Pełny tekst orzeczenia

38/3/A/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 12 marca 2015 r.
Sygn. akt P 16/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak – przewodniczący
Stanisław Biernat
Marek Kotlinowski – sprawozdawca
Stanisław Rymar
Piotr Tuleja,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2015 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie, czy:

1) § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz. U. Nr 41, poz. 250, ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji,

2) art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 191, poz. 1367, ze zm.) są zgodne z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Sąd Okręgowy w Warszawie, II Wydział Cywilny, na podstawie postanowienia z 28 marca 2013 r. (sygn. akt II C 576/12) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o to, czy:
1) § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz. U. Nr 41, poz. 250, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2008 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji,

2) art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 191, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa konsolidacyjna) są zgodne z art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3, art. 92 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji.

Pytanie prawne zostało wystosowane w związku ze sprawą z powództwa Sokrates Investment SA w Katowicach przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę odszkodowania w wysokości 83489,04 zł wraz z odsetkami od 24 listopada 2011 r. do dnia zapłaty. Powództwo do sądu zostało wniesione w związku z następującym stanem faktycznym. Poprzednik prawny powódki D.W. był właścicielem 6027 akcji serii A spółki akcyjnej PGE Kopalnia Węgla Brunatnego Turów w Bogatyni, która została przejęta przez PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. w Bełchatowie. W ramach konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego akcje tej ostatniej spółki zostały wniesione do PGE Górnictwo i Energetyka S.A. w Łodzi, która została przejęta przez spółkę PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. w Warszawie w związku z połączeniem tych spółek. Z uwagi na to, że akcjonariuszom spółek konsolidowanych przysługiwało prawo zamiany posiadanych przez nich akcji spółki konsolidowanej na akcje właściwej spółki konsolidującej, D.W. zawarł 4 sierpnia 2010 r. ze Skarbem Państwa umowę zamiany posiadanych przez siebie akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, uzyskując w zamian za posiadanych 6027 akcji spółki konsolidowanej 4262 akcji spółki konsolidującej. W wyniku zastosowania interpretacji Ministerstwa Skarbu Państwa polegającej na dokonaniu jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidowanej do poziomu 15% wszystkich akcji spółki konsolidującej, jakie mogą być udzielone akcjonariuszom spółki konsolidowanej, Skarb Państwa dokonał „jednostronnej” redukcji liczby akcji spółki konsolidującej, należnych D.W. w ramach zamiany, do 4262 akcji spółki konsolidującej. Jako szkodę w sprawie sądowej wskazano liczbę należących do D.W. akcji spółki konsolidowanej, która na mocy zawartej między nim a Skarbem Państwa umowy zamiany stała się własnością Skarbu Państwa, a w odniesieniu do której D.W. nie uzyskał w zamian od Skarbu Państwa ekwiwalentnego świadczenia w postaci odpowiedniej liczby akcji spółki konsolidującej.
W uzasadnieniu pytania prawnego pytający sąd wskazał, że art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej wprowadza górną granicę 15% akcji spółek konsolidujących, jakie mogą zostać udostępnione uprawnionym pracownikom i akcjonariuszom, zaś art. 5 ust. 1 tej ustawy wymaga, by do zamiany na akcje spółki konsolidującej akcjonariusz spółki konsolidowanej przedłożył wszystkie swoje akcje. § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. wprowadza mechanizm jednostronnej redukcji przez Skarb Państwa liczby zamienianych akcji w razie, gdyby powyższy limit 15% został przekroczony. Zdaniem pytającego sądu, zgodny z Konstytucją byłby mechanizm dwustronnej redukcji liczby akcji podlegających zamianie. Cel ten można byłoby osiągnąć, stosując jedno z dwóch możliwych rozwiązań. Pierwszym jest zamiana akcji spółek konsolidowanych jedynie w liczbie adekwatnej do liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do zamiany z pozostawieniem pracownikom i akcjonariuszom spółek konsolidowanych możliwość zachowania tych akcji spółki konsolidowanej, w zamian za które nie mają możliwości uzyskania świadczenia ekwiwalentnego w postaci odpowiedniej liczby akcji spółki konsolidującej. Drugim możliwym rozwiązaniem jest wprowadzenie odpowiedniego sposobu rekompensaty za utracone przez uprawnionych akcjonariuszy akcje spółek konsolidowanych (np. mechanizm dopłat lub innego rodzaju rekompensaty). Tymczasem Minister Skarbu Państwa w sprawie D.W. potraktował art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. jako przepisy dające mu uprawnienie do dokonania jednostronnej redukcji liczby akcji spółek konsolidujących, jakie Skarb Państwa oferował uprawnionym akcjonariuszom w zamian za należące do nich akcje spółek konsolidowanych. W efekcie nie dokonano proporcjonalnej redukcji liczby akcji spółki konsolidowanej posiadanych przez D.W. i w zamian za wszystkie akcje tej spółki przedłożone do zamiany przez D.W. zaoferowano mu tylko 4262 akcje spółki konsolidującej.
Pytający sąd podniósł, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r., pozwalający na jednostronną redukcję akcji spółki konsolidującej, narusza zasadę równości w zakresie prawa własności (art. 32 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji). Na podstawie zaskarżonych przepisów w zamian za akcje spółek konsolidowanych przedstawionych Skarbowi Państwa do zamiany w trybie art. 5 ustawy konsolidacyjnej akcjonariusze spółek konsolidowanych uzyskują od Skarbu Państwa akcje spółki konsolidującej o wartości jednostronnie zredukowanej, a tym samym nieekwiwalentnej w stosunku do wartości zaoferowanych przez nich do zamiany akcji spółki konsolidowanej. Interesy majątkowe Skarbu Państwa są więc silniej chronione niż interesy majątkowe pracowników i akcjonariuszy spółek konsolidowanych. Skarb Państwa jest uprzywilejowany kosztem tych ostatnich. Przepisy w sposób nieuzasadniony różnicują również sytuację prawną pracowników i uprawnionych akcjonariuszy różnych spółek konsolidowanych, gdyż w jednych wypadkach byłby stosowany mechanizm jednostronnej redukcji (gdyby liczba akcji spółki konsolidowanej przedstawiona do zamiany była wysoka), a w innych nie (gdyby liczba ta była niska). Pierwsi otrzymaliby akcje spółki konsolidującej o wartości w pełni odpowiadającej wartości zamienianych akcji spółki konsolidowanej, a drudzy – nie. Poza tym zakres redukcji byłby różny w różnych spółkach konsolidowanych, co również narusza zasadę równości. Pytający sąd podniósł również w uzasadnieniu pytania prawnego, że nierówno traktowani są akcjonariusze i pracownicy różnych spółek konsolidowanych. W zależności od liczby zgłoszonych do zamiany akcji spółki konsolidowanej zakres dokonanej redukcji akcji spółki konsolidującej będzie większy lub mniejszy. Tymczasem akcjonariusze wszystkich spółek konsolidowanych w kontekście prawa do nabycia akcji spółek konsolidujących powinni być traktowani tak samo.
Zdaniem pytającego sądu, § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. stanowi również nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. W sytuacji gdy akcjonariusz spółki konsolidowanej w zamian za akcje tej spółki otrzymuje zredukowaną liczbę akcji spółki konsolidującej można mówić o wywłaszczeniu bez uzasadnienia celem publicznym i bez wynagrodzenia. W takiej sytuacji Skarb Państwa nieodpłatnie uzyskuje własność części akcji spółki konsolidowanej należących do akcjonariusza takiej spółki bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) dla tego ostatniego. Zdaniem sądu, nieuzasadnione jest uzyskanie przez Skarb Państwa w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego dodatkowej korzyści kosztem uprawnionych akcjonariuszy, wynikającej z narzucenia im warunków umów zamiany akcji. Pytający sąd zwrócił również uwagę na pozorność dobrowolności zamiany akcji po stronie akcjonariusza uprawnionego do zamiany. Nie ma on bowiem możliwości ustalenia, czy w zamian za przedstawione przez siebie do zamiany akcje spółki konsolidowanej uzyska świadczenie ekwiwalentne w postaci odpowiedniej liczby akcji spółki konsolidującej, czy też świadczenie nieekwiwalentne w postaci zredukowanej liczby akcji spółki konsolidującej, ani też w jakim stopniu będą one nieekwiwalentne. Żaden bowiem z uprawnionych akcjonariuszy czy pracowników, nie mając dostępu do stosownych informacji, nie jest w stanie stwierdzić, czy w odniesieniu do danej spółki konsolidowanej dojdzie do redukcji akcji spółki konsolidującej oraz ewentualnie w jakim zakresie. Zdaniem pytającego sądu naruszenie przez § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na tym, że zasada jednostronnej redukcji akcji wynikająca z przyjętego w praktyce rozumienia tego pierwszego przepisu została wprowadzona aktem wykonawczym do ustawy. Ustawa konsolidacyjna nie zawierała bowiem żadnych postanowień dotyczących redukcji liczby akcji, a tym bardziej zasad jej dokonywania. Nie przesądzała w szczególności tego, czy ewentualna redukcja liczby akcji powinna mieć charakter jednostronny czy dwustronny. To znaczy, że Minister Skarbu Państwa, wprowadzając w § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. rozwiązanie polegające na jednostronnej redukcji wartości akcji należnych akcjonariuszom bez proporcjonalnej redukcji akcji otrzymywanych od nich w zamian przez Skarb Państwa lub bez innej właściwej rekompensaty, w istocie dokonał samodzielnej ingerencji w prawo własności, co mogło nastąpić jedynie mocą ustawy.
Pytający sąd stwierdził także, że § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przepisy rozporządzenia nie służą wykonaniu ustawy konsolidacyjnej. Stworzony przez te przepisy mechanizm redukcji doprowadził do tego, że uczestniczącym w nim pracownikom i akcjonariuszom przyznana została mniejsza liczba akcji spółki konsolidującej, niż wynikałoby to z konieczności zachowania limitu akcji wskazanego w art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej.
Dodatkowo, zdaniem pytającego sądu, § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji i wynikającymi z niej zasadami: praw nabytych, zaufania obywatela do państwa i sprawiedliwości społecznej. Naruszenie ochrony praw słusznie nabytych polega na nieodpłatnym przejęciu przez Skarb Państwa części akcji spółki konsolidowanej przy jednoczesnym braku wskazania odpowiednio doniosłych racji interesu publicznego uzasadniającego takie przejęcie. Z kolei naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej polega – zdaniem pytającego sądu – na tym, że nie istnieje aksjologicznie akceptowalne uzasadnienie opisanego wyżej uprzywilejowania prawnego Skarbu Państwa w procesie zamiany akcji. Mechanizm jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidowanej narusza również zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Akcjonariuszom nie był bowiem znany ten mechanizm ani w momencie składania oświadczeń o zamiarze zamiany akcji, ani w momencie zawierania umów zamiany.
Z kolei niekonstytucyjność art. 3 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej polega – zdaniem pytającego sądu – na nadmiernej ingerencji w prawo własności oraz naruszeniu zasady, że odjęcie własności może nastąpić tylko w ustawie, nie w rozporządzeniu. Oba te przepisy naruszają zasadę ochrony własności i proporcjonalności ingerencji w prawa i wolności obywatelskie oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ponadto oba te przepisy oraz dodatkowo art. 8 ustawy konsolidacyjnej naruszają – zdaniem pytającego sądu – art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z przepisów ustawy konsolidacyjnej nie wynika obowiązek przeprowadzenia redukcji liczby akcji podlegających zamianie, istnienia takiego obowiązku można się jedynie domyślać. Ponadto art. 8 ustawy konsolidacyjnej zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia, które nie zawiera żadnych wytycznych dotyczących treści tego aktu prawnego. Co więcej, to w ustawie konsolidacyjnej, a nie w rozporządzeniu powinno zostać wyraźnie wskazane, że nastąpi proporcjonalna redukcja liczby akcji spółek konsolidujących udostępnianych w zamian za akcje spółek konsolidowanych. W ustawie tej powinny zostać przewidziane warunki takiej redukcji oraz powinna zostać uregulowana kwestia odszkodowania (rekompensaty) za „zredukowane” akcje spółek konsolidowanych albo też powinno zostać jasno wskazane, że odszkodowanie (rekompensata) nie przysługuje.

2. Minister Skarbu Państwa w piśmie z 15 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1-2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie Minister Skarbu Państwa wniósł o umorzenie postępowania. Jednocześnie organ ten zastrzegł, że spoczywający na nim obowiązek złożenia wyjaśnień dotyczy wyłącznie kwestionowanych przepisów rozporządzenia z 2008 r., stąd w swoim piśmie nie odniósł się do zarzutów skierowanych przez pytający sąd wobec ustawy konsolidacyjnej.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Minister Skarbu Państwa przypomniał, że proces konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego związany był z przekształceniami o charakterze organizacyjnym, kapitałowym i własnościowym, którymi zostały objęte przedsiębiorstwa prowadzące działalność w obszarze elektroenergetyki (kopalnie, elektrownie oraz przedsiębiorstwa dystrybucyjne), stanowiące w znacznej mierze własność Skarbu Państwa. Proces konsolidacji był prowadzony w latach 2007-2010. Proces konsolidacji spółek sektora energetycznego, jak i pochodny względem niego proces zamiany akcji miał charakter epizodyczny, zaś przekształcenia organizacyjne i własnościowe tych spółek zostały już ostatecznie zakończone. Zrealizowane również zostały uprawnienia pracowników i akcjonariuszy spółek konsolidowanych poprzez wydanie im w następstwie zamiany akcji spółek konsolidujących.
Odnosząc się do przedmiotu kontroli, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że w petitum pytania prawnego został wskazany § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r., przy czym ustęp 2 odnosi się do sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do udostępnienia uprawnionym pracownikom i akcjonariuszom, zaś ustęp 3 stwarza normatywne podstawy stosowania mechanizmu jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej przyznawanych w drodze zamiany za akcje spółki konsolidowanej. Z uzasadnienia pytania prawnego wynika, że pytający sąd nie kwestionował samego mechanizmu przeliczania liczby akcji spółki konsolidującej przysługujących za zgłoszoną do zamiany określoną liczbę akcji spółki konsolidowanej, ale wyłącznie wprowadzony w tym zakresie mechanizm proporcjonalnej redukcji znajdujący zastosowanie w sytuacji, gdy łączna liczba akcji udostępnianych uprawnionym podmiotom miałaby przekroczyć 15% liczby akcji spółki konsolidującej objętych przez Skarb Państwa. Należy zatem uznać, że § 2 ust. 2 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. został wskazany wyłącznie jako tło normatywne mechanizmu jednostronnej redukcji akcji, którego podstawą prawną jest § 2 ust. 3 tego rozporządzenia. Z tego powodu postępowanie co do badania zgodności z Konstytucją § 2 ust. 2 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. powinno zostać umorzone.
Odnosząc się do wzorców kontroli, Minister Skarbu stwierdził, że wzorcem kontroli został uczyniony art. 32 Konstytucji, jednakże bez wskazania ustępów tego artykułu. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd w żaden sposób nie odniósł się do zakazu dyskryminacji statuowanego przez art. 32 ust. 2 Konstytucji, stąd postępowanie co do tego wzorca kontroli powinno zostać umorzone.
Jak zauważył Minister Skarbu, pierwszym z zarzutów pytającego sądu był zarzut wadliwej interpretacji, gdyż w rozpatrywanej przez sąd sprawie została zastosowana koncepcja redukcji jednostronnej, choć mieściłaby się w granicach zaskarżonego przepisu również koncepcja redukcji dwustronnej. Minister Skarbu przypomniał, że TK nie ma kompetencji do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, a ponadto zarzut określonej interpretacji przepisu, jako dotyczący sfery stosowania prawa, nie podlega kognicji TK. Postępowanie w tym zakresie powinno zostać zatem umorzone jako niedopuszczalne.
Minister Skarbu Państwa stwierdził, że ani przepisy ustawy konsolidacyjnej, ani przepisy rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. nie pozwalają na sformułowanie wymogu przeprowadzenia zamiany akcji na podstawie mechanizmu ich wzajemnej (podwójnej) redukcji. Żaden przepis ustawy konsolidacyjnej nie wprowadził zasady, zgodnie z którą wartość przyznanych akcji spółki konsolidującej musi odpowiadać wartości przedstawionych do zamiany akcji spółki konsolidowanej. Co więcej, art. 8 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej wyraźnie odsyła w tym zakresie do rozporządzenia, a to znaczy, że organ wydający to rozporządzenie uzyskał swobodę uregulowania tej kwestii. Żaden przepis rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. nie pozwala na twierdzenie, że zamiana akcji mogła następować wyłącznie z zachowaniem ekwiwalentności ich wartości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że nie wszystkie wskazane przez pytający sąd podmioty, w obrębie których prawodawca jakoby wprowadził zróżnicowanie sytuacji prawnej, są podmiotami odznaczającymi się wspólną cechą relewantną, stąd nie muszą być traktowane w jednakowy sposób. Sytuacja prawna akcjonariuszy spółek konsolidowanych uprawnionych do zamiany akcji nie jest tożsama z sytuacją Skarbu Państwa jako strony umowy zamiany. W procesie konsolidacji na Skarb Państwa jako akcjonariusza spółki konsolidowanej, a następnie spółki konsolidującej został nałożony obowiązek wniesienia określonej liczby akcji spółek konsolidowanych na pokrycie kapitału zakładowego spółek konsolidujących oraz obowiązek udostępnienia określonej liczby akcji spółek konsolidujących w drodze nieodpłatnego nabycia lub zamiany na rzecz uprawnionych podmiotów i na ich żądanie. Żaden z tych obowiązków nie został nałożony na akcjonariuszy, którym prawodawca przyznał prawo do zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej. Prawo do zamiany było realizowane przez uprawnionych akcjonariuszy na zasadzie dobrowolności, podczas gdy Skarb Państwa był zobowiązany do zamiany w razie skorzystania z możliwości zamiany przez uprawnionego pracownika lub akcjonariusza. Kwestionowana regulacja prawna w istocie wprowadza zatem elementy administracyjne w ramach relacji właścicielskich, różnicując tym samym pozycję akcjonariuszy – Skarbu Państwa z jednej strony oraz uprawnionych pracowników z drugiej. Odmienne są również skutki, jakie wynikają z działań podejmowanych na podstawie kwestionowanej ustawy przez Skarb Państwa oraz uprawnionych akcjonariuszy. Przystąpienie do zamiany akcji prowadziło do zmniejszenia udziału Skarbu Państwa w spółce konsolidującej na skutek obowiązku przekazania części akcji tej spółki na rzecz uprawnionych pracowników spółki konsolidowanej i jej akcjonariuszy. Z ekonomicznego punktu widzenia było to zatem działanie niekorzystne dla Skarbu Państwa. Z kolei akcjonariusze spółek konsolidowanych uzyskiwali akcje spółek konsolidujących, co było dla nich korzystnym działaniem. Z tych powodów nie można przyjąć, że Skarb Państwa i akcjonariusze powinni być traktowani w ten sam sposób.
Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, nie została również zróżnicowana sytuacja akcjonariuszy w obrębie różnych spółek konsolidowanych. Odmienne ich traktowanie spowodowane tym, że akcje spółek konsolidujących podlegały redukcji w różnym stopniu stanowiło zróżnicowanie o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Czynnikiem prowadzącym do faktycznego zróżnicowania uprawnionych akcjonariuszy była w tym wypadku liczba pracowników oraz akcjonariuszy, którzy przystąpili do zamiany akcji, a ponadto liczba akcji spółki konsolidowanej, jaką Skarb Państwa wniósł na pokrycie kapitału zakładowego spółki konsolidującej. W konsekwencji Minister Skarbu Państwa dochodzi do wniosku, że cechą relewantną umożliwiającą przeprowadzenie testu równości jest bycie posiadaczem akcji konkretnej spółki biorącej udział w procesie konsolidacji. Nie można postawić znaku równości między akcjonariuszami wszystkich konsolidowanych spółek, gdyż nie we wszystkich spółkach – z natury rzeczy – może dojść do przekroczenia pakietu 15% akcji objętych przez Skarb Państwa w spółce konsolidującej w zamian za wniesione akcje spółki konsolidowanej. Porównywać można zatem akcjonariuszy jedynie w obrębie konkretnej konsolidowanej spółki. W tym zakresie, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, ustawodawca respektuje wytyczne wynikające z art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż w wypadku przekroczenia wskazanego progu 15% akcji należących do Skarbu Państwa do wszystkich akcjonariuszy konkretnej spółki konsolidowanej, którzy zgłosili zamiar zamiany akcji ma zastosowanie mechanizm proporcjonalnej redukcji. Nie jest również zasadny zarzut sądu pytającego dotyczący zróżnicowania w obrębie akcjonariuszy spółki konsolidowanej uprawnionych do zamiany akcji z jednej strony oraz niektórych innych kategorii pracowników tej spółki z drugiej strony. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, cechą różnicującą te dwie kategorie podmiotów jest to, że osoby uprawnione do zamiany akcji są już akcjonariuszami spółki konsolidowanej, podczas gdy wszystkie inne grupy pracownicze nie nabyły lub dotychczas nie zrealizowały prawa do akcji tej spółki. Stosownie do tego odmiennie zostały ukształtowane uprawnienia tych osób wynikające z ustawy, co nie stanowi naruszenia zasady równości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że o naruszeniu tego prawa można mówić tylko wówczas, gdy kumulatywnie zostaną spełnione dwa warunki, tj. w wyniku działań władzy publicznej nastąpi jednostronna ingerencja w prawa majątkowe jednostki, której nie może się ona przeciwstawić, a ponadto ograniczenie dotyka tego samego prawa majątkowego, którego podmiotem była jednostka przed wystąpieniem naruszenia. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, w wypadku mechanizmu zamiany akcji żaden z tych warunków nie jest spełniony, a to z uwagi na dobrowolność udziału w procedurze zamiany oraz brak ciągłości praw majątkowych podlegających zamianie. Z punktu widzenia art. 64 Konstytucji prawem podlegającym ochronie konstytucyjnej jest zarówno prawo majątkowe wynikające z akcji spółki konsolidowanej, jak i prawo majątkowe wynikające z akcji spółki konsolidującej. Każde z tych praw podlega jednak samodzielnej ochronie, gdyż prawo do akcji spółki konsolidującej nie stanowi w znaczeniu prawnym kontynuacji prawa do akcji spółki konsolidowanej. Wartość obu tych praw nie musi być zatem taka sama. Ponadto Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę na to, że przyznanie mocą ustawy konsolidacyjnej uprawnienia do zamiany akcji nie stanowi prawa własności, gdyż w świetle norm konstytucyjnych zalicza się ono do odrębnej kategorii innych praw majątkowych. Ustawodawca ma większą swobodę kształtowania treści i granic tego prawa, a co więcej wprowadzenie do systemu prawa możliwości zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej nie było obligatoryjne.
Odnosząc się do twierdzenia pytającego sądu, że procedura zamiany była niekorzystna dla uprawnionych akcjonariuszy ze względu na niższą wartość akcji, które otrzymywali w jej wyniku, Minister Skarbu Państwa podniósł, że argument ten jest zasadny tylko, jeśli brać pod uwagę nominalną wartość akcji spółki w chwili ustalenia parytetu zamiany w trybie § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. i tylko w wypadku, gdy doszło do redukcji podczas wydawania akcji spółki konsolidującej. Zasadniczo jednak uzyskanie akcji spółki konsolidującej przez dotychczasowych akcjonariuszy spółek konsolidowanych było dla nich przedsięwzięciem korzystnym, nawet gdy formalnie w wyniku zamiany uzyskali prawa majątkowe o początkowo niższej wartości. Zamiana pozwoliła akcjonariuszom na szybsze zbycie akcji spółek podlegających procesom konsolidacyjnym, a ponadto na otrzymanie akcji spółki konsolidacyjnej o znacznie szerszym zakresie działalności niż spółki konsolidowane oraz większym potencjale wzrostowym. Minister Skarbu Państwa podkreślił również, że obecnie akcje spółek elektroenergetycznych otrzymanych w następstwie zamiany są notowane – z wyjątkiem akcji spółki Energia S.A. – na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. W przeciwieństwie do akcji spółek konsolidowanych, które nie znajdują się w obrocie publicznym, akcje spółek konsolidujących podlegają zatem niemal nieograniczonemu obrotowi, co stanowi kwestię o fundamentalnym znaczeniu dla indywidualnych akcjonariuszy.
Minister Skarbu Państwa nie podzielił poglądu pytającego sądu, że posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją zamiany dokonywanej na podstawie umowy cywilnoprawnej wymaga, aby prawa majątkowe podlegające zamianie miały taką samą wartość. Ustawa konsolidacyjna samodzielnie określiła treść umowy zamiany akcji, nie odsyłając w kwestii tej umowy do regulacji kodeksu cywilnego dotyczącej umowy zamiany. Ustawodawca miał swobodę określenia treści umowy zamiany akcji, zaś umowa ta powinna być kwalifikowana jako umowa mieszana lub nienazwana. Ustawodawca w ramach tej swobody mógł wprowadzić istotne modyfikacje kształtu tej umowy w porównaniu z kodeksem cywilnym, w tym polegające na dopuszczeniu sytuacji, w których wartość świadczeń podlegających zamianie nie jest ekwiwalentna. Umowa zamiany akcji została również w istotnej części wyłączona spod fundamentalnej dla prawa cywilnego zasady swobody umów. W przepisach prawa określono bowiem konkretne dobra podlegające zamianie, przystąpienie Skarbu Państwa do umowy miało charakter przymusowy, zaś uprawnienie akcjonariusze nabyli roszczenie o zawarcie tej umowy.
Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że w procedurze konsolidacji nie można mówić ani o pozbawieniu prawa własności, ani o prawie do odszkodowania. Prawo majątkowe związane z zamianą akcji jest innym prawem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, które podlega słabszej ochronie niż prawo własności. Co więcej, skoro zostało przyznane uprawnionym pracownikom i akcjonariuszom spółek konsolidowanych w sposób nieodpłatny, to ustawodawca uzyskał znacznie większą swobodę kształtowania granic (ograniczania) prawa przyznawanego w zamian za to prawo, czyli prawa do akcji spółki konsolidującej. Z orzecznictwa TK wynika ponadto, że z Konstytucji nie można wywodzić prawa do stałej wartości posiadanych akcji, gdyż akcjonariusze muszą liczyć się z ryzykiem gospodarczym, a posiadanie akcji spółek akcyjnych nie jest objęte skalą bezpieczeństwa i pewności rezultatu. Stanowi to, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, dodatkowy argument na rzecz uznania za bezpodstawne zarzutów podniesionych przez pytający sąd.
Minister Skarbu Państwa wyraził również opinie, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. powinien zostać poddany kontroli także z punktu widzenia art. 64 ust. 1 Konstytucji, choć ten ostatni przepis nie został przez pytający sąd wskazany jako wzorzec kontroli w petitum pytania prawnego. Przemawia za tym uzasadnienie pytania prawnego, z którego wynika zamiar sądu, aby kwestionowana regulacja została poddana kontroli przede wszystkim z punktu widzenia właściwej ochrony praw majątkowych, co jest objęte dyspozycją art. 64 ust. 1 Konstytucji. Ponadto ten ostatni przepis był przez sąd powoływany incydentalnie poza petitum jako wzorzec kontroli oraz jest ściśle związany z art. 21 ust. 1 Konstytucji, który został przywołany w petitum pytania prawnego. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, przedstawiona wyżej argumentacja nie potwierdza jednak zarzutu niezgodności § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Te same argumenty za zgodnością tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji, przemawiają również za jego zgodnością z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Treść normatywna obu tych wzorców kontroli jest bowiem w zasadzie tożsama, zaś art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi jedynie uszczegółowienie konstytucyjnej zasady równości w obszarze praw majątkowych.
Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji odnosi się tylko do prawa własności, podczas gdy prawo do akcji zalicza się do kategorii praw majątkowych, a zatem jest prawem odrębnym od prawa własności. To znaczy, że prawo do akcji nie jest objęte zakresem regulacji zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji, czyniąc ten wzorzec nieadekwatnym. Stąd Minister Skarbu Państwa wniósł o uznanie, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności w związku z art. 21 ust. 1-2 i art. 64 ust. 1-2 Konstytucji, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że to nieprawda, iż ustawa nie dopuszczała jednostronnej redukcji akcji, zaś ta ostatnia została wprowadzona w drodze rozporządzenia. Art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej określa próg ilościowy akcji, który może zostać przyznany uprawnionym pracownikom. W powiązaniu z art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej, który obliguje do przedstawienia do zamiany wszystkich posiadanych przez uprawnionego pracownika akcji, oba te przepisy stwarzają podstawy do zastosowania jednostronnego mechanizmu redukcji akcji. Ponadto ustawodawca wprost odesłał do rozporządzenia sposób określenia liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do nabycia przez uprawnionych akcjonariuszy w drodze zamiany akcji oraz tryb dokonywania zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej. Materia zamiany akcji nie jest również objęta wyłącznością ustawy, gdyż nakaz regulacji ustawowej jako jedynej podstawy ograniczeń praw majątkowych ustawodawca odniósł – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji – wyłącznie do prawa własności, nie zaś do kategorii innych praw majątkowych. Do tej ostatniej kategorii praw odnosi się natomiast prawo do akcji. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, zostały natomiast spełnione inne przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji warunkujące ingerencję w prawa majątkowe. Przeprowadzenie procesu konsolidacji spółek sektora energetycznego służyło realizacji ważnego interesu publicznego związanego z zapewnieniem bezpieczeństwa państwa oraz – co więcej – było zakorzenione w aksjologii ustawy zasadniczej. Państwo polskie jest zobowiązane do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego swoim obywatelom, zaś celem przeprowadzenia procesu konsolidacji spółek sektora energetycznego było wzmocnienie pozycji sektora gospodarki o strategicznym znaczeniu dla państwa.
Wskazany przez pytający sąd art. 21 ust. 1 Konstytucji jest – zdaniem Ministra Skarbu Państwa – wzorcem nieadekwatnym w niniejszej sprawie, gdyż nie odnosi się do praw majątkowych innych niż własność oraz prawo dziedziczenia. Z tego powodu § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. nie jest niezgodny z tym przepisem. Gdyby jednak uznać, że art. 21 ust. 1 Konstytucji poddaje ochronie inne prawa majątkowe niż prawo własności i prawo dziedziczenia, to – zdaniem Ministra Skarbu Państwa – zarzut naruszenia tego przepisu nie może być uznany za trafny z tych samym powodów, z jakich zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji nie jest trafny.
Odnosząc się do art. 21 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli, który reguluje instytucję wywłaszczenia, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że jest to wzorzec nieadekwatny. Instytucja wywłaszczenia odnosi się do odjęcia danego prawa w całości, a nie do jego ograniczenia. Stąd zamiana akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej nie jest wywłaszczeniem, tym bardziej że nie odbywa się na podstawie jednostronnej decyzji administracyjnej organu władzy publicznej, lecz na podstawie umowy. Ze złożeniem oświadczenia o zamiarze zamiany akcji nie łączy się również obowiązek prawny przystąpienia do umowy zamiany. Nie jest zatem prawdą, że postępowanie to – jak podczas wywłaszczenia – prowadzone jest przez organ władzy publicznej wbrew woli akcjonariusza i że zostaje on przymusowo wyzuty z prawa własności.
Jeśli chodzi o zarzut przekroczenia granic upoważnienia do wydania rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji), to Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zarzut ten ma charakter potencjalny. Aktualizuje się on pod warunkiem kumulatywnego wystąpienia dwóch okoliczności: 1) liczba uprawnionych akcjonariuszy, którzy złożyli oświadczenie o zamiarze zamiany akcji, jest wyższa niż liczba akcjonariuszy, którzy faktycznie przystąpili do zamiany; 2) uwzględnienie podczas ponownego przeliczenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie osób, które złożyły oświadczenie o zamiarze zamiany, ale do niej nie przystąpiły, powodowałoby niższą skalę redukcji (albo brak redukcji w ogóle). Tymczasem pytanie prawne jest instrumentem kontroli konkretnej i nie może obejmować sytuacji hipotetycznych, do których mogłoby dochodzić w realiach sprawy toczącej się przed sądem, zaś pytający sąd nie dowiódł, że faktycznie wystąpiły opisane wyżej dwa warunki. W tej sprawie pytający sąd nie wykazał, że w wypadku procedury udostępnienia akcji PGE Górnictwo i Energetyka S.A. w Łodzi liczba osób, które złożyły oświadczenie o zamiarze dokonania zamiany, różniła się od liczby osób, które faktycznie do niej przystąpiły, oraz analogicznie nie udowodnił, że następstwem tego było zastosowanie stopnia redukcji wyższego, niż wynikałoby to z liczby akcji spółki konsolidowanej faktycznie przedstawionych do zamiany. Stąd Minister Skarbu Państwa wniósł o umorzenie postępowania w zakresie kontroli § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Niezależnie od tego Minister wyraził stanowisko, że podniesiona przez pytający sąd argumentacja dotycząca art. 92 ust. 1 Konstytucji nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro żaden z przepisów ustawy nie normuje kwestii wyznaczenia momentu ustalenia liczby akcji przypadających w drodze zamiany uprawnionym akcjonariuszom, trudno mówić o niezgodności przepisów rozporządzenia z regulacją zawartą w ustawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych, Minister Skarbu Państwa powtórzył, że przyjęty model zamiany akcji oparty był na pełnej dobrowolności uprawnionych pracowników przystąpienia do zamiany. Brak jest zatem elementu jednostronnej ingerencji państwa, która ewentualnie mogłaby aktualizować zarzut naruszenia praw nabytych. Ochrona praw nabytych nie gwarantuje również utrzymania przez państwo niezmiennej wartości określonych praw. Oczekiwanie to jest tym bardziej bezpodstawne, że chodzi o prawa wynikające z papierów wartościowych, w wypadku których zmiana wartości pozostaje ich immanentną cechą. Nie doszło również do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa. Zasady zamiany były znane uprawnionym akcjonariuszom przed przystąpieniem do niej, zaś przyjęty mechanizm zamiany akcji było oparty na dobrowolności udziału w tym przedsięwzięciu. Nie można więc uznać, że państwo zastawiło na akcjonariuszy pułapkę, nie informując ich, przed dokonaniem zmiany, o rzeczywistej wartości akcji spółki konsolidującej otrzymanych w następstwie zamiany. Ryzyko finansowe związane z przystąpieniem do zamiany było w pełni znane. Bezzasadny – zdaniem Ministra Skarbu Państwa – jest również zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Pytający sąd traktuje tę zasadę jako komplementarną wobec zasady równości, gdyż twierdzi, że pozycja Skarbu Państwa w procesie zamiany akcji jest uprzywilejowana, co nie jest uzasadnione żadnymi wartościami konstytucyjnymi. Skarb Państwa oraz akcjonariusze nie są jednak podmiotami odznaczającymi się wspólną cechą relewantną, zatem ustawodawca mógł odmiennie ukształtować ich pozycję prawną w procedurze zamiany akcji.
Minister Skarbu Państwa dodał, że choć w swoim stanowisku ogranicza się do złożenia wyjaśnień w sprawie wydanego przez siebie rozporządzenia, to przedstawione przez niego argumenty znajdują odpowiednie przełożenie podczas oceny konstytucyjności ustawy. Kwestionowana materia nie wymagała uregulowania w ustawie, a więc można ją było unormować w rozporządzeniu. Zarazem ustawodawca wyznaczył podstawowe założenia w kwestii regulacji zamiany akcji, które organ wydający rozporządzenie zobowiązany był uwzględnić. Uprawnienie do wprowadzenia w drodze rozporządzenia mechanizmu jednostronnej redukcji akcji znajduje wprost oparcie w zakresie materii przekazanych do uregulowania w tym akcie prawnym.

3. Prokurator Generalny (dalej: PG) w piśmie z 7 listopada 2013 r. wniósł o stwierdzenie, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z zasadą ochrony praw nabytych, wywodzoną z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie PG wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Odnosząc się do kwestii formalnych, PG stwierdził, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie może być jedynie § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r., który jako jedyny z wymienionych w pytaniu prawnym przepisów wprowadza instytucję „proporcjonalnej redukcji liczby akcji spółki konsolidującej”. Pomiędzy tym przepisem a stanem faktycznym sprawy rozpoznawanej przez pytający sąd istnieje zatem relacja uzasadniająca jego zastosowanie, a tym samym możliwość uczynienia go przedmiotem kontroli w postępowaniu przed TK. Pozostałe kwestionowane przepisy nie mają bezpośredniego związku z przedmiotem sprawy toczącej się przed sądem pytającym, stąd – zdaniem PG – postępowanie w kwestii ich konstytucyjności powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jeśli chodzi o wzorce kontroli, to PG stwierdził, że w pytaniu prawnym nie ma uzasadnienia zarzutu niezgodności z zakazem dyskryminacji wynikającym z art. 32 ust. 2 Konstytucji, stąd wzorcem kontroli w niniejszej sprawie może być jedynie ustęp 1 tego przepisu. Z kolei nieadekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie jest art. 21 ust. 2 Konstytucji. Instytucja wywłaszczenia, która jest uregulowana w tym przepisie, należy do sfery prawa publicznego i obejmuje przymusowe wyzucie z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie dotyczącej zamiany akcji posiadanych przez uprawnionych akcjonariuszy w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego, która oparta została na zasadzie dobrowolności, nie były stosowane elementy przymusowego wywłaszczenia. Podobnie PG odniósł się do zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W tej sprawie nie można stwierdzić jednostronnego władczego wkroczenia ustawodawcy w prawa majątkowe akcjonariuszy. Dorozumiana odmowa (bezczynność) skorzystania z uprawnienia do zamiany akcji pozostawała bez wpływu na korzystanie w dalszym ciągu z praw przysługujących akcjonariuszom spółki konsolidowanej, a udział w procedurze zamiany akcji oparty został na zasadzie dobrowolności.
Zdaniem PG, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez § 2 ust. 3 rozporządzenia zasady równości w zakresie prawa własności wynikającej z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Jeśli chodzi o pracowników i akcjonariuszy spółek konsolidowanych, to cechą wspólną tej grupy jest posiadanie przez te podmioty określonych pakietów akcji spółek konsolidowanych. W ramach tej grupy podmiotów występuje zróżnicowanie odnoszące się do akcjonariuszy różnych spółek konsolidowanych uprawnionych do zamiany akcji, gdyż zasada redukcji akcji znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy przekroczony zostanie 15% limit akcji spółki konsolidującej. Nawet gdyby przyjąć, że nastąpiło zróżnicowanie podmiotów charakteryzujących się cechą istotną, to takie zróżnicowanie – zdaniem PG – było uzasadnione. Celem ustawy konsolidacyjnej było bowiem utworzenie nowej, silnej spółki konsolidującej oraz ujednolicenie struktury właścicielskiej, czemu miała służyć możliwość zamiany akcji. Jednocześnie, z uwagi na charakter spółek konsolidowanych oraz ich znaczenie strategiczne dla gospodarki i państwa, zabezpieczone zostały interesy państwa za pomocą ograniczenia możliwości zamiany jedynie do 15% akcji spółki konsolidującej, należących do Skarbu Państwa. Taki właśnie cel regulacji uzasadniał wprowadzenie redukcji akcji do tych spółek konsolidujących, w których liczba akcji należnych według zasad ogólnych akcjonariuszom spółek konsolidowanych korzystającym z prawa zamiany akcji przekraczała limit owych 15%. Zasada redukcji akcji następuje zatem według stosownego parytetu, a parytet ten pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów akcjonariusza w stosunku do interesów Skarbu Państwa.
Jeśli chodzi o drugą porównywaną przez pytający sąd grupę podmiotów, tj. Skarb Państwa i akcjonariuszy spółek konsolidowanych, to PG stwierdził, że podmioty prawa publicznego i podmioty prawa prywatnego nie należą do grupy podmiotów podobnych i mogą być traktowane różnie. Sytuacja Skarbu Państwa i pozostałych podmiotów uczestniczących w procesie zamiany akcji jest zupełnie inna. Ten pierwszy wyzbywa się części swych aktywów na rzecz tych drugich, tj. pracowników i akcjonariuszy spółek konsolidowanych, przystępujących do zamiany akcji. Brak cech relewantnych ma także miejsce – zdaniem PG – w wypadku pozostałych podmiotów – pracowników lub ich spadkobierców, jedynie uprawnionych do otrzymania akcji spółki konsolidującej, należących do grupy I, II i III z art. 3 ustawy konsolidacyjnej. Odmienność sytuacji prawnej tych podmiotów polega na tym, że nie posiadają oni akcji spółki konsolidowanej.
Za niezasadny PG uznał również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W wypadku przekroczenia ustalonego w ustawie pułapu 15% akcji faktycznie dochodzi do jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej, a tym samym do zamiany nieekwiwalentnej, jednak udział w procesie zamiany akcji ma charakter dobrowolny. Akcjonariusz przystępujący do zamiany musiał zatem liczyć się z tym, że może nie otrzymać akcji spółki konsolidującej dokładnie o tej samej wartości co akcje spółki konsolidowanej. Im większy był pakiet akcji spółki konsolidowanej, tym pewniejszy był fakt redukcji akcji po ich zamianie. Ustawa konsolidacyjna nie musiała gwarantować ekwiwalentności w tym zakresie, gdyż nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zamiany. Zdaniem PG, kwestionowane przepisy nie prowadzą zatem do wywłaszczenia akcjonariuszy bez należnej rekompensaty. Nie sposób również zgodzić się z poglądem, że w procesie zamiany akcji Skarb Państwa uzyskuje dodatkowe korzyści, bo Skarb Państwa wyzbywa się części swoich akcji spółki konsolidującej, uzyskując w zamian mniej atrakcyjne rynkowo akcje spółek konsolidowanych. Proces zamiany akcji jest dobrowolny, a nie – jak w wypadku wywłaszczenia – przymusowy. Przystąpienie do tego procesu zależy wyłącznie od woli akcjonariusza, który po analizie korzyści i ewentualnych strat podejmuje określoną decyzję ekonomiczną.
Zdaniem PG, zamieszczenie zasad redukcji akcji spółki konsolidującej w § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. narusza art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie wymogu dochowania ustawowej formy ograniczenia prawa własności. Kwestionowany przepis rozporządzenia ingeruje w prawo własności akcjonariuszy do akcji spółki konsolidującej, a skoro tak, to winien on znaleźć się w ustawie, nawet jeśli jest to ingerencja dopuszczalna w świetle materialnych standardów konstytucyjnych. PG stwierdził, że § 2 ust. 3 rozporządzenia z 2008 r. jest również niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji z uwagi na przekroczenie przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa granic upoważnienia ustawowego. Ustawa nie wprowadziła mechanizmu redukcji akcji, zaś minister nie został uprawiony do uregulowania tego zagadnienia w drodze rozporządzenia. Celem rozporządzenia jest wykonanie ustawy, a nie jej uzupełnienie czy modyfikacja. Nie może ono normować kwestii nieuregulowanych w ustawie, choćby nawet wydawało się to celowe lub pożądane. Zgodnie z treścią delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia minister miał kompetencje w zakresie ustalenia liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do nabycia i zamiany oraz do określenia trybu nabycia i zamiany akcji przez pracowników i akcjonariuszy. Tym samym mógł on określić jedynie procedurę (tryb) zamiany akcji, a nie zasady tej zamiany.

4. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 marca 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania konstytucyjności ustawy konsolidacyjnej, a w wypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o stwierdzenie, że art. 3 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej jest zgodny z art. 21 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, a ponadto art. 8 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu podkreślił, że zgodnie z art. 27 pkt 2 ustawy o TK Sejm jest uczestnikiem postępowania przed TK wyłącznie jako organ, który wydał akt objęty wnioskiem, pytaniem prawnym lub skargą konstytucyjną. W tej sytuacji analiza przepisów rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. wykracza poza zakres stanowiska Sejmu i może stanowić jedynie tło rozważań problemu konstytucyjności przepisów ustawy konsolidacyjnej.
Uzasadniając zajęte stanowisko, Marszałek Sejmu stwierdził, że w niniejszej sprawie pytający sąd nie wykazał, iż od odpowiedzi na pytanie prawne – w zakresie dotyczącym zakwestionowanych przepisów ustawy konsolidacyjnej – zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed nim sprawy. Mechanizm jednostronnej redukcji liczby akcji spółki konsolidującej, który jest przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez pytający sąd wynika bowiem nie z przepisów ustawy konsolidacyjnej, lecz z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. Marszałek Sejmu podniósł, że jeśli sąd faktycznie miał wątpliwości co do konstytucyjności tego ostatniego przepisu, to powinien je rozstrzygnąć samodzielnie, dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy, co czyni bezprzedmiotowym występowanie z pytaniem prawnym w tej sprawie do TK. Sąd nie ma obowiązku stosowania niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, stąd może go pominąć w rozstrzygnięciu sprawy. Orzekanie o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawowych jest zatem zbędne, tym bardziej że argumenty skierowane przeciwko nim w pytaniu prawnym są w dużym stopniu alternatywne względem argumentów skierowanych przeciwko przepisom rozporządzenia. W sprawie toczącej się przed sądem pytającym powód wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym, uzasadniając je naruszeniem przez Skarb Państwa zasad zawierania umowy zamiany akcji określonych w ustawie. Roszczenie to ma wynikać z niezastosowania przez Ministra Skarbu Państwa mechanizmu dwustronnej redukcji zamienianych akcji i posłużenia się sprzecznym z duchem i treścią ustawy mechanizmem redukcji jednostronnej. Jednak konsekwencją zgodnego z oczekiwaniami powoda stwierdzenia, że umowy zamiany akcji zawierane przez Ministra Skarbu Państwa były sprzeczne z ustawą, powinno być uznanie ich za nieważne, i chodziłoby o obowiązek zwrotu spełnionych świadczeń, a nie utrzymywanie tych umów w mocy połączone z obowiązkiem zapłaty dodatkowego odszkodowania. Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę na to, że skoro do zamiany akcji spółek konsolidowanych na akcje spółek konsolidujących dochodziło w drodze umowy zamiany, to wątpliwe jest udowodnienie przez powoda w postępowaniu sądowym przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, tj. szkody prawnie relewantnej oraz związku przyczynowego między bezprawnym działaniem a szkodą. Szkody w rozumieniu prawa cywilnego nie może bowiem stanowić uszczerbek w dobrach prawnie chronionych poniesiony wskutek świadomych i celowych działań poszkodowanego, choćby nawet były one niezgodne z zasadami racjonalnego działania. Także z tego powodu należy przyjąć, że pytający sąd nie wykazał w sposób dostateczny, że sposób rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy jest istotnie zależny od treści orzeczenia TK.
Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, Marszałek Sejmu odniósł się również do dopuszczalności i zasadności rozpoznania pytania prawnego w odniesieniu do niektórych przepisów i wzorców kontroli. Co do art. 3 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej pytający sąd – zdaniem Marszałka Sejmu – stawia w istocie zarzut niekonstytucyjnego pominięcia. Stwierdza bowiem, że z przepisów ustawowych nie wynika wyraźnie i jednoznacznie konieczność i możliwość przeprowadzenia redukcji liczby akcji podlegających zamianie. W petitum pytania prawnego sąd względem tych przepisów formułuje zarzut naruszenia wzorców równościowych, tj. art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, jednak zarzut ten nie został uzasadniony, a tym samym niedopuszczalne jest jego merytoryczne rozpoznanie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinien być zatem art. 3 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej, zaś wzorcem – art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Gdyby TK nie podzielił opinii o konieczności umorzenia całego postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, przedmiotem kontroli mógłby zostać również uczyniony art. 8 ustawy konsolidacyjnej, dla którego wzorcem kontroli byłby art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nieadekwatnymi wzorcami kontroli w tej sprawie w kontekście oceny konstytucyjności art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej są natomiast – zdaniem Marszałka Sejmu – art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Jeśli chodzi o pierwszy z tych przepisów, to nie można mówić o wywłaszczeniu, gdyż nie została spełniona przesłanka przymusowego wyzucia z własności. Nie ma znaczenia to, że zaoferowanie przez Skarb Państwa akcjonariuszom spółki konsolidowanej zamiany zredukowanej (ze względu na 15% limit wynikający z art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej) liczby akcji w spółce konsolidującej oznacza dla nich stratę ekonomiczną. Do istoty prawa własności należy bowiem możliwość rozporządzania tym prawem przez uprawnionego – także ze skutkiem dla niego ekonomicznie niekorzystnym. Dopóki więc rozporządzenie własnością, także ze stratą dla uprawnionego, następuje na zasadzie dobrowolności, nie może być mowy o naruszeniu prawa własności, w szczególności wywłaszczeniu czy też ograniczeniu tego prawa.
Odnosząc się do art. 64 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie, Marszałek Sejmu przypomniał, że przepis ten odnosi się tylko do prawa własności i nie obejmuje swoim zakresem innych praw majątkowych. Rygorystyczne wymogi wynikające z art. 64 ust. 3 Konstytucji nie dotyczą akcji, które – zdaniem Marszałka Sejmu – stanowią „inne prawa majątkowe” w rozumieniu ustawy zasadniczej. Przepis ten jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli.
Zdaniem Marszałka Sejmu, o bezzasadności zarzutu naruszenia przez art. 3 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej konstytucyjnych zasad ochrony własności, praw nabytych i proporcjonalności (art. 21 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) przesądza przede wszystkim konstrukcja prawna żądania zamiany akcji oraz charakter prawny zamiany akcji spółek konsolidowanych na akcje spółek konsolidujących. Zarzut ten można byłoby uznać za zasadny tylko wówczas, gdyby zamiana akcji następowała ex lege, wskutek jednostronnej czynności Ministra Skarbu Państwa. Udział w procesie zamiany akcji ma jednak charakter dobrowolny, a dokonywane w tym zakresie czynności stanowią emanację autonomicznej woli zainteresowanych podmiotów prawa. Udział w procesie konsolidacji wymagał – i to na dwóch etapach – składania oświadczenia o zamiarze zamiany akcji, warunkującego powstanie prawa do takiej zamiany, oraz podpisania umowy o zamianie akcji.
Marszałek Sejmu zauważył, że ustawa konsolidacyjna w ogóle nie reguluje mechanizmu dostosowawczego, który pozwoliłby na określenie konkretnej liczby akcji spółki konsolidującej podlegającej zamianie na akcje spółek konsolidowanych. Regulacja ustawowa ogranicza się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, wprowadza wyraźny zakaz przyznawania uprawnionym pracownikom i akcjonariuszom, w wyniku czynności dokonywanych na podstawie ustawy, akcji spółki konsolidującej przekraczających 15% akcji spółki konsolidowanej wniesionych przez Skarb Państwa do spółki konsolidującej. Po drugie, jako co najmniej dyrektywę kierunkową ustawodawca przyjmuje parytet wymiany bazujący na wycenie spółki konsolidowanej i konsolidującej sporządzonej – według tych samym metod – na potrzeby procesu wniesienia akcji spółki konsolidowanej jako aportu na podwyższenie kapitału zakładowego spółki konsolidującej. Milczenie ustawodawcy w kwestii losów prawnych „nadwyżki” należących do uprawnionych akcjonariuszy akcji przedstawionych do zamiany czy też należących do uprawnionych pracowników praw do akcji, która wynika z różnicy iloczynów liczby i wartości akcji spółki konsolidowanej i spółki konsolidującej nie powinno być odczytywane jako przyzwolenie na ich nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa.

5. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w piśmie z 25 czerwca 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak spełnienia przez pytanie prawne przesłanki funkcjonalnej. Odnosząc się do sprawy, na tle której sąd wystosował pytanie prawne, Prezes Prokuratorii Generalnej stwierdził, że powód w tej sprawie nie stawia zarzutu niekonstytucyjności ustawy lub rozporządzenia, a jedynie kwestionuje przyjętą przez Ministra Skarbu Państwa niekorzystną wykładnię przepisów, w świetle której redukcji liczby akcji spółki konsolidującej nie towarzyszy zmniejszenie liczby akcji spółki konsolidowanej. W razie stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności kwestionowanych w pytaniu prawnym przepisów, utraciłyby one moc obowiązującą, co uniemożliwiałoby pytającemu sądowi ocenę tego, czy postawiony przez powoda zarzut niezgodności z prawem zachowania Ministra Skarbu Państwa był uzasadniony, a to ze względu na nieobowiązywanie przepisów stanowiących podstawę oceny tego zachowania. Po wyeliminowaniu z porządku prawnego art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej, który stanowił podstawę prawną prawa uprawnionych do zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, nie można bowiem byłoby mówić o jakimkolwiek ustawowym obowiązku Skarbu Państwa zawarcia z uprawnionymi umowy zamiany akcji.
Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa podniósł również to, że zamiana akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej nie następowała ex lege, lecz w drodze stosownej umowy. Nawet zatem utrata mocy obowiązującej kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów nie będzie przesądzać o konieczności uznania przez sąd niezgodności umowy zamiany z przepisami prawa. Brak przepisów pozwalających dokonać umownej zamiany (z jednostronnym ograniczeniem liczby akcji spółki konsolidującej) nie oznacza, że zamiana taka nie mogłaby zostać dokonana na zasadzie swobody umów (art. 3531 k.c.). Czynności związane z zamianą akcji stanowią przy tym typowy przykład działania państwa w zakresie dominium. Prezes Prokuratorii Generalnej stwierdził, że nawet gdyby orzeczenie TK skutkowało uznaniem umowy zamiany za niezgodną z prawem, to nie przesądzałoby to o zasadności roszczenia powoda. Powszechnie bowiem w nauce przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności czynności prawnej rodzi skutki ex tunc. Bezwzględna nieważność umowy ze skutkiem ex tunc oznaczałaby zaś, że czynność tę należałoby traktować jako niedokonaną. To zaś powodowałoby usunięcie zdarzenia, z którym powód łączy odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa. Nie można byłoby uznać, że Skarb Państwa ma odpowiadać za zawarcie umowy niezawierającej mechanizmu dwustronnej redukcji liczby akcji, skoro należy przyjąć, że umowa taka nie została w rzeczywistości zawarta. W takim wypadku mogą pojawić się co najwyżej roszczenia związane z obowiązkiem rozliczenia nieważnej umowy (art. 410 k.c.), jednak powód nie dochodzi tych roszczeń w sprawie toczącej się przed pytającym sądem.
Zdaniem Prezesa Prokuratorii Generalnej, również wyrok interpretacyjny TK – wbrew temu, co twierdzi pytający sąd – nie będzie miał znaczenia dla wyniku sprawy cywilnej. W uchwale z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III PZP 2/09, SN stwierdził, że wyrok interpretacyjny nie wiąże sądów i nie prowadzi do usunięcia z systemu prawnego przepisu, który był jego przedmiotem. Pytający sąd w świetle tej uchwały nie mógł zatem przyjąć, że w wyniku wyroku TK orzekającego niekonstytucyjność wymienionych w pytaniu prawnym przepisów w określonym ich rozumieniu, będzie mógł pominąć te przepisy lub przyjąć, że obowiązują one w tym właśnie – określonym przez TK – rozumieniu.
Prezes Prokuratorii Generalnej stwierdził, że w niniejszej sprawie pytający sąd kwestionuje w istocie pominięcie prawodawcze, tj. pominięcie w zakwestionowanych przepisach obowiązku redukcji liczby akcji spółki konsolidowanej w wypadku zmniejszenia liczby akcji spółki konsolidującej. Wyroki odnoszące się do pominięć prawodawczych nie mają skutku prawodawczego, a jedynie rodzą obowiązek ustanowienia przez prawodawcę stosownej regulacji prawnej. Tego rodzaju orzeczenie również nie wpłynęłoby zatem na zasadność roszczenia powoda, a tym samym na wynik sprawy cywilnej.
Zdaniem Prezesa Prokuratorii Generalnej, nawet w wypadku uznania, że ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie mogło posłużyć do określenia przesłanki bezprawności roszczeń odszkodowawczych powoda, to żądania te będą i tak niezasadne ze względu na niewystąpienie innych niezbędnych przesłanek odpowiedzialności deliktowej i kontraktowej. Dochodząc odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 415 k.c., powód musiałby wykazać m.in. istnienie zawinionego działania Skarbu Państwa. Tymczasem wykazanie zawinionego działania Skarbu Państwa w związku ze stosowaniem przepisów następnie wyeliminowanych z porządku prawnego przez TK lub odmiennie przez niego zinterpretowanych jest niemożliwe w świetle dotychczasowego orzecznictwa SN. Trudno bowiem zarzucić Skarbowi Państwa chociażby niedołożenie należytej staranności w związku z rzekomym zawarciem umowy niezgodnej z prawem, jeśli podczas tej czynności stosował obowiązujące przepisy. Powód nie jest również w stanie wykazać, że zachowanie Ministra Skarbu Państwa wywołało szkodę w majątku strony powodowej. Jako szkoda prawnie relewantna nie mogą być bowiem kwalifikowane uszczerbki, które są ponoszone zgodnie z wolą samego poszkodowanego.
Prezes Prokuratorii Generalnej podzielił również pogląd Marszałka Sejmu, że nieadekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie jest art. 64 ust. 3 Konstytucji, który reguluje zagadnienia prawne związane z prawem własności, w sytuacji gdy prawo do zamiany akcji należy zakwalifikować jako „inne prawo majątkowe” w rozumieniu art. 64 Konstytucji. Nieadekwatnym wzorcem kontroli jest również art. 21 ust. 2 Konstytucji, gdyż nawet najszersze rozumienie konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia nie powinno obejmować przejścia na Skarb Państwa prawa własności lub innych praw majątkowych w drodze czynności prawnych opartych na zasadzie autonomii woli stron tych czynności.
Odnosząc się do oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy i rozporządzenia, Prezes Prokuratorii Generalnej przychylił się do stanowiska Sejmu zarówno w sprawie wniosków odnośnie do ewentualnego wyroku TK, jak i argumentacji podniesionej dla uzasadnienia tych wniosków. Stwierdził, że przepisy konstytucyjne nie gwarantują zachowania określonej wartości ekonomicznej danego prawa. Nawet gdyby kwestionowane przepisy poddać kontroli z punktu widzenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, to nie można byłoby uznać, że wzorce te zostały naruszone. Prawo do zamiany akcji nie jest bowiem prawem własności, a ograniczenie tego prawa nie stanowi formy wywłaszczenia. Zakwestionowane przepisy dają uprawnionym pracownikom i akcjonariuszom alternatywę – pozostanie akcjonariuszem spółki konsolidowanej lub uzyskanie statusu akcjonariusza spółki konsolidującej. Znając określone w ustawie konsolidacyjnej i rozporządzeniu z 19 lutego 2008 r. warunki proponowanej zamiany uprawnieni pracownicy i akcjonariusze podjęli w sposób swobodny i niczym nieskrępowany decyzje co do skorzystania z przyznanego im prawa, którego zwieńczeniem było zawarcie ze Skarbem Państwa umowy zamiany. Ewentualne błędy oceny przez uprawnionych przesłanek tak podjętej decyzji mogły być kwestionowane z zastosowaniem przewidzianych w kodeksie cywilnym instrumentów pozwalających na uchylenie się w szczególnych wypadkach od skutków dokonanych czynności.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Problem konstytucyjny.
Podstawowy zarzut sformułowany w pytaniu prawnym dotyczy konstytucyjności mechanizmu proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidującej obejmowanych w zamian za akcje spółki konsolidowanej. Sąd wskazuje, że w sprawie, na tle której zadano pytanie prawne, przyjęto na podstawie kwestionowanych przepisów mechanizm jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej (tj. PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. w Bełchatowie) za przedstawione do zamiany wszystkie posiadane przez osobę uprawnioną akcje spółki konsolidowanej (tj. PGE Kopalnia Węgla Brunatnego Turów S.A. w Bogatyni). W efekcie zastosowania tego mechanizmu poprzednik prawny powoda poniósł szkodę w wysokości 83489,04 zł, gdyż za przedstawione do zamiany wszystkie posiadane akcje spółki konsolidowanej w liczbie 6027 otrzymał jedynie 4262 akcje spółki konsolidującej, a nie 5972 akcje tej ostatniej spółki, jak wskazywałby parytet zamiany akcji. Liczba akcji spółki konsolidującej należna uprawnionemu w zamian za przedłożone przez niego do zamiany wszystkie akcje spółki konsolidowanej została bowiem obniżona w wyniku zastosowania mechanizmu ich jednostronnej proporcjonalnej redukcji do poziomu 15% wszystkich akcji spółki konsolidującej, jakie mogą być przydzielone akcjonariuszom spółki konsolidowanej. Strona powodowa zasadność swojego roszczenia wykazuje tym, że Minister Skarbu Państwa przyjął niekorzystną wykładnię kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów i wywiódł z nich mechanizm jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej, choć powinien był zastosować korzystniejszy mechanizm dwustronnej redukcji akcji, w wyniku czego wartość otrzymanych akcji spółki konsolidującej odpowiadałaby wartości przedstawionych do zamiany akcji spółki konsolidowanej. Zdaniem pytającego sądu, mechanizm jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej obejmowanych za przedstawione do zamiany akcje spółki konsolidowanej jest niezgodny z art. 21, art. 32, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.
Problem konstytucyjny, który został zatem przedstawiony TK do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy przyjęty w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji narusza prawo własności uprawnionych do zamiany akcjonariuszy, jak również czy narusza wymóg równego ich traktowania. Dodatkowym problemem konstytucyjnym w tej sprawie jest to, czy Minister Skarbu Państwa, określając zasady mechanizmu proporcjonalnej redukcji akcji w drodze rozporządzenia, nie wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego.

2. Proces konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego.
Przedstawiony przez pytający sąd do rozstrzygnięcia problem konstytucyjny należy postrzegać na tle całego procesu konsolidacji spółek w sektorze elektroenergetycznym. Istota tego procesu sprowadza się do tworzenia spółek wiodących w tym sektorze przez wniesienie przez Skarb Państwa akcji innych spółek z tego sektora (akcji spółek konsolidowanych) na pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego spółek konsolidujących. Po przeprowadzeniu takiego podwyższenia kapitału zakładowego spółki konsolidującej staje się ona spółką, która posiada w miejsce Skarbu Państwa znaczący pakiet akcji w spółkach konsolidowanych. Pozwala to na sterowanie działalnością całej grupy spółek z sektora elektroenergetycznego poprzez spółki konsolidujące oraz zachowanie kontrolnego pakietu akcji przez Skarb Państwa w tych spółkach. Lista spółek konsolidowanych, których akcje podlegały wniesieniu na pokrycie kapitału zakładowego spółek konsolidujących, oraz lista spółek konsolidujących zostały ujęte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 marca 2008 r. (Dz. U. Nr 51, poz. 294). Z rozporządzenia tego wynika, że Skarb Państwa przeniósł swoje akcje z 21 spółek konsolidowanych na 5 spółek konsolidujących. Procesowi tak dokonywanej konsolidacji towarzyszyły także procesy łączenia i podziału spółek sektora elektroenergetycznego wzmacniające procesy konsolidacyjne.
Zasady nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego zostały określone w ustawie z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 191, poz. 1367, ze zm.; dalej: ustawa konsolidacyjna) oraz w rozporządzeniu Ministra Skarbu Państwa z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie sposobu określenia liczby akcji spółki konsolidującej podlegających zamianie i trybu dokonywania zamiany akcji lub prawa do akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej (Dz. U. Nr 41, poz. 250, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 lutego 2008 r.). W przepisach tych dwóch aktów prawnych uregulowano tryb zgłaszania przez akcjonariuszy spółek konsolidowanych zamiaru zamiany należących do nich akcji na akcje spółki konsolidującej, a także zasady obliczania parytetu wymiany oraz termin realizacji uprawnienia do zamiany akcji. Z art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej wynika, że z prawa zamiany akcji spółek konsolidowanych na akcje spółek konsolidujących mogli skorzystać uprawnieni pracownicy spółek konsolidowanych, którzy nabyli akcje tych spółek nieodpłatnie od Skarbu Państwa, oraz ich spadkobiercy, a także uprawnieni akcjonariusze. Możliwość nieodpłatnego nabycia akcji spółek, które później poddane zostały procesom konsolidacyjnym przewidywał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 216, ze zm.). Z przepisu tego wynikało, że pracownicy spółek – co do zasady – mieli prawo nieodpłatnego nabycia do 15% akcji objętych przez Skarb Państwa w dniu wpisania spółki do rejestru. Stworzona w ramach procesu konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego możliwość zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej była kolejnym uprawnieniem tych osób (jak również ich spadkobierców oraz uprawnionych akcjonariuszy), ustawowo im zagwarantowanym, a nie ich obowiązkiem. Osoby uprawnione mogły zatem z tej możliwości zrezygnować, pozostając akcjonariuszami spółek konsolidowanych.
Warunkiem skorzystania z prawa zamiany akcji było złożenie w stosownym terminie pisemnego oświadczenia o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych w spółce konsolidowanej akcji. Zwieńczeniem procesu realizacji prawa do zamiany było zaś zawarcie umowy przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa z osobą uprawnioną. Jak wynika z art. 5 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej, prawo do zamiany akcji powstało po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy konsolidacyjnej, tj. 19 listopada 2008 r. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu, prawo to miało wygasnąć z upływem dwunastu miesięcy od dnia jego powstania, tj. 19 listopada 2009 r. Bieg terminu składania oświadczeń o zamiarze nieodpłatnego nabycia akcji spółki konsolidującej rozpoczął się 19 listopada 2008 r. i miał zakończyć się trzy miesiące później, czyli 19 lutego 2009 r. W tym czasie została uchwalona ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz ustawy o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (Dz. U. z 2009 r. Nr 13, poz. 70; dalej: ustawa nowelizująca), która wprowadziła wymóg złożenia oświadczenia o zamianie „wszystkich akcji”. Ustawa ta weszła w życie 12 lutego 2009 r. W związku z tym w dniu wejścia w życie tej ustawy – zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pkt 2 – na nowo rozpoczął bieg termin składania oświadczeń o zamiarze nieodpłatnego nabycia akcji spółki konsolidującej. Ponadto 2 marca 2009 r. znowelizowano rozporządzenie z 19 lutego 2008 r., uchylając jego § 13 ust. 3 pkt 7, zgodnie z którym w oświadczeniu o zamianie należało podać liczbę akcji posiadanych oraz liczbę akcji zgłaszanych do zamiany. Zmiana ta weszła w życie 12 marca 2009 r. Termin składania oświadczeń o zamiarze nieodpłatnego nabycia akcji spółki konsolidującej minął 12 maja 2009 r., a 13 sierpnia 2009 r. na nowo powstało prawo do zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej wyznaczony przez art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej. Prawo do zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej wygasło definitywnie 13 sierpnia 2010 r.
Wartość akcji spółek konsolidowanych i konsolidujących została określona stosownie do treści art. 9 ustawy konsolidacyjnej w ten sposób, że jako wartość akcji spółek konsolidowanych przyjęto wartość, po której akcje spółek konsolidowanych zostały wniesione na pokrycie kapitału zakładowego odpowiednich spółek konsolidujących, zaś wartość akcji spółek konsolidujących została ustalona według tych samych metod, według których została ustalona wartość akcji spółek konsolidowanych na potrzeby wniesienia na pokrycie kapitału zakładowego tych spółek konsolidujących na dzień rejestracji podwyższenia kapitału zakładowego spółek konsolidujących. Akcje spółek konsolidujących nabyte przez uprawnionych pracowników lub ich spadkobierców nie mogły być przedmiotem obrotu przed upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy (art. 10 ust. 2 ustawy konsolidacyjnej).

3. Procedura zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej.
Procedura zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej została szczegółowo uregulowana w § 12 - § 19 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. Zgodnie z tą regulacją spółka konsolidująca, przed dniem rozpoczęcia biegu terminu składania oświadczeń o zamiarze zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, zobowiązana była do wezwania osób uprawnionych do składania tych oświadczeń. Wezwania dokonywano za pomocą ogłoszenia w gazecie o zasięgu ogólnokrajowym i gazetach lokalnych właściwych dla siedzib spółek konsolidowanych oraz wywieszenia ogłoszenia w siedzibie spółki konsolidującej i spółek konsolidowanych, a także we wszystkich oddziałach i zakładach spółek konsolidowanych. Wezwanie mogło być ponadto rozpowszechnione w inny, zwyczajowo przyjęty sposób. Powinno ono zawierać w szczególności: 1) nazwę firmy, wskazanie siedziby oraz adresu spółki konsolidującej; 2) nazwę firmy, wskazanie siedzib i adresów spółek konsolidowanych, których akcje wniesione zostały na pokrycie kapitału zakładowego spółki konsolidującej; 3) wskazanie terminu i miejsca składania oświadczeń; 4) informację o skutkach niezłożenia oświadczeń w terminie; 5) wskazanie osób uprawnionych do zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej; 6) informację o terminie i miejscu wywieszenia list osób uprawnionych do zamiany akcji, które złożyły oświadczenia o zamiarze zamiany akcji, oraz pouczenie o sposobie i terminach wnoszenia i rozpatrzenia reklamacji. W terminie 14 dni po upływie terminu składania oświadczeń o zamiarze zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej spółka konsolidowana sporządzała listę osób uprawnionych, które złożyły powyższe oświadczenie, a następnie listę tę wywieszała w siedzibie spółki oraz we wszystkich jej oddziałach i zakładach przez 14 dni. Osoby, które zostały pominięte na liście lub którym wadliwie określono ich dane osobowe, w terminie 14 dni od dnia wywieszenia listy, mogły złożyć pisemną reklamację w spółce konsolidowanej. Po zakończeniu postępowań reklamacyjnych spółka konsolidowana przesyłała spółce konsolidującej listę osób uprawnionych do zamiany akcji. Spółka konsolidująca w terminie 14 dni od otrzymania ostatniej z list przekazanych przez spółki konsolidowane określała liczbę akcji spółki konsolidującej przypadających w zamian za akcje spółki konsolidowanej. Spółka konsolidująca niezwłocznie przekazywała do spółek konsolidowanych informacje o liczbie akcji spółki konsolidującej przypadających w zamian za akcje spółki konsolidowanej.
Następnie spółka konsolidowana w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji o liczbie akcji spółki konsolidującej przypadających w zamian za akcje spółki konsolidowanej sporządzała listę osób uprawnionych do zamiany akcji, uzupełnioną o dane dotyczące liczby akcji spółki konsolidowanej zgłoszonych do zamiany przez poszczególne osoby, liczby akcji spółki konsolidowanej podlegających zamianie należących do każdej z tych osób, a także liczby akcji spółki konsolidującej przypadających poszczególnym osobom uprawnionym w zamian za akcje podlegające zamianie.
Listę osób uprawnionych do zamiany akcji spółka konsolidowana przekazywała spółce konsolidującej. Spółka konsolidująca sporządzała zbiorczą listę osób uprawnionych do zamiany akcji, zawierającą imię (imiona) i nazwisko oraz imię ojca osoby uprawnionej do zamiany akcji, liczbę akcji spółki konsolidowanej zgłoszonych do zamiany przez osobę uprawnioną, liczbę akcji spółki konsolidowanej podlegających zamianie, a także liczbę akcji spółki konsolidującej przypadających osobie uprawnionej w zamian za akcje podlegające zamianie, a następnie przekazywała ją niezwłocznie ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Po przekazaniu powyższej listy, spółka konsolidująca w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa ogłaszała w gazecie o zasięgu ogólnokrajowym i gazetach lokalnych właściwych dla siedzib spółek konsolidowanych o przystąpieniu do zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej. Ogłoszenie, wraz ze zbiorczą listą osób uprawnionych do zamiany akcji, spółka konsolidująca zobowiązana była również wywiesić w swojej siedzibie. Ogłoszenie podlegało wywieszeniu również w siedzibach spółek konsolidowanych oraz we wszystkich ich oddziałach i zakładach. Mogło być ono rozpowszechnione także w inny, zwyczajowo przyjęty sposób.
Ostatnim elementem opisywanego procesu było zawarcie stosownej umowy przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa w imieniu Skarbu Państwa z osobą uprawnioną. Dokument umowy zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej sporządzała spółka konsolidująca.
Na podstawie opisanego wyżej procesu zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej można sformułować kilku wniosków istotnych z punktu widzenia wystosowanego przez sąd pytania prawnego. Po pierwsze, zamiana akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej miała charakter dobrowolny. To znaczy, że osoby uprawnione mogły, lecz nie musiały, w procesie zamiany uczestniczyć. Po drugie, proces zamiany był rozłożony w czasie i w jego trakcie osoby zainteresowane w drodze stosownych ogłoszeń otrzymywały informację o jego kolejnych stadiach. Po trzecie, w ogłoszeniu poprzedzającym zawarcie umowy osoby uprawnione były informowane o liczbie akcji spółki konsolidującej przypadających w zamian za akcje spółki konsolidowanej, a zatem miały informacje niezbędne do ustalenia opłacalności swojego udziału w procesie zamiany akcji. Po czwarte, złożenie oświadczenia o zamiarze zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej nie przesądzało o konieczności udziału w procesie tej zamiany, gdyż osoba uprawniona mogła ostatecznie zrezygnować z zawarcia umowy zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, co oznaczałoby, że proces tej zamiany w jej wypadku nie został sfinalizowany.

4. Podstawa prawna mechanizmu proporcjonalnej redukcji.
4.1. Pytający sąd w niniejszej sprawie zakwestionował mechanizm proporcjonalnej redukcji liczby akcji spółki konsolidującej udostępnianych w zamian za akcje spółek konsolidowanych. Najpierw zatem należało ustalić przepisy, które mechanizm ten ustanawiają, tym bardziej, że jest to okoliczność sporna między uczestnikami niniejszego postępowania. Pytający sąd przedmiotem kontroli uczynił bowiem § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. oraz art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 i art. 8 ustawy konsolidacyjnej. Zdaniem Prokuratora Generalnego i Sejmu, mechanizm proporcjonalnej redukcji wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. i tylko ten przepis powinien być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Wskazanie podstawy prawnej mechanizmu proporcjonalnej redukcji pozwoliło ustalić, czy ewentualne stwierdzenie jego niekonstytucyjności będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, który wystąpił z pytaniem prawnym.

4.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania przez pytający sąd problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli nie może być § 2 ust. 2 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. oraz art. 8 ustawy konsolidacyjnej. Pierwszy z tych przepisów określa sposób przeliczania liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do udostępnienia uprawnionym pracownikom i uprawnionym akcjonariuszom w zamian za akcje spółki konsolidowanej i ta regulacja prawna w żaden sposób nie jest kwestionowana w pytaniu prawnym. Pytanie prawne w tym zakresie nie zawiera zatem uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności. Konieczne było zatem umorzenie postępowania w sprawie kontroli konstytucyjności § 2 ust. 2 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
Z kolei jeśli chodzi o art. 8 ustawy konsolidacyjnej, upoważniający Ministra Skarbu do określenia w drodze rozporządzenia sposobów określenia liczby akcji spółki konsolidującej przeznaczonych do nieodpłatnego nabycia przez uprawnionych pracowników spółki konsolidowanej lub do nabycia przez uprawnionych akcjonariuszy w drodze zamiany akcji spółki konsolidowanej, której akcje zostały wniesione na pokrycie kapitału zakładowego spółki konsolidującej, trybu nabywania akcji przez uprawnionych pracowników oraz trybu dokonywania zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, to przepisowi temu pytający sąd zarzuca niezgodność z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Sąd stwierdza, że „upoważnienie zawarte w art. 8 ustawy konsolidacyjnej nie przewiduje mechanizmu proporcjonalnej redukcji”, a zatem podnosi, że rozporządzenie z 19 lutego 2008 r. w zakresie regulującym mechanizm proporcjonalnej redukcji wykracza poza art. 8 ustawy konsolidacyjnej. Tak sformułowany zarzut niekonstytucyjności jest relewantny w stosunku do rozporządzenia, a nie przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie do jego wydania. Postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjności art. 8 ustawy konsolidacyjnej zostało zatem umorzone z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku w tym zakresie.

4.3. Kwestionowany przez pytający sąd mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidacyjnej obejmowanych w zamian za akcje spółki konsolidowanej wymagał zatem oceny w kontekście pozostałych zaskarżonych przepisów, tj. art. 3 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. Pierwszy z tych przepisów wprowadza próg maksymalnej liczby akcji spółki konsolidującej, które mogą zostać przeznaczone do zamiany na akcje spółek konsolidowanych. Zgodnie z tym przepisem: „Suma akcji spółki konsolidującej udostępnionych uprawnionym pracownikom spółek konsolidowanych i ich spadkobiercom oraz uprawnionym akcjonariuszom, na zasadach określonych w ustawie, nie może przekroczyć 15% liczby akcji objętych przez Skarb Państwa w spółce konsolidującej w zamian za wniesione akcje spółki konsolidowanej” (art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej). Drugi kwestionowany przepis, tj. art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej w obecnie obowiązującym brzmieniu, stanowi z kolei: „Uprawnieni pracownicy spółek konsolidowanych oraz uprawnieni akcjonariusze mogą skorzystać z prawa zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, o ile złożą pisemne oświadczenie o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji. Przepis art. 38c ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji stosuje się odpowiednio”. To ostatnie zdanie odsyła do regulacji dotyczącej nieodpłatnego nabywania akcji przez spadkobierców osób uprawnionych. Zatem z treści art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej wynika z jednej strony wymóg złożenia na samym początku procesu zamiany akcji oświadczenia o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji spółki konsolidowanej, a z drugiej strony zastrzeżenie, że w zamian za wniesione akcje spółki konsolidowanej osoby uprawnione mogą otrzymać nie więcej niż 15% liczby akcji objętych przez Skarb Państwa w spółce konsolidującej. Z kolei ostatni kwestionowany przepis, tj. § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. ma następującą treść: „W przypadku gdy suma udostępnianych akcji spółki konsolidującej mogłaby przekroczyć wysokość określoną w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego (…) nastąpi proporcjonalna redukcja liczby akcji spółki konsolidującej udostępnianych w zamian za akcje spółek konsolidowanych. Akcje spółki konsolidującej zostaną przydzielone zgodnie z zasadą proporcjonalnej redukcji”. Mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidującej obejmowanych w zamian za akcje spółki konsolidowanej został zatem wprowadzony przez § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. jako następstwo wprowadzenia przez art. 3 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej limitu 15% liczby akcji objętych przez Skarb Państwa w spółce konsolidującej, które mogą zostać udostępnione w zamian za akcje spółek konsolidowanych. Oba te przepisy odnoszą mechanizm proporcjonalnej redukcji tylko do akcji spółki konsolidującej, w żaden sposób nie przesądzając dalszych losów akcji spółki konsolidowanej. Nie wynika z nich zatem kwestionowany przez pytający sąd mechanizm redukcji jednostronnej polegającej na udostępnieniu zredukowanej liczby akcji spółki konsolidującej w zamian za wszystkie – niepodlegające redukcji – akcje spółki konsolidowanej. Ten element kwestionowanego mechanizmu pytający sąd wywodzi z art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej, który formułuje wymóg złożenia przez osoby uprawnione zainteresowane zamianą akcji oświadczenia o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji spółki konsolidowanej.
Powyższy wymóg złożenia oświadczenia o zamiarze dokonania zamiany wszystkich posiadanych akcji spółki konsolidowanej wprowadzono do treści art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej już po tym jak weszło w życie rozporządzenie z 19 lutego 2008 r., a wraz z nim § 2 ust. 3, który expressis verbis ustanowił mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidującej udostępnianych w zamian za akcje spółek konsolidowanych. Art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej w pierwotnym brzmieniu stanowił bowiem: „Uprawnieni akcjonariusze mogą skorzystać z prawa zamiany posiadanych akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej, o ile złożą pisemne oświadczenie o zamiarze dokonania takiej zamiany”.

4.4. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że podstawę prawną mechanizmu proporcjonalnej redukcji stanowiły tylko niektóre z zakwestionowanych przez sąd przepisów, tj. art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. Te przepisy zostały uwzględnione przez Trybunał Konstytucyjny podczas oceny spełnienia przez pytanie prawne przesłanki relewantności. Postępowanie co do pozostałych zakwestionowanych przepisów, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2008 r. oraz art. 8 ustawy konsolidacyjnej zostało umorzone z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Z przepisów tych nie wynika bowiem kwestionowany przez sąd mechanizm proporcjonalnej redukcji.

5. Konieczność umorzenia postępowania z uwagi na brak przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego.

5.1. Dokonana wyżej analiza podstaw prawnych mechanizmu proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidującej udostępnianych w zamian za akcje spółki konsolidowanej prowadzi do konieczności rozstrzygnięcia zasygnalizowanych przez Prokuratorię Generalną wątpliwości co do spełniania przez pytanie prawne przesłanki funkcjonalnej.
Stosownie do treści art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z przepisu tego wynikają trzy przesłanki wniesienia pytania prawnego, tj. przesłanka podmiotowa, przesłanka przedmiotowa i przesłanka funkcjonalna. Jeśli chodzi o dwie pierwsze przesłanki, to ich zrealizowanie w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Z pytaniem prawnym – tak jak tego wymaga art. 193 Konstytucji – wystąpił sąd, zaś kontrola ma dotyczyć zgodności z Konstytucją przepisów dwóch aktów normatywnych, tj. ustawy konsolidacyjnej oraz rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. Rozstrzygnięcia wymaga zatem jedynie to, czy pytanie prawne spełnia również przesłankę funkcjonalną, tj. czy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Konstytucyjny wymóg wskazania tego, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie to zostało postawione, został powtórzony w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Pytanie prawne, które nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, nie może skutecznie uruchomić kontroli merytorycznej kwestionowanej regulacji prawnej, a postępowanie przed TK zainicjowane tym pytaniem podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy sądowej oparta jest przy tym na bezpośrednim związku między treścią kwestionowanego przepisu a stanem faktycznym sprawy, w ramach której miałby on znaleźć zastosowanie. Przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis, którego usunięcie z systemu prawnego spowoduje, że rozstrzygnięcie sprawy przez sąd w stanie prawnym bez tego przepisu będzie inne aniżeli rozstrzygnięcie sprawy z jego uwzględnieniem. Wspomniany art. 32 ust. 3 ustawy o TK zobowiązuje zatem sąd do wskazania, w jaki sposób jego rozstrzygnięcie byłoby odmienne w razie pozbawienia kwestionowanego przepisu jego mocy obowiązującej (zob. zamiast wielu: postanowienie TK z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40).

5.2. Z uzasadnienia pytania prawnego inicjującego postępowanie przed TK wynika, że powód w sprawie rozpatrywanej przez sąd podnosi nie tyle zarzut niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów, ile zarzut ich wadliwego zinterpretowania i zastosowania. Domaga się on bowiem naprawienia szkody wyrządzonej przez wadliwe określenie zasad zamiany akcji i ich zastosowanie w praktyce przez dokonanie jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej udostępnianych w zamian za akcje spółki konsolidowanej. Przedmiotem postępowania przed sądem jest zatem nie odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne polegające na wydaniu niekonstytucyjnych przepisów, lecz odpowiedzialność odszkodowawcza za wadliwe zinterpretowanie przepisów i tym samym wadliwe ich zastosowanie. Jednocześnie powód jest przekonany, że kwestionowane przepisy mogłyby być interpretowane w sposób dla niego korzystniejszy, tj. mogłyby stanowić podstawę mechanizmu dwustronnej redukcji akcji spółki konsolidowanej i konsolidującej. Jak stwierdza pytający sąd: „Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest roszczenie odszkodowawcze uprawnionego akcjonariusza spółki konsolidowanej oparte na przekonaniu, że (…) warunki konstytucyjne spełnia jedynie zamiana na warunkach tzw. «dwustronnej» redukcji, dającej uprawnionemu pracownikowi i uprawnionemu akcjonariuszowi prawo przedstawienia do zamiany tylko takiej liczby posiadanych przez niego akcji spółki konsolidowanej, za jaką Skarb Państwa jest w stanie spełnić świadczenie ekwiwalentne w postaci odpowiedniej liczby akcji spółki konsolidującej (lub też zamiana dokonana z zastosowaniem innego mechanizmu rekompensaty za utracone akcje spółki konsolidowanej)” – s. 43 pytania prawnego. W pytaniu prawnym sąd stwierdził, że zaproponowana przez powoda wykładnia byłaby zgodna z Konstytucją, jednak jest ona niedopuszczalna w świetle zaskarżonych przepisów. Jednocześnie sąd nie uprawdopodobnił niemożności dokonania prokonstytucyjnej wykładni, jak również nie wskazał z czego owa niemożność wykładni zgodnej z Konstytucją miałaby wynikać.
W konkluzji swojego wywodu dotyczącego przesłanki funkcjonalnej pytający sąd stwierdza, że roszczenie odszkodowawcze przysługiwałoby powodowi zarówno wówczas, gdyby TK orzekł o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów, jak również wówczas, gdyby wydał wyrok interpretacyjny wskazujący, że zakwestionowane przepisy są niekonstytucyjne, gdy są rozumiane jako przewidujące mechanizm „jednostronnej” redukcji liczby akcji spółki konsolidacyjnej podlegających zamianie na akcje spółki konsolidowanej.

5.3. Badając dopuszczalność pytania prawnego z punktu widzenia tak uzasadnionej przesłanki funkcjonalnej, TK postanowił odnieść się przede wszystkim do sygnalizowanych przez pytający sąd wątpliwości interpretacyjnych dotyczących zakwestionowanych przepisów.
W treści pytania prawnego sformułowana bowiem została teza o istnieniu dwóch możliwych interpretacji przepisów, z których wynika mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji w ramach procesu konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego, tj. § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 lutego 2008 r. oraz art. 3 ust. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy konsolidacyjnej. Sąd wskazuje, że pierwszą interpretację przyjął Minister Skarbu Państwa, uznając, że kwestionowane przepisy dawały mu „uprawnienie do dokonania «jednostronnej» redukcji liczby akcji spółek konsolidujących, jakie Skarb Państwa oferować miał uprawnionym akcjonariuszom w zamian za należące do nich akcje spółek konsolidowanych, bez dokonywania proporcjonalnej redukcji liczby przedstawianych do zamiany akcji spółki konsolidowanej należących do danego akcjonariusza. W oparciu o takie stanowisko uprawniony akcjonariusz w każdym przypadku musiał przedstawić do zamiany wszystkie posiadane przez siebie akcje spółki konsolidowanej i za wszystkie posiadane przez takiego akcjonariusza akcje spółki konsolidowanej otrzymywał w wyniku zamiany zredukowaną liczbę akcji spółki konsolidującej” (s. 7 pytania prawnego). Odmienną interpretację kwestionowanych przepisów w tej sprawie – jak stwierdza pytający sąd – proponowała strona powodowa, wskazując, że „prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że w przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w § 2 ust. 3 Rozporządzenia istniał obowiązek dokonania «dwustronnej» redukcji ilości akcji przedstawionych do zamiany, a więc odpowiedniej redukcji ulec winna nie tylko ilość akcji spółki konsolidującej, ale również ilość akcji spółki konsolidowanej przedstawianych do zamiany przez danego akcjonariusza na zredukowaną ilość akcji spółki konsolidującej” (s. 7 pytania prawnego).

5.4. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że pytanie prawne nie może służyć jako instrument usuwania występujących w praktyce orzeczniczej wątpliwości interpretacyjnych. Jak zostało to wyjaśnione w postanowieniu z 8 stycznia 2013 r., sygn. P 48/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 8, „Jeżeli sąd orzekający poweźmie co do przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, wątpliwości natury konstytucyjnej, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności – jeżeli jest to możliwe – w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją. Proces wykładni tekstu prawnego, który doprowadził do zainicjowania przez sąd postępowania przed Trybunałem, leży u podstaw kontroli konstytucyjności prawa dokonywanej przez TK, dlatego również on podlega kontroli tego organu. Pogląd odmienny stawiałby Trybunał Konstytucyjny przed koniecznością merytorycznego ustosunkowywania się do pytań prawnych opartych na wadliwej wykładni przepisów. Do Trybunału nie należy dokonywanie wiążącej sądy wykładni ustaw. Jego działalność ma na celu wyeliminowanie z porządku prawnego normy niezgodnej z Konstytucją, a nie przesądzenie, który z możliwych wariantów interpretacyjnych rozważanego przepisu powinien być podstawą rozstrzygnięcia sądu. Pytanie prawne nie może być zatem traktowane jako środek służący do usuwania występujących w praktyce wątpliwości co do treści określonych przepisów. Przedmiotem pytania prawnego nie może być samodzielnie postawiony problem poprawności przyjmowanej przez sąd wykładni przepisów mających służyć za podstawę prawną wydawanego orzeczenia. Przedmiotem takim może być natomiast norma prawna, której treść ukształtowała się i utrwaliła w orzecznictwie”.
W kompetencji TK nie leży zatem wskazywanie prawidłowej interpretacji kwestionowanych przepisów, a w szczególności wiążące rozstrzygnięcie, czy z przepisów tych wynika mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji o charakterze jednostronnym, czy dwustronnym. Trybunał nie może również korygować skutków ewentualnych błędów interpretacyjnych w tym zakresie, gdyż nie pełni funkcji kolejnej instancji sądowej w ramach rozpoznania konkretnego sporu (zob. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). W swoim orzecznictwie TK przyjmuje, że warunkiem koniecznym spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego dotyczącego niejasnej regulacji prawnej jest to, by podniesione przez pytający sąd wątpliwości interpretacyjne były rzeczywiste, obiektywne i poważne. Stwierdzenie niezgodności określonej regulacji z ustawą zasadniczą ze względu na jej niejednoznaczność czy nieprecyzyjność będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości interpretacyjne mają charakter kwalifikowany, co ma miejsce, jeżeli: 1) rozstrzygnięcie omawianych wątpliwości nie jest możliwe na podstawie reguł egzegezy tekstu prawnego przyjętych w kulturze prawnej, 2) zastosowanie wskazanych reguł nie pozwala na wyeliminowanie rozważanych wątpliwości bez konieczności podejmowania przez organ władzy publicznej decyzji w istocie arbitralnych (w tym wypadku możemy mieć do czynienia nie tylko z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, lecz także zasady podziału władzy, wyrażonej w art. 10 Konstytucji, skoro ostatecznie o treści obowiązujących uregulowań nie decydują tu organy upoważnione do tworzenia prawa, ale organy powołane do jego stosowania) bądź 3) trudności w ich usunięciu, szczególnie z punktu widzenia adresatów danej regulacji, okazują się rażąco nadmierne, czego nie można usprawiedliwić złożonością normowanej materii (zob. postanowienie TK z 8 stycznia 2013 r., sygn. P 48/11 oraz wyrok TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71 i powołane tam orzecznictwo).

5.5. Pytający sąd nie wykazał, by kwestionowane przepisy nasuwały wątpliwości interpretacyjne wyżej opisane, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia niekonstytucyjności tychże przepisów. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych nie jest możliwe na podstawie reguł egzegezy tekstu prawnego przyjętych w kulturze prawnej lub dlaczego zastosowanie tych reguł nie pozwala na wyeliminowanie rozważanych wątpliwości bez konieczności podejmowania przez organ władzy publicznej decyzji w istocie arbitralnych. Sąd nie wykazał również, że trudności w usunięciu sygnalizowanych przez niego wątpliwości interpretacyjnych są rażąco nadmierne w stosunku do stopnia złożoności normowanej materii. Innymi słowy, sąd ograniczył się jedynie do przedstawienia TK dwóch możliwych interpretacji zakwestionowanych przepisów z wnioskiem o eliminację jednej z nich i tym samym wskazanie interpretacji prawidłowej.
Tymczasem wyrok interpretacyjny, o którego wydanie wnosi pytający sąd, nie służy rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych organów stosujących prawo. Takie orzeczenie TK wydaje z reguły wówczas, gdy określona wykładnia kwestionowanego przepisu zostanie utrwalona i upowszechniona w orzecznictwie sądowym w stopniu pozwalającym na przyjęcie, że wiążąco determinuje ona jego treść. Wówczas TK poddaje kontroli przepis o tej właśnie treści, wskazując jego rozumienie w sentencji wyroku. W niniejszej sprawie pytający sąd nie wykazał jednak tego, że mechanizm jednostronnej redukcji liczby akcji podlegających zamianie jest powszechnie przyjmowany na gruncie kwestionowanych przepisów w orzecznictwie sądowym. Z uzasadnienia pytania prawnego wynika raczej wręcz przeciwnie, że sądy mają wątpliwości co do tego, jak kwestionowane przepisy należy interpretować. Potwierdza to również analiza orzecznictwa sądowego. Pogląd, że z kwestionowanych przepisów może być wywodzony mechanizm jednostronnej redukcji akcji spółki konsolidującej udostępnianych za wszystkie akcje spółki konsolidowanej zaprezentował np. Sąd Okręgowy w Warszawie w wyroku z 21 października 2013 r. (sygn. akt II C 774/12) oraz Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 23 października 2012 r. (sygn. akt I ACa 225/12, Lex nr 1286634). Z kolei pogląd odmienny, zgodnie z którym zakwestionowane przepisy pozwalają na wywodzenie z ich treści mechanizmu dwustronnej redukcji akcji spółki konsolidowanej i konsolidującej zaprezentował Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 7 września 2012 r. (sygn. akt VI ACa 436/12, Lex nr 1223499), stwierdzając: „Nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczenia ilości akcji po stronie posiadaczy akcji spółek konsolidowanych. Dobrowolność uczestnictwa w procesie zamiany po stronie uprawnionego akcjonariusza spółki konsolidowanej w żaden sposób nie tłumaczy dlaczego jego prawo do zamiany ma być przeprowadzone w sposób niekorzystny dla niego”. Wątpliwości interpretacyjnych co do tego, czy z kwestionowanych przepisów powinien być wywodzony mechanizm jednostronnej czy dwustronnej redukcji akcji spółek uczestniczących w procesie konsolidacji, TK – o czym wcześniej była już mowa – nie może rozstrzygać.

5.6. Zdaniem TK, nawet stwierdzenie w całości niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów wprowadzających mechanizm proporcjonalnej redukcji akcji spółki konsolidacyjnej udostępnianych w zamian za akcje spółki konsolidowanej nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, na tle której zadano pytanie prawne. Zamiana akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej nie następowała bowiem ex lege, tj. na podstawie kwestionowanych przepisów, lecz na podstawie umowy, jaką Minister Skarbu Państwa zawierał z osobą uprawnioną do dokonania takiej zamiany. Bez zawarcia tej umowy – jak stwierdził SN w wyroku z 11 października 2013 r., sygn. akt I CSK 27/2013 – prawo do zamiany akcji nie mogło zostać zrealizowane. Wymóg zawarcia owej umowy zamiany musiał być dopełniony w terminie wskazanym w art. 5 ust. 3 ustawy konsolidacyjnej. Po upływie tego terminu wygasały bowiem zarówno uprawnienie do zamiany akcji w procesie konsolidacyjnym spółek sektora elektroenergetycznego, jak również odpowiadający temu uprawnieniu obowiązek Skarbu Państwa wniesienia akcji spółek tego sektora.
To, że zamiana akcji spółek konsolidowanych na spółki konsolidujące nie następowała ex lege, lecz wymagała zawarcia stosownej umowy między uprawnionym a Ministrem Skarbu Państwa ma podstawowe znaczenie dla oceny wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na wynik sprawy cywilnej. Jak słusznie bowiem wskazała Prokuratoria Generalna w swoim pisemnym stanowisku, nawet utrata mocy obowiązującej zaskarżonych w niniejszej sprawie przepisów „nie będzie przesądzać o konieczności uznania przez Sąd Okręgowy w Warszawie niezgodności umowy zamiany z przepisami prawa. Brak przepisów pozwalających dokonać umownej zamiany (…) nie oznacza, że zamiana taka nie mogłaby zostać dokonana na zasadzie swobody umów (art. 3531 k.c.)”. Co więcej, nawet jeśliby uchylenie zaskarżonych przepisów mocą wyroku TK miało skutkować uznaniem umowy zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej za niezgodną z prawem, to stwierdzenie jej nieważności byłoby skuteczne ex tunc. Skoro zaś nieważną umowę zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej należałoby traktować jako niezawartą, to żądanie powoda w sprawie rozpatrywanej przez sąd pytający stałoby się bezprzedmiotowe, gdyż usunięte zostałoby zdarzenie, z którym łączy on odpowiedzialność deliktową Skarbu Państwa. Przyjęcie, że umowa zamiany nie została w rzeczywistości zawarta, uniemożliwiałoby egzekwowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa za zawarcie umowy niezawierającej mechanizmu dwustronnej redukcji liczby akcji. Tym samym usunięcie z porządku prawnego kwestionowanych przepisów, które zdaniem powoda zostały błędnie wyłożone i z którymi zdaniem powoda niezgodna była umowa zamiany akcji, uniemożliwiłoby pytającemu sądowi ocenę bezprawności zachowania Ministra Skarbu Państwa. Z systemu prawnego zniknęłyby bowiem przepisy wyznaczające temu organowi obowiązek zawarcia umowy i przepisy uprawniające go do stosowania mechanizmu proporcjonalnej redukcji akcji. Skutkiem orzeczenia TK byłaby zatem niemożność oceny przesłanki niezgodności z prawem działań Ministra Skarbu Państwa.

5.7. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że wyrok TK stwierdzający niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów nie miałby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. TK nie może rozstrzygnąć wątpliwości interpretacyjnych pytającego sądu, zaś derogacja zakwestionowanych przepisów nie spowoduje usunięcia z obrotu prawnego zawartych umów zamiany akcji spółki konsolidowanej na akcje spółki konsolidującej. W związku z brakiem spełnienia przez pytanie prawne wymogu przesłanki funkcjonalnej konieczne stało się umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.

P 16/13

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia