K 14//01
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Pełny tekst orzeczenia
270
Postanowienie
z dnia 19 grudnia 2001 r.
Sygn. K. 14//01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Grzybowski – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska – sprawozdawca
Mirosław Wyrzykowski
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 grudnia 2001 r. sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o stwierdzenie konstytucyjności przepisów:
art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 122, poz. 1323) z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji
postanawia:
umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z powodu utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie.
Uzasadnienie:
I
Na podstawie uchwały podjętej 29 stycznia 2001 roku przez Radę Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, 20 lutego 2001 roku Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że przepisy art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 122, poz.1323) są niezgodne z art. 2 oraz z art. 88 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca podniósł, iż zakwestionowane przepisy wprowadziły daleko idące zmiany w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 25, poz. 128 ze zm.). W szczególności art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy zmienił art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dotyczący wysokości zasiłku przedemerytalnego w powiatach nie uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a zgodnie z którym do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zaliczało się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Po znowelizowaniu art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaskarżoną ustawą, uzyskał on brzmienie, zgodnie z którym do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie zalicza się okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawca zwrócił uwagę na istniejącą przed wejściem w życie przepisu art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy praktykę, zgodnie z którą pracodawcy stojący przed problemem konieczności redukcji zatrudnienia, w pierwszej kolejności decydowali się na zwalnianie takich osób, którym przysługiwało prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a które w okresie jego pobierania nabywały prawo do zasiłku lub do świadczenia przedemerytalnego.
Art. 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy znowelizowano art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez skreślenie jej ustępu 3. Tym samym zlikwidowane zostało postanowienie, zgodnie z którym zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie powodowało podjęcie po okresie trzech miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tytułu tych źródeł nie przekraczały miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, jak również osiąganie dochodów z innych źródeł, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wnioskodawca zwraca uwagę na fakt, iż w następstwie tego osoby uprawnione do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego pozbawione zostały możliwości osiągnięcia dochodów nie przekraczających połowy najniższego miesięcznego wynagrodzenia.
Jak podkreśla wnioskodawca, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku bez zachowania okresu vacatio legis. Zwraca przy tym uwagę na fakt, iż Dziennik Ustaw z 31 grudnia 2000 roku, w którym ogłoszona została zakwestionowana ustawa udostępniono dopiero w połowie stycznia 2001 roku. Oznacza to, że osoby wykonujące pracę zgodnie z uchylonym art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie miały wiedzy dotyczącej wprowadzonej nowelizacji, w związku z czym pozbawione zostały możliwości rozwiązania umów, na podstawie których praca ta była wykonywana, a w konsekwencji – zawieszeniu uległo ich prawo do zasiłku przedemerytalnego lub do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa ustawa narusza zatem art. 88 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego warunkiem wejścia w życie ustawy jest jej ogłoszenie. Sam sposób publikacji przepisów tej ustawy – ich zdaniem – narusza również zasadę lex retro non agit.
Według wnioskodawcy wprowadzone zakwestionowanymi przepisami zmiany naruszają ponadto art. 2 Konstytucji gwarantujący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem nakaz ochrony praw nabytych, jako elementu składowego zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przezeń prawa, który z kolei zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Jak wywodzą, odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w wyjątkowych tylko sytuacjach. Zdaniem wnioskodawcy zaś w przedmiotowej sprawie takie wyjątkowe okoliczności nie istniały.
Wnioskodawca podkreślają ponadto, iż ingerując w prawa nabyte, ustawodawca powinien umożliwić zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej poprzez wprowadzenie odpowiednio długiego vacatio legis, czego w przedmiotowej sprawie nie dopełnił.
2. Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku, Prokurator Generalny w piśmie z 4 lipca 2001 roku przedstawił stanowisko, iż zakwestionowane we wniosku przepisy art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczeniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej są niezgodne z art. 2 i nie są niezgodne z art. 88 ust. 1 Konstytucji.
Dla uzasadnienia swojego stanowiska w tej kwestii Prokurator Generalny przypomniał, iż Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przyjmuje, iż zasada demokratycznego państwa prawa przejawia się m.in. w nakazie zachowania vacatio legis przy wprowadzaniu nowych rozwiązań prawnych. Przywołał ponadto orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym w razie pozbawienia obywateli ich praw podmiotowych, przewidziany okres vacatio legis ma być “odpowiedni”, co oznacza, że adresaci norm prawnych muszą mieć zapewniony odpowiedni czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji oraz na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji, co do dalszego postępowania.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, iż skoro ustawa zawierająca zakwestionowane uregulowania została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 31 grudnia 2000 roku, to wejście jej w życie z 1 stycznia 2001 r. nastąpiło bez zachowania jakiegokolwiek vacatio legis. Co więcej, adresaci zawartych w niej norm prawnych mieli możliwość zapoznania się z ich treścią dopiero po ich wejściu w życie. To zaś w ocenie Prokuratora Generalnego powoduje, że podniesiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest uzasadniony.
Prokurator Generalny nie podzielił natomiast poglądu wnioskodawcy w odniesieniu do niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem przepisy te zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw, to zawarty w art. 88 ust. 1 Konstytucji, wymóg uzależniający wejście w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego od ich ogłoszenia został – w jego ocenie – spełniony.
. Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż ustawodawca skorygował już kwestionowane przedmiotowym wnioskiem przepisy, anulując skutki spowodowane ich obowiązywaniem. Zwrócił przy tym uwagę na to, że ustawa zawierająca w tej kwestii odpowiednie uregulowania nie została jeszcze ogłoszona, a zatem brak jest podstaw do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
II
Ustawą z dnia 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973) ustawodawca dokonał zmiany uregulowań zawartych w przepisach, które zakwestionowane zostały przedmiotowym wnioskiem. Ustawa ta ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z 28 sierpnia 2001 roku.
Z artykułu 6 tej ustawy wynika, że jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, za wyjątkiem tych przepisów, które wchodzą w życie w dniu ogłoszenia – z mocą jednak od 1 stycznia 2001 roku. Zastrzeżenie to odnosi się do art. 37l ust. 1 i art. 37n ust. 1, 2 i 2a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu, jakie przepisom tym nadały zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy nowelizujące. W dniu rozpoznawania przedmiotowego wniosku ustawa weszła zatem w życie w całości.
Artykuł 1 pkt 37 tej ustawy zmodyfikował treść – zmienionego przez art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy – art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przywracając jego poprzednie brzmienie, tj. stanowiąc, iż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. W rezultacie zatem z powodu pełnej symetrii treściowej norm poddanych kolejnym nowelizacjom, przywrócone zostały niejako te same przesłanki prawa do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, które obowiązywały do 31 grudnia 2000 r.
Jednocześnie w art. 5 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej zawarte zostało postanowienie, zgodnie z którym przyjęto, iż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego w rozumieniu art. 37l ustawy (w brzmieniu nadanym przez zaskarżony we wniosku art. 4 pkt 6 lit. a ustawy nowelizującej) zalicza się pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 1 stycznia 2001 roku do dnia ogłoszenia tej ustawy. Tym samym ustawa z 22 czerwca 2001 r. zmieniła z mocą wsteczną od 1 stycznia 2001 r. nie tylko przesłanki określające prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, “zapewniając” niejako z mocą wsteczną kontynuację tych samych przesłanek jakie obowiązywały do 31 grudnia 2000 r., lecz nadto przesądziła także o wyeliminowaniu niekorzystnych skutków prawnych, jakie wynikały z zaskarżonej ustawy dla składających wnioski o przyznanie świadczeń w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 28 sierpnia 2001 r.
W art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca zawarł regułę wskazującą sposób postępowania w sytuacji, gdy osoby uprawnione nabyły prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego w okresie, w którym art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązywał w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż osobom takim zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne przysługuje od następnego dnia po spełnieniu warunków do jego nabycia.
Skoro zatem ustawodawca nie tylko nadał moc wsteczną od 1 stycznia 2001 r. przepisom nowelizacji z 22 czerwca 2001 r., lecz także w pełni wyeliminował niekorzystne skutki prawne zastosowania zaskarżonej ustawy w okresie od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r., to tym samym w zakresie zaskarżenia, poprzednie uregulowania utraciły moc obowiązującą.
Nadto, stwierdzić należy, iż po 28 sierpnia 2001 r. zaskarżone przepisy nie mogą już mieć zastosowania do sytuacji z teraźniejszości i przyszłości.
Jeśli natomiast chodzi o ich zastosowanie do sytuacji z przeszłości (tj. z okresu od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r.) - to niekorzystne skutki prawne wynikające z ich zastosowania zostały całkowicie naprawione poprzez możność rozstrzygnięć na podstawie przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r. Tym samym bezprzedmiotowym lub zbędnym okazać się może rozstrzyganie w sprawach toczących się jeszcze na podstawie zaskarżonych przepisów. Skoro bowiem ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej obejmuje również sytuacje dotyczące okresu od 1 stycznia 2001 roku do dnia wejścia przez tę ustawę w życie, to wraz z jej wejściem w życie kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art.4 pkt. 6 lit. a nie tylko utracił moc obowiązującą, lecz zniesione zostały skutki jego zastosowania w odniesieniu do sytuacji z przeszłości. Ustawodawca późniejszy nakazuje bowiem zastosowanie nowych, korzystniejszych uregulowań, tzn. przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r.
W artykule 5 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej ustawodawca odwołał swoją wcześniejszą wolę wyrażoną w art. 4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, która – zmieniając treść art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez jego skreślenie – rozciągnęła regulację zawartą w ust. 2 tej ustawy na te sytuacje, które określone były w skreślonym ustępie trzecim. Artykuł 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy zlikwidował postanowienie, zgodnie z którym zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie powodowało podjęcie po okresie trzech miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tytułu tych źródeł nie przekraczały miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, jak również osiąganie dochodów z innych źródeł, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Tym samym w określonych tym przepisem sytuacjach, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ulegać miało zawieszeniu zgodnie z treścią art. 37n ust. 2.
Art. 1 pkt 39c ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej przywrócił dawne brzmienie art. 37n ust. 3, oznaczając przepis zawierający treść z nim identyczną jako art. 37n ust. 2a tej ustawy.
Ustawą z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca odstąpił zatem od regulacji, dotyczącej kwestii zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, w kształcie nadanym jej art. .4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, przywracające jej brzmienie sprzed tej zmiany.
Jednocześnie w art. 5 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawarta została reguła dotycząca okresu, w którym uregulowanie zawarte w, skreślonym przez art. 4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, ustępie trzecim art. 37n w ogóle nie obowiązywało. Zgodnie z tym przepisem osobom, których prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uległo zawieszeniu w związku z uregulowaniem wprowadzonym przez przepis kwestionowany w przedmiotowym wniosku, przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego od dnia zawieszenia uprawnienia.
Przypomnieć należy, iż w myśl art. 6 ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie, w jakim zmienia ona postanowienia zawarte w art. 37l ust. 1 oraz art. 37n, ust. 3, ustawa ta wchodzi w życie wraz z dniem jej ogłoszenia ze wsteczną mocą od 1 stycznia 2001 roku. Tym samym ustawodawca nie tylko uchylił moc obowiązującą tych uregulowań, dotyczących kwestii zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, które ukształtowane zostały przez art. 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy, ale również ustanowił przepis naprawiający skutki spowodowane obowiązywaniem zaskarżonej normy.
Analogicznie zatem, jak w odniesieniu do zaskarżonego we wniosku art. 4 pkt 6 lit. a, także i w odniesieniu do art. 4 pkt 7 lit. c stwierdzić należy, iż przepis ten nie tylko utracił moc obowiązującą oraz nie może już być zastosowany do sytuacji z teraźniejszości i przyszłości, lecz nadto zniesione zostały skutki jego zastosowania w odniesieniu do sytuacji z przeszłości. Ustawodawca późniejszy nakazuje bowiem zastosowanie nowych, korzystniejszych uregulowań, tzn. przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r.
Wobec poczynionego ustalenia, iż na podstawie ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej uchylone zostały przepisy zakwestionowane przedmiotowym wnioskiem, a nadto na mocy tejże ustawy naprawione zostały niekorzystne skutki prawne, jakie wynikały z zastosowania zaskarżonych przepisów w okresie od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r. – to zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej ulega umorzeniu z powodu utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący Trybunałowi przeprowadzenie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów, pomimo utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, w którym zostały one zawarte, z powodu konieczności ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, tj. z powodu istnienia utrzymujących się skutków prawnych zakwestionowanych uregulowań pomimo utraty przez nie mocy obowiązującej. Jak bowiem wykazano, ustawą z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca nie tylko uchylił zaskarżone uregulowania, ale również ustanowił przepisy naprawiające skutki spowodowane ich zastosowaniem w przeszłości, w sposób oczywiście korzystniejszy z punktu widzenia konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich.
Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak wyżej.
Postanowienie
z dnia 19 grudnia 2001 r.
Sygn. K. 14//01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Grzybowski – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska – sprawozdawca
Mirosław Wyrzykowski
Wiesław Johann
Krzysztof Kolasiński
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 grudnia 2001 r. sprawy z wniosku Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych o stwierdzenie konstytucyjności przepisów:
art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 122, poz. 1323) z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji
postanawia:
umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z powodu utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie.
Uzasadnienie:
I
Na podstawie uchwały podjętej 29 stycznia 2001 roku przez Radę Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych, 20 lutego 2001 roku Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych wystąpiło do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że przepisy art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z dnia 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr 122, poz.1323) są niezgodne z art. 2 oraz z art. 88 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wnioskodawca podniósł, iż zakwestionowane przepisy wprowadziły daleko idące zmiany w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 25, poz. 128 ze zm.). W szczególności art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy zmienił art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, dotyczący wysokości zasiłku przedemerytalnego w powiatach nie uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, a zgodnie z którym do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zaliczało się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Po znowelizowaniu art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaskarżoną ustawą, uzyskał on brzmienie, zgodnie z którym do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie zalicza się okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu wniosku, wnioskodawca zwrócił uwagę na istniejącą przed wejściem w życie przepisu art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy praktykę, zgodnie z którą pracodawcy stojący przed problemem konieczności redukcji zatrudnienia, w pierwszej kolejności decydowali się na zwalnianie takich osób, którym przysługiwało prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a które w okresie jego pobierania nabywały prawo do zasiłku lub do świadczenia przedemerytalnego.
Art. 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy znowelizowano art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez skreślenie jej ustępu 3. Tym samym zlikwidowane zostało postanowienie, zgodnie z którym zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie powodowało podjęcie po okresie trzech miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tytułu tych źródeł nie przekraczały miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, jak również osiąganie dochodów z innych źródeł, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Wnioskodawca zwraca uwagę na fakt, iż w następstwie tego osoby uprawnione do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego pozbawione zostały możliwości osiągnięcia dochodów nie przekraczających połowy najniższego miesięcznego wynagrodzenia.
Jak podkreśla wnioskodawca, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku bez zachowania okresu vacatio legis. Zwraca przy tym uwagę na fakt, iż Dziennik Ustaw z 31 grudnia 2000 roku, w którym ogłoszona została zakwestionowana ustawa udostępniono dopiero w połowie stycznia 2001 roku. Oznacza to, że osoby wykonujące pracę zgodnie z uchylonym art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie miały wiedzy dotyczącej wprowadzonej nowelizacji, w związku z czym pozbawione zostały możliwości rozwiązania umów, na podstawie których praca ta była wykonywana, a w konsekwencji – zawieszeniu uległo ich prawo do zasiłku przedemerytalnego lub do świadczenia przedemerytalnego. W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa ustawa narusza zatem art. 88 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego warunkiem wejścia w życie ustawy jest jej ogłoszenie. Sam sposób publikacji przepisów tej ustawy – ich zdaniem – narusza również zasadę lex retro non agit.
Według wnioskodawcy wprowadzone zakwestionowanymi przepisami zmiany naruszają ponadto art. 2 Konstytucji gwarantujący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika bowiem nakaz ochrony praw nabytych, jako elementu składowego zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przezeń prawa, który z kolei zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Jak wywodzą, odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w wyjątkowych tylko sytuacjach. Zdaniem wnioskodawcy zaś w przedmiotowej sprawie takie wyjątkowe okoliczności nie istniały.
Wnioskodawca podkreślają ponadto, iż ingerując w prawa nabyte, ustawodawca powinien umożliwić zainteresowanym podmiotom dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej poprzez wprowadzenie odpowiednio długiego vacatio legis, czego w przedmiotowej sprawie nie dopełnił.
2. Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku, Prokurator Generalny w piśmie z 4 lipca 2001 roku przedstawił stanowisko, iż zakwestionowane we wniosku przepisy art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczeniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej są niezgodne z art. 2 i nie są niezgodne z art. 88 ust. 1 Konstytucji.
Dla uzasadnienia swojego stanowiska w tej kwestii Prokurator Generalny przypomniał, iż Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przyjmuje, iż zasada demokratycznego państwa prawa przejawia się m.in. w nakazie zachowania vacatio legis przy wprowadzaniu nowych rozwiązań prawnych. Przywołał ponadto orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym w razie pozbawienia obywateli ich praw podmiotowych, przewidziany okres vacatio legis ma być “odpowiedni”, co oznacza, że adresaci norm prawnych muszą mieć zapewniony odpowiedni czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji oraz na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji, co do dalszego postępowania.
W konkluzji Prokurator Generalny stwierdził, iż skoro ustawa zawierająca zakwestionowane uregulowania została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 31 grudnia 2000 roku, to wejście jej w życie z 1 stycznia 2001 r. nastąpiło bez zachowania jakiegokolwiek vacatio legis. Co więcej, adresaci zawartych w niej norm prawnych mieli możliwość zapoznania się z ich treścią dopiero po ich wejściu w życie. To zaś w ocenie Prokuratora Generalnego powoduje, że podniesiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest uzasadniony.
Prokurator Generalny nie podzielił natomiast poglądu wnioskodawcy w odniesieniu do niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem przepisy te zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw, to zawarty w art. 88 ust. 1 Konstytucji, wymóg uzależniający wejście w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego od ich ogłoszenia został – w jego ocenie – spełniony.
. Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż ustawodawca skorygował już kwestionowane przedmiotowym wnioskiem przepisy, anulując skutki spowodowane ich obowiązywaniem. Zwrócił przy tym uwagę na to, że ustawa zawierająca w tej kwestii odpowiednie uregulowania nie została jeszcze ogłoszona, a zatem brak jest podstaw do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
II
Ustawą z dnia 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 89, poz. 973) ustawodawca dokonał zmiany uregulowań zawartych w przepisach, które zakwestionowane zostały przedmiotowym wnioskiem. Ustawa ta ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z 28 sierpnia 2001 roku.
Z artykułu 6 tej ustawy wynika, że jej postanowienia wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, za wyjątkiem tych przepisów, które wchodzą w życie w dniu ogłoszenia – z mocą jednak od 1 stycznia 2001 roku. Zastrzeżenie to odnosi się do art. 37l ust. 1 i art. 37n ust. 1, 2 i 2a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu, jakie przepisom tym nadały zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy nowelizujące. W dniu rozpoznawania przedmiotowego wniosku ustawa weszła zatem w życie w całości.
Artykuł 1 pkt 37 tej ustawy zmodyfikował treść – zmienionego przez art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy – art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przywracając jego poprzednie brzmienie, tj. stanowiąc, iż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zalicza się okres aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. W rezultacie zatem z powodu pełnej symetrii treściowej norm poddanych kolejnym nowelizacjom, przywrócone zostały niejako te same przesłanki prawa do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, które obowiązywały do 31 grudnia 2000 r.
Jednocześnie w art. 5 ust. 1 ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej zawarte zostało postanowienie, zgodnie z którym przyjęto, iż do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego w rozumieniu art. 37l ustawy (w brzmieniu nadanym przez zaskarżony we wniosku art. 4 pkt 6 lit. a ustawy nowelizującej) zalicza się pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 1 stycznia 2001 roku do dnia ogłoszenia tej ustawy. Tym samym ustawa z 22 czerwca 2001 r. zmieniła z mocą wsteczną od 1 stycznia 2001 r. nie tylko przesłanki określające prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, “zapewniając” niejako z mocą wsteczną kontynuację tych samych przesłanek jakie obowiązywały do 31 grudnia 2000 r., lecz nadto przesądziła także o wyeliminowaniu niekorzystnych skutków prawnych, jakie wynikały z zaskarżonej ustawy dla składających wnioski o przyznanie świadczeń w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 28 sierpnia 2001 r.
W art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca zawarł regułę wskazującą sposób postępowania w sytuacji, gdy osoby uprawnione nabyły prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego w okresie, w którym art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązywał w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 6 lit. a zaskarżonej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż osobom takim zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne przysługuje od następnego dnia po spełnieniu warunków do jego nabycia.
Skoro zatem ustawodawca nie tylko nadał moc wsteczną od 1 stycznia 2001 r. przepisom nowelizacji z 22 czerwca 2001 r., lecz także w pełni wyeliminował niekorzystne skutki prawne zastosowania zaskarżonej ustawy w okresie od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r., to tym samym w zakresie zaskarżenia, poprzednie uregulowania utraciły moc obowiązującą.
Nadto, stwierdzić należy, iż po 28 sierpnia 2001 r. zaskarżone przepisy nie mogą już mieć zastosowania do sytuacji z teraźniejszości i przyszłości.
Jeśli natomiast chodzi o ich zastosowanie do sytuacji z przeszłości (tj. z okresu od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r.) - to niekorzystne skutki prawne wynikające z ich zastosowania zostały całkowicie naprawione poprzez możność rozstrzygnięć na podstawie przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r. Tym samym bezprzedmiotowym lub zbędnym okazać się może rozstrzyganie w sprawach toczących się jeszcze na podstawie zaskarżonych przepisów. Skoro bowiem ustawa o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej obejmuje również sytuacje dotyczące okresu od 1 stycznia 2001 roku do dnia wejścia przez tę ustawę w życie, to wraz z jej wejściem w życie kwestionowany przez wnioskodawcę przepis art.4 pkt. 6 lit. a nie tylko utracił moc obowiązującą, lecz zniesione zostały skutki jego zastosowania w odniesieniu do sytuacji z przeszłości. Ustawodawca późniejszy nakazuje bowiem zastosowanie nowych, korzystniejszych uregulowań, tzn. przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r.
W artykule 5 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej ustawodawca odwołał swoją wcześniejszą wolę wyrażoną w art. 4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, która – zmieniając treść art. 37n ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez jego skreślenie – rozciągnęła regulację zawartą w ust. 2 tej ustawy na te sytuacje, które określone były w skreślonym ustępie trzecim. Artykuł 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy zlikwidował postanowienie, zgodnie z którym zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nie powodowało podjęcie po okresie trzech miesięcy od dnia nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, a także odpłatne wykonywanie pracy w zarządach, w radach nadzorczych, komisjach i innych stanowiących organach osób prawnych, jeżeli dochody z tytułu tych źródeł nie przekraczały miesięcznie połowy najniższego wynagrodzenia, jak również osiąganie dochodów z innych źródeł, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Tym samym w określonych tym przepisem sytuacjach, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego ulegać miało zawieszeniu zgodnie z treścią art. 37n ust. 2.
Art. 1 pkt 39c ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej przywrócił dawne brzmienie art. 37n ust. 3, oznaczając przepis zawierający treść z nim identyczną jako art. 37n ust. 2a tej ustawy.
Ustawą z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustawodawca odstąpił zatem od regulacji, dotyczącej kwestii zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, w kształcie nadanym jej art. .4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, przywracające jej brzmienie sprzed tej zmiany.
Jednocześnie w art. 5 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawarta została reguła dotycząca okresu, w którym uregulowanie zawarte w, skreślonym przez art. 4 pkt 7 lit. c zaskarżonej ustawy, ustępie trzecim art. 37n w ogóle nie obowiązywało. Zgodnie z tym przepisem osobom, których prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego uległo zawieszeniu w związku z uregulowaniem wprowadzonym przez przepis kwestionowany w przedmiotowym wniosku, przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego od dnia zawieszenia uprawnienia.
Przypomnieć należy, iż w myśl art. 6 ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w zakresie, w jakim zmienia ona postanowienia zawarte w art. 37l ust. 1 oraz art. 37n, ust. 3, ustawa ta wchodzi w życie wraz z dniem jej ogłoszenia ze wsteczną mocą od 1 stycznia 2001 roku. Tym samym ustawodawca nie tylko uchylił moc obowiązującą tych uregulowań, dotyczących kwestii zawieszenia prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego, które ukształtowane zostały przez art. 4 pkt 7 lit. c zakwestionowanej ustawy, ale również ustanowił przepis naprawiający skutki spowodowane obowiązywaniem zaskarżonej normy.
Analogicznie zatem, jak w odniesieniu do zaskarżonego we wniosku art. 4 pkt 6 lit. a, także i w odniesieniu do art. 4 pkt 7 lit. c stwierdzić należy, iż przepis ten nie tylko utracił moc obowiązującą oraz nie może już być zastosowany do sytuacji z teraźniejszości i przyszłości, lecz nadto zniesione zostały skutki jego zastosowania w odniesieniu do sytuacji z przeszłości. Ustawodawca późniejszy nakazuje bowiem zastosowanie nowych, korzystniejszych uregulowań, tzn. przepisów obowiązujących od 28 sierpnia 2001 r.
Wobec poczynionego ustalenia, iż na podstawie ustawy z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej uchylone zostały przepisy zakwestionowane przedmiotowym wnioskiem, a nadto na mocy tejże ustawy naprawione zostały niekorzystne skutki prawne, jakie wynikały z zastosowania zaskarżonych przepisów w okresie od 1 stycznia do 28 sierpnia 2001 r. – to zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów art. 4 pkt 6 lit. a oraz pkt 7 lit. c ustawy z 22 grudnia 2000 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej ulega umorzeniu z powodu utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nakazujący Trybunałowi przeprowadzenie kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów, pomimo utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny, w którym zostały one zawarte, z powodu konieczności ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, tj. z powodu istnienia utrzymujących się skutków prawnych zakwestionowanych uregulowań pomimo utraty przez nie mocy obowiązującej. Jak bowiem wykazano, ustawą z 22 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca nie tylko uchylił zaskarżone uregulowania, ale również ustanowił przepisy naprawiające skutki spowodowane ich zastosowaniem w przeszłości, w sposób oczywiście korzystniejszy z punktu widzenia konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich.
Z tych wszystkich względów Trybunał postanowił jak wyżej.