Pełny tekst orzeczenia

122/11/A/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 2 grudnia 2014 r.
Sygn. akt K 48/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Piotr Tuleja – sprawozdawca
Andrzej Wróbel,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2014 r., połączonych wniosków:
1) Sejmiku Województwa Mazowieckiego o zbadanie zgodności art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na samorząd województwa obowiązek finansowania z budżetu województwa świadczeń opieki zdrowotnej zrealizowanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 15 ustawy o działalności leczniczej, przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dla którego samorząd województwa jest organem tworzącym, ponad limit świadczeń sfinansowanych na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2, a także z art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) Rady Miasta Stołecznego Warszawy o zbadanie zgodności art. 59 ust. 2, 3 i 4 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217) w zakresie, w jakim nakłada na Miasto Stołeczne Warszawę obowiązek finansowania z budżetu miasta świadczeń zdrowotnych, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 15 ustawy o działalności leczniczej, przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których Miasto Stołeczne Warszawa jest podmiotem tworzącym, ponad limit świadczeń sfinansowanych na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2, a także z art. 167 ust. 4 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy.

UZASADNIENIE

I

1. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły dwa wnioski organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczące zbadania zgodności art. 59 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217; dalej: ustawa o działalności leczniczej).
Z uwagi na tożsamość przedmiotu wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego oraz wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Rada m.st. Warszawy), Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne ich rozpoznanie pod wspólną sygnaturą akt K 48/13 (zarządzenie z 31 października 2013 r.).

1.1. Sejmik Województwa Mazowieckiego, na podstawie uchwały nr 44/13 z 18 marca 2013 r., wniósł 3 czerwca 2013 r. wniosek o zbadanie zgodności art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy o działalności leczniczej w zakresie, w jakim nakłada na samorząd województwa obowiązek finansowania z budżetu świadczeń opieki zdrowotnej, zrealizowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z art. 15 ustawy o działalności leczniczej, przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, dla którego samorząd województwa jest organem tworzącym, ponad limit świadczeń sfinansowanych na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2, a także z art. 167 ust. 4 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, obowiązek finansowania ujemnego wyniku finansowego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (dalej: samodzielny zakład) przez samorząd województwa oznacza de facto obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania samodzielnych zakładów w pełnym zakresie niefinansowanym przez Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej: NFZ), a to wykracza poza obowiązki wynikające z pełnienia przez podmiot tworzący te zakłady funkcji „właścicielskich”. Samorząd nie powinien odpowiadać za następstwa finansowe ustawowego obowiązku udzielania świadczeń zdrowotnych wszystkim uprawnionym mieszkańcom, w sytuacji gdy finansowanie tych świadczeń przez NFZ okazało się niedostateczne. Samorząd terytorialny nie został wyposażony w instrumenty prawne pozwalające mu skutecznie reagować na realizowanie przez samodzielne zakłady świadczeń zdrowotnych wykraczających poza limit świadczeń finansowanych na podstawie umów z NFZ.
Wnioskodawca podkreślił, że ustawodawca nie określił ram ponoszenia odpowiedzialności finansowej samorządu; w art. 59 ustawy o działalności leczniczej nakazał podmiotom tworzącym automatyczne finansowanie ujemnego wyniku finansowego zakładu w pełnym zakresie.
W ocenie wnioskodawcy, zasada demokratycznego państwa prawnego, sformułowana w art. 2 Konstytucji wymaga kształtowania stosunków między państwem a samorządem terytorialnym w sposób rzetelny i prawidłowy. Podział zadań publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny winien następować w sposób wyznaczony przez art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tymczasem finansowanie niedoborów finansowych samodzielnych zakładów w pełnym zakresie nie może być postrzegane ani jako zadanie własne samorządu (art. 166 ust. 1 Konstytucji), ani nawet zadanie zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji), jako że ustawodawca nie wyposażył samorządów w możliwość kreatywnego oddziaływania na sposób realizacji tego obowiązku. Ponadto, zgodnie z art. 167 ust. 4 Konstytucji, zmianom w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego winny towarzyszyć zmiany w podziale dochodów publicznych. Kwestionowana regulacja nie spełnia tych wymagań. Zdaniem Sejmiku Województwa Mazowieckiego, rozwiązania przewidziane w art. 59 ustawy o działalności leczniczej są antyspołeczne i znacznie utrudniają realizację zadań nałożonych na samorządy przez art. 68 ust. 2 Konstytucji.

1.2. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie uchwały nr LXI/1686/2013 z 11 lipca 2013 r., wniosła 8 sierpnia 2013 r. wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 59 ust. 2, 3 i 4 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy o działalności leczniczej w zakresie, „w jakim nakłada na samorząd m.st. Warszawa – poprzez wynikające z art. 59 ust. 2 i 4 ustawy o działalności leczniczej określenie zasad pokrywania ujemnego wyniku finansowego, obowiązku przejęcia zobowiązań w następstwie przekształcenia w spółkę kapitałową, oraz obowiązku zapłaty zobowiązań w przypadku likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – faktyczne przejęcie obowiązku finansowania ze swojego budżetu kosztów świadczeń zdrowotnych zrealizowanych w odniesieniu do stanów określonych w art. 15 ustawy o działalności leczniczej związanych z zagrożeniem życia lub zdrowia na rzecz osób uprawnionych ustawowo przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, dla których samorząd m.st. Warszawa jest podmiotem tworzącym w rozumieniu ustawy o działalności leczniczej, ponad limit środków zagwarantowanych w umowie zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia”, z art. 166 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2, a także z art. 167 ust. 4 Konstytucji.
Zdaniem wnioskodawcy, rozwiązanie przewidziane w art. 59 ustawy o działalności leczniczej, w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, skutkuje koniecznością poniesienia przez m.st. Warszawę wydatków budżetowych na zadania nienależące do samorządu. Jeżeli m.st. Warszawa nie zdecyduje się na pokrycie ujemnego wyniku finansowego samodzielnego zakładu, to i tak poniesie konsekwencje finansowe takiej decyzji, przejmując zobowiązania samodzielnych zakładów w wypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej lub przejmując obowiązek zapłaty zobowiązań w wypadku likwidacji.
Ustawodawca nałożył na samorządy (w tym na m.st. Warszawę) zadanie o nieokreślonym przez Konstytucję charakterze; przejęcie odpowiedzialności za finansowanie świadczeń zdrowotnych nie zostało określone w ustawach, ani jako zadanie własne, ani jako zlecone. Takie działanie ustawodawcy jest niezgodne z dyspozycją art. 166 Konstytucji. Poza tym obciążenie jednostek samorządu terytorialnego zadaniami z zakresu zapewnienia dostępu do świadczeń zdrowotnych, wymaga – zgodnie z art. 167 ust. 4 Konstytucji – wyposażenia tych jednostek w odpowiednie środki finansowe.
W ocenie wnioskodawcy, przyjęte rozwiązanie może stanowić zagrożenie realizacji obowiązku zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 68 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji może pozbawić władze publiczne możliwości zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli.

2. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, pismem z 29 maja 2014 r. – na podstawie uchwały nr LXI/1686/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 59 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, zmienionej uchwałą nr LXXX/2043/2014 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 kwietnia 2014 r. – wycofała wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2013 r.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 14 listopada 2014 r. zajął następujące stanowisko:
1) art. 59 ust. 2, 3 i 4 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy o działalności leczniczej jest zgodny z art. 166 ust. 1 w związku z art. 2 i w związku z art. 68 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji,
2) w pozostałym zakresie wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – wobec niedopuszczalności orzekania,
3) postępowanie w zakresie obejmującym badanie wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – wobec cofnięcia wniosku.
Prokurator Generalny w uzasadnieniu stanowiska odniósł się jedynie do wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Na wstępie, poza uwagami natury formalnoprawnej, Prokurator Generalny przedstawił prawną regulację systemu ochrony zdrowia w Polsce, której elementem są zaskarżone przepisy.

3.1. Na podstawie dalszych rozważań Prokurator Generalny uznał, że – w świetle art. 166 Konstytucji – obowiązek pokrywania niedoborów finansowych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez podmiot tworzący, mieści się w zakresie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego. Ramy odpowiedzialności ustawa określa w sposób jednoznaczny. Prokurator Generalny nie podzielił zarzutu wnioskodawcy, że ukształtowane zasady odpowiedzialności podmiotów tworzących kreują mechanizm oznaczający faktyczny obowiązek finansowania z ich budżetów także zrealizowanych zgodnie z prawem świadczeń opieki zdrowotnej. Prokurator Generalny wskazał, że kwestia zwrotu kosztów udzielenia pomocy medycznej w wypadkach nagłych nie jest uzależniona od woli Narodowego Funduszu Zdrowia, ale stanowi jego obowiązek, który ma swoje umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących. Dlatego też zarzut wnioskodawcy, w tym zakresie, nie dotyczy ułomności prawa, ale praktyki jego stosowania, co pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału.

3.2. Prokurator Generalny uznał także za niezasadny zarzut, że zaskarżona regulacja nie pozostawia jednostkom samorządu terytorialnego wyboru sposobu wykonania nałożonego zadania. Zdaniem Prokuratora Generalnego, mechanizm wynikający z art. 59 ust. 2 i 4 ustawy o działalności leczniczej pozostawia jednostkom samorządu terytorialnego, w niezbędnym stopniu, prawo decydowania o sposobie i zakresie wykonania wynikającego z tych przepisów zadania. Każdorazowo zakres i sposób wykonania tego zadania uzależniony będzie od sytuacji finansowej konkretnego zakładu, a wybór w tym względzie należał będzie do właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego, które zdecydują o tym, czy dla społeczności lokalnej pożądane będzie dalsze utrzymywanie zadłużonej placówki, jej przekształcenie czy likwidacja.

3.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego zakwestionowana regulacja jest zgodna także z art. 2 Konstytucji, gdyż zarzuty wnioskodawcy nie wskazują na „kwalifikowany” charakter niejasności zaskarżonych przepisów. Zaskarżone przepisy nie zawierają niejasności, których nie dałoby się usunąć w procesie wykładni prawa, a w związku z tym są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami prawidłowej legislacji.

3.4. Prokurator Generalny nie zgodził się także z zarzutem, że zaskarżona regulacja, przez zawarty w niej mechanizm narzucający jednostkom samorządu terytorialnego określony sposób działania w sytuacji, gdy podległe im samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej nie są w stanie pokrywać swoich zobowiązań finansowych, narusza prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, gwarantowane przez art. 68 ust. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił, że uprawnienia świadczeniobiorców są niezależne od formy organizacyjno-prawnej podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz ich ilości, dlatego zaskarżona regulacja tych uprawnień nie znosi i nie ogranicza.

3.5. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie można twierdzić, że na podstawie zaskarżonej regulacji na jednostki samorządu terytorialnego nałożone zostały nowe zadania, wymagające zapewnienia nowych dochodów publicznych na ich realizację. Podobne rozwiązania, jeśli chodzi o kwestie odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za ujemny wynik finansowy podległych im samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, przewidywała poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.). W ocenie Prokuratora Generalnego uznać należy, że art. 59 ust. 2, 3 i 4 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6, art. 61, art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 216 ustawy o działalności leczniczej nie jest niezgodny z art. 167 ust. 4 Konstytucji.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Trybunału, prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy. Jest to jeden z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem (zob. zamiast wielu postanowienie TK z 9 kwietnia 2013 r., sygn. K 20/12, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 43). Wycofanie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega w związku z tym ocenie Trybunału. Trybunał jest takim stanowiskiem wnioskodawcy związany. W konsekwencji, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, zachodzi konieczność umorzenia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził skuteczność wycofania wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 sierpnia 2013 r.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.