P 11/15
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
105/7/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2015 r.
Sygn. akt P 11/15
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Teresa Liszcz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2015 r., czterech pytań prawnych Sądu Rejonowego w Olsztynie,
czy „art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. L 204, s. 37)” są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj.: zasadą demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności oraz zasadą poprawnej legislacji,
b) art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą proporcjonalności,
c) art. 32 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie
I
1. Trzema postanowieniami z 7 stycznia oraz postanowieniem z 21 stycznia 2015 r., Sąd Rejonowy w Olsztynie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu cztery pytania prawne, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej, w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37; dalej: dyrektywa), są zgodne z:
− art. 2 Konstytucji − zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji,
− art. 31 ust. 3 Konstytucji − zasadą proporcjonalności oraz
− art. 32 ust. 1 Konstytucji − zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej.
Pytania prawne zostały zadane w stanach faktycznych, w których trzej obywatele (w każdej z czterech spraw − dwaj ci sami) zostali oskarżeni o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu − wbrew przepisom ustawy hazardowej − gier losowych na, w sumie, jedenastu automatach w czterech lokalach. Niektórym z oskarżonych − jako osobom odpowiedzialnym za sprawy gospodarcze i finansowe − postawiono powyższy zarzut w związku z art. 9 § 3 k.k.s.
W czterech bardzo zbliżonych uzasadnieniach, pytające sądy podniosły, że art. 107 k.k.s. zawiera tzw. dyspozycję blankietową, wypełnianą treścią przez ustawę hazardową, zgodnie z którą odpowiedzialności karnoskarbowej podlega osoba urządzająca grę na automacie poza kasynem gry lub bez stosownej koncesji. Wskazały, że celem dyrektywy (i implementującego ją do krajowego porządku prawnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.), jest wspieranie rynku wewnętrznego przez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych, z uwagi na ich wpływ na swobodny przepływ towarów. Omówiwszy obowiązek notyfikacyjny i pojęcie przepisów technicznych oraz przywoławszy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, pytające sądy stwierdziły, że kwestionowane przepisy ustawy hazardowej należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy. Obowiązek ich notyfikacji stanowi – zdaniem pytających sądów − element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw. Przepisy uchwalone z naruszeniem tego obowiązku nie mogą być – zdaniem pytających sądów − egzekwowane wobec osób prywatnych i pociągać dla nich negatywnych konsekwencji. Państwo polskie, pomimo ewidentnego – w opinii pytających sądów – obowiązku, nie przedstawiło projektu kwestionowanych przepisów do notyfikacji, uchybiając normom wiążącego prawa międzynarodowego. Pomimo to, nienotyfikowane przepisy obowiązują i są podstawą wyciągania konsekwencji prawnych wobec obywateli, co godzi zwłaszcza w art. 2 Konstytucji, w szczególności w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także w zasadę winy jako zasadę odpowiedzialności karnej, ponieważ nie popełnia przestępstwa skarbowego sprawca, któremu nie można przypisać winy ze względu na niepewność co do stanu prawnego i rozbieżne interpretacje (w niektórych częściach kraju poszczególne podmioty ponoszą odpowiedzialność na podstawie kwestionowanych przepisów, podczas gdy w innych są od tej odpowiedzialności zwalniane).
Pytające sądy podkreśliły, że prowadzenie gier hazardowych jest rodzajem działalności gospodarczej, której swobodę Konstytucja gwarantuje w art. 20; wprawdzie, w myśl jej art. 22, można − w drodze ustawy − ograniczyć wolność działalności gospodarczej, ale tylko ze względu na ważny (ale nie jakikolwiek) interes publiczny. Zwróciły także uwagę na niezwykle szybkie, nadzwyczajne tempo uchwalenia kwestionowanych przepisów (14 dni od przedstawienia projektu do podpisania ustawy przez Prezydenta RP), uniemożliwiające parlamentarzystom wnikliwe rozpatrzenie projektu, choć kwestia zgodności z prawem Unii Europejskiej powinna być przedmiotem skrupulatnej analizy.
Pytające sądy podniosły zastrzeżenia co do definicji zawartych w ustawie hazardowej, prowadzących do uznania za wygraną rzeczową również możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki albo rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej w poprzedniej grze, a przez to eliminujących prowadzenie gier na automatach poza kasynami. Wskazały, że koncesja (w tym wypadku na prowadzenie kasyna) jest najbardziej restrykcyjną formą reglamentacji − oddziaływania na przedsiębiorców i wolny rynek − stosowaną w odniesieniu do działalności mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo też ze względu na inny ważny interes publiczny.
Zdaniem pytających sądów, ustawodawca wprowadził bardzo poważne ograniczenie wolności wykonywania działalności gospodarczej, koncesjonując prowadzenie salonu gier na automatach, nawet tych bez wygranych pieniężnych i rzeczowych (a tylko z możliwością przedłużenia gry lub rozpoczęcia nowej gry). Byłoby to dopuszczalne pod warunkiem spełnienia materialnej przesłanki ważnego interesu publicznego, co jednak nie ma – zdaniem pytających sądów – miejsca. Podczas prac legislacyjnych nie wskazano, że ustanowienie kwestionowanej regulacji przyczyni się do przeciwdziałania negatywnym społecznym skutkom hazardu, zarazem zaś negatywne zjawiska związane z hazardem mają – w opinii pytających sądów − charakter marginalny. Z tego powodu wprowadzenie restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów nie znajduje uzasadnienia i godzi w zasadę proporcjonalności, wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmierne ingeruje w wolność działalności gospodarczej. Skutkiem kwestionowanych przepisów jest praktyczna likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.; pytające sądy opisały szczegółowo wcześniejsze rozwiązania w tym zakresie). Ich zdaniem, ogólnikowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy hazardowej świadczą o tym, że jego przygotowanie nie było poprzedzone diagnozą i oceną istnienia rzeczywistego problemu społecznego, wymagającego tak intensywnej ingerencji w wolność gospodarczą. Nie pozwalają też one ustalić powodu, dla którego ustawodawca uznał dotychczasową regulację − mniej dolegliwą dla jej adresatów i niebudzącą wątpliwości konstytucyjnych – za niewystarczającą z punktu widzenia ochrony społeczeństwa przed uzależnieniem od hazardu.
W opinii pytających sądów, projektodawca powinien rzetelnie i wiarygodnie opisać interes publiczny przemawiający za uchwaleniem ustawy, a waga owego interesu, stanowiącego motyw ograniczenia wolności gospodarczej, powinna była być przedmiotem analizy popartej ekspertyzami specjalistów i oszacowaniem przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych w celu ustalenia, czy interwencja ustawodawcy jest w danym przypadku rzeczywiście niezbędna dla osiągnięcia szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak takich rzetelnych analiz prowadzi do wniosku o naruszeniu zasady poprawnej legislacji.
W opinii pytających sądów, regulacja gier hazardowych w kształcie przyjętym w ustawie hazardowej, naruszając zasadę proporcjonalności, narusza jednocześnie zasadę równości w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Z niezrozumiałych – zdaniem pytających sądów − względów, nie wynikających z uzasadnienia projektu ustawy, ustawodawca wprowadził daleko idące ograniczenia, nieistniejące w innych porównywalnych dziedzinach gospodarki. Wskazywane przez ustawodawcę wartości takie jak porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób mogą być, i są, w innych dziedzinach działalności gospodarczej realizowane w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności działalności gospodarczej. Z punktu widzenia zasad proporcjonalności i równości, nie można uznać za dopuszczalne wprowadzenia restrykcji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w stosunku do jednej tylko dziedziny gospodarki, o ile ten sam cel da się zrealizować w innych mniej uciążliwych formach, prawidłowo zabezpieczających interesy jednostek oraz społeczeństwa.
Pytające sądy zwróciły uwagę, że część z gier, których organizowanie poza kasynami jest obecnie zakazane, jest dostępna przy wykorzystaniu powszechnie dostępnych komputerów, konsol czy tabletów. Tym samym brakuje racjonalnych argumentów za koniecznością ograniczenia wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania takich gier poza kilkudziesięcioma kasynami w całym kraju.
2. Marszałek Sejmu ani Prokurator Generalny nie przedstawili stanowisk w sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie takie wymaga − dla swej dopuszczalności i skuteczności − spełniania trzech przesłanek: podmiotowej (z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji), przedmiotowej (jego przedmiotem może być tylko akt normatywny będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie) oraz funkcjonalnej (między werdyktem Trybunału Konstytucyjnego a rozstrzygnięciem zawisłej przed pytającym sądem sprawy musi zachodzić bezpośrednia merytoryczna i prawnie relewantna zależność). Pytanie prawne musi też spełniać wymagania formalne, wynikające w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o TK, a ponadto nie mogą się w odniesieniu do niego ziścić tzw. ujemne przesłanki procesowe, przesądzające o konieczności umorzenia postępowania, którymi są: powaga rzeczy osądzonej (przesłanka rei iudicatae), zakaz ponownego orzekania w takiej samej sprawie (przesłanka ne bis in idem), zakwestionowanie aktu stosowania prawa albo żądanie rozstrzygnięcia sporu o wykładnię.
2. Pytające sądy wskazały jako przedmiot kontroli art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), a pytania prawne skierowały w związku z rozpoznawaniem spraw osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu gier hazardowych wbrew przepisom ustawy hazardowej (bez koncesji i poza kasynem).
Zasadnicze zarzuty pytających sądów mają charakter formalny i sprowadzają się do nienotyfikowania projektu ustawy hazardowej Komisji Europejskiej, w trybie wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa). Zdaniem pytających sądów, kwestionowane przepisy mają charakter „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy, a brak notyfikacji, stanowiącej część konstytucyjnie regulowanego procesu prawotwórczego, przesądza o niemożności ich stosowania w odniesieniu do obywateli.
Pytające sądy wzorcami kontroli uczyniły art. 2 Konstytucji (ściślej: wynikające z niego zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione pytania prawne spełniają przesłanki podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną i orzekanie w ich zakresie byłoby dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych oraz niewystąpienia ujemnych przesłanek procesowych.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia − wydanego w pełnym składzie wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) − były już pytania:
− Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 7 Konstytucji,
− Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, czy uchwalenie ustawy hazardowej w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy (w szczególności art. 14 tej ustawy), z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
3.1. Jak wynika już z samego zestawienia pytań prawnych postawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu w niniejszej sprawie i w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem, ich treść jest w dużej części zbliżona i sprowadza się do zarzutu naruszenia wskazanych postanowień Konstytucji ze względu na niedopełnienie obowiązku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów w trybie wynikającym z dyrektywy.
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął powołanym wyrokiem, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne zarówno z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, jak i z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku tym szczegółowo opisał podstawy prawne, sens i cel procedury notyfikacyjnej, a także wyłączenia jej stosowania (cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia). Podkreślił też, że „Żadne z postanowień dyrektywy (…), a także postanowień TfUE [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji”, a konsekwencje takie wynikają z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Dokonawszy drobiazgowej analizy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia wyroku o sygn. P 4/14), Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że notyfikacja przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem, jest unijną procedurą, zobowiązującą państwa członkowskie do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania − ale tylko „tak dalece, jak to będzie możliwe” (art. 8 ust. 2 dyrektywy) − zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag. Stwierdził przy tym, że użyte w dyrektywie pojęcie „przepisu technicznego” jest nieprecyzyjne, wielokrotnie złożone i nieostre, wobec czego jest dookreślane w orzecznictwie TSUE. Podkreślił, że notyfikacja nie jest współdecydowaniem Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie ustaw stanowionych w porządku krajowym.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że projekt ustawy hazardowej nie został notyfikowany, zwrócił jednak uwagę na brak pewności, czy taki obowiązek obciążał rząd w odniesieniu do tej ustawy. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy jej przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia. Tymczasem o ewentualnym naruszeniu obowiązku notyfikacji można mówić dopiero po stwierdzeniu, że określone przepisy mają charakter przepisów technicznych. Dokonanie wiążącej wykładni przepisów ustawy hazardowej z perspektywy ich potencjalnego i hipotetycznego charakteru technicznego nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, lecz należy do sądów krajowych − administracyjnych i karnych, które mają stosować przepisy ustawy hazardowej rozstrzygając konkretne sprawy.
Ustanowienie obowiązku notyfikacji w dyrektywie nie oznacza – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − szczególnie wysokiej, międzynarodowej i ponadustawowej rangi tej procedury. Dyrektywa jest aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej, mocą którego państwa członkowskie zobowiązane są do implementacji regulacji służących osiągnięciu określonego celu; nie jest więc ona stosowana bezpośrednio i nie ma rangi hierarchicznie wyższej niż ustawa. Dlatego, wynikający z dyrektywy wymóg notyfikacji „nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej” i „nie może być podniesiony, czy też zrównany z wymogami konstytucyjnego trybu ustawodawczego” (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia powołanego wyroku).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notyfikacja nie jest zakotwiczona w Konstytucji, a skoro tak, to niezastosowanie się do wymogu jej dokonania nie wpływa na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Jest ona instrumentem zbliżonym w swym charakterze do konsultacji czy opiniowania, którego naruszenie nie oznacza − samo przez się − naruszenia Konstytucji, ponieważ uchwalanie ustaw należy do Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego mu na orientację w ich poglądach. Nie można przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne stanowi podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ten akt, ponieważ istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji, a analogicznym obowiązkiem rangi ustawowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednoznacznie, że brak notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej przez nieproporcjonalną ingerencję (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), należy zauważyć, że pytające sądy postawiły go jedynie w uzasadnieniach pytań prawnych. Ich petita owego zarzutu jednak nie zawierają, co zwalnia Trybunał Konstytucyjny od rozważenia tego zagadnienia. Jedynie porządkowo, Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że w powołanym wyroku stwierdził, iż nałożone na branżę hazardową ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, spełnia wynikające z art. 22 Konstytucji przesłanki formalną i materialną, ponieważ wymóg prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach jedynie w kasynach gry, został wprowadzony ustawą i uzasadniony jest „ważnym interesem publicznym”. Celem nowej regulacji było zwiększenie ochrony społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą i przeciwdziałanie tzw. praniu brudnych pieniędzy. Uzasadniony interes państwa wynika z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, wiążącego się z niemal nieograniczonym dostępem − również nieletnich − do jego różnych form. Uniemożliwienie urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami, jest – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − uzasadnione interesem publicznym, któremu nie sposób odmówić szczególnie istotnego i ważkiego charakteru.
Wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych, niosącej poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciągania struktur przestępczych, może podlegać daleko idącym ograniczeniom (w tym dopuszczeniu urządzania gier na wszelkich automatach wyłącznie w kasynach), są one bowiem „niezbędne dla ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz dla zwiększenia kontroli państwa nad tą sferą, stwarzającą liczne zagrożenia” (cz. III, pkt 5.3 uzasadnienia powołanego wyroku).
4. W świetle powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołanym wyrokiem o sygn. P 4/14 rozstrzygnął podnoszone przez pytające sądy wątpliwości co do konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej. Jak zaś wynika z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uprzednie zbadanie konstytucyjności określonego przepisu (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów nie jest prawnie obojętne. Stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia służy zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem jego specyfiki (tak na przykład: postanowienie z 26 listopada 2012 r., sygn. Sk 6/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 130 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z nią, Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych − oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ustalenie takiego stanu rzeczy oznacza, że ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, skutkująca umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
5. Pytające sądy, oprócz art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, poddały kontroli Trybunału Konstytucyjnego także art. 6 ust. 1 tejże ustawy, stawiając mu dokładnie te same zarzuty. Oba zakwestionowane przepisy pytające sądy traktują jako przepisy techniczne, co do których nie został dopełniony obowiązek notyfikacji, w czym upatrują naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Skoro stawiany przez pytające sądy zarzut dotyczy naruszenia trybu ustawodawczego, a jego ocena nastąpiła w ostatecznym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonanie powtórnej kontroli tego samego zarzutu, stawianego innemu przepisowi tej samej ustawy jest zbędne. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela rozstrzygnięcie Trybunału podjęte w powołanym wyroku w sprawie o sygn. P 4/14 i uznaje analizę i ocenę postawionego art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego w aspekcie wskazanych wzorców kontroli za zbędną. Pytające sądy nie wskazały w niniejszej sprawie nowych wzorców kontroli, ani nie przedstawiły nowych argumentów, okoliczności czy dowodów uzasadniających merytoryczne rozpoznanie przedstawionych pytań prawnych. Tym samym również w odniesieniu do art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pytające sądy sformułowały pod adresem art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej zarzuty nierozpoznane w sprawie o sygn. P 4/14, dotyczące zasad: bezpieczeństwa prawnego i winy jako podstawy odpowiedzialności karnej (wynikających z art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości i sprawiedliwości społecznej (wynikających z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zarzutów tych nie obejmuje przesłanka ne bis in idem, Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie – podzielając poglądy wyrażone w postanowieniu z 29 kwietnia 2015 r., sygn. P 23/15 (niepublikowane) − stwierdza jednak, że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne z poniższych powodów.
6.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady winy jako podstawy odpowiedzialności karnej odnoszą się do sfery stosowania prawa, gdyż pytające sądy wiążą je − wyraźnie − z rozbieżnością orzecznictwa polskich sądów co do skutków naruszenia obowiązku notyfikacji. Tym niemniej, rozstrzygnięcie co do możliwości przypisania winy przy popełnieniu czynu zabronionego, jak również co do odpowiedzialności karnej, należy do sądów powszechnych sprawujących wymiar sprawiedliwości, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego, badającego hierarchiczną zgodność norm.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na bezzasadność twierdzeń pytających sądów związanych z wątpliwościami co do istnienia czynu zabronionego, czy też z możliwością przypisania oskarżonym winy, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne w sprawie skutków zaniechania notyfikacji przepisów. Wbrew stanowisku pytających sądów, brakuje konstytucyjnych podstaw do niestosowania się przez obywateli do prawidłowo ogłoszonych przepisów ustawy, czy też do negowania domniemania ich konstytucyjności, wyłącznie z powodu rozbieżności orzeczniczych. Dopóki przepisy nie zostaną uchylone w sposób prawem przewidziany, adresaci muszą się do nich stosować. Wątpliwości co do obowiązywania i wykładni przepisów – nawet te powstające w najwyższych organach władzy sądowniczej – nie uchylają konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa, spoczywającego na każdym znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienne stanowisko prowadziłoby do anarchii; wadliwe jest rozumowanie, zgodnie z którym obywatele mogą nie przestrzegać przepisów samowolnie uznanych za wadliwie ustanowione (bo uchwalone z pominięciem procedury notyfikacji), a równocześnie racjonalnie zakładać, że w takiej sytuacji nie narażą się na odpowiedzialność prawną.
W tych okolicznościach ocena zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej − z wynikającymi z art. 2 Konstytucji − zasadami zaufania do państwa i stanowionego prawa, jak również z zasadą winy, jako podstawą odpowiedzialności karnej – musi być uznana za niedopuszczalną, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Ubocznie należy zauważyć, że nie można wykluczyć naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa z powodu powstania rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie. Niemniej jednak – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego − ewentualne rozbieżności musiałyby być wyjątkowo poważne i dotyczyć wykładni przepisu, nie zaś kwestii natury proceduralnej, czy też konstytucyjności albo niekonstytucyjności zastosowania danej regulacji w jednostkowych przypadkach.
6.2. Zarzuty naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej, wynikające z różnej oceny skutków braku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów przez sądy, również należą do sfery stosowania prawa i – jako takie − nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Sfera ta nie podlega bowiem kognicji Trybunału, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy jednak zauważyć, że pytające sądy nie dopełniły w tym zakresie obowiązku uzasadnienia pytań prawnych, wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, ani nie przedstawiły dowodów na poparcie stawianych zarzutów. Tymczasem rola uzasadnienia pytania prawnego była wielokrotnie podkreślana (między innymi w wyroku z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Kontrola hierarchicznej zgodności norm oparta jest na domniemaniu ich konstytucyjności, które może zostać w toku postępowania obalone. To jednak podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma obowiązek dostarczenia argumentów uzasadniających obalenie owego domniemania. Dopóki więc pytający sąd nie przedstawi przekonywujących argumentów, świadczących o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli, dopóty Trybunał Konstytucyjny musi uznawać go za zgodny z nimi. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczył się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją, albo do wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny (tak: powołany wyrok o sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1). Zobowiązanie Trybunału Konstytucyjnego do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, niepołączone ze związaniem wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK), nie oznacza bowiem przerzucenia na Trybunał Konstytucyjny ciężaru dowodu.
Pytające sądy poprzestały na postawieniu ogólnikowych tez: o nierównym traktowaniu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w innych dziedzinach, a także o nieracjonalności nałożenia obowiązku urządzania określonych gier hazardowych wyłącznie na podstawie koncesji i w kasynach. Uznały one – dość arbitralnie − że ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu nie wymaga zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach. Tego rodzaju uzasadnienie zarzutów jest niewystarczające nie może zostać uznane za spełniające wymagania wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Stawiając zarzut naruszenia zasady równości, pytające sądy powinny były wskazać grupę podmiotów podobnych, wyjaśnić, na czym polega − wynikające z zaskarżonego unormowania − zróżnicowanie ich sytuacji prawnej, a także przedstawić argumenty, że w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych takowe zróżnicowanie sytuacji prawnej jest nieusprawiedliwione. Postulat równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, prowadzących działalność we wszelkich dziedzinach – bo tak można chyba odczytać intencję pytających sądów – nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wymagań tych − z takich samych powodów − nie spełnia też uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, błędnie zresztą wywodzonej przez pytające sądy z art. 32 ust. 1 Konstytucji (podczas gdy źródłem tej zasady, w świetle brzmienia postanowienia konstytucyjnego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest art. 2 Konstytucji).
W świetle powyższego, postępowanie − w zakresie zarzutu naruszenia przez art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz mających z nich wynikać zasad równości i sprawiedliwości społecznej − podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2015 r.
Sygn. akt P 11/15
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Granat – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz
Teresa Liszcz – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2015 r., czterech pytań prawnych Sądu Rejonowego w Olsztynie,
czy „art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. L 204, s. 37)” są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj.: zasadą demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności oraz zasadą poprawnej legislacji,
b) art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą proporcjonalności,
c) art. 32 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie
I
1. Trzema postanowieniami z 7 stycznia oraz postanowieniem z 21 stycznia 2015 r., Sąd Rejonowy w Olsztynie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu cztery pytania prawne, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej, w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37; dalej: dyrektywa), są zgodne z:
− art. 2 Konstytucji − zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji,
− art. 31 ust. 3 Konstytucji − zasadą proporcjonalności oraz
− art. 32 ust. 1 Konstytucji − zasadami równości oraz sprawiedliwości społecznej.
Pytania prawne zostały zadane w stanach faktycznych, w których trzej obywatele (w każdej z czterech spraw − dwaj ci sami) zostali oskarżeni o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu − wbrew przepisom ustawy hazardowej − gier losowych na, w sumie, jedenastu automatach w czterech lokalach. Niektórym z oskarżonych − jako osobom odpowiedzialnym za sprawy gospodarcze i finansowe − postawiono powyższy zarzut w związku z art. 9 § 3 k.k.s.
W czterech bardzo zbliżonych uzasadnieniach, pytające sądy podniosły, że art. 107 k.k.s. zawiera tzw. dyspozycję blankietową, wypełnianą treścią przez ustawę hazardową, zgodnie z którą odpowiedzialności karnoskarbowej podlega osoba urządzająca grę na automacie poza kasynem gry lub bez stosownej koncesji. Wskazały, że celem dyrektywy (i implementującego ją do krajowego porządku prawnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.), jest wspieranie rynku wewnętrznego przez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych, z uwagi na ich wpływ na swobodny przepływ towarów. Omówiwszy obowiązek notyfikacyjny i pojęcie przepisów technicznych oraz przywoławszy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, pytające sądy stwierdziły, że kwestionowane przepisy ustawy hazardowej należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy. Obowiązek ich notyfikacji stanowi – zdaniem pytających sądów − element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw. Przepisy uchwalone z naruszeniem tego obowiązku nie mogą być – zdaniem pytających sądów − egzekwowane wobec osób prywatnych i pociągać dla nich negatywnych konsekwencji. Państwo polskie, pomimo ewidentnego – w opinii pytających sądów – obowiązku, nie przedstawiło projektu kwestionowanych przepisów do notyfikacji, uchybiając normom wiążącego prawa międzynarodowego. Pomimo to, nienotyfikowane przepisy obowiązują i są podstawą wyciągania konsekwencji prawnych wobec obywateli, co godzi zwłaszcza w art. 2 Konstytucji, w szczególności w zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także w zasadę winy jako zasadę odpowiedzialności karnej, ponieważ nie popełnia przestępstwa skarbowego sprawca, któremu nie można przypisać winy ze względu na niepewność co do stanu prawnego i rozbieżne interpretacje (w niektórych częściach kraju poszczególne podmioty ponoszą odpowiedzialność na podstawie kwestionowanych przepisów, podczas gdy w innych są od tej odpowiedzialności zwalniane).
Pytające sądy podkreśliły, że prowadzenie gier hazardowych jest rodzajem działalności gospodarczej, której swobodę Konstytucja gwarantuje w art. 20; wprawdzie, w myśl jej art. 22, można − w drodze ustawy − ograniczyć wolność działalności gospodarczej, ale tylko ze względu na ważny (ale nie jakikolwiek) interes publiczny. Zwróciły także uwagę na niezwykle szybkie, nadzwyczajne tempo uchwalenia kwestionowanych przepisów (14 dni od przedstawienia projektu do podpisania ustawy przez Prezydenta RP), uniemożliwiające parlamentarzystom wnikliwe rozpatrzenie projektu, choć kwestia zgodności z prawem Unii Europejskiej powinna być przedmiotem skrupulatnej analizy.
Pytające sądy podniosły zastrzeżenia co do definicji zawartych w ustawie hazardowej, prowadzących do uznania za wygraną rzeczową również możliwości przedłużenia gry bez konieczności wpłaty stawki albo rozpoczęcia nowej gry przez wykorzystanie wygranej w poprzedniej grze, a przez to eliminujących prowadzenie gier na automatach poza kasynami. Wskazały, że koncesja (w tym wypadku na prowadzenie kasyna) jest najbardziej restrykcyjną formą reglamentacji − oddziaływania na przedsiębiorców i wolny rynek − stosowaną w odniesieniu do działalności mających szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo też ze względu na inny ważny interes publiczny.
Zdaniem pytających sądów, ustawodawca wprowadził bardzo poważne ograniczenie wolności wykonywania działalności gospodarczej, koncesjonując prowadzenie salonu gier na automatach, nawet tych bez wygranych pieniężnych i rzeczowych (a tylko z możliwością przedłużenia gry lub rozpoczęcia nowej gry). Byłoby to dopuszczalne pod warunkiem spełnienia materialnej przesłanki ważnego interesu publicznego, co jednak nie ma – zdaniem pytających sądów – miejsca. Podczas prac legislacyjnych nie wskazano, że ustanowienie kwestionowanej regulacji przyczyni się do przeciwdziałania negatywnym społecznym skutkom hazardu, zarazem zaś negatywne zjawiska związane z hazardem mają – w opinii pytających sądów − charakter marginalny. Z tego powodu wprowadzenie restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów nie znajduje uzasadnienia i godzi w zasadę proporcjonalności, wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmierne ingeruje w wolność działalności gospodarczej. Skutkiem kwestionowanych przepisów jest praktyczna likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.; pytające sądy opisały szczegółowo wcześniejsze rozwiązania w tym zakresie). Ich zdaniem, ogólnikowe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy hazardowej świadczą o tym, że jego przygotowanie nie było poprzedzone diagnozą i oceną istnienia rzeczywistego problemu społecznego, wymagającego tak intensywnej ingerencji w wolność gospodarczą. Nie pozwalają też one ustalić powodu, dla którego ustawodawca uznał dotychczasową regulację − mniej dolegliwą dla jej adresatów i niebudzącą wątpliwości konstytucyjnych – za niewystarczającą z punktu widzenia ochrony społeczeństwa przed uzależnieniem od hazardu.
W opinii pytających sądów, projektodawca powinien rzetelnie i wiarygodnie opisać interes publiczny przemawiający za uchwaleniem ustawy, a waga owego interesu, stanowiącego motyw ograniczenia wolności gospodarczej, powinna była być przedmiotem analizy popartej ekspertyzami specjalistów i oszacowaniem przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych w celu ustalenia, czy interwencja ustawodawcy jest w danym przypadku rzeczywiście niezbędna dla osiągnięcia szczególnie istotnego interesu publicznego. Brak takich rzetelnych analiz prowadzi do wniosku o naruszeniu zasady poprawnej legislacji.
W opinii pytających sądów, regulacja gier hazardowych w kształcie przyjętym w ustawie hazardowej, naruszając zasadę proporcjonalności, narusza jednocześnie zasadę równości w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Z niezrozumiałych – zdaniem pytających sądów − względów, nie wynikających z uzasadnienia projektu ustawy, ustawodawca wprowadził daleko idące ograniczenia, nieistniejące w innych porównywalnych dziedzinach gospodarki. Wskazywane przez ustawodawcę wartości takie jak porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób mogą być, i są, w innych dziedzinach działalności gospodarczej realizowane w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności działalności gospodarczej. Z punktu widzenia zasad proporcjonalności i równości, nie można uznać za dopuszczalne wprowadzenia restrykcji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w stosunku do jednej tylko dziedziny gospodarki, o ile ten sam cel da się zrealizować w innych mniej uciążliwych formach, prawidłowo zabezpieczających interesy jednostek oraz społeczeństwa.
Pytające sądy zwróciły uwagę, że część z gier, których organizowanie poza kasynami jest obecnie zakazane, jest dostępna przy wykorzystaniu powszechnie dostępnych komputerów, konsol czy tabletów. Tym samym brakuje racjonalnych argumentów za koniecznością ograniczenia wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania takich gier poza kilkudziesięcioma kasynami w całym kraju.
2. Marszałek Sejmu ani Prokurator Generalny nie przedstawili stanowisk w sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie takie wymaga − dla swej dopuszczalności i skuteczności − spełniania trzech przesłanek: podmiotowej (z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji), przedmiotowej (jego przedmiotem może być tylko akt normatywny będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie) oraz funkcjonalnej (między werdyktem Trybunału Konstytucyjnego a rozstrzygnięciem zawisłej przed pytającym sądem sprawy musi zachodzić bezpośrednia merytoryczna i prawnie relewantna zależność). Pytanie prawne musi też spełniać wymagania formalne, wynikające w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o TK, a ponadto nie mogą się w odniesieniu do niego ziścić tzw. ujemne przesłanki procesowe, przesądzające o konieczności umorzenia postępowania, którymi są: powaga rzeczy osądzonej (przesłanka rei iudicatae), zakaz ponownego orzekania w takiej samej sprawie (przesłanka ne bis in idem), zakwestionowanie aktu stosowania prawa albo żądanie rozstrzygnięcia sporu o wykładnię.
2. Pytające sądy wskazały jako przedmiot kontroli art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), a pytania prawne skierowały w związku z rozpoznawaniem spraw osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu gier hazardowych wbrew przepisom ustawy hazardowej (bez koncesji i poza kasynem).
Zasadnicze zarzuty pytających sądów mają charakter formalny i sprowadzają się do nienotyfikowania projektu ustawy hazardowej Komisji Europejskiej, w trybie wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa). Zdaniem pytających sądów, kwestionowane przepisy mają charakter „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy, a brak notyfikacji, stanowiącej część konstytucyjnie regulowanego procesu prawotwórczego, przesądza o niemożności ich stosowania w odniesieniu do obywateli.
Pytające sądy wzorcami kontroli uczyniły art. 2 Konstytucji (ściślej: wynikające z niego zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione pytania prawne spełniają przesłanki podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną i orzekanie w ich zakresie byłoby dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych oraz niewystąpienia ujemnych przesłanek procesowych.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia − wydanego w pełnym składzie wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) − były już pytania:
− Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 7 Konstytucji,
− Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, czy uchwalenie ustawy hazardowej w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy (w szczególności art. 14 tej ustawy), z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
3.1. Jak wynika już z samego zestawienia pytań prawnych postawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu w niniejszej sprawie i w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem, ich treść jest w dużej części zbliżona i sprowadza się do zarzutu naruszenia wskazanych postanowień Konstytucji ze względu na niedopełnienie obowiązku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów w trybie wynikającym z dyrektywy.
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął powołanym wyrokiem, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne zarówno z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, jak i z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku tym szczegółowo opisał podstawy prawne, sens i cel procedury notyfikacyjnej, a także wyłączenia jej stosowania (cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia). Podkreślił też, że „Żadne z postanowień dyrektywy (…), a także postanowień TfUE [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji”, a konsekwencje takie wynikają z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Dokonawszy drobiazgowej analizy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia wyroku o sygn. P 4/14), Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że notyfikacja przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem, jest unijną procedurą, zobowiązującą państwa członkowskie do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania − ale tylko „tak dalece, jak to będzie możliwe” (art. 8 ust. 2 dyrektywy) − zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag. Stwierdził przy tym, że użyte w dyrektywie pojęcie „przepisu technicznego” jest nieprecyzyjne, wielokrotnie złożone i nieostre, wobec czego jest dookreślane w orzecznictwie TSUE. Podkreślił, że notyfikacja nie jest współdecydowaniem Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie ustaw stanowionych w porządku krajowym.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że projekt ustawy hazardowej nie został notyfikowany, zwrócił jednak uwagę na brak pewności, czy taki obowiązek obciążał rząd w odniesieniu do tej ustawy. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy jej przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia. Tymczasem o ewentualnym naruszeniu obowiązku notyfikacji można mówić dopiero po stwierdzeniu, że określone przepisy mają charakter przepisów technicznych. Dokonanie wiążącej wykładni przepisów ustawy hazardowej z perspektywy ich potencjalnego i hipotetycznego charakteru technicznego nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, lecz należy do sądów krajowych − administracyjnych i karnych, które mają stosować przepisy ustawy hazardowej rozstrzygając konkretne sprawy.
Ustanowienie obowiązku notyfikacji w dyrektywie nie oznacza – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − szczególnie wysokiej, międzynarodowej i ponadustawowej rangi tej procedury. Dyrektywa jest aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej, mocą którego państwa członkowskie zobowiązane są do implementacji regulacji służących osiągnięciu określonego celu; nie jest więc ona stosowana bezpośrednio i nie ma rangi hierarchicznie wyższej niż ustawa. Dlatego, wynikający z dyrektywy wymóg notyfikacji „nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej” i „nie może być podniesiony, czy też zrównany z wymogami konstytucyjnego trybu ustawodawczego” (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia powołanego wyroku).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notyfikacja nie jest zakotwiczona w Konstytucji, a skoro tak, to niezastosowanie się do wymogu jej dokonania nie wpływa na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Jest ona instrumentem zbliżonym w swym charakterze do konsultacji czy opiniowania, którego naruszenie nie oznacza − samo przez się − naruszenia Konstytucji, ponieważ uchwalanie ustaw należy do Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego mu na orientację w ich poglądach. Nie można przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne stanowi podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ten akt, ponieważ istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji, a analogicznym obowiązkiem rangi ustawowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednoznacznie, że brak notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej przez nieproporcjonalną ingerencję (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), należy zauważyć, że pytające sądy postawiły go jedynie w uzasadnieniach pytań prawnych. Ich petita owego zarzutu jednak nie zawierają, co zwalnia Trybunał Konstytucyjny od rozważenia tego zagadnienia. Jedynie porządkowo, Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem, że w powołanym wyroku stwierdził, iż nałożone na branżę hazardową ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, spełnia wynikające z art. 22 Konstytucji przesłanki formalną i materialną, ponieważ wymóg prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach jedynie w kasynach gry, został wprowadzony ustawą i uzasadniony jest „ważnym interesem publicznym”. Celem nowej regulacji było zwiększenie ochrony społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą i przeciwdziałanie tzw. praniu brudnych pieniędzy. Uzasadniony interes państwa wynika z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, wiążącego się z niemal nieograniczonym dostępem − również nieletnich − do jego różnych form. Uniemożliwienie urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami, jest – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − uzasadnione interesem publicznym, któremu nie sposób odmówić szczególnie istotnego i ważkiego charakteru.
Wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych, niosącej poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciągania struktur przestępczych, może podlegać daleko idącym ograniczeniom (w tym dopuszczeniu urządzania gier na wszelkich automatach wyłącznie w kasynach), są one bowiem „niezbędne dla ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz dla zwiększenia kontroli państwa nad tą sferą, stwarzającą liczne zagrożenia” (cz. III, pkt 5.3 uzasadnienia powołanego wyroku).
4. W świetle powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołanym wyrokiem o sygn. P 4/14 rozstrzygnął podnoszone przez pytające sądy wątpliwości co do konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej. Jak zaś wynika z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uprzednie zbadanie konstytucyjności określonego przepisu (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów nie jest prawnie obojętne. Stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia służy zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem jego specyfiki (tak na przykład: postanowienie z 26 listopada 2012 r., sygn. Sk 6/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 130 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z nią, Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych − oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ustalenie takiego stanu rzeczy oznacza, że ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, skutkująca umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
5. Pytające sądy, oprócz art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, poddały kontroli Trybunału Konstytucyjnego także art. 6 ust. 1 tejże ustawy, stawiając mu dokładnie te same zarzuty. Oba zakwestionowane przepisy pytające sądy traktują jako przepisy techniczne, co do których nie został dopełniony obowiązek notyfikacji, w czym upatrują naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
Skoro stawiany przez pytające sądy zarzut dotyczy naruszenia trybu ustawodawczego, a jego ocena nastąpiła w ostatecznym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonanie powtórnej kontroli tego samego zarzutu, stawianego innemu przepisowi tej samej ustawy jest zbędne. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela rozstrzygnięcie Trybunału podjęte w powołanym wyroku w sprawie o sygn. P 4/14 i uznaje analizę i ocenę postawionego art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego w aspekcie wskazanych wzorców kontroli za zbędną. Pytające sądy nie wskazały w niniejszej sprawie nowych wzorców kontroli, ani nie przedstawiły nowych argumentów, okoliczności czy dowodów uzasadniających merytoryczne rozpoznanie przedstawionych pytań prawnych. Tym samym również w odniesieniu do art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku.
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pytające sądy sformułowały pod adresem art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej zarzuty nierozpoznane w sprawie o sygn. P 4/14, dotyczące zasad: bezpieczeństwa prawnego i winy jako podstawy odpowiedzialności karnej (wynikających z art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości i sprawiedliwości społecznej (wynikających z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zarzutów tych nie obejmuje przesłanka ne bis in idem, Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie – podzielając poglądy wyrażone w postanowieniu z 29 kwietnia 2015 r., sygn. P 23/15 (niepublikowane) − stwierdza jednak, że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne z poniższych powodów.
6.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady winy jako podstawy odpowiedzialności karnej odnoszą się do sfery stosowania prawa, gdyż pytające sądy wiążą je − wyraźnie − z rozbieżnością orzecznictwa polskich sądów co do skutków naruszenia obowiązku notyfikacji. Tym niemniej, rozstrzygnięcie co do możliwości przypisania winy przy popełnieniu czynu zabronionego, jak również co do odpowiedzialności karnej, należy do sądów powszechnych sprawujących wymiar sprawiedliwości, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego, badającego hierarchiczną zgodność norm.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na bezzasadność twierdzeń pytających sądów związanych z wątpliwościami co do istnienia czynu zabronionego, czy też z możliwością przypisania oskarżonym winy, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne w sprawie skutków zaniechania notyfikacji przepisów. Wbrew stanowisku pytających sądów, brakuje konstytucyjnych podstaw do niestosowania się przez obywateli do prawidłowo ogłoszonych przepisów ustawy, czy też do negowania domniemania ich konstytucyjności, wyłącznie z powodu rozbieżności orzeczniczych. Dopóki przepisy nie zostaną uchylone w sposób prawem przewidziany, adresaci muszą się do nich stosować. Wątpliwości co do obowiązywania i wykładni przepisów – nawet te powstające w najwyższych organach władzy sądowniczej – nie uchylają konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa, spoczywającego na każdym znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienne stanowisko prowadziłoby do anarchii; wadliwe jest rozumowanie, zgodnie z którym obywatele mogą nie przestrzegać przepisów samowolnie uznanych za wadliwie ustanowione (bo uchwalone z pominięciem procedury notyfikacji), a równocześnie racjonalnie zakładać, że w takiej sytuacji nie narażą się na odpowiedzialność prawną.
W tych okolicznościach ocena zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej − z wynikającymi z art. 2 Konstytucji − zasadami zaufania do państwa i stanowionego prawa, jak również z zasadą winy, jako podstawą odpowiedzialności karnej – musi być uznana za niedopuszczalną, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Ubocznie należy zauważyć, że nie można wykluczyć naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa z powodu powstania rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie. Niemniej jednak – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego − ewentualne rozbieżności musiałyby być wyjątkowo poważne i dotyczyć wykładni przepisu, nie zaś kwestii natury proceduralnej, czy też konstytucyjności albo niekonstytucyjności zastosowania danej regulacji w jednostkowych przypadkach.
6.2. Zarzuty naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej, wynikające z różnej oceny skutków braku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów przez sądy, również należą do sfery stosowania prawa i – jako takie − nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Sfera ta nie podlega bowiem kognicji Trybunału, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy jednak zauważyć, że pytające sądy nie dopełniły w tym zakresie obowiązku uzasadnienia pytań prawnych, wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, ani nie przedstawiły dowodów na poparcie stawianych zarzutów. Tymczasem rola uzasadnienia pytania prawnego była wielokrotnie podkreślana (między innymi w wyroku z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Kontrola hierarchicznej zgodności norm oparta jest na domniemaniu ich konstytucyjności, które może zostać w toku postępowania obalone. To jednak podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma obowiązek dostarczenia argumentów uzasadniających obalenie owego domniemania. Dopóki więc pytający sąd nie przedstawi przekonywujących argumentów, świadczących o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli, dopóty Trybunał Konstytucyjny musi uznawać go za zgodny z nimi. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczył się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją, albo do wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny (tak: powołany wyrok o sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1). Zobowiązanie Trybunału Konstytucyjnego do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, niepołączone ze związaniem wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK), nie oznacza bowiem przerzucenia na Trybunał Konstytucyjny ciężaru dowodu.
Pytające sądy poprzestały na postawieniu ogólnikowych tez: o nierównym traktowaniu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w innych dziedzinach, a także o nieracjonalności nałożenia obowiązku urządzania określonych gier hazardowych wyłącznie na podstawie koncesji i w kasynach. Uznały one – dość arbitralnie − że ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu nie wymaga zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach. Tego rodzaju uzasadnienie zarzutów jest niewystarczające nie może zostać uznane za spełniające wymagania wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Stawiając zarzut naruszenia zasady równości, pytające sądy powinny były wskazać grupę podmiotów podobnych, wyjaśnić, na czym polega − wynikające z zaskarżonego unormowania − zróżnicowanie ich sytuacji prawnej, a także przedstawić argumenty, że w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych takowe zróżnicowanie sytuacji prawnej jest nieusprawiedliwione. Postulat równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, prowadzących działalność we wszelkich dziedzinach – bo tak można chyba odczytać intencję pytających sądów – nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wymagań tych − z takich samych powodów − nie spełnia też uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, błędnie zresztą wywodzonej przez pytające sądy z art. 32 ust. 1 Konstytucji (podczas gdy źródłem tej zasady, w świetle brzmienia postanowienia konstytucyjnego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest art. 2 Konstytucji).
W świetle powyższego, postępowanie − w zakresie zarzutu naruszenia przez art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz mających z nich wynikać zasad równości i sprawiedliwości społecznej − podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.