Pełny tekst orzeczenia

72/1/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 18 listopada 2014 r.
Sygn. akt Ts 87/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stanisław Biernat,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej K.G. w sprawie zgodności:
art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.) w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 kwietnia 2014 r. K.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: ustawa o planowaniu) w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim „wyłączają wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającej na celu wykazane dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej”, z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 13 maja 2011 r. (nr AU-2/6730.2/1238/11) Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej nieruchomości położonej przy Rynku Głównym w Krakowie. Od 17 czerwca 2011 r. zaczęła obowiązywać uchwała nr XII/131/13 Rady Miasta Krakowa z 13 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru „Stare Miasto” w Krakowie. Wejście planu w życie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana jedynie dla inwestycji dokonywanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu decyzją z 14 lipca 2011 r. (nr SKO.ZP/415/723/2011) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Wyrokiem z 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1410/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję krakowskiego SKO. Sąd podzielił ocenę prawną wyrażoną przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 20 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1413/12) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Zdaniem skarżącego zakwestionowane przepisy prowadzą do naruszenia „równości ochrony prawnej prawa własności” (art. 64 ust. 2 Konstytucji), gdyż różnicują sytuację prawną inwestorów „sprawców” samowoli budowlanej. Przepisy te naruszają również zasadę ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), bo wprowadzają ograniczenia tego prawa aktem prawa miejscowego, a nie ustawą (niezgodność z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), i są nieproporcjonalne, gdyż wprowadzają ograniczenia prawa własności, które nie są konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Skarżący wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego umożliwiają legalizację samowoli budowlanej (której dopuścił się skarżący) pod warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W jego sprawie – jak stwierdził – organy nie mogły wydać takiej decyzji z powodu uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2014 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi m.in. przez wskazanie naruszonych konstytucyjnych wolności lub praw wynikających z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji i określenie sposobu ich naruszenia. Pismem z 9 maja 2014 r. skarżący ustosunkował się do tego zarządzenia.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz precyzujących go art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest każdy, czyje wolności lub prawa zostały naruszone na skutek wydania przez sąd lub organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia, którego podstawą prawną jest kwestionowany przepis aktu normatywnego. Skargę konstytucyjną można więc wnieść po spełnieniu łącznie następujących warunków. Po pierwsze, zaskarżony przepis powinien być podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżącego. Po drugie, źródłem naruszenia ma być normatywna treść kwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd bądź organ władzy publicznej orzekły o prawach i wolnościach skarżącego. Po trzecie, orzeczenie organu władzy publicznej musi dotyczyć konstytucyjnych wolności lub praw (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK).

2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych warunków.

2.1. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczą dwóch przepisów ustawy o planowaniu i dwóch przepisów prawa budowlanego.
2.1.1. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu „[w] przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy”. Zakwestionowany art. 59 ust. 1 tej samej ustawy stanowi, że „[z]miana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (…) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy”.
2.1.2. Z kolei zakwestionowane przepisy prawa budowlanego określają, że właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jeżeli budowa, która podlegała rozbiórce, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku, w postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów.

2.2. Organ I instancji ustalił skarżącemu warunki zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji na nieruchomości. Jednak z powodu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy mogła być wydana jedynie dla inwestycji dokonywanej na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

2.3. W skardze konstytucyjnej skarżący podniósł, że przepisy prawa budowlanego umożliwiają legalizację samowoli budowlanej (której dopuścił się skarżący) pod warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W jego sprawie – jak stwierdził – nie mogły wydać takiej decyzji z powodu uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. Odnosząc się do zarzutów skargi, Trybunał stwierdza, że skarżący domaga się ochrony praw podmiotowych, do których naruszenia nie doszło w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

3.1. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa. Trybunał zaznaczał też, że Trybunał Konstytucyjny wydaje wyrok w postępowaniu skargowym tylko wtedy, gdy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia bezpośrednio wskazanych konstytucyjnych wolności lub praw, a podmiot wnoszący skargę konstytucyjną oparł ją na twierdzeniu, iż zostały naruszone takie przysługujące mu wolności lub prawa, przy czym doszło do tego na skutek wydania ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, które rozstrzyga o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego.

3.2. Ponadto Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK jednym z podstawowych obowiązków skarżącego jest wskazanie sposobu, w jaki kwestionowana przez niego regulacja naruszyła przysługujące mu wolności lub prawa określone w Konstytucji. Naruszenie to musi mieć charakter faktyczny i aktualny (zob. W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 67). Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 14 września 2009 r. wskazał: „Celem kryterium aktualności jest zapobieżenie rozszerzeniu skargi konstytucyjnej, polegającemu na upodobnieniu jej do skargi powszechnej (actio popularis). Wymagane jest więc wykazanie, że naruszenie ma charakter aktualny, a nie potencjalny – konieczne jest istnienie aktualnego interesu prawnego skarżącego w merytorycznym rozstrzygnięciu skargi; niekorzystne oddziaływanie obowiązujących norm prawnych na sytuację prawną skarżącego musi mieć charakter rzeczywisty i realny, ma trwać w chwili wnoszenia skargi (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2007 r., SK 4/07; podobnie: Z. Czeszejko-Sochacki, Formy naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, [w:] Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 79-81)” (SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127).

3.3. Trybunał stwierdza, że w badanej sprawie przesłanka aktualności naruszenia nie została spełniona. Postępowanie administracyjne w sprawie skarżącego zostało wszczęte na złożony przez niego wniosek z 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej w nim inwestycji. Organ administracyjny I instancji ustalił warunki zabudowy w 2011 r. Po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i organ II instancji umorzył postępowanie. Przedmiot postępowania administracyjnego nie dotyczył legalizacji samowoli budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie oraz sądy administracyjne oceniały wyłącznie zasadność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej. Oznacza to, że organy te nie odnosiły się – wbrew twierdzeniom skarżącego – do praw podmiotowych wskazanych przez niego jako naruszone. Obecnie nie istnieje więc stan naruszenia praw podmiotowych, który uzasadniałby wystąpienie ze skargą konstytucyjną. Dopiero w ewentualnym, przyszłym postępowaniu dotyczącym rozbiórki samowoli budowlanej może dojść do ingerencji w prawa podmiotowe skarżącego.

3.4. Na obecnym etapie postępowania przed organami i sądami administracyjnymi kwestia rozbiórki samowoli budowlanej nie mogła być przedmiotem rozważań. To z kolei oznacza, że nie doszło do wskazywanego przez skarżącego naruszenia prawa podmiotowego.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.