie wyłącza działania art. 78 konstytucji w odniesieniu do tych spraw, które nie są i nie muszą być od początku do końca rozstrzygane przez sądy, to ustawy mogą określać na innych zasadach zakres kontroli sądowej w procedurach innych niż sądowe postępowanie dwuinstancyjne. Art. 78 konstytucji zezwala więc na taką szczególną regulację zakresu i trybu zaskarżania postępowania dyscyplinarnego, jak to uczyniono w art. 75 ust. 1 i 3 ustawy o komornikach sadowych i egzekucji. Istotnym problemem wymagającym zbadania jest okoliczność, czy proceduralna ochrona komornika w postępowaniu dyscyplinarnym ma zagwarantowany charakter kontroli rzeczywistej i prawnie skutecznej. Gwarancja taka wynika wyraźnie z treści art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W myśl przyjętej regulacji do postępowania odwoławczego jest właściwy rzeczowo sąd wojewódzki - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Zastosowana koncepcja sądowej kontroli orzecznictwa komisji dyscyplinarnej wskazuje, że zarówno przyjęte rozwiązania procesowe, jak też uprawnienia sądu do kontroli prawidłowości postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji do uchylenia wydanego orzeczenia komisji dyscyplinarnej gwarantuje wystarczający standard ochrony konstytucyjnej osób, które są członkami tej korporacji zawodowej. Przyjęta regulacja gwarantuje ukaranemu członkowi korporacji komorniczej prawo dochodzenia przed sądem zarówno faktu niepopełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jak też bezpodstawności wszczęcia przeciwko niemu takiego postępowania.
Przyjęta przez ustawodawcę regulacja kontroli orzecznictwa komisji dyscyplinarnej korzystnie kształtuje funkcje gwarancyjne postępowania odwoławczego nawet w kontekście rozwiązań ustawowych zastosowanych wobec innych pokrewnych korporacji zawodowych. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że orzeczenie sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych będące efektem odwołania strony od orzeczenia komisji dyscyplinarnej spełnia dwojakie funkcje, a mianowicie orzeczenia wydanego w następstwie kontroli instancyjnej, jak też orzeczenia podjętego w następstwie kontroli sądowej postępowania dyscyplinarnego. Dowodzi tego wyraźnie sformułowanie kwestionowanego art. 75 ust. 3 ustawy, że “do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji”, a “od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja”. Ustawodawca posługuje się bowiem zwrotami językowymi i terminologią typowymi dla postępowania instancyjnego.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
WYROK*
z dnia 8 grudnia 1998 r.
Sygn. K. 41/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Lech Garlicki – przewodniczący
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Wiesław Johann
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu na rozprawie 8 grudnia 1998 r. sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
zgodności art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
Art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) jest zgodny z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Uzasadnienie:
I
1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie zgodności art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882) z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta konstytuuje samorząd komorniczy do zadań którego należy m.in. rozpatrywanie spraw odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników. Komornik odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie powagi i godności urzędu, rażącą obrazę przepisów prawa, niewykonanie poleceń powizytacyjnych i inne. Stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje w składzie 3 - osobowym komisja dyscyplinarna powołana przez Krajową Radę Komorniczą. Od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych stosując odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy zawarte w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników realizują powszechne prawo do sądu. Realizacja tego prawa następuje, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 45 konstytucji, w drodze wniesienia przez stronę odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zrealizowane zostaje w ten sposób także prawo strony postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednakże realizacja tego prawa nie jest tożsama z realizacją konstytucyjnej zasady instancyjności postępowania sądowego. Z oceny Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że postępowanie sądowe powinno być co najmniej dwuinstancyjne, zgodnie z zasadą określoną w art. 176 ust. 1 konstytucji. W myśl kwestionowanego artykułu rozpoznanie przez sąd wojewódzki odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja i staje się ono prawomocne już z chwilą jego wydania. Dlatego kwestionowany artykuł ustawy jest sprzeczny z art. 176 ust. 1 konstytucji, który stawia postępowaniu sądowemu wymóg dwuinstancyjności, przy czym komisji dyscyplinarnej nie można zaliczyć do sądów w rozumieniu Konstytucji RP. Swoje stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich opiera na interpretacji art. 78 Konstytucji w powiązaniu z art. 176 ust. 1 konstytucji. Z art. 78 konstytucji wynika, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, która może ograniczyć postępowanie do jednej instancji. Według Rzecznika Praw Obywatelskich jest to sprzeczne z normą konstytucyjną określającą wymóg dwuinstancyjnego postępowania sądowego.
2. Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy i stwierdził, że kwestionowany art. 75 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. jest zgodny z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Prokurator Generalny zauważył, że art. 45 konstytucji zapewnia każdemu prawo do sądu, ale nie łączy tej gwarancji z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd. Oznacza to możliwość wprowadzania ustawowych ograniczeń poprzez sprowadzenie kontroli sądowej do jednej instancji, bądź też wykonywanie kontroli w ramach kasacji. Działania takie nie mogą być traktowane jako rozwiązania niekonstytucyjne. Jego zdaniem ustrojodawca w art. 78 konstytucji dopuszcza wyjątek od zasady uznającej prawo każdego do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, o ile odmienne uregulowanie zostanie określone w ustawie. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego komorników ustawa w skarżonym artykule zawiera inne uregulowanie prawne mieszczące się jednak w granicach konstytucyjnego wzorca. Zdaniem Prokuratora Generalnego należy odróżnić instytucję kontroli sądowej jako gwarancji wolności i praw osobistych, od zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego określonej w art. 176 ust. 1 konstytucji. Zamieszczenie tych dwóch odrębnych zasad konstytucyjnych nie jest przypadkowe i należy uwzględnić to przy wykładni tych przepisów. Zasada dwuinstancyjności wynika z art. 176 ust. 2 konstytucji i dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów. Ponieważ sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego do takich nie należą, trudno wobec tego wnioskować, że zarówno prawo do sądu (art. 45 konstytucji), jak i prawo do zaskarżania orzeczeń (art. 78 konstytucji) muszą respektować zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego, wynikającą z art. 176 ust. 1 konstytucji.
Prokurator Generalny swoje stanowisko argumentuje również tym, że art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności gwarantuje każdemu prawo do sądu i potrzebę zapewnienia “rzetelnego postępowania”, i nie zastrzega warunku dwuinstancyjnego postępowania przed sądem, ponieważ konwencja pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru środków służących zapewnieniu faktycznego dostępu do sądów. Europejski Trybunał Praw Człowieka podobnie interpretuje prawo dostępu do sądu, stwierdzając, że “prawo do sądu” nie nakazuje państwom stronom, żeby spory dotyczące praw i obowiązków cywilnych były rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym w każdej fazie przed sądem spełniającym wymogi art. 6 konwencji. Prokurator Generalny przytacza także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim orzecznictwie wykazywał, że ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa treść danego prawa lub wolności (orzeczenie z 17 lipca 1996 r. sygn. K. 8/96). Zdaniem Prokuratora Generalnego w doktrynie przeważa pogląd, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych (P. Sarnecki, Komentarz do art. 1 MK [w:] Komentarz do Konstytucji RP, Wydawnictwo Sejmowe, 1995 r., s. 16-17). Sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych w polskim systemie prawnym jest różnie uregulowana w zależności od stadium postępowania, orzeczonej kary dyscyplinarnej, co do której jest czasami ograniczona oraz podmiotów uprawnionych do wniesienia środków odwoławczych do organów sądowych. Prokurator Generalny wykładając art. 75 ust. 3 ustawy stwierdza, że należy przyjąć zachowanie przez ten przepis dwuinstancyjnego postępowania, gdyż ustawa o komornikach sądowych i egzekucji odsyła rozpoznanie odwołania odpowiednio do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji oraz uznaje, że od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja. Ustawodawca posługując się zwrotami właściwymi dla postępowania instancyjnego jednoznacznie potwierdził instancyjny charakter orzeczenia sądu wojewódzkiego w tych sprawach.
3. Wezwana przez Trybunał Konstytucyjny do przedstawienia swego stanowiska Krajowa Rada Komornicza nie odniosła się do zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich i ograniczyła się do poparcia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 29 grudnia 1997 r. w sprawie stwierdzenia niezgodności art. 75 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sadowych i egzekucji.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty.
Przedstawiciel Sejmu ustosunkował się do stanowisk przedstawicieli wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego i stwierdził, że zakwestionowany przepis jest zgodny ze wskazanym wzorcem konstytucyjnym, gdyż art. 75 ust. 3 ustawy nie narusza prawa do sądu określonego w art. 78 konstytucji, albowiem ukarany komornik ma prawo odwołać się do sądu wojewódzkiego.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje:
1. W obowiązującym systemie prawnym występują dość liczne przypadki zastosowania postępowania dyscyplinarnego. Trybunał Konstytucyjny postawił sobie następujące pytania: czy nawiązanie szczególnego stosunku pracy właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych ważnych dla państwa z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego - powoduje konieczność określenia również szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji zawodowej za zachowanie uchybiające obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu oraz czy osobom ukaranym przez właściwy organ dyscyplinarny przysługuje środek odwoławczy, jak też prawo odwołania do sądu.
W tym celu Trybunał Konstytucyjny dokonał przeglądu szeregu regulacji ustawowych dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej różnych samorządowych korporacji zawodowych.
Jak wynika z ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze (Dz.U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) adwokaci podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, z zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych (art. 80). W sprawach dyscyplinarnych orzekają: sąd dyscyplinarny izby adwokackiej, jako pierwsza instancja i Wyższy Sąd Dyscyplinarny, jako druga instancja (art. 91). Sąd Najwyższy rozpoznaje rewizję nadzwyczajną wniesioną od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego przez Ministra Sprawiedliwości lub Prezesa Naczelnej Rady Adwokackiej z powodu rażącego naruszenia prawa lub oczywistej niesłuszności orzeczenia (art. 91 a).
Ustawa o izbach lekarskich z dnia 17 maja 1989 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 158 ze zm.) wprowadza odpowiedzialność zawodową członków samorządu lekarzy przed okręgowymi sądami lekarskimi w I instancji i Naczelnym Sądem Lekarskim w II instancji (art. 46) za postępowanie sprzeczne z zasadami deontologii zawodowej oraz za naruszenie przepisów o wykonywaniu zawodu lekarza (art. 41). Lekarzowi ukaranemu przez Naczelny Sąd Lekarski w II instancji w przypadku orzeczenia kary okresowego zawieszenia prawa wykonywania zawodu, jak również pozbawienia prawa wykonywania zawodu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego (art. 42). Naczelny Sąd Lekarski rozpatruje odwołania od orzeczeń okręgowych sądów lekarskich, orzeka w sprawach odpowiedzialności zawodowej członków określonych w art. 46 ust. 3 ustawy. W skład Naczelnego Sądu Lekarskiego orzekającego w II instancji wchodzą sędziowie Sądu Najwyższego wskazani przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (art. 56). Od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego może wnieść Minister Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Prezes Naczelnej Rady Lekarskiej (art. 50).
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie (Dz.U. Nr 22, poz. 91) tworzy samorząd notarialny, do zadań którego należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza. Notariusz powołany jest do dokonywania czynności notarialnych. Odpowiada on dyscyplinarnie za przewinienia zawodowe albo uchybienia powadze lub godności zawodu (art. 50). Do orzekania w sprawach dyscyplinarnych powołane są sądy dyscyplinarne: w pierwszej instancji - sądy dyscyplinarne izb notarialnych, a w drugiej instancji - Wyższy Sąd Dyscyplinarny (art. 53 § 1). Od orzeczenia sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji przysługuje obwinionemu i rzecznikowi dyscyplinarnemu odwołanie do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego (art. 63). Minister Sprawiedliwości lub Krajowa Rada Notarialna mogą wnieść do Sądu Najwyższego rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 66 § 1).
2. Do idei i treści unormowań tych korporacji zawodowych nawiązuje ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, która określa zadania i kompetencje komorników sądowych oraz powołuje samorząd komorniczy. W świetle obowiązujących przepisów o komornikach, komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1). Komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego, a samorząd komorniczy obowiązany jest do przedstawienia ministrowi opinii o zainteresowanym. Minister Sprawiedliwości może także powołać komornika z własnej inicjatywy zachowując taki sam tryb zasięgania opinii samorządu komorniczego odnośnie zainteresowanego, jak ma to miejsce przy powoływaniu na wniosek samego zainteresowanego (art. 11). Minister Sprawiedliwości ma również prawo odwołania komornika, jeżeli zrezygnował on z pełnienia swoich obowiązków z powodu: choroby lub stanu zdrowia wskazującego na niezdolność do pełnienia obowiązków komornika, ukończenia 65 roku życia, pozbawienia prawomocnym wyrokiem sądu praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu, stwierdzonego orzeczeniami sądu rażącego i uporczywego naruszenia przepisów prawa, ukarania prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym, karą wydalenia ze służby komorniczej lub nie zawarciem umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej albo jej utraty z zawinionych przez siebie przyczyn (art. 15).
Zakres czynności wykonywanych przez komornika dotyczy czynności egzekucyjnych w sprawach cywilnych oraz czynności przekazanych na podstawie odrębnych przepisów, a koncentrujących się głównie na wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach o roszczenia pieniężne i niepieniężne oraz o zabezpieczenie roszczeń, wykonywanie innych tytułów wykonawczych wydanych na podstawie innych przepisów, sporządzanie protokołu stanu faktycznego przed wszczęciem procesu sadowego lub przed wydaniem orzeczenia na zarządzenie sądu lub prokuratora (art. 2). Komornicy przy wykonywaniu swoich obowiązków podlegają tylko ustawom oraz orzeczeniom sądu.
Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji enumeratywnie wskazuje czyny, za popełnienie których komornik odpowiada dyscyplinarnie. W szczególności komornik odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie powagi i godności urzędu, za rażącą obrazę przepisów prawa, niewykonanie poleceń powizytacyjnych, wydatkowanie środków podlegających dokumentacji na działalność rażąco niezgodną z ich przeznaczeniem (art. 71). Za popełnienie tych przewinień ustawa nakłada kary dyscyplinarne polegające na upomnieniu, naganie, karze pieniężnej do trzykrotnej wysokości najniższego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej lub wydaleniu ze służby komorniczej (art. 72). Ustawa uprawnia Ministra Sprawiedliwości, prezesów sądów, sędziów - wizytatorów, organy samorządu komorniczego oraz komorników - wizytatorów do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (art. 74).
Art. 75 ust. 3 ustawy określa, że sprawy dyscyplinarne w pierwszej instancji rozpoznaje w składzie 3-osobowym komisja dyscyplinarna powołana przez Krajową Radę Komorniczą, i od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych
IV
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.
1. Rzecznik Praw Obywatelskich nawiązując do przyjętego w ustawie modelu postępowania dyscyplinarnego podnosi kwestię, czy ta regulacja zapewnia realizację gwarancji wynikającej z art. 45 konstytucji polegającej na zapewnieniu każdemu prawa do sądu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że nie należy łączyć tego uprawnienia z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, gdyż takiego rygoru przepis ten nie zawiera.
Zdaniem Prokuratora Generalnego oznacza to istnienie ograniczeń w tym zakresie poprzez zawężenie kontroli sądowej do jednej instancji, bądź wykonywanie takiej kontroli w ramach kasacji. Określenie takiego trybu postępowania jest prawnie dopuszczalne i nie może być traktowane jako rozwiązanie niekonstytucyjne. W odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego taką wykładnię potwierdza art. 78 konstytucji, który pozostawia ustawie uregulowanie zasad i trybu zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. Konsekwencją wypełnienia tej normy konstytucyjnej jest właśnie treść art. 75 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że trzeba odróżnić z jednej strony - ogólne “prawo do sądu” i warunki do niego się odnoszące, wynikające z art. 45 konstytucji, umiejscowionego w rozdziale II i pomyślane jako instrument gwarancji wolności i praw osobistych, a - z drugiej strony - zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego określoną w art. 176 ust. 1 konstytucji i zamieszczoną w rozdziale VIII. Systematyka konstytucji i miejsce umieszczenia w niej tych dwóch odrębnych zasad nie jest przypadkowe i powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu ich wykładni. Treść art. 176 ust. 2 konstytucji wyraża zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, ale - ponieważ przepis ten został umieszczony w rozdziale o sądach, dotyczy tylko spraw przekazanych ustawami do właściwości sądów, tzn. rozpoznawanych przez sądy od początku do końca. Wyliczenie tych spraw, gdy chodzi o właściwość sądów powszechnych jest zawarte w art. 2 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych. Nie wdając się tu w wyznaczanie zakresu tak rozumianych “spraw sądowych”, a zwłaszcza w określanie, jakie sprawy i spory konstytucja bezwzględnie nakazuje zaliczyć do tej kategorii, należy tylko stwierdzić, że sprawy z zakresu postępowania dyscyplinarnego do takich nie należą. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że - jak do każdej sytuacji, gdy chodzi o orzekanie o sytuacji prawnej jednostki - odnoszą się do tych spraw zarówno gwarancje prawa do sądu określone w art. 45 konstytucji, jak i prawo do zaskarżania orzeczeń zawarte w art. 78 konstytucji. W sprawach dyscyplinarnych nie ma natomiast konstytucyjnego obowiązku respektowania tych zasad, które bezpośrednio wynikającą z art. 176 ust. 1 konstytucji, bo nie są to sprawy od początku do końca rozpatrywane przez sądy, a tylko poddane końcowej kontroli ze strony sądu. Taki kierunek wykładni wynika też z art. 78 konstytucji, który dopuszcza odrębne w tym zakresie uregulowanie zasad i trybu zaskarżania w sprawach administracyjnych.
2. Wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych. Taki wniosek wyprowadził Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego (orzeczenia z: 7 marca 1994 r., K. 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 41 i 11 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK 1995, cz. I, s. 137). Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że konstatacja ta nie straciła aktualności na gruncie nowej Konstytucji RP, a tym samym przepisy art. 42 - 45, a także art. 78 konstytucji znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji o stricte karnym charakterze, ale też odpowiednio do innych regulacji o represyjnym charakterze. Niewątpliwie znajdują też one zastosowanie do podstaw i procedury odpowiedzialności dyscyplinarnej, bo - jak wskazuje doktryna prawa karnego, “zjawisko karania nie ogranicza się wyłącznie do sfery państwowego prawa karnego. Najbliższe państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost uważać można za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego” (M. Cieślak: Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994, s. 22-23).
3. W związku z zasadniczym zarzutem wnioskodawcy, kwestionującym konstytucyjność powierzania rozpatrywania spraw odpowiedzialności dyscyplinarnej komorników przez komisję dyscyplinarną w pierwszej instancji, a następnie odwołania od orzeczenia komisji, rozpatrywanego przez sąd wojewódzki - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie dyscyplinarne jest elementem wymiaru sprawiedliwości i czy pojęcie “wymiar sprawiedliwości” jest integralnie związane wyłącznie z sądem, czy też przysługuje ono także innym organom orzekającym, jeżeli dają gwarancje niezależnego i bezstronnego rozstrzygnięcia sprawy. W zakresie pojęcia “wymiaru sprawiedliwości” Trybunał Konstytucyjny zajmował w tej kwestii stanowisko w orzeczeniu z dnia 13 marca 1996 r. sygn. K. 11/95 (OTK z 1996 r., nr 2, s. 94), w którym konstatuje, że doktryna nie ustaliła jednolitej definicji pojęcia “wymiaru sprawiedliwości”.
W doktrynie przeważa pogląd, że pojęcie “wymiaru sprawiedliwości” należy raczej rozumieć przedmiotowo, jako czynność polegającą na rozstrzygnięciu konfliktów prawnych, a nie podmiotowo, jako wyłączną właściwość organów sądowych. W świetle przepisów konstytucyjnych obowiązujących przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP i ustawodawstwa zwykłego przyznano sądom i sędziom szczególne uprawnienia i gwarancje, które czynią sądy organami najbardziej wiarygodnymi dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Taki kierunek rozumienia “wymiaru sprawiedliwości” przyjmuje Konstytucja RP stanowiąc w art. 175 ust. 1, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.
Władza sądownicza, sprawowana przez konstytucyjne organy, działa w ramach monopolu władzy państwowej oraz feruje wyroki w imieniu RP (art. 174). Taki stan rzeczy nie wyklucza legalności działania innych, niepaństwowych organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa, o ile wyraźne przepisy ustawowe możliwość taką stwarzają (np. w wypadku sądów dyscyplinarnych tworzonych na postawie ustaw szczególnych lub w ramach korporacyjnych struktur organizacyjnych). Rozstrzygnięcia podejmowane przez tego rodzaju sądy niepaństwowe nie są orzeczeniami w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, ponadto legalność tych rozstrzygnięć takich sądów z reguły podlega kontroli państwowej władzy sądowniczej (A. Wasilewski, Władza sądownicza, PiP z. 7 z 1998 r.).
Z tych też względów przyjmuje się, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych.
Art. 2 ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) określa, na czym polega sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne. Wskazuje bowiem, że sądy powszechne “rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom, a także sprawy wyżej nie wymienione, jeżeli zostały przekazane do ich właściwości odrębnymi ustawami”.
4. Trybunał Konstytucyjny podziela kierunek rozumowania i argumentację Prokuratora Generalnego. Zgodzić się należy z tezą, że art. 45 konstytucji zapewniający każdemu prawo do sądu, gwarancji tej nie łączy z dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, o ile sprawa od początku do końca nie podlega kognicji sądownictwa. Art. 45 należy odczytywać w ścisłym powiązaniu z art. 175. W art. 175 konstytucji pojęciu sądu nadaje się wąskie znaczenie odnoszące się do organów, które funkcjonują w ramach władzy sądowniczej i sprawują wymiar sprawiedliwości.
Była już mowa o tym, że wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im - najpierw - pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności. Zgodzić się należy z Prokuratorem Generalnym, gdy zauważa, że ustanowiony w tej ustawie katalog powinności zawodowych komorników i przyjęty model odpowiedzialności dyscyplinarnej znajduje wyraźne potwierdzenie w normie o randze konstytucyjnej, a mianowicie w art. 17 konstytucji, który stanowi, że można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Realizacja tej normy konstytucyjnej następuje przez określenie w przepisach prawa odpowiedzialności dyscyplinarnej, która również tworzy funkcję ochronną i w ten sposób zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu zawodu. To pozwala na inne wyznaczenie zakresu kontroli sądowej, bo kontrolę tę należy postrzegać nie tylko w kontekście ochrony praw jednostki, ale też jako instrument nadzoru państwa nad samorządami zawodowymi, a tych uprawnień nie należy zakreślać zbyt szeroko.
5. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania konstytucyjności rozwiązania przyjętego w art. 75 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W doktrynie również przeważa pogląd, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi - sądowych (P. Sarnecki, Komentarz do art. 1 MK [w]; Komentarz do Konstytucji RP. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995 r. s. 16-17). Jak już wyżej podniesiono, w polskim systemie prawnym sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych jest ujmowana różnie. Różnice występują zarówno w zakresie stadium postępowania, w którym jest ona przez sąd sprawowana, orzeczonej kary dyscyplinarnej, co do której jest niekiedy ograniczona, względnie nawet podmiotów uprawnionych do wniesienia środków odwoławczych do organów sądowych. Ten niedwuinstancyjny zakres kontroli sądowej orzeczeń zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym podyktowany jest zapewne stosunkowo krótkim okresem przedawnienia takiego postępowania, co w kontekście ewentualnej konieczności wyczerpania pełnego toku sądowego postępowania instancyjnego z reguły doprowadzałoby do przedawnienia takich postępowań. Ponieważ art. 176 ust. 1 konstytucji nie ogranicza, ani nie wyłącza działania art. 78 konstytucji w odniesieniu do tych spraw, które nie są i nie muszą być od początku do końca rozstrzygane przez sądy, to ustawy mogą określać na innych zasadach zakres kontroli sądowej w procedurach innych niż sądowe postępowanie dwuinstancyjne. Art. 78 konstytucji zezwala więc na taką szczególną regulację zakresu i trybu zaskarżania postępowania dyscyplinarnego, jak to uczyniono w art. 75 ust. 1 i 3 ustawy o komornikach sadowych i egzekucji. Istotnym problemem wymagającym zbadania jest okoliczność, czy proceduralna ochrona komornika w postępowaniu dyscyplinarnym ma zagwarantowany charakter kontroli rzeczywistej i prawnie skutecznej. Gwarancja taka wynika wyraźnie z treści art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. W myśl przyjętej regulacji do postępowania odwoławczego jest właściwy rzeczowo sąd wojewódzki - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Zastosowana koncepcja sądowej kontroli orzecznictwa komisji dyscyplinarnej wskazuje, że zarówno przyjęte rozwiązania procesowe, jak też uprawnienia sądu do kontroli prawidłowości postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji do uchylenia wydanego orzeczenia komisji dyscyplinarnej gwarantuje wystarczający standard ochrony konstytucyjnej osób, które są członkami tej korporacji zawodowej. Przyjęta regulacja gwarantuje ukaranemu członkowi korporacji komorniczej prawo dochodzenia przed sądem zarówno faktu niepopełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jak też bezpodstawności wszczęcia przeciwko niemu takiego postępowania.
Przyjęta przez ustawodawcę regulacja kontroli orzecznictwa komisji dyscyplinarnej korzystnie kształtuje funkcje gwarancyjne postępowania odwoławczego nawet w kontekście rozwiązań ustawowych zastosowanych wobec innych pokrewnych korporacji zawodowych. Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prokuratora Generalnego, że orzeczenie sądu wojewódzkiego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych będące efektem odwołania strony od orzeczenia komisji dyscyplinarnej spełnia dwojakie funkcje, a mianowicie orzeczenia wydanego w następstwie kontroli instancyjnej, jak też orzeczenia podjętego w następstwie kontroli sądowej postępowania dyscyplinarnego. Dowodzi tego wyraźnie sformułowanie kwestionowanego art. 75 ust. 3 ustawy, że “do rozpoznania odwołania stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji”, a “od orzeczenia sądu wojewódzkiego nie przysługuje kasacja”. Ustawodawca posługuje się bowiem zwrotami językowymi i terminologią typowymi dla postępowania instancyjnego.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.