P 22/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
106/7/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2015 r.
Sygn. akt P 22/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Wróbel – przewodniczący
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Piotr Tuleja,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2015 r., połączonych pytań prawnych:
1) Sądu Rejonowego w Olsztynie, czy „art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. L 204, s. 37)” są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj.: z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności oraz zasadą poprawnej legislacji,
b) art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą proporcjonalności,
c) art. 32 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej,
2) Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim − XII Zamiejscowego Wydziału Karnego w Strzelcach Krajeńskich, po zmianie właściwości − Sądu Rejonowego w Strzelcach Krajeńskich, czy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1, „uchwalonej bez zachowania procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust 11 dyrektywy”, o której mowa w punkcie 1, są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą racjonalności działań ustawodawcy oraz z zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności,
b) art. 7 Konstytucji, tj. z zasadą legalizmu,
c) art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą wolności działalności gospodarczej i zasadą proporcjonalności,
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie
I
1. Postanowieniem z 19 maja 2014 r., uzupełnionym postanowieniem z 13 czerwca tegoż roku, Sąd Rejonowy w Olsztynie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej, w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37; dalej: dyrektywa), są zgodne z:
− art. 2 Konstytucji − z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji,
− art. 31 ust. 3 Konstytucji − z zasadą proporcjonalności oraz
− art. 32 ust. 1 Konstytucji − z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej.
Pytanie prawne zostało zadane w stanie faktycznym, w którym pewien obywatel został oskarżony o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu − wbrew przepisom ustawy hazardowej − gier losowych na urządzeniu dwustanowiskowym w restauracji.
Pytający sąd stwierdził, że art. 107 k.k.s. zawiera tzw. dyspozycję blankietową wypełnianą treścią przez ustawę hazardową, w tym jej art. 6 ust. 1 (stanowiący, iż działalność w zakresie gier: cylindrycznych, w karty, w kości oraz na automatach może być prowadzona na podstawie koncesji na prowadzenie kasyna gry), art. 14 ust. 1 (z którego wynika, że urządzanie wyżej wymienionych gier dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry) oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 (stanowiący, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej).
Pytający sąd wskazał, że celem dyrektywy jest wspieranie rynku wewnętrznego przez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych. Z uwagi na ich wpływ na swobodny przepływ towarów, przewidziany został w jej art. 8 ust. 1 obowiązek powiadamiania Komisji i państw członkowskich o projektach przepisów technicznych w celu eliminowania lub zmniejszania barier, które na ich skutek mogłyby powstać. Dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Samo pojęcie przepisów technicznych zostało zdefiniowane w art. 1 pkt 11 dyrektywy, w myśl którego są to „specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich (…) zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług”.
Zdaniem pytającego sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny kwestionowanej regulacji ma orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. wydane w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w odpowiedzi na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. TSUE orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż przepisy ustawy hazardowej, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych (dalej: gry na automatach) poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne. Orzeczenie to jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym, ale inne sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji prawa wspólnotowego niż wskazana w orzeczeniu, gdyż jego celem jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego. W związku z tym, choć orzeczenie TSUE nie dotyczy art. 14 ust. 1 ani art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, należy uwzględnić uwagi w nim zawarte, w tym tę, że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, należy uznać za przepisy techniczne.
W opinii pytającego sądu, obowiązek notyfikacji jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, by jednostki mogły się nań bezpośrednio powoływać przed sądem krajowym, a skutkiem prawnym jego niedopełnienia jest niemożność stosowania przepisów technicznych przez sądy krajowe. Państwo polskie, pomimo ewidentnego – zdaniem pytającego sądu − obowiązku w tym zakresie, nie przedstawiło kwestionowanych przepisów do notyfikacji, uchybiając normom dyrektywy. Mimo to nienotyfikowane przepisy obowiązują i stanowią podstawę wyciągania konsekwencji prawnych w stosunku do obywateli, co godzi w podstawowe zasady porządku prawnego Rzeczypospolitej − zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz w zasadę racjonalności działań ustawodawcy, zasadę winy jako podstawy odpowiedzialności, zasadę poprawnej legislacji, zasadę proporcjonalności, jak również zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej. Pytający sąd zwrócił ponadto uwagę, że prowadzenie gier hazardowych jest rodzajem działalności gospodarczej, której wolność gwarantuje Konstytucja. Wprawdzie, w drodze ustawy, można tę wolność ograniczyć, ale tylko ze względu na ważny interes publiczny, którego w analizowanej sprawie – zdaniem pytającego sądu − zabrakło.
W ocenie pytającego sądu, nie popełnia przestępstwa skarbowego sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy. Samo naruszenie przez sprawcę nakazu lub zakazu wynikającego z prawa finansowego nie wystarcza jeszcze do przypisania mu odpowiedzialności karnej skarbowej. Tymczasem, wobec niepewności obywateli co do stanu prawnego, trudno jednoznacznie mówić o przypisaniu winy, gdy − w skali kraju − poglądy na podniesioną w pytaniu prawnym kwestię są niejednolite, podobnie jak niespójna jest interpretacja przepisów pod względem ich skutków prawnych (w niektórych częściach kraju podmioty ponoszą odpowiedzialność na podstawie powołanych przepisów, podczas gdy w innych częściach są od tej odpowiedzialności zwolnione), co narusza nie tylko zasady państwa prawnego ale i elementarną zasadę równości.
W opinii pytającego sądu, notyfikacja przepisów technicznych stanowi element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw. Przepisy uchwalone z jego naruszeniem nie mogą być egzekwowane wobec podmiotów prywatnych i pociągać dla nich negatywnych konsekwencji. Ustawa hazardowa wprowadza daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, co powinno zostać zrównoważone zwiększonym rygoryzmem dotyczącym regulacji ustawowej. Tymczasem została ona uchwalona w nadzwyczajnym tempie (rządowy projekt wpłynął 12 listopada 2009 r., a Prezydent podpisał ją już 26 listopada tegoż roku), a – skoro projekt ustawy hazardowej nie był notyfikowany Komisji Europejskiej − parlamentarzyści nie mieli możliwości wnikliwego jego rozpatrzenia (choć na nowo reguluje on cały sektor działalności gospodarczej), co powinno zostać objęte kontrolą konstytucyjności.
Pytający sąd zarzuca, że art. 2 ustawy hazardowej zawiera zbiór wątpliwych definicji legalnych, z których wynika, iż również gry, w których można wygrać jedynie przedłużenie czasu rozgrywki albo nową grę (bez innych wygranych) powinny odbywać się na podstawie koncesji i wyłącznie w kasynach (w kilkudziesięciu miejscach w całym kraju). Koncesje są zaś najbardziej restrykcyjną formą reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo, stosowaną w dziedzinach o szczególnym znaczeniu, ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo też ze względu na inny ważny interes publiczny, a te przesłanki w odniesieniu do gier hazardowych nie zaistniały. Nie sposób dopatrzeć się ważkich korzyści dla społeczeństwa, a w toku prac legislacyjnych nie wykazano interesu publicznego ani tego, że kwestionowana regulacja przyczyni się do przeciwdziałania negatywnym skutkom hazardu. W uzasadnieniu projektu ustawy posłużono się jedynie ogólnymi sformułowaniami o szkodliwości hazardu i jego negatywnym wpływie na społeczeństwo, ale brak informacji o skali problemu rzutuje na ocenę konstytucyjności przyjętych rozwiązań. Zdaniem pytającego sądu, jeżeli negatywne zjawiska związane z hazardem mają charakter marginalny, to wprowadzenie bardzo restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów nie znajduje uzasadnienia, a zatem kwestionowane przepisy naruszają zasadę proporcjonalności.
Skutkiem wejścia w życie kwestionowanych przepisów jest – w opinii pytającego sądu − uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej regulacji. Zmiana ustawy doprowadziła zatem do wyeliminowania (zdelegalizowania) określonego sektora działalności gospodarczej, co nie było konieczne w państwie demokratycznym dla ochrony którejkolwiek wartości konstytucyjnej. Z niezrozumiałych względów ustawodawca wprowadził daleko idące ograniczenia, nieistniejące w innych, porównywalnych dziedzinach gospodarki. Wskazywane przez ustawodawcę wartości, jak porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób, mogą i są skutecznie realizowane w innych dziedzinach działalności gospodarczej w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności jej prowadzenia. Z punktu widzenia zasad proporcjonalności i równości niedopuszczalne jest wprowadzenie restrykcji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w odniesieniu do jednej dziedziny gospodarki, jeżeli ten sam cel da się zrealizować mniej uciążliwymi środkami. W ocenie pytającego sądu, poziom ochrony istniejący pod rządami poprzednich przepisów gwarantował optymalne zabezpieczenie interesów społeczeństwa i państwa. Wątpliwa jest zgodność kwestionowanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej w sytuacji, gdy poziom wymaganej konstytucyjnie ochrony porządku publicznego, zdrowia publicznego oraz wolności i praw innych osób przed negatywnymi następstwami działalności hazardowej nie jest aż tak wysoki, by wymagał generalnego zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach.
Pytający sąd zwrócił uwagę, że część gier na automatach, objętych zaskarżonym zakazem (gry, w których jedyna wygrana polega na możliwości kontynuowania gry lub na rozpoczęciu nowej gry, jak również gry o charakterze losowym, w których nie ma wygranej rzeczowej ani pieniężnej), trudno nawet uznać za formę hazardu, jest to bowiem aktywność czysto rozrywkowa, powszechnie dostępna dzięki komputerom, konsolom gier czy tabletom. Tym samym brakuje uzasadnienia ograniczenia wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania takich gier, a „nieracjonalnie intensywna ingerencja w wolność działalności gospodarczej” nie mieści się – zdaniem pytającego sądu – w granicach zasady równości.
2. Postanowieniem z 22 września 2014 r. Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim − XII Zamiejscowy Wydział Karny w Strzelcach Krajeńskich wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej „uchwalonej bez zachowania procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust 11 dyrektywy” są zgodne:
− z art. 2 Konstytucji − zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy i zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności,
− z art. 7 Konstytucji − zasadą legalizmu,
− z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji − zasadą wolności działalności gospodarczej i zasadą proporcjonalności.
Pismem z 18 maja 2015 r., Sąd Rejonowy w Strzelcach Krajeńskich poinformował o likwidacji XII Zamiejscowego Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim.
Pytanie prawne zostało zadane w stanie faktycznym, w którym prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością został oskarżony o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 k.k.s., polegającego na urządzaniu wbrew przepisom ustawy hazardowej gier losowych w barze i na stacji paliw na – w sumie – czterech urządzeniach.
Uzasadniając pytanie prawne − w dużej części tymi samymi słowy i z użyciem tych samych cytatów z orzecznictwa TSUE i Sądu Najwyższego, co Sąd Rejonowy w Olsztynie − pytający sąd stwierdził, że zakwestionowane przepisy ustawy hazardowej mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia, a ustawa hazardowa została uchwalona bez dochowania wymogu notyfikacji jej projektu Komisji Europejskiej. Obowiązek notyfikacji stanowi zaś − z uwagi na szczególną wagę i swoisty charakter − element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska – stając się członkiem Unii Europejskiej − zobowiązała się do przestrzegania Traktatów Europejskich, a z mocy art. 9 Konstytucji przestrzega ona wiążącego ją prawa międzynarodowego. Tymczasem, zdaniem pytającego sądu, bezsporne jest, że ustawa hazardowa zawiera przepisy techniczne więc jej projekt powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, co jednak nie nastąpiło. Naruszenie obowiązku dokonania notyfikacji projektu przepisów technicznych godzi zaś w zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Kwestionowane przepisy stanowią podstawę wyciągania konsekwencji prawnych wobec obywateli, co godzi w zasadę zaufania obywatela do państwa, opartą na tym, że obywatel ma mieć możliwość przewidzenia konsekwencji zachowań i zdarzeń oraz że państwo w sposób arbitralny nie zmieni zasad prawnych (art. 2 Konstytucji). Godzą również w zasadę winy, ponieważ trudno kategorycznie wnosić o jej istnieniu jako podstawie odpowiedzialności karnej. Orzecznictwo w tej mierze jest, w skali kraju, niejednolite, podobnie jak interpretacja kwestionowanych przepisów i ich skutków prawnych.
Ustawa hazardowa wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). Są one dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia surowych wymogów formalnych i uzasadnienia „ważnym interesem publicznym”, którego nie sposób dopatrzeć się w odniesieniu do kwestionowanej regulacji. Zdaniem pytającego sądu, negatywne zjawiska związane z hazardem mają charakter marginalny, a zatem wprowadzenie bardzo restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów jest bezzasadne. Dlatego kwestionowane przepisy naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) jako nadmiernie ingerujące w wolność działalności gospodarczej przez uniemożliwienie prowadzenia jej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach, które funkcjonowały na podstawie dawniejszych przepisów.
Jako uzasadnienie wprowadzanych ograniczeń w projekcie ustawy o grach hazardowych podano przede wszystkim: „dynamicznie zmieniający się i rozwijający rynek gier i zakładów wzajemnych”, „nowe technologie stosowane w tym sektorze gospodarki narodowej”, „występujące na tym rynku nieprawidłowości”, „nowe warunki rynkowe”, potrzebę „naprawy obecnego stanu” i „wzmocnienie kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych”, „uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, wynikający z zagrożenia uzależnieniem od hazardu”, „wzrost w Polsce liczby osób uzależnionych”, wynikający z „nieograniczonego dostępu do różnorakich form hazardu” oraz konieczność „zwiększenia ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu”. Powierzchowne i ogólnikowe sformułowania świadczą o niepoprzedzeniu przygotowania projektu ustawy diagnozą i oceną istnienia rzeczywistego problemu społecznego, wymagającego tak intensywnej ingerencji w wolność gospodarczą. Tymczasem waga interesu publicznego, przemawiającego za jej ograniczeniem, powinna być przedmiotem skrupulatnej analizy, popartej ekspertyzami specjalistów i oszacowaniem przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w celu ustalenia rzeczywistej niezbędności interwencji w zakładanym stopniu. Sformułowania zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy hazardowej nie pozwalają ustalić powodu, dla którego ustawodawca doszedł do wniosku, że wcześniejsza regulacja − mniej dolegliwa dla adresatów i niebudząca wątpliwości konstytucyjnych – uznana została za niewystarczającą.
3. Marszałek Sejmu ani Prokurator Generalny nie przedstawili stanowisk w sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie takie wymaga − dla swej dopuszczalności i skuteczności − spełniania trzech przesłanek: podmiotowej (z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji), przedmiotowej (jego przedmiotem może być tylko akt normatywny będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie) oraz funkcjonalnej (między werdyktem Trybunału Konstytucyjnego a rozstrzygnięciem zawisłej przed pytającym sądem sprawy musi zachodzić bezpośrednia merytoryczna i prawnie relewantna zależność). Pytanie prawne musi też spełniać wymagania formalne, wynikające w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o TK, a ponadto nie mogą się w odniesieniu do niego ziścić tzw. ujemne przesłanki procesowe, przesądzające o konieczności umorzenia postępowania, którymi są: powaga rzeczy osądzonej (przesłanka rei iudicatae), zakaz ponownego orzekania w takiej samej sprawie (przesłanka ne bis in idem), zakwestionowanie aktu stosowania prawa, albo żądanie rozstrzygnięcia sporu o wykładnię.
2. Pytające sądy wskazały jako przedmiot kontroli art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), a pytania prawne skierowały w związku z rozpoznawaniem spraw osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu gier hazardowych wbrew przepisom ustawy hazardowej (bez koncesji i poza kasynem).
Zasadnicze zarzuty pytających sądów mają charakter formalny i sprowadzają się do nienotyfikowania projektu ustawy hazardowej Komisji Europejskiej, w trybie wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa). Zdaniem pytających sądów, kwestionowane przepisy mają charakter „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy, a brak notyfikacji, stanowiącej część konstytucyjnie regulowanego procesu prawotwórczego, przesądza o niemożności ich stosowania w odniesieniu do obywateli.
Pytające sądy wzorcami kontroli uczyniły art. 2 Konstytucji (ściślej: wynikające z niego zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji), art. 7 Konstytucji (zasadę legalizmu), art. 20 i art. 22 Konstytucji (zasadę wolności działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione pytania prawne spełniają przesłanki podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną i orzekanie w ich zakresie byłoby dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych oraz niewystąpienia ujemnych przesłanek procesowych.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia − wydanego w pełnym składzie wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) − były już pytania:
− Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 7 Konstytucji,
− Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, czy uchwalenie ustawy hazardowej w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy (w szczególności art. 14 tej ustawy), z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
3.1. Jak wynika już z samego zestawienia pytań prawnych postawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu w niniejszej sprawie i w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem, ich treść jest w dużej części zbliżona i sprowadza się do zarzutu naruszenia wskazanych postanowień Konstytucji ze względu na niedopełnienie obowiązku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów w trybie wynikającym z dyrektywy.
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął powołanym wyrokiem, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne zarówno z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, jak i z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku tym szczegółowo opisał podstawy prawne, sens i cel procedury notyfikacyjnej, a także wyłączenia jej stosowania (cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia). Podkreślił też, że „Żadne z postanowień dyrektywy (…), a także postanowień TfUE [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji”, a konsekwencje takie wynikają z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Dokonawszy drobiazgowej analizy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia wyroku o sygn. P 4/14), Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że notyfikacja przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem, jest unijną procedurą, zobowiązującą państwa członkowskie do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania − ale tylko „tak dalece, jak to będzie możliwe” (art. 8 ust. 2 dyrektywy) − zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag. Stwierdził przy tym, że użyte w dyrektywie pojęcie „przepisu technicznego” jest nieprecyzyjne, wielokrotnie złożone i nieostre, wobec czego jest dookreślane w orzecznictwie TSUE. Podkreślił, że notyfikacja nie jest współdecydowaniem Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie ustaw stanowionych w porządku krajowym.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że projekt ustawy hazardowej nie został notyfikowany, zwrócił jednak uwagę na brak pewności, czy taki obowiązek obciążał rząd w odniesieniu do tej ustawy. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy jej przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia. Tymczasem o ewentualnym naruszeniu obowiązku notyfikacji można mówić dopiero po stwierdzeniu, że określone przepisy mają charakter przepisów technicznych. Dokonanie wiążącej wykładni przepisów ustawy hazardowej z perspektywy ich potencjalnego i hipotetycznego charakteru technicznego nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, lecz należy do sądów krajowych − administracyjnych i karnych, które mają stosować przepisy ustawy hazardowej rozstrzygając konkretne sprawy.
Ustanowienie obowiązku notyfikacji w dyrektywie nie oznacza – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − szczególnie wysokiej, międzynarodowej i ponadustawowej rangi tej procedury. Dyrektywa jest aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej, mocą którego państwa członkowskie zobowiązane są do implementacji regulacji służących osiągnięciu określonego celu; nie jest więc ona stosowana bezpośrednio i nie ma rangi hierarchicznie wyższej niż ustawa. Dlatego, wynikający z dyrektywy wymóg notyfikacji „nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej” i „nie może być podniesiony, czy też zrównany z wymogami konstytucyjnego trybu ustawodawczego” (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia powołanego wyroku).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notyfikacja nie jest zakotwiczona w Konstytucji, a skoro tak, to niezastosowanie się do wymogu jej dokonania nie wpływa na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Jest ona instrumentem zbliżonym w swym charakterze do konsultacji czy opiniowania, którego naruszenie nie oznacza − samo przez się − naruszenia Konstytucji, ponieważ uchwalanie ustaw należy do Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego mu na orientację w ich poglądach. Nie można przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne stanowi podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ten akt, ponieważ istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji, a analogicznym obowiązkiem rangi ustawowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednoznacznie, że brak notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej przez nieproporcjonalną ingerencję (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nałożone na branżę hazardową ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, spełniają wynikające z art. 22 Konstytucji przesłanki formalną i materialną, ponieważ wymóg prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach jedynie w kasynach gry, został wprowadzony ustawą i uzasadniony jest „ważnym interesem publicznym”. Celem nowej regulacji było zwiększenie ochrony społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą i przeciwdziałanie tzw. praniu brudnych pieniędzy. Uzasadniony interes państwa wynika z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, wiążącego się z niemal nieograniczonym dostępem − również nieletnich − do jego różnych form. Uniemożliwienie urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami, jest – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − uzasadnione interesem publicznym, któremu nie sposób odmówić szczególnie istotnego i ważkiego charakteru.
Wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych, niosącej poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciągania struktur przestępczych, może podlegać daleko idącym ograniczeniom (w tym dopuszczeniu urządzania gier na wszelkich automatach wyłącznie w kasynach), są one bowiem „niezbędne dla ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz dla zwiększenia kontroli państwa nad tą sferą, stwarzającą liczne zagrożenia” (cz. III, pkt 5.3 uzasadnienia powołanego wyroku).
4. W świetle powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołanym wyrokiem o sygn. P 4/14 rozstrzygnął zasadnicze wątpliwości co do konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, podnoszone przez pytające sądy. Jak zaś wynika z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uprzednie zbadanie konstytucyjności określonego przepisu (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów nie jest prawnie obojętne. Stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia służy zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem jego specyfiki (tak na przykład: postanowienie z 26 listopada 2012 r., sygn. Sk 6/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 130 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z nią, Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych − oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ustalenie takiego stanu rzeczy oznacza, że ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, skutkująca umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
5. Pytające sądy, oprócz art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, poddały kontroli Trybunału Konstytucyjnego także art. 6 ust. 1 tejże ustawy, stawiając mu dokładnie te same zarzuty. Oba zakwestionowane przepisy pytające sądy traktują jako przepisy techniczne, co do których nie został dopełniony obowiązek notyfikacji, w czym upatrują naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Sąd Rejonowy w Strzelcach Krajeńskich kwestionuje również zgodność tego przepisu z zasadami: wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności.
Skoro stawiany przez pytające sądy zarzut dotyczy naruszenia trybu ustawodawczego, a jego ocena nastąpiła w ostatecznym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonanie powtórnej kontroli tego samego zarzutu, stawianego innemu przepisowi tej samej ustawy jest zbędne. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela rozstrzygnięcie Trybunału podjęte w powołanym wyroku w sprawie o sygn. P 4/14, dlatego też uznaje analizę i ocenę art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej w aspekcie tam wskazanych wzorców kontroli za zbędną. Pytające sądy nie wskazały w niniejszej sprawie nowych wzorców kontroli, ani nie przedstawiły nowych argumentów, okoliczności czy dowodów uzasadniających merytoryczne rozpoznanie przedstawionych pytań prawnych. Tym samym w odniesieniu do art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej również ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Sąd Rejonowy w Olsztynie sformułował pod adresem zakwestionowanych przepisów ustawy hazardowej zarzuty nierozpoznane w sprawie o sygn. P 4/14, dotyczące zasad: bezpieczeństwa prawnego i winy jako podstawy odpowiedzialności karnej (wynikających z art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości i sprawiedliwości społecznej (wynikających z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zarzutów tych nie obejmuje przesłanka ne bis in idem, Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdza jednak – podzielając poglądy wyrażone w postanowieniu z 29 kwietnia 2015 r., sygn. P 23/15 (niepublikowane) − że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne z poniższych powodów.
6.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady winy jako podstawy odpowiedzialności karnej odnoszą się do sfery stosowania prawa, ponieważ pytający sąd wiąże je − wyraźnie − z rozbieżnością orzecznictwa polskich sądów co do skutków naruszenia obowiązku notyfikacji. Tym niemniej, rozstrzygnięcie co do możliwości przypisania winy przy popełnieniu czynu zabronionego, jak również co do odpowiedzialności karnej, należy do sądów powszechnych sprawujących wymiar sprawiedliwości, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego, badającego hierarchiczną zgodność norm.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na bezzasadność twierdzeń pytającego sądu związanych z wątpliwościami co do istnienia czynu zabronionego, czy też z możliwością przypisania oskarżonym winy, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne w sprawie skutków zaniechania notyfikacji przepisów. Wbrew stanowisku pytającego sądu, brakuje konstytucyjnych podstaw do niestosowania się przez obywateli do prawidłowo ogłoszonych przepisów ustawy, czy też do negowania domniemania ich konstytucyjności, wyłącznie z powodu rozbieżności orzeczniczych. Dopóki przepisy nie zostaną uchylone w sposób prawem przewidziany, adresaci muszą się do nich stosować. Wątpliwości co do obowiązywania i wykładni przepisów – nawet te powstające w najwyższych organach władzy sądowniczej – nie uchylają konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa, spoczywającego na każdym znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienne stanowisko prowadziłoby do anarchii; wadliwe jest rozumowanie, zgodnie z którym obywatele mogą nie przestrzegać przepisów samowolnie uznanych za wadliwie ustanowione (bo uchwalone z pominięciem procedury notyfikacji), a równocześnie zakładać, że w takiej sytuacji nie narażą się na odpowiedzialność prawną.
W tych okolicznościach ocena zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej – z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami zaufania do państwa i stanowionego prawa, jak również z zasadą winy, jako podstawą odpowiedzialności karnej – musi być uznana za niedopuszczalną, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Ubocznie należy zauważyć, że nie można wykluczyć naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa z powodu powstania rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie. Niemniej jednak – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego − ewentualne rozbieżności musiałyby być wyjątkowo poważne i dotyczyć wykładni przepisu, nie zaś kwestii natury proceduralnej, czy też konstytucyjności albo niekonstytucyjności zastosowania danej regulacji w jednostkowych przypadkach.
6.2. Zarzuty naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej, wynikające z różnej oceny skutków braku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów przez sądy, również należą do sfery stosowania prawa i – jako takie − nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Sfera ta nie podlega bowiem kognicji Trybunału, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy jednak zauważyć, że pytający sąd nie dopełnił w tym zakresie obowiązku uzasadnienia pytań prawnych, wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, ani nie przedstawił dowodów na poparcie stawianych zarzutów. Tymczasem rola uzasadnienia pytania prawnego była wielokrotnie podkreślana (między innymi w wyroku z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Kontrola hierarchicznej zgodności norm oparta jest na domniemaniu ich konstytucyjności, które może zostać w toku postępowania obalone. To jednak podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma obowiązek dostarczenia argumentów uzasadniających obalenie owego domniemania. Dopóki więc pytający sąd nie przedstawi przekonywujących argumentów, świadczących o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli, dopóty Trybunał Konstytucyjny musi uznawać go za zgodny z nimi. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczył się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją, albo do wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny (tak: powołany wyrok o sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1). Zobowiązanie Trybunału Konstytucyjnego do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, niepołączone ze związaniem wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK), nie oznacza bowiem przerzucenia na Trybunał Konstytucyjny ciężaru dowodu.
Pytający sąd poprzestał na postawieniu ogólnikowych tez: o nierównym traktowaniu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w innych dziedzinach, a także o nieracjonalności nałożenia obowiązku urządzania określonych gier hazardowych wyłącznie na podstawie koncesji i w kasynach. Uznał on – dość arbitralnie − że ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu nie wymaga zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach. Tego rodzaju uzasadnienie zarzutów jest niewystarczające nie może zostać uznane za spełniające wymagania wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Stawiając zarzut naruszenia zasady równości, pytający sąd powinien był wskazać grupę podmiotów podobnych, wyjaśnić, na czym polega − wynikające z zaskarżonego unormowania − zróżnicowanie ich sytuacji prawnej, a także przedstawić argumenty, że w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych takowe zróżnicowanie sytuacji prawnej jest nieusprawiedliwione. Postulat równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, prowadzących działalność we wszelkich dziedzinach – bo tak można chyba odczytać intencję pytającego sądu – nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wymagań tych − z takich samych powodów − nie spełnia też uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, błędnie zresztą wywodzonej przez pytający sąd z art. 32 ust. 1 Konstytucji (podczas gdy źródłem tej zasady, w świetle brzmienia postanowienia konstytucyjnego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest art. 2 Konstytucji).
W świetle powyższego, postępowanie, w zakresie zarzutu naruszenia przez art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz mających z nich wynikać zasad równości i sprawiedliwości społecznej, podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 lipca 2015 r.
Sygn. akt P 22/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Andrzej Wróbel – przewodniczący
Leon Kieres
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz – sprawozdawca
Piotr Tuleja,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2015 r., połączonych pytań prawnych:
1) Sądu Rejonowego w Olsztynie, czy „art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. (Dz. U. L 204, s. 37)” są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj.: z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy, zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności oraz zasadą poprawnej legislacji,
b) art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą proporcjonalności,
c) art. 32 ust. 1 Konstytucji, tj. z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej,
2) Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim − XII Zamiejscowego Wydziału Karnego w Strzelcach Krajeńskich, po zmianie właściwości − Sądu Rejonowego w Strzelcach Krajeńskich, czy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1, „uchwalonej bez zachowania procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust 11 dyrektywy”, o której mowa w punkcie 1, są zgodne z:
a) art. 2 Konstytucji, tj. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą racjonalności działań ustawodawcy oraz z zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności,
b) art. 7 Konstytucji, tj. z zasadą legalizmu,
c) art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. z zasadą wolności działalności gospodarczej i zasadą proporcjonalności,
p o s t a n a w i a :
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.
Uzasadnienie
I
1. Postanowieniem z 19 maja 2014 r., uzupełnionym postanowieniem z 13 czerwca tegoż roku, Sąd Rejonowy w Olsztynie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), uchwalonej bez przedstawienia przez Państwo Polskie w Komisji Europejskiej, w ramach procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37; dalej: dyrektywa), są zgodne z:
− art. 2 Konstytucji − z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa, racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji,
− art. 31 ust. 3 Konstytucji − z zasadą proporcjonalności oraz
− art. 32 ust. 1 Konstytucji − z zasadą równości oraz sprawiedliwości społecznej.
Pytanie prawne zostało zadane w stanie faktycznym, w którym pewien obywatel został oskarżony o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu − wbrew przepisom ustawy hazardowej − gier losowych na urządzeniu dwustanowiskowym w restauracji.
Pytający sąd stwierdził, że art. 107 k.k.s. zawiera tzw. dyspozycję blankietową wypełnianą treścią przez ustawę hazardową, w tym jej art. 6 ust. 1 (stanowiący, iż działalność w zakresie gier: cylindrycznych, w karty, w kości oraz na automatach może być prowadzona na podstawie koncesji na prowadzenie kasyna gry), art. 14 ust. 1 (z którego wynika, że urządzanie wyżej wymienionych gier dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry) oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 (stanowiący, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry podlega karze pieniężnej).
Pytający sąd wskazał, że celem dyrektywy jest wspieranie rynku wewnętrznego przez stworzenie jak największej przejrzystości w zakresie wprowadzania norm i przepisów technicznych. Z uwagi na ich wpływ na swobodny przepływ towarów, przewidziany został w jej art. 8 ust. 1 obowiązek powiadamiania Komisji i państw członkowskich o projektach przepisów technicznych w celu eliminowania lub zmniejszania barier, które na ich skutek mogłyby powstać. Dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Samo pojęcie przepisów technicznych zostało zdefiniowane w art. 1 pkt 11 dyrektywy, w myśl którego są to „specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich (…) zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług”.
Zdaniem pytającego sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny kwestionowanej regulacji ma orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. wydane w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w odpowiedzi na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. TSUE orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, iż przepisy ustawy hazardowej, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych (dalej: gry na automatach) poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne. Orzeczenie to jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prawnym, ale inne sądy państw członkowskich nie powinny przyjmować odmiennej interpretacji prawa wspólnotowego niż wskazana w orzeczeniu, gdyż jego celem jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego. W związku z tym, choć orzeczenie TSUE nie dotyczy art. 14 ust. 1 ani art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, należy uwzględnić uwagi w nim zawarte, w tym tę, że przepisy zakazujące prowadzenia gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych w jakichkolwiek miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, należy uznać za przepisy techniczne.
W opinii pytającego sądu, obowiązek notyfikacji jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, by jednostki mogły się nań bezpośrednio powoływać przed sądem krajowym, a skutkiem prawnym jego niedopełnienia jest niemożność stosowania przepisów technicznych przez sądy krajowe. Państwo polskie, pomimo ewidentnego – zdaniem pytającego sądu − obowiązku w tym zakresie, nie przedstawiło kwestionowanych przepisów do notyfikacji, uchybiając normom dyrektywy. Mimo to nienotyfikowane przepisy obowiązują i stanowią podstawę wyciągania konsekwencji prawnych w stosunku do obywateli, co godzi w podstawowe zasady porządku prawnego Rzeczypospolitej − zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz w zasadę racjonalności działań ustawodawcy, zasadę winy jako podstawy odpowiedzialności, zasadę poprawnej legislacji, zasadę proporcjonalności, jak również zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej. Pytający sąd zwrócił ponadto uwagę, że prowadzenie gier hazardowych jest rodzajem działalności gospodarczej, której wolność gwarantuje Konstytucja. Wprawdzie, w drodze ustawy, można tę wolność ograniczyć, ale tylko ze względu na ważny interes publiczny, którego w analizowanej sprawie – zdaniem pytającego sądu − zabrakło.
W ocenie pytającego sądu, nie popełnia przestępstwa skarbowego sprawca czynu zabronionego, jeżeli nie można mu przypisać winy. Samo naruszenie przez sprawcę nakazu lub zakazu wynikającego z prawa finansowego nie wystarcza jeszcze do przypisania mu odpowiedzialności karnej skarbowej. Tymczasem, wobec niepewności obywateli co do stanu prawnego, trudno jednoznacznie mówić o przypisaniu winy, gdy − w skali kraju − poglądy na podniesioną w pytaniu prawnym kwestię są niejednolite, podobnie jak niespójna jest interpretacja przepisów pod względem ich skutków prawnych (w niektórych częściach kraju podmioty ponoszą odpowiedzialność na podstawie powołanych przepisów, podczas gdy w innych częściach są od tej odpowiedzialności zwolnione), co narusza nie tylko zasady państwa prawnego ale i elementarną zasadę równości.
W opinii pytającego sądu, notyfikacja przepisów technicznych stanowi element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw. Przepisy uchwalone z jego naruszeniem nie mogą być egzekwowane wobec podmiotów prywatnych i pociągać dla nich negatywnych konsekwencji. Ustawa hazardowa wprowadza daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, co powinno zostać zrównoważone zwiększonym rygoryzmem dotyczącym regulacji ustawowej. Tymczasem została ona uchwalona w nadzwyczajnym tempie (rządowy projekt wpłynął 12 listopada 2009 r., a Prezydent podpisał ją już 26 listopada tegoż roku), a – skoro projekt ustawy hazardowej nie był notyfikowany Komisji Europejskiej − parlamentarzyści nie mieli możliwości wnikliwego jego rozpatrzenia (choć na nowo reguluje on cały sektor działalności gospodarczej), co powinno zostać objęte kontrolą konstytucyjności.
Pytający sąd zarzuca, że art. 2 ustawy hazardowej zawiera zbiór wątpliwych definicji legalnych, z których wynika, iż również gry, w których można wygrać jedynie przedłużenie czasu rozgrywki albo nową grę (bez innych wygranych) powinny odbywać się na podstawie koncesji i wyłącznie w kasynach (w kilkudziesięciu miejscach w całym kraju). Koncesje są zaś najbardziej restrykcyjną formą reglamentacji działalności gospodarczej przez państwo, stosowaną w dziedzinach o szczególnym znaczeniu, ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo też ze względu na inny ważny interes publiczny, a te przesłanki w odniesieniu do gier hazardowych nie zaistniały. Nie sposób dopatrzeć się ważkich korzyści dla społeczeństwa, a w toku prac legislacyjnych nie wykazano interesu publicznego ani tego, że kwestionowana regulacja przyczyni się do przeciwdziałania negatywnym skutkom hazardu. W uzasadnieniu projektu ustawy posłużono się jedynie ogólnymi sformułowaniami o szkodliwości hazardu i jego negatywnym wpływie na społeczeństwo, ale brak informacji o skali problemu rzutuje na ocenę konstytucyjności przyjętych rozwiązań. Zdaniem pytającego sądu, jeżeli negatywne zjawiska związane z hazardem mają charakter marginalny, to wprowadzenie bardzo restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów nie znajduje uzasadnienia, a zatem kwestionowane przepisy naruszają zasadę proporcjonalności.
Skutkiem wejścia w życie kwestionowanych przepisów jest – w opinii pytającego sądu − uniemożliwienie prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej regulacji. Zmiana ustawy doprowadziła zatem do wyeliminowania (zdelegalizowania) określonego sektora działalności gospodarczej, co nie było konieczne w państwie demokratycznym dla ochrony którejkolwiek wartości konstytucyjnej. Z niezrozumiałych względów ustawodawca wprowadził daleko idące ograniczenia, nieistniejące w innych, porównywalnych dziedzinach gospodarki. Wskazywane przez ustawodawcę wartości, jak porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób, mogą i są skutecznie realizowane w innych dziedzinach działalności gospodarczej w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności jej prowadzenia. Z punktu widzenia zasad proporcjonalności i równości niedopuszczalne jest wprowadzenie restrykcji o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w odniesieniu do jednej dziedziny gospodarki, jeżeli ten sam cel da się zrealizować mniej uciążliwymi środkami. W ocenie pytającego sądu, poziom ochrony istniejący pod rządami poprzednich przepisów gwarantował optymalne zabezpieczenie interesów społeczeństwa i państwa. Wątpliwa jest zgodność kwestionowanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej w sytuacji, gdy poziom wymaganej konstytucyjnie ochrony porządku publicznego, zdrowia publicznego oraz wolności i praw innych osób przed negatywnymi następstwami działalności hazardowej nie jest aż tak wysoki, by wymagał generalnego zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach.
Pytający sąd zwrócił uwagę, że część gier na automatach, objętych zaskarżonym zakazem (gry, w których jedyna wygrana polega na możliwości kontynuowania gry lub na rozpoczęciu nowej gry, jak również gry o charakterze losowym, w których nie ma wygranej rzeczowej ani pieniężnej), trudno nawet uznać za formę hazardu, jest to bowiem aktywność czysto rozrywkowa, powszechnie dostępna dzięki komputerom, konsolom gier czy tabletom. Tym samym brakuje uzasadnienia ograniczenia wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania takich gier, a „nieracjonalnie intensywna ingerencja w wolność działalności gospodarczej” nie mieści się – zdaniem pytającego sądu – w granicach zasady równości.
2. Postanowieniem z 22 września 2014 r. Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim − XII Zamiejscowy Wydział Karny w Strzelcach Krajeńskich wystąpił z pytaniem prawnym, czy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej „uchwalonej bez zachowania procedury notyfikacyjnej wynikającej z art. 1 ust 11 dyrektywy” są zgodne:
− z art. 2 Konstytucji − zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz z zasadą racjonalności działań ustawodawcy i zasadą winy jako podstawy odpowiedzialności,
− z art. 7 Konstytucji − zasadą legalizmu,
− z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji − zasadą wolności działalności gospodarczej i zasadą proporcjonalności.
Pismem z 18 maja 2015 r., Sąd Rejonowy w Strzelcach Krajeńskich poinformował o likwidacji XII Zamiejscowego Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim.
Pytanie prawne zostało zadane w stanie faktycznym, w którym prezes zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością został oskarżony o popełnienie przestępstwa skarbowego, określonego w art. 107 § 1 k.k.s., polegającego na urządzaniu wbrew przepisom ustawy hazardowej gier losowych w barze i na stacji paliw na – w sumie – czterech urządzeniach.
Uzasadniając pytanie prawne − w dużej części tymi samymi słowy i z użyciem tych samych cytatów z orzecznictwa TSUE i Sądu Najwyższego, co Sąd Rejonowy w Olsztynie − pytający sąd stwierdził, że zakwestionowane przepisy ustawy hazardowej mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia, a ustawa hazardowa została uchwalona bez dochowania wymogu notyfikacji jej projektu Komisji Europejskiej. Obowiązek notyfikacji stanowi zaś − z uwagi na szczególną wagę i swoisty charakter − element konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska – stając się członkiem Unii Europejskiej − zobowiązała się do przestrzegania Traktatów Europejskich, a z mocy art. 9 Konstytucji przestrzega ona wiążącego ją prawa międzynarodowego. Tymczasem, zdaniem pytającego sądu, bezsporne jest, że ustawa hazardowa zawiera przepisy techniczne więc jej projekt powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej, co jednak nie nastąpiło. Naruszenie obowiązku dokonania notyfikacji projektu przepisów technicznych godzi zaś w zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji).
Kwestionowane przepisy stanowią podstawę wyciągania konsekwencji prawnych wobec obywateli, co godzi w zasadę zaufania obywatela do państwa, opartą na tym, że obywatel ma mieć możliwość przewidzenia konsekwencji zachowań i zdarzeń oraz że państwo w sposób arbitralny nie zmieni zasad prawnych (art. 2 Konstytucji). Godzą również w zasadę winy, ponieważ trudno kategorycznie wnosić o jej istnieniu jako podstawie odpowiedzialności karnej. Orzecznictwo w tej mierze jest, w skali kraju, niejednolite, podobnie jak interpretacja kwestionowanych przepisów i ich skutków prawnych.
Ustawa hazardowa wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). Są one dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia surowych wymogów formalnych i uzasadnienia „ważnym interesem publicznym”, którego nie sposób dopatrzeć się w odniesieniu do kwestionowanej regulacji. Zdaniem pytającego sądu, negatywne zjawiska związane z hazardem mają charakter marginalny, a zatem wprowadzenie bardzo restrykcyjnych i reglamentacyjnych przepisów jest bezzasadne. Dlatego kwestionowane przepisy naruszają zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) jako nadmiernie ingerujące w wolność działalności gospodarczej przez uniemożliwienie prowadzenia jej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach, które funkcjonowały na podstawie dawniejszych przepisów.
Jako uzasadnienie wprowadzanych ograniczeń w projekcie ustawy o grach hazardowych podano przede wszystkim: „dynamicznie zmieniający się i rozwijający rynek gier i zakładów wzajemnych”, „nowe technologie stosowane w tym sektorze gospodarki narodowej”, „występujące na tym rynku nieprawidłowości”, „nowe warunki rynkowe”, potrzebę „naprawy obecnego stanu” i „wzmocnienie kontroli państwowej nad rynkiem gier i zakładów wzajemnych”, „uzasadniony interes państwa w monitorowaniu i regulowaniu rynku gier hazardowych, wynikający z zagrożenia uzależnieniem od hazardu”, „wzrost w Polsce liczby osób uzależnionych”, wynikający z „nieograniczonego dostępu do różnorakich form hazardu” oraz konieczność „zwiększenia ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu”. Powierzchowne i ogólnikowe sformułowania świadczą o niepoprzedzeniu przygotowania projektu ustawy diagnozą i oceną istnienia rzeczywistego problemu społecznego, wymagającego tak intensywnej ingerencji w wolność gospodarczą. Tymczasem waga interesu publicznego, przemawiającego za jej ograniczeniem, powinna być przedmiotem skrupulatnej analizy, popartej ekspertyzami specjalistów i oszacowaniem przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w celu ustalenia rzeczywistej niezbędności interwencji w zakładanym stopniu. Sformułowania zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy hazardowej nie pozwalają ustalić powodu, dla którego ustawodawca doszedł do wniosku, że wcześniejsza regulacja − mniej dolegliwa dla adresatów i niebudząca wątpliwości konstytucyjnych – uznana została za niewystarczającą.
3. Marszałek Sejmu ani Prokurator Generalny nie przedstawili stanowisk w sprawie.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. W myśl art. 193 Konstytucji oraz art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie takie wymaga − dla swej dopuszczalności i skuteczności − spełniania trzech przesłanek: podmiotowej (z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd w rozumieniu art. 175 Konstytucji), przedmiotowej (jego przedmiotem może być tylko akt normatywny będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie) oraz funkcjonalnej (między werdyktem Trybunału Konstytucyjnego a rozstrzygnięciem zawisłej przed pytającym sądem sprawy musi zachodzić bezpośrednia merytoryczna i prawnie relewantna zależność). Pytanie prawne musi też spełniać wymagania formalne, wynikające w szczególności z art. 32 ust. 1 ustawy o TK, a ponadto nie mogą się w odniesieniu do niego ziścić tzw. ujemne przesłanki procesowe, przesądzające o konieczności umorzenia postępowania, którymi są: powaga rzeczy osądzonej (przesłanka rei iudicatae), zakaz ponownego orzekania w takiej samej sprawie (przesłanka ne bis in idem), zakwestionowanie aktu stosowania prawa, albo żądanie rozstrzygnięcia sporu o wykładnię.
2. Pytające sądy wskazały jako przedmiot kontroli art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (ówcześnie: Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 612; dalej: ustawa hazardowa), a pytania prawne skierowały w związku z rozpoznawaniem spraw osób oskarżonych o popełnienie przestępstwa skarbowego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na urządzaniu gier hazardowych wbrew przepisom ustawy hazardowej (bez koncesji i poza kasynem).
Zasadnicze zarzuty pytających sądów mają charakter formalny i sprowadzają się do nienotyfikowania projektu ustawy hazardowej Komisji Europejskiej, w trybie wynikającym z dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa). Zdaniem pytających sądów, kwestionowane przepisy mają charakter „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy, a brak notyfikacji, stanowiącej część konstytucyjnie regulowanego procesu prawotwórczego, przesądza o niemożności ich stosowania w odniesieniu do obywateli.
Pytające sądy wzorcami kontroli uczyniły art. 2 Konstytucji (ściślej: wynikające z niego zasady: demokratycznego państwa prawnego, zaufania obywatela do państwa i prawa oraz racjonalności działań ustawodawcy, winy jako podstawy odpowiedzialności oraz poprawnej legislacji), art. 7 Konstytucji (zasadę legalizmu), art. 20 i art. 22 Konstytucji (zasadę wolności działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasadę równości oraz sprawiedliwości społecznej).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione pytania prawne spełniają przesłanki podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną i orzekanie w ich zakresie byłoby dopuszczalne, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych oraz niewystąpienia ujemnych przesłanek procesowych.
3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przedmiotem jego rozstrzygnięcia − wydanego w pełnym składzie wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 31) − były już pytania:
− Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne z art. 2, art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 7 Konstytucji,
− Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, czy uchwalenie ustawy hazardowej w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy (w szczególności art. 14 tej ustawy), z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego.
3.1. Jak wynika już z samego zestawienia pytań prawnych postawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu w niniejszej sprawie i w sprawie rozstrzygniętej powołanym wyżej wyrokiem, ich treść jest w dużej części zbliżona i sprowadza się do zarzutu naruszenia wskazanych postanowień Konstytucji ze względu na niedopełnienie obowiązku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów w trybie wynikającym z dyrektywy.
Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął powołanym wyrokiem, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej są zgodne zarówno z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, jak i z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyroku tym szczegółowo opisał podstawy prawne, sens i cel procedury notyfikacyjnej, a także wyłączenia jej stosowania (cz. III, pkt 4.2 uzasadnienia). Podkreślił też, że „Żadne z postanowień dyrektywy (…), a także postanowień TfUE [Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej], nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji”, a konsekwencje takie wynikają z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Dokonawszy drobiazgowej analizy konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia wyroku o sygn. P 4/14), Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że notyfikacja przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem, jest unijną procedurą, zobowiązującą państwa członkowskie do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania − ale tylko „tak dalece, jak to będzie możliwe” (art. 8 ust. 2 dyrektywy) − zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag. Stwierdził przy tym, że użyte w dyrektywie pojęcie „przepisu technicznego” jest nieprecyzyjne, wielokrotnie złożone i nieostre, wobec czego jest dookreślane w orzecznictwie TSUE. Podkreślił, że notyfikacja nie jest współdecydowaniem Komisji i innych państw członkowskich o ostatecznym kształcie ustaw stanowionych w porządku krajowym.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że projekt ustawy hazardowej nie został notyfikowany, zwrócił jednak uwagę na brak pewności, czy taki obowiązek obciążał rząd w odniesieniu do tej ustawy. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy jej przepisy miały rzeczywiście charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy oraz rozporządzenia. Tymczasem o ewentualnym naruszeniu obowiązku notyfikacji można mówić dopiero po stwierdzeniu, że określone przepisy mają charakter przepisów technicznych. Dokonanie wiążącej wykładni przepisów ustawy hazardowej z perspektywy ich potencjalnego i hipotetycznego charakteru technicznego nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego, lecz należy do sądów krajowych − administracyjnych i karnych, które mają stosować przepisy ustawy hazardowej rozstrzygając konkretne sprawy.
Ustanowienie obowiązku notyfikacji w dyrektywie nie oznacza – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − szczególnie wysokiej, międzynarodowej i ponadustawowej rangi tej procedury. Dyrektywa jest aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej, mocą którego państwa członkowskie zobowiązane są do implementacji regulacji służących osiągnięciu określonego celu; nie jest więc ona stosowana bezpośrednio i nie ma rangi hierarchicznie wyższej niż ustawa. Dlatego, wynikający z dyrektywy wymóg notyfikacji „nie jest ważniejszy lub bardziej istotny niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy zwykłej” i „nie może być podniesiony, czy też zrównany z wymogami konstytucyjnego trybu ustawodawczego” (cz. III, pkt 4.5 uzasadnienia powołanego wyroku).
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notyfikacja nie jest zakotwiczona w Konstytucji, a skoro tak, to niezastosowanie się do wymogu jej dokonania nie wpływa na ocenę dochowania konstytucyjnego trybu stanowienia ustawy. Jest ona instrumentem zbliżonym w swym charakterze do konsultacji czy opiniowania, którego naruszenie nie oznacza − samo przez się − naruszenia Konstytucji, ponieważ uchwalanie ustaw należy do Sejmu, a rola podmiotów opiniujących ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego mu na orientację w ich poglądach. Nie można przyjąć, że każde, choćby potencjalne, uchybienie proceduralne stanowi podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ten akt, ponieważ istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji, a analogicznym obowiązkiem rangi ustawowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził jednoznacznie, że brak notyfikacji art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej nie stanowi takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
3.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia wolności działalności gospodarczej przez nieproporcjonalną ingerencję (art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nałożone na branżę hazardową ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, wynikające z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy hazardowej, spełniają wynikające z art. 22 Konstytucji przesłanki formalną i materialną, ponieważ wymóg prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach jedynie w kasynach gry, został wprowadzony ustawą i uzasadniony jest „ważnym interesem publicznym”. Celem nowej regulacji było zwiększenie ochrony społeczeństwa, zwłaszcza zaś młodzieży, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu oraz walka z tzw. szarą strefą i przeciwdziałanie tzw. praniu brudnych pieniędzy. Uzasadniony interes państwa wynika z zagrożenia uzależnieniem od hazardu, wiążącego się z niemal nieograniczonym dostępem − również nieletnich − do jego różnych form. Uniemożliwienie urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami, jest – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego − uzasadnione interesem publicznym, któremu nie sposób odmówić szczególnie istotnego i ważkiego charakteru.
Wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych, niosącej poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciągania struktur przestępczych, może podlegać daleko idącym ograniczeniom (w tym dopuszczeniu urządzania gier na wszelkich automatach wyłącznie w kasynach), są one bowiem „niezbędne dla ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu oraz dla zwiększenia kontroli państwa nad tą sferą, stwarzającą liczne zagrożenia” (cz. III, pkt 5.3 uzasadnienia powołanego wyroku).
4. W świetle powyższego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołanym wyrokiem o sygn. P 4/14 rozstrzygnął zasadnicze wątpliwości co do konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, podnoszone przez pytające sądy. Jak zaś wynika z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uprzednie zbadanie konstytucyjności określonego przepisu (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów nie jest prawnie obojętne. Stabilizacji sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia służy zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem jego specyfiki (tak na przykład: postanowienie z 26 listopada 2012 r., sygn. Sk 6/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 130 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie z nią, Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych − oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ustalenie takiego stanu rzeczy oznacza, że ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, skutkująca umorzeniem postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
5. Pytające sądy, oprócz art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej, poddały kontroli Trybunału Konstytucyjnego także art. 6 ust. 1 tejże ustawy, stawiając mu dokładnie te same zarzuty. Oba zakwestionowane przepisy pytające sądy traktują jako przepisy techniczne, co do których nie został dopełniony obowiązek notyfikacji, w czym upatrują naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Sąd Rejonowy w Strzelcach Krajeńskich kwestionuje również zgodność tego przepisu z zasadami: wolności działalności gospodarczej i proporcjonalności.
Skoro stawiany przez pytające sądy zarzut dotyczy naruszenia trybu ustawodawczego, a jego ocena nastąpiła w ostatecznym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonanie powtórnej kontroli tego samego zarzutu, stawianego innemu przepisowi tej samej ustawy jest zbędne. Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela rozstrzygnięcie Trybunału podjęte w powołanym wyroku w sprawie o sygn. P 4/14, dlatego też uznaje analizę i ocenę art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej w aspekcie tam wskazanych wzorców kontroli za zbędną. Pytające sądy nie wskazały w niniejszej sprawie nowych wzorców kontroli, ani nie przedstawiły nowych argumentów, okoliczności czy dowodów uzasadniających merytoryczne rozpoznanie przedstawionych pytań prawnych. Tym samym w odniesieniu do art. 6 ust. 1 ustawy hazardowej również ziściła się ujemna przesłanka procesowa ne bis in idem, co pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
6. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Sąd Rejonowy w Olsztynie sformułował pod adresem zakwestionowanych przepisów ustawy hazardowej zarzuty nierozpoznane w sprawie o sygn. P 4/14, dotyczące zasad: bezpieczeństwa prawnego i winy jako podstawy odpowiedzialności karnej (wynikających z art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości i sprawiedliwości społecznej (wynikających z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Zarzutów tych nie obejmuje przesłanka ne bis in idem, Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie stwierdza jednak – podzielając poglądy wyrażone w postanowieniu z 29 kwietnia 2015 r., sygn. P 23/15 (niepublikowane) − że ich merytoryczne rozpoznanie jest niedopuszczalne z poniższych powodów.
6.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzuty naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego i zasady winy jako podstawy odpowiedzialności karnej odnoszą się do sfery stosowania prawa, ponieważ pytający sąd wiąże je − wyraźnie − z rozbieżnością orzecznictwa polskich sądów co do skutków naruszenia obowiązku notyfikacji. Tym niemniej, rozstrzygnięcie co do możliwości przypisania winy przy popełnieniu czynu zabronionego, jak również co do odpowiedzialności karnej, należy do sądów powszechnych sprawujących wymiar sprawiedliwości, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego, badającego hierarchiczną zgodność norm.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na bezzasadność twierdzeń pytającego sądu związanych z wątpliwościami co do istnienia czynu zabronionego, czy też z możliwością przypisania oskarżonym winy, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne w sprawie skutków zaniechania notyfikacji przepisów. Wbrew stanowisku pytającego sądu, brakuje konstytucyjnych podstaw do niestosowania się przez obywateli do prawidłowo ogłoszonych przepisów ustawy, czy też do negowania domniemania ich konstytucyjności, wyłącznie z powodu rozbieżności orzeczniczych. Dopóki przepisy nie zostaną uchylone w sposób prawem przewidziany, adresaci muszą się do nich stosować. Wątpliwości co do obowiązywania i wykładni przepisów – nawet te powstające w najwyższych organach władzy sądowniczej – nie uchylają konstytucyjnego obowiązku przestrzegania prawa, spoczywającego na każdym znajdującym się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odmienne stanowisko prowadziłoby do anarchii; wadliwe jest rozumowanie, zgodnie z którym obywatele mogą nie przestrzegać przepisów samowolnie uznanych za wadliwie ustanowione (bo uchwalone z pominięciem procedury notyfikacji), a równocześnie zakładać, że w takiej sytuacji nie narażą się na odpowiedzialność prawną.
W tych okolicznościach ocena zgodności art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy hazardowej – z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami zaufania do państwa i stanowionego prawa, jak również z zasadą winy, jako podstawą odpowiedzialności karnej – musi być uznana za niedopuszczalną, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Ubocznie należy zauważyć, że nie można wykluczyć naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa z powodu powstania rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie. Niemniej jednak – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego − ewentualne rozbieżności musiałyby być wyjątkowo poważne i dotyczyć wykładni przepisu, nie zaś kwestii natury proceduralnej, czy też konstytucyjności albo niekonstytucyjności zastosowania danej regulacji w jednostkowych przypadkach.
6.2. Zarzuty naruszenia zasad równości i sprawiedliwości społecznej, wynikające z różnej oceny skutków braku notyfikacji projektu kwestionowanych przepisów przez sądy, również należą do sfery stosowania prawa i – jako takie − nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu w sprawie hierarchicznej zgodności norm. Sfera ta nie podlega bowiem kognicji Trybunału, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy jednak zauważyć, że pytający sąd nie dopełnił w tym zakresie obowiązku uzasadnienia pytań prawnych, wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, ani nie przedstawił dowodów na poparcie stawianych zarzutów. Tymczasem rola uzasadnienia pytania prawnego była wielokrotnie podkreślana (między innymi w wyroku z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Kontrola hierarchicznej zgodności norm oparta jest na domniemaniu ich konstytucyjności, które może zostać w toku postępowania obalone. To jednak podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ma obowiązek dostarczenia argumentów uzasadniających obalenie owego domniemania. Dopóki więc pytający sąd nie przedstawi przekonywujących argumentów, świadczących o niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami kontroli, dopóty Trybunał Konstytucyjny musi uznawać go za zgodny z nimi. Pytanie prawne, w którym sąd ograniczył się do wyrażenia przekonania o niezgodności przepisu z Konstytucją, albo do wskazania istniejących w tej kwestii wątpliwości, nie podlega rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny (tak: powołany wyrok o sygn. P 17/04, cz. III, pkt 1). Zobowiązanie Trybunału Konstytucyjnego do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia, niepołączone ze związaniem wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (art. 19 ustawy o TK), nie oznacza bowiem przerzucenia na Trybunał Konstytucyjny ciężaru dowodu.
Pytający sąd poprzestał na postawieniu ogólnikowych tez: o nierównym traktowaniu przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie gier na automatach w porównaniu z przedsiębiorcami prowadzącymi działalność w innych dziedzinach, a także o nieracjonalności nałożenia obowiązku urządzania określonych gier hazardowych wyłącznie na podstawie koncesji i w kasynach. Uznał on – dość arbitralnie − że ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu nie wymaga zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach. Tego rodzaju uzasadnienie zarzutów jest niewystarczające nie może zostać uznane za spełniające wymagania wynikające z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.
Stawiając zarzut naruszenia zasady równości, pytający sąd powinien był wskazać grupę podmiotów podobnych, wyjaśnić, na czym polega − wynikające z zaskarżonego unormowania − zróżnicowanie ich sytuacji prawnej, a także przedstawić argumenty, że w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych takowe zróżnicowanie sytuacji prawnej jest nieusprawiedliwione. Postulat równego traktowania wszystkich przedsiębiorców, prowadzących działalność we wszelkich dziedzinach – bo tak można chyba odczytać intencję pytającego sądu – nie spełnia wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Wymagań tych − z takich samych powodów − nie spełnia też uzasadnienie zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, błędnie zresztą wywodzonej przez pytający sąd z art. 32 ust. 1 Konstytucji (podczas gdy źródłem tej zasady, w świetle brzmienia postanowienia konstytucyjnego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest art. 2 Konstytucji).
W świetle powyższego, postępowanie, w zakresie zarzutu naruszenia przez art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz mających z nich wynikać zasad równości i sprawiedliwości społecznej, podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.