S 1/09
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
62/4/A/2009
POSTANOWIENIE
z dnia 22 kwietnia 2009 r.
Sygn. akt S 1/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Marek Kotlinowski
Ewa Łętowska – sprawozdawca,
w związku z wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt P 53/08, stwierdzającym, że:
§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie umundurowania funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 77, poz. 543) jest niezgodny z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 167, poz. 1399, z 2006 r. Nr 104, poz. 708, Nr 170, poz. 1218 i Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 57, poz. 390 i Nr 89, poz. 589, z 2008 r. Nr 53, poz. 311 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zmiany istniejącego stanu prawnego dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie dotyczącym regulacji uprawnienia do umundurowania w przypadku zwolnienia z umundurowanej formacji lub służby.
UZASADNIENIE
1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. (sygn. P 53/08) orzekł o niekonstytucyjności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie umundurowania funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 77, poz. 543; dalej: rozporządzenie MF z 20 kwietnia 2006 r.), który reguluje kwestię zwrotu równowartości składników umundurowania zatrzymywanych przez funkcjonariusza celnego w przypadku zwolnienia ze służby. Przepis ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej).
2. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając sprawę był związany granicami pytań prawnych, na podstawie których wszczęto postępowanie. Nie orzekał więc o zgodności art. 40 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże ocena konstytucyjności i legalności kwestionowanego przepisu rozporządzenia MF z 20 kwietnia 2006 r. wymagała analizy upoważnienia, na podstawie którego przepis ten został wydany.
Utrwalone orzecznictwo Trybunału dotyczy konstytucyjnych warunków, jakie powinny spełniać z jednej strony – upoważnienie ustawowe, z drugiej – akt wykonawczy, wydany na jego podstawie. Analizując treść art. 40 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten nie spełnia warunków wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie nie zawiera dostatecznie określonych wytycznych. Sytuacja taka grozi niebezpieczeństwem, że mimo usunięcia z obrotu prawnego niekonstytucyjnej normy zawartej w zaskarżonym przepisie rozporządzenia wydanie kolejnego aktu – w zamierzeniu wykonawczego – na podstawie identyczne ujętego upoważnienia ustawowego będzie także obciążone wadliwością konstytucyjną.
Zauważyć przy tym należy, że w toku prac ustawodawczych znajduje się projekt nowej ustawy o Służbie Celnej, w którym przepis odpowiadający art. 40 ust. 3 brzmi następująco: „Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowy tryb przydziału, okresy zużycia, wzory, kolory i normy umundurowania, oznaczeń stopni służbowych oraz znaków identyfikacji osobistej funkcjonariuszy, 2) sposób noszenia umundurowania i oznaczeń stopni służbowych, 3) wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za okresowe czyszczenie munduru, 4) przypadki, w jakich funkcjonariusze nie mają obowiązku pełnienia służby w umundurowaniu, 5) przypadki, w jakich funkcjonariusz jest obowiązany do zwrotu równowartości składników umundurowania – biorąc pod uwagę rodzaj noszonego przez funkcjonariusza umundurowania oraz zakres realizowanych przez niego zadań” (art. 131 ust. 4, druk sejmowy nr 1492/VI kadencja). Takie ujęcie kwestii upoważnienia nie rozwiązuje podstawowego problemu istniejącego obecnie: upoważnienie podejmuje wąskie zagadnienie zapłaty równoważnika za pozostawiane na własność, zwalnianemu ze służby funkcjonariuszowi, elementy umundurowania, podczas gdy problemem jest istota samego uprawnienia do umundurowania (czy jest ono własnością funkcjonariusza, czy też tylko korzysta on z niego nieodpłatnie) i zasada obowiązku zatrzymania (na własność) umundurowania i zapłaty równoważnika w wypadku zwolnienia ze służby oraz ewentualna dyferencjacja równoważnika, w zależności od przyczyn zwolnienia ze służby.
3. Trybunał Konstytucyjny – uwzględniając specyfikę i związek regulacji dotyczących wszystkich służb mundurowych i ewentualne kryteria różnicowania – dokonał analizy porównawczej kwestionowanej regulacji z przykładowymi regulacjami zawartymi w: ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.), ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.), ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710) oraz w przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie.
4. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności § 12 rozporządzenia MF z 20 kwietnia 2006 r. Jednakże identyczna norma – formalnie nieobjęta zakresem kontroli – znajduje się w § 14 tego rozporządzenia. Przepis ten materialnie ma treść tożsamą z uznanym przez Trybunał za niekonstytucyjny § 12. Jest to jednocześnie przepis międzyczasowy, stanowiący, że w przypadku zwolnienia ze służby albo przekształcenia stosunku służbowego na podstawie ustawy o Służbie Celnej przed upływem okresu używalności składników umundurowania, funkcjonariusz zatrzymuje te składniki na własność. Dokonywanie zmian w stanie prawnym na skutek orzeczenia Trybunału powinno wziąć pod uwagę fakt istnienia także § 14 rozporządzenia.
5. Opierając się na ustaleniach wynikających z dokonanej analizy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w obecnym stanie prawnym trudno wskazać czytelną ratio regulacji uprawnienia do umundurowania w wypadku zwolnienia ze służby i podziału zakresu regulacji między przepisy ustawowe a wykonawcze – w wielu przepisach dotyczących służb mundurowych, nie tylko w przepisach dotyczących służby celnej. Trudno w tych regulacjach ustalić kryteria różnicujące treść poszczególnych przepisów np. co do możliwości zwrotu składników umundurowania lub zatrzymania ich na własność z obowiązkiem zwrotu równowartości czy wpływu przesłanek zwolnienia ze służby na obowiązek zwrotu (zapłaty równowartości) umundurowania. Dlatego byłoby wskazane, aby przy okazji nowelizacji ustaw (rozporządzeń wykonawczych) dotyczących służb mundurowych podjąć krytyczną ocenę sposobu rozwiązania szerszego problemu, a mianowicie charakteru uprawnienia do umundurowania i w konsekwencji deklaracji ustawodawcy, że umundurowanie to funkcjonariusze otrzymują bezpłatnie. Ustawodawca powinien jasno zakreślić granice między regulacją ustawową a wykonawczą co do tak podstawowych zagadnień, jak przesądzenie o tym, czyją własnością jest mundur w czasie trwania i po zakończeniu służby, jakie elementy (składniki) umundurowania mieszczą się w zakresie definicji munduru, a które mają charakter wyekwipowania – ma to ważkie znaczenie choćby w świetle powszechnego zakazu noszenia składników umundurowania niezgodnie z przeznaczeniem lub w połączeniu z ubraniem cywilnym.
Ze względu na charakter umundurowania, które ma nie tylko substrat materialny, ale także substrat symboliczny, regulacja taka ma istotny charakter, a jej podstawowe założenia powinny wynikać z poprawnie skonstruowanych przepisów ustawowych.
6. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że niniejsza sygnalizacja powinna być w szczególności brana pod uwagę podczas toczących się prac legislacyjnych nad nową ustawą o Służbie Celnej (zob. druk sejmowy nr 1492/VI kadencja).
7. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił wystąpić z niniejszą sygnalizacją.
POSTANOWIENIE
z dnia 22 kwietnia 2009 r.
Sygn. akt S 1/09
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Marek Kotlinowski
Ewa Łętowska – sprawozdawca,
w związku z wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt P 53/08, stwierdzającym, że:
§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie umundurowania funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 77, poz. 543) jest niezgodny z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 167, poz. 1399, z 2006 r. Nr 104, poz. 708, Nr 170, poz. 1218 i Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 57, poz. 390 i Nr 89, poz. 589, z 2008 r. Nr 53, poz. 311 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zmiany istniejącego stanu prawnego dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie dotyczącym regulacji uprawnienia do umundurowania w przypadku zwolnienia z umundurowanej formacji lub służby.
UZASADNIENIE
1. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. (sygn. P 53/08) orzekł o niekonstytucyjności § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie umundurowania funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 77, poz. 543; dalej: rozporządzenie MF z 20 kwietnia 2006 r.), który reguluje kwestię zwrotu równowartości składników umundurowania zatrzymywanych przez funkcjonariusza celnego w przypadku zwolnienia ze służby. Przepis ten został wydany na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Celnej).
2. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając sprawę był związany granicami pytań prawnych, na podstawie których wszczęto postępowanie. Nie orzekał więc o zgodności art. 40 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże ocena konstytucyjności i legalności kwestionowanego przepisu rozporządzenia MF z 20 kwietnia 2006 r. wymagała analizy upoważnienia, na podstawie którego przepis ten został wydany.
Utrwalone orzecznictwo Trybunału dotyczy konstytucyjnych warunków, jakie powinny spełniać z jednej strony – upoważnienie ustawowe, z drugiej – akt wykonawczy, wydany na jego podstawie. Analizując treść art. 40 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten nie spełnia warunków wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie nie zawiera dostatecznie określonych wytycznych. Sytuacja taka grozi niebezpieczeństwem, że mimo usunięcia z obrotu prawnego niekonstytucyjnej normy zawartej w zaskarżonym przepisie rozporządzenia wydanie kolejnego aktu – w zamierzeniu wykonawczego – na podstawie identyczne ujętego upoważnienia ustawowego będzie także obciążone wadliwością konstytucyjną.
Zauważyć przy tym należy, że w toku prac ustawodawczych znajduje się projekt nowej ustawy o Służbie Celnej, w którym przepis odpowiadający art. 40 ust. 3 brzmi następująco: „Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowy tryb przydziału, okresy zużycia, wzory, kolory i normy umundurowania, oznaczeń stopni służbowych oraz znaków identyfikacji osobistej funkcjonariuszy, 2) sposób noszenia umundurowania i oznaczeń stopni służbowych, 3) wysokość i warunki przyznawania równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz za okresowe czyszczenie munduru, 4) przypadki, w jakich funkcjonariusze nie mają obowiązku pełnienia służby w umundurowaniu, 5) przypadki, w jakich funkcjonariusz jest obowiązany do zwrotu równowartości składników umundurowania – biorąc pod uwagę rodzaj noszonego przez funkcjonariusza umundurowania oraz zakres realizowanych przez niego zadań” (art. 131 ust. 4, druk sejmowy nr 1492/VI kadencja). Takie ujęcie kwestii upoważnienia nie rozwiązuje podstawowego problemu istniejącego obecnie: upoważnienie podejmuje wąskie zagadnienie zapłaty równoważnika za pozostawiane na własność, zwalnianemu ze służby funkcjonariuszowi, elementy umundurowania, podczas gdy problemem jest istota samego uprawnienia do umundurowania (czy jest ono własnością funkcjonariusza, czy też tylko korzysta on z niego nieodpłatnie) i zasada obowiązku zatrzymania (na własność) umundurowania i zapłaty równoważnika w wypadku zwolnienia ze służby oraz ewentualna dyferencjacja równoważnika, w zależności od przyczyn zwolnienia ze służby.
3. Trybunał Konstytucyjny – uwzględniając specyfikę i związek regulacji dotyczących wszystkich służb mundurowych i ewentualne kryteria różnicowania – dokonał analizy porównawczej kwestionowanej regulacji z przykładowymi regulacjami zawartymi w: ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.), ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, ze zm.), ustawie z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710) oraz w przepisach wykonawczych wydanych na ich podstawie.
4. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności § 12 rozporządzenia MF z 20 kwietnia 2006 r. Jednakże identyczna norma – formalnie nieobjęta zakresem kontroli – znajduje się w § 14 tego rozporządzenia. Przepis ten materialnie ma treść tożsamą z uznanym przez Trybunał za niekonstytucyjny § 12. Jest to jednocześnie przepis międzyczasowy, stanowiący, że w przypadku zwolnienia ze służby albo przekształcenia stosunku służbowego na podstawie ustawy o Służbie Celnej przed upływem okresu używalności składników umundurowania, funkcjonariusz zatrzymuje te składniki na własność. Dokonywanie zmian w stanie prawnym na skutek orzeczenia Trybunału powinno wziąć pod uwagę fakt istnienia także § 14 rozporządzenia.
5. Opierając się na ustaleniach wynikających z dokonanej analizy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w obecnym stanie prawnym trudno wskazać czytelną ratio regulacji uprawnienia do umundurowania w wypadku zwolnienia ze służby i podziału zakresu regulacji między przepisy ustawowe a wykonawcze – w wielu przepisach dotyczących służb mundurowych, nie tylko w przepisach dotyczących służby celnej. Trudno w tych regulacjach ustalić kryteria różnicujące treść poszczególnych przepisów np. co do możliwości zwrotu składników umundurowania lub zatrzymania ich na własność z obowiązkiem zwrotu równowartości czy wpływu przesłanek zwolnienia ze służby na obowiązek zwrotu (zapłaty równowartości) umundurowania. Dlatego byłoby wskazane, aby przy okazji nowelizacji ustaw (rozporządzeń wykonawczych) dotyczących służb mundurowych podjąć krytyczną ocenę sposobu rozwiązania szerszego problemu, a mianowicie charakteru uprawnienia do umundurowania i w konsekwencji deklaracji ustawodawcy, że umundurowanie to funkcjonariusze otrzymują bezpłatnie. Ustawodawca powinien jasno zakreślić granice między regulacją ustawową a wykonawczą co do tak podstawowych zagadnień, jak przesądzenie o tym, czyją własnością jest mundur w czasie trwania i po zakończeniu służby, jakie elementy (składniki) umundurowania mieszczą się w zakresie definicji munduru, a które mają charakter wyekwipowania – ma to ważkie znaczenie choćby w świetle powszechnego zakazu noszenia składników umundurowania niezgodnie z przeznaczeniem lub w połączeniu z ubraniem cywilnym.
Ze względu na charakter umundurowania, które ma nie tylko substrat materialny, ale także substrat symboliczny, regulacja taka ma istotny charakter, a jej podstawowe założenia powinny wynikać z poprawnie skonstruowanych przepisów ustawowych.
6. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że niniejsza sygnalizacja powinna być w szczególności brana pod uwagę podczas toczących się prac legislacyjnych nad nową ustawą o Służbie Celnej (zob. druk sejmowy nr 1492/VI kadencja).
7. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił wystąpić z niniejszą sygnalizacją.