Pełny tekst orzeczenia

757/II/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 26 marca 2009 r.
Sygn. akt Ts 40/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Granat – przewodniczący
Andrzej Rzepliński – sprawozdawca
Zbigniew Cieślak,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 maja 2008 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej W.I.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 29 stycznia 2008 r. sporządzonej przez radcę prawnego zakwestionowana została zgodność art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.; dalej: p.b.) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji.
Skarżący stoi na stanowisku, że zakwestionowana regulacja p.b. rozumiana w ten sposób, że „wzniesienie budynku mieszkalnego na nieruchomości, na terenie której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje wyłącznie możliwość realizowania upraw polowych pod warunkiem zapewnienia potrzeb bytowych właścicielom tej nieruchomości, odpowiada wyrażonej w przedmiotowym przepisie zasadzie budowy planowej – narusza konstytucyjną zasadę równej ochrony własności (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji)”. Zdaniem skarżącego na podobne, korzystne dla właściciela nieruchomości traktowanie, nie mogą liczyć osoby władające inną niż polowa nieruchomością. Ponadto, w skardze zarzucono, że art. 3 p.b. narusza również zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę legalizmu.
Postanowieniem z 13 maja 2008 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Rozstrzygnięcie takie podyktowane było nieprawidłowościami skargi w zakresie prawidłowego wskazania przedmiotu skargi, niewłaściwym powołaniem wzorców konstytucyjnych, a po części wynikały z nadania skardze cech actio popularis.
Pełnomocnik skarżącego wniósł na powyższe postanowienie zażalenie. W złożonym piśmie procesowym zarzucono:
– naruszenie art. 19 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) przez: (1) brak zbadania wszystkich okoliczności sprawy oraz brak analizy dołączonych do akt sprawy orzeczeń organów administracyjnych oraz sądów administracyjnych, z których jednoznacznie wynikało, że art. 3 p.b. stanowił podstawę rozstrzygnięć w sprawie skarżącego oraz (2) nieprawidłowe uznanie, że zarzuty skargi w zakresie odnoszącym się do art. 32 ust. 1 oraz do art. 64 ust. 2 Konstytucji są oderwane od sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego;
– naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 19 i art. 46 ustawy o TK przez przyjęcie, że w sprawach wszczętych w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) podstawę zapadających w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy k.p.a., co prowadzić musi do wniosku, że w sprawach wszczętych w trybach nadzwyczajnych nigdy nie powstałaby możliwość wystąpienia ze skargą konstytucyjną;
– naruszenie art. 46 ust. 1 w związku z art. 20 i art. 75 ust. 1 ustawy o TK przez niewyjaśnienie poglądu stwierdzającego niewyczerpanie przez skarżącego drogi prawnej;
– naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji przez przyjęcie, że z przepisów tych nie wynikają jakiekolwiek konstytucyjne prawa dla osób fizycznych.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – obowiązuje zasada skargowości, oznaczająca, że skarżący sam wyznacza granice przedmiotowe skargi, czy też zażalenia, jeśli decyduje się na jego wniesienie. Konsekwencją braku możliwości działania przez Trybunał Konstytucyjny ex officio jest poddawanie ocenie formułowanych przez skarżącego zarzutów jedynie w zakresie wyznaczonym przez skarżącego, przy czym na etapie postępowania zażaleniowego Trybunał zobowiązany jest odnieść się jedynie do tych części środka odwoławczego, które mają na celu wykazanie nieprawidłowości ustaleń dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu.
Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu mylnie określono nadzwyczajny środek zaskarżenia , o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., stosując nazwę „wznowienie postępowania”. Pomyłka ta została sprostowana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy o TK i w ocenie Trybunału nie miała wpływu na treść postanowienia z 13 maja 2008 r.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o TK, należy stwierdzić, że nie znajduje on potwierdzenia w faktach. Trybunał Konstytucyjny zasadnie przyjął, że postępowanie, które legło u podstaw skargi konstytucyjnej, zostało wszczęte w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i że w jego toku poszczególne organy badały, czy w sprawie nie zaszła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego oparto na zarzucie wydana decyzji z rażącym naruszeniem prawa – to jest art. 3 p.b. Organy i sądy administracyjne nawiązywały w swej treści do tego przepisu, jednakże tylko w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy zasadne jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność postępowania. Charakterystyczne jest przy tym, że rozważania organów na etapie administracyjnym i sądowoadministracyjnym (poza wyrokiem NSA z 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 236/06) abstrahowały od sfery praw i obowiązków skarżącego, albowiem zarzut, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w żadnej mierze nie został powiązany z jego sytuacją prawną. Poza zakresem rozważań należy pozostawić ocenę, czy skarżący mógł w takiej sytuacji być stroną postępowania administracyjnego. Dla Trybunału Konstytucyjnego znaczenie ma jednak to, że skarżący, stawiając decyzji administracyjnej zarzut rażącego naruszenia prawa, koncentrował się jedynie na wykazaniu nieprawidłowości postępowania organów administracyjnych udzielających pozwolenia na budowę właścicielom sąsiedniej nieruchomości. Na żadnym etapie postępowania nie wskazano, jakie przysługujące skarżącemu prawo zostało naruszone udzieleniem takiego pozwolenia. Trudno więc uznać, że podstawą rozstrzygnięcia wobec skarżącego był art. 3 p.b., jeśli rozważano go w kontekście wadliwości decyzji, która nie była adresowana do skarżącego. Trafnie wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, że podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia były przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych.
Z podobnych względów Trybunał Konstytucyjny nie podziela drugiego z zarzutów zażalenia odnoszącego się do związku pomiędzy sferą prawną skarżącego a naruszeniem jego prawa do równej ochrony praw majątkowych. Skarżący w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polegać ma naruszenie jego praw majątkowych. Nie może uzasadniać tezy o nierównym traktowaniu adresatów prawa okoliczność, że w określonym przypadku inny podmiot prawa został potraktowany – zdaniem skarżącego – w sposób uprzywilejowany. Skarżący w istocie próbuje wykazać, że naruszenie równości w ochronie praw majątkowych nastąpiło przez nieprzestrzeganie zasady budowy planowej wobec właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Niewłaściwe z punktu widzenia przesłanek formalnych skargi konstytucyjnej jest uzasadnianie naruszenia praw podmiotowych skarżącego okolicznościami prawnie relewantnymi, odnoszącymi się do innych podmiotów.
Nie zasługuje na uwzględnienie również trzeci z zarzutów. Warunkowe stwierdzenie o niewyczerpaniu drogi prawnej przez skarżącego odnosiło się do postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w którym zapadła decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Krośnie z 14 grudnia 1993 r. Skarżący w toczącym się wówczas postępowaniu mógł wziąć udział jako strona postępowania. Uprawnienie do kwestionowania decyzji dotyczącej budowy prowadzonej na nieruchomościach sąsiednich przysługuje bowiem osobom trzecim w takim zakresie, w jakim decyzja ta narusza ich usprawiedliwione interesy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 września 1998 r. (sygn. akt IV SA 1704/97), „mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak rozumiany interes prawny ma zarówno właściciel działki występujący o pozwolenie na budowę, jak i właściciele działek sąsiednich”. Jeśli w o opinii skarżącego wydanie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości naruszało jego interes prawny, mógł uczestniczyć w tym postępowaniu, zwłaszcza że art. 3 p.b. w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowany był w ten sposób, że ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu na cele budownictwa zagrodowego nie wyłącza możliwości zlokalizowania na działce zagrodowej domu mieszkalnego, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami członków rodziny zajmujących się gospodarką rolną (zob. wyrok NSA w Krakowie z 3 grudnia 1981 r., sygn. akt SA/Kr 296/1981, ONSA z 1981 r. nr 2, poz. 120; wyrok NSA w Warszawie z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SA 456/1986, ONSA z 1986 r. nr 2, poz. 51). Trafnie zatem wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący nie wyczerpał – pomimo że miał taką możliwość – drogi prawnej w ramach zwyczajnej procedury odwoławczej.
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nie podziela również poglądu skarżącego, że w postępowaniu wszczętym ze skargi konstytucyjnej dopuszczalne jest uczynienie z art. 2 i art. 7 Konstytucji samodzielnych wzorców kontroli konstytucyjności. Twierdzenie powyższe nie uwzględnia utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W licznych orzeczeniach wskazywano, że art. 2 Konstytucji kreuje standardy tworzenia prawa i tylko odniesienie tych reguł do konstytucyjnego prawa podmiotowego uzasadnia rozpoznanie zarzutu przez Trybunał. Z kolei w art. 7 Konstytucji zawarta została jedna z podstawowych reguł ustrojowych, która per se nie stanowi źródła prawa podmiotowych dla jednostki.

Złożone w sprawie zażalenie nie podważyło zasadności argumentacji przyjętej w postanowieniu o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny zażalenia nie uwzględnił.