Pełny tekst orzeczenia

76/5/A/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 26 maja 2015 r.
Sygn. akt SK 6/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Wróbel – przewodniczący
Stanisław Biernat
Zbigniew Cieślak
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Marek Zubik – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2015 r., skargi konstytucyjnej Z.Dz. o zbadanie zgodności:
art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 (a także art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 75, poz. 444) w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej z 1 grudnia 2011 r. Z.Dz. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; dalej: u.g.n.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 (a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 75, poz. 444; dalej: Konstytucja z 1952 r.) w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1).

1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Umową sprzedaży, zawartą 24 marca 1977 r. w formie aktu notarialnego, poprzednik prawny skarżącego przeniósł na rzecz przedsiębiorstwa państwowego własność nieruchomości gruntowej. Celem nabycia tej nieruchomości była budowa zakładu produkcyjnego. Podstawę prawną czynności prawnej stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70; dalej: u.z.t.w.n.). Zadeklarowany cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany.
Poprzednik prawny skarżącego zmarł 4 stycznia 1991 r., a spadek po nim w całości nabył skarżący.
Decyzją z 8 lipca 1991 r. Wojewoda Krakowski – na wniosek przedsiębiorstwa państwowego – stwierdził nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa, w której skład wchodziły działki zakupione od poprzednika prawnego skarżącego. Prawo to ujawniono w księdze wieczystej nieruchomości.
W dniu 13 lutego 2009 r. skarżący, powołując się na art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 u.g.n., wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o zwrot nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa państwowego, a nabytej od poprzednika prawnego skarżącego. Jak wskazał na nieruchomości nigdy nie rozpoczęto realizacji celu publicznego, na którego potrzeby została ona zakupiona. Prezydent Miasta Krakowa w decyzji z 20 maja 2009 r. odmówił zwrotu nieruchomości z uwagi na brzmienie art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, a prawa te ujawniono w księdze wieczystej.
Od powyższej decyzji skarżący odwołał się do Wojewody Małopolskiego, który decyzją z 5 października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 5 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 40/10) oddalił skargę. Z kolei od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 marca 2010 r. skarżący wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1250/10).
Dodatkowo, 14 sierpnia 2008 r. skarżący złożył, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Krakowskiego z 8 lipca 1991 r., stwierdzającą nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nabytej od jego poprzednika prawnego. Jako powód wznowienia postępowania wskazał niezawiniony brak udziału w postępowaniu. Wojewoda Małopolski decyzją z 5 listopada 2008 r. odmówił wznowienia postępowania, a Minister Infrastruktury decyzją z 12 marca 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1114/10) uchylił zaskarżone decyzje. Minister Infrastruktury złożył od tego wyroku skargę kasacyjną. W chwili wniesienia skargi konstytucyjnej sprawa znajdowała się w toku.
Jak ustalił Trybunał, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury, wyrokiem z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 805/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – związany wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 26 września 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1173/12) oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury. Wyrok zakwestionował skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2014 r. (sygn. akt. I OSK 555/13) oddalił skargę kasacyjną, tym samym ostatecznie rozstrzygając o niemożności wznowienia przez skarżącego postępowania o nabycie prawa użytkowania wieczystego.
Ponadto, w kwietniu 2009 r. skarżący na podstawie art. 156 k.p.a., złożył wniosek do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 8 lipca 1991 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego. W chwili wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału sprawa ta nie została rozstrzygnięta.

1.2. W ocenie skarżącego zakwestionowany przepis jest niezgodny ze wskazanymi w skardze konstytucyjnej wzorcami kontroli. Po pierwsze, ma naruszać konstytucyjną zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (w tym także nieruchomości nabytych przez państwo w drodze umowy, o której mowa w art. 6 u.z.t.w.n.), jeżeli nie zrealizowano celu publicznego. Ustawodawca w art. 229 u.g.n. pozbawił bowiem prawa do zwrotu nieruchomości z uwagi na ustanowienie na rzecz osoby trzeciej prawa użytkowania wieczystego. Po drugie, zaskarżony przepis ma być także niekonstytucyjny, ponieważ ustawodawca, pozbawiając prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie zapewnił byłemu właścicielowi i jego następcom prawnym odszkodowania za odjęte prawo. Tym samym doszło niejako do „podwójnego wywłaszczenia” obywatela – raz w związku z przejęciem nieruchomości przez państwo, a drugi raz w związku z pozbawieniem prawa do jej zwrotu lub odszkodowania, jeśli na nieruchomości nie zrealizowano celu publicznego.
Jak wyjaśnił skarżący art. 229 u.g.n. w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację prawną podmiotów, które ustawodawca w art. 216 u.g.n. zrównał w zakresie ustawowego prawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidzianego w art. 136 u.g.n. Zauważa on co prawda, że osoby pozbawione własności nieruchomości na mocy decyzji wywłaszczeniowej i osoby, które sprzedały nieruchomość na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. nie mają prawa do zwrotu nieruchomości i są pozbawione stosownej rekompensaty. Jednakże – zdaniem skarżącego – wyłącznie osoby pozbawione własności na mocy decyzji wywłaszczeniowej są uprawnione do żądania wznowienia postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego, jeśli były właściciel nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy. W wypadku skutecznego wznowienia postępowania i stwierdzenia w nim wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego z rażącym naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), były właściciel ma możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania równego wartości wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynikałoby z uzasadnienia skargi, chodzi tu o zastosowanie mechanizmu odpowiedzialności za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Natomiast osoba, która sprzedała nieruchomość, w trybie określonym w art. 6 u.z.t.w.n., nie może doprowadzić do wznowienia postępowania, ponieważ nie była na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów traktowana jako strona postępowania. W konsekwencji nie ma możliwości dochodzenia odszkodowania od władzy publicznej.
W ocenie skarżącego nie znajduje także uzasadnienia pozbawienie prawa do zwrotu nieruchomości tylko z powodu ustanowienia na wywłaszczonej nieruchomości użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy taka nieruchomość jest obciążona innymi rzeczowymi prawami ograniczonymi (użytkowanie) lub prawami obligacyjnymi (trwały zarząd, użyczenie, najem, dzierżawa) na rzecz osób trzecich nie ma przeszkody do zwrotu nieruchomości. Nie ma więc racjonalnego uzasadnienia zróżnicowanie sytuacji prawnej byłych właścicieli w zależności od tego, jakiego rodzaju prawo ustanowiono na nieruchomości. Zakwestionowana regulacja jest więc arbitralna.

2. W piśmie z 30 stycznia 2014 r. w imieniu Sejmu stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu. Wniósł on o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zdaniem Marszałka Sejmu argumentacja zawarta w uzasadnieniu odnosi się jedynie do niektórych wzorców kontroli i sformułowanych zarzutów. Nie czyni to zadość określonym w orzecznictwie Trybunału wymaganiom, jakie ma spełniać skarga konstytucyjna w zakresie merytorycznego i istotnego uzasadnienia podniesionych w niej zarzutów niekonstytucyjności. W swym stanowisku Marszałek Sejmu zaznaczył, że zarzucając art. 229 u.g.n. naruszenie art. 64 ust. 1 i art. 21 ust. 2 Konstytucji skarżący nie uwzględnił podkreślanej w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcji ochronnej zaskarżonego przepisu. Przepis ten chroni bowiem prawa osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gmin prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywłaszczonych do 31 grudnia 1997 r. Prawo to jest „innym prawem majątkowym” w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji i także podlega konstytucyjnej ochronie. Jak zaznaczył Marszałek Sejmu skarżący nie uzasadnił, co przemawia za tym, by prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miało podlegać silniejszej ochronie, niż ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich pozostających w dobrej wierze.
Marszałek Sejmu uznał za bezpodstawny zarzut dopuszczenia się przez ustawodawcę pominięcia prawodawczego polegającego na braku prawa do odszkodowania za pozbawienie byłego właściciela (jego następców prawnych) prawa do zwrotu nieruchomości w wypadku, gdy nie zrealizowano na niej celu publicznego. W jego ocenie skarżący w istocie wskazuje na zaniechanie prawodawcze, a to nie podlega kognicji Trybunału. Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że jeżeli użytkowanie wieczyste na wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu publicznego, zostało ustanowione w sposób sprzeczny z prawem, jej były właściciel, niezależnie od trybu wywłaszczenia, może żądać odszkodowania na zasadach ogólnych wynikających z unormowań prawa administracyjnego i cywilnego. Zasygnalizował też, że skarżący nie przytoczył przykładu stanowiska organów oraz sądów administracyjnych, z którego wynikałaby niemożliwość wznowienia postępowania przez następców prawnych na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Zarzut skarżącego dotyczący nierównego traktowania osób, które przekazały nieruchomość na podstawie art. 6 u.z.t.w.n., w porównaniu do osób, które pozbawiono własności decyzją administracyjną, dotyczy sfery stosowania prawa. Co więcej, ewentualne trudności we wznowieniu postępowania wynikają nie z art. 229 u.g.n., ale z innych przepisów, niebędących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, w związku z którą wniesiono niniejszą skargę.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 30 kwietnia 2014 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jak zaznaczył Prokurator Generalny art. 1 Protokołu nr 1 i art. 7 Konstytucji z 1952 r. nie mogą stanowić wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Niezależnie od tego, skarżący nie uzasadnił zarzutów naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, które zostały naruszone.
Odnosząc się do zarzutu różnicowania przez zaskarżoną regulację sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze umownej oraz na podstawie decyzji administracyjnej, w zakresie prawa do odszkodowania za pozbawienie prawa żądania zwrotu takich nieruchomości, Prokurator Generalny uznał go za dotyczące zaniechania ustawodawczego. Kontrola zaniechań prawodawczych nie mieści się natomiast w kompetencji Trybunału. Żaden przepis nie przyznaje byłym właścicielom lub ich następcom prawnym prawa do odszkodowania za niemożliwość zwrotu nieruchomości w naturze.
Prokurator Generalny nie podzielił także zarzutu skarżącego jakoby nieuznanie go za stronę postępowania o przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowiło nierówne traktowanie osób, którym odebrano własność w trybie art. 6 u.z.t.w.n. w porównaniu do osób wywłaszczonych decyzją administracyjną. Podniósł bowiem, że to nie tryb w jakim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, ale niezgłoszenie we właściwym czasie wniosku o jej zwrot – w myśl dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n. – powoduje, iż jej właściciel lub następca prawny nie jest uznawany za stronę postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości.

4. Pismem z 19 kwietnia 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Przedmiot i zakres zaskarżenia.

1.1. W skardze konstytucyjnej zakwestionowano zgodność art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 (a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz. U. Nr 75, poz. 444; dalej: Konstytucja z 1952 r.) w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175; dalej: Protokół nr 1).

1.2. Przepis art. 229 u.g.n. ma następujące brzmienie:
„Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej”.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., do którego odnosi się przedmiot kontroli, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zagadnienie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu reguluje art. 137 u.g.n. W świetle tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany.
W świetle art. 216 u.g.n. zasady zwrotu nieruchomości określone w art. 136 i art. 137 u.g.n. mają zastosowanie nie tylko do nieruchomości przejętych przez państwo na podstawie decyzji o wywłaszczeniu, ale również przejętych lub nabytych na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.). Ustawodawca przyjął tym samym tożsamość skutków wywłaszczenia na podstawie decyzji administracyjnej oraz umownego przeniesienia własności nieruchomości, o którym mowa w art. 6 u.z.t.w.n.

1.3. Przepis art. 229 u.g.n. ma charakter uzupełniający w stosunku do art. 136 ust. 3 u.g.n., formułującego ogólną zasadę zwrotu nieruchomości, która nie została faktycznie wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaskarżony przepis wyłącza możliwość wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Określa się to mianem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że art. 229 u.g.n. jest przepisem intertemporalnym i jako regulacja przejściowa ma na celu utrwalenie, ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej, stosunków praworzeczowych powstałych w poprzednim porządku prawnym (zob. np. wyroki NSA z: 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1010/07, niepubl.; 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, niepubl.). Służy on ochronie podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub własność nieruchomości.
Jak sygnalizuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w wypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej – w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na podstawie art. 136 u.g.n. – nie ma potrzeby badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zajście przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, niezależnie od obecnego sposobu jej wykorzystania (por. wyroki NSA z: 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 722/08, niepubl.; 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, niepubl.; 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06, niepubl). Jak wskazał NSA „[w] okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi” (wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09).

1.4. Zdaniem skarżącego art. 229 u.g.n. narusza szereg konstytucyjnych zasad wynikających z przywołanych wzorców kontroli, w tym „zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, pewności prawa, ochrony praw nabytych, zasady lojalności, zasady bezpieczeństwa prawnego, zasadę poprawnej legislacji, zasadę równości i zasadę zakazu różnicowania praw podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, zasadę proporcjonalności, zasadę zakazu nadmiernej ingerencji, zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, zasadę ochrony dziedziczenia, zasadę zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele publiczne uzasadniające wywłaszczenie, zakaz pozbawiania praw podmiotowych bez przyznania stosownej rekompensaty” (s. 4 skargi konstytucyjnej).

1.5. W ocenie Trybunału postawione w skardze zarzuty niekonstytucyjności dotyczą w istocie dwóch kwestii. Po pierwsze, braku prawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (w tym nieruchomości przejętych przez państwo na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.), na których nie zrealizowano pierwotnie deklarowanego celu publicznego, w sytuacji gdy ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Po drugie, pozbawienia byłego właściciela nieruchomości (lub jego następców prawnych) prawa do odszkodowania za pozbawienie prawa do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny.
Problem konstytucyjny w niniejszej sprawie polega zatem na ocenie dopuszczalności ograniczenia prawa zwrotu nieruchomości przejętej przez państwo w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. w razie ustanowienia na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, a ponadto na ocenie dopuszczalności nieprzyznania przez ustawodawcę byłym właścicielom nieruchomości (lub ich następcom prawnym) prawa do odszkodowania w razie braku możliwości zwrotu nieruchomości z uwagi na art. 229 u.g.n.

2. Dopuszczalność orzekania.

2.1. Przesłanki wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej są uregulowane przede wszystkim w art. 79 ust. 1 Konstytucji i uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Niespełnienie któregokolwiek z wymagań określonych w tych przepisach bądź zajście ujemnych przesłanek procesowych – po ich stwierdzeniu na etapie merytorycznego rozpoznania skargi – obliguje TK do umorzenia postępowania. Trybunał na każdym etapie postępowania jest zobowiązany sprawdzać, czy aktualne pozostają pozytywne przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe. Składu rozpoznającego sprawę nie wiąże w tym zakresie stanowisko zajęte w zarządzeniu i postanowieniu Trybunału wydanych w ramach rozpoznania wstępnego (zob. np. postanowienie TK z 5 listopada 2013 r., sygn. SK 15/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 127, cz. II, pkt 2).

2.2. Trybunał stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do kumulacji ujemnych przesłanek procesowych skutkujących koniecznością umorzenia postępowania.
2.2.1. Skarżący, jako wzorce kontroli, powołał m.in. art. 7 Konstytucji z 1952 r. oraz art. 1 Protokołu nr 1. Przepis art. 7 Konstytucji z 1952 r. stanowił, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej, a wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Natomiast art. 1 Protokołu nr 1 – obowiązujący w polskim porządku prawnym od 10 października 1994 r. – przewiduje, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. W świetle tego przepisu nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Nie narusza to uregulowania przez państwo sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną można wnieść tylko w razie naruszenia „konstytucyjnych wolności lub praw”. A zatem wolności lub prawa zagwarantowane w innych aktach normatywnych, w tym w umowach międzynarodowych, nie mogą być wzorcami kontroli w postępowaniu w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał nie może także badać w tej procedurze zgodności aktów normatywnych z nieobowiązującymi już przepisami konstytucyjnymi, nawet jeżeli wyrażają wolności i prawa podmiotowe jednostek. Przemawia za tym systemowa wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ustrojodawca umieścił ten przepis – wyrażający jeden ze środków ochrony wolności i praw – w rozdziale II ustawy zasadniczej, poświęconym wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela. W związku z tym, wyrażenie „konstytucyjne wolności lub prawa” z art. 79 ust. 1 Konstytucji, należy interpretować z uwzględnieniem umiejscowienia tego przepisu w systematyce obowiązującej Konstytucji. Środek ten nie służy tym samym ochronie jakichkolwiek konstytucyjnych wolności i praw, a jedynie tych przewidzianych w Konstytucji z 1997 r. Wydanie wyroku w powyższym zakresie jest więc niedopuszczalne, a postępowanie podlega umorzeniu.
2.2.2. Skarżący zakwestionował też wynikające z art. 229 u.g.n. ograniczenie prawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 u.g.n. Jak to ogólnikowo wyjaśnił skarżący, ustawodawca w sposób nieracjonalny zróżnicował sytuację prawną byłych właścicieli (i ich następców prawnych) z uwagi na aktualny status prawny nieruchomości. Nie ma bowiem konstytucyjnie uzasadnionych podstaw silniejszej ochrony prawnej użytkowania wieczystego (wówczas wyłączone jest prawo zwrotu nieruchomości), niż pozostałych form korzystania z nieruchomości, jak trwały zarząd, użytkowanie, najem, czy dzierżawa, które nie są przeszkodą w dokonaniu zwrotu nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W pierwszej kolejności Trybunał zwraca uwagę na niespełnienie, co do tak ujętego zarzutu, wymagań formalnych skargi konstytucyjnej przewidzianych w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, a mianowicie – uzasadnienia zarzutów z powołaniem dowodów na ich poparcie. Argumentacja skarżącego – jak zresztą trafnie zwracają uwagę Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny w swoich stanowiskach – jest lakoniczna, a ponadto odnosi się tylko do niektórych wzorców kontroli.
Trybunał podkreślał wielokrotnie, że wynikający z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK obowiązek uzasadnienia wniosku, pytania prawnego i skargi konstytucyjnej oznacza konieczność powołania w ich uzasadnieniu relewantnej argumentacji, z której wynikać będzie z jakich powodów przedmiot zaskarżenia jest niezgodny z określonymi wzorcami kontroli. To wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie dokonania rekonstrukcji treści normatywnej przepisu będącego przedmiotem zaskarżenia, rekonstrukcji przepisu (przepisów) wskazanych jako wzorce kontroli, a następnie wykazania z jakich powodów doszło między nimi do niezgodności (zob. np. postanowienie TK z 18 grudnia 2014 r., sygn. P 26/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 130, cz. II, pkt 2.1.3). Uzasadnienie zarzutów nie może mieć równocześnie charakteru opisowego, lecz – jak wielokrotnie podkreślał TK – analityczny i argumentacyjny (zob. np. postanowienie TK z 16 kwietnia 2014 r., sygn. P 37/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 49, cz. II, pkt 4.2). Takie wymagania pisma inicjującego proces konstytucyjny są konsekwencją procesowej zasady domniemania konstytucyjności i spoczywającego na podmiocie wszczynającym postępowanie ciężaru dowodu. Dopełnienia formalnych wymagań pisma procesowego należy oczekiwać w szczególności od podmiotów profesjonalnych, które w założeniu mają wiedzę o obowiązującym prawie i wiążących normach proceduralnych.
Trybunał stwierdza, że skarżący w szczególności nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjmuje istnienie prawa zwrotu nieruchomości niewykorzystanej następnie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej za konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki, którego ochrony można domagać się w trybie skargi konstytucyjnej. Jak już podkreślono, w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji tylko wolności lub prawa o randze konstytucyjnej (przewidziane w przepisach ustawy zasadniczej), mogą być podstawą zarzutu w procedurze skargi konstytucyjnej. Takiej podstawy nie stanowią natomiast prawa o randze ustawowej.
Skarżący poprzestał na przywołaniu jednego wyroku TK z 24 października 2001 r. o sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216, cz. III, pkt 1.A), w którym stwierdzono, że „zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy”. Z powinności unormowania zwrotu nieruchomości w wypadkach, gdy rzeczywisty cel wywłaszczenia jest inny, niż publiczny, nie wynika istnienie konstytucyjnie chronionego prawa podmiotowego byłego właściciela do przewłaszczenia nieruchomości na jego rzecz, jeżeli nie zrealizowano na niej zadeklarowanego pierwotnie, konkretnego celu publicznego.
Trybunał odnosił się w ostatnim czasie do problemu zwrotu byłym właścicielom nieruchomości, których zostali niegdyś pozbawieni przez państwo (zob. np. wyroki TK z: 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 93; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31; 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135; 19 maja 2011 r., sygn. SK 9/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 34).
Jak wyjaśnił Trybunał w wyroku o sygn. P 12/11, „treść art. 21 ust. 2 Konstytucji nie obejmuje zakresem swej regulacji zachowania się wywłaszczyciela po wystąpieniu skutków wywłaszczenia, tj. po przejściu własności do zasobu mienia publicznego. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie reguluje co do zasady sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości nabytych przymusowo w drodze wywłaszczenia przez podmiot realizujący zadania publiczne. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do oceny konstytucyjnej prawidłowości merytorycznych podstaw i regulacji wywłaszczenia – od chwili wszczęcia procedury wywłaszczeniowej do momentu uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wywłaszczeniową i jej wykonania. (…) W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu”.
Trybunał stwierdza, że nie istnieje samodzielne konstytucyjne prawo podmiotowe byłego właściciela do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdy organy władzy publicznej nie zrealizowały na danym terenie pierwotnie założonego celu publicznego. Nie stoi to na przeszkodzie, by takie prawo mógł przewidzieć ustawodawca. Dysponuje on dość szerokim marginesem swobody uregulowania zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Ma jednak przy tym obowiązek uwzględnić zarówno konieczność ochrony byłych właścicieli przed bezprawnym wywłaszczeniem (tj. niezgodnym z wymaganiami przewidzianymi w art. 21 ust. 2 Konstytucji), zapewniając mechanizmy służące odzyskaniu własności albo stosowne odszkodowanie. Ponadto jest on zobowiązany chronić ukształtowane stosunki prawne, w tym niewadliwie nabyte prawa osób trzecich, a także interes publiczny. Zdaniem TK urzeczywistniając konstytucyjne gwarancje wywłaszczenia, ustawodawca winien mieć na względzie, że im dłuższy czas upłynął od wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny tym silniejsze uzasadnienie ma ochrona obecnego właściciela i stabilizacja stosunków prawnych ukształtowanych po wywłaszczeniu. Służy to zarówno ochronie interesu publicznego, jak też ochronie własności jako instytucji prawnej mającej cechy trwałości i stabilności. Nie można bowiem mówić o istnieniu absolutnego prymatu interesów byłych właścicieli wyrażających się w żądaniu zwrotu w naturze należących niegdyś do nich nieruchomości nad interesem publicznym, jakim jest realizacja celów publicznych i stabilizacja stosunków własnościowych w państwie.
Przewidziane w art. 136 u.g.n. prawo byłego właściciela i jego następców prawnych do przeniesienia własności nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 u.g.n., nie jest – zdaniem Trybunału – pochodną jego dawnych uprawnień właścicielskich (własności). Z chwilą prawomocnego wywłaszczenia (o ile przepisy prawa albo czynność prawna nie stanowią inaczej), były właściciel traci wszelkie prawa do nieruchomości. Aktualizuje się wówczas ciążący na podmiocie wywłaszczającym obowiązek zapłaty byłemu właścicielowi „słusznego odszkodowania”. Prawo wyrażone w art. 136 u.g.n. jest natomiast wykreowanym przez ustawodawcę „innym prawem majątkowym”, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, służącym urzeczywistnieniu i ochronie konstytucyjnej zasady wywłaszczania wyłącznie na cele publiczne. Treść tego prawa nie została zdeterminowana na poziomie konstytucyjnym. Nie ma w związku z tym rangi prawa konstytucyjnego. Tak ukształtowane ustawowe prawo podlega więc ochronie, co do zasady, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Ograniczenia realizacji ustawowego prawa nie mogą być zasadniczo kontrolowane przez TK w perspektywie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Możliwe jest to najwyżej w perspektywie jakiejś konstytucyjnej wolności lub prawa. Zasada ta odnosi się bowiem do ograniczeń „w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw”. Nie dotyczy natomiast praw wykreowanych przez ustawodawcę, chociażby nawet były one konsekwencją norm konstytucyjnych wyrażających zasady ustrojowe lub cele polityki państwa. Równocześnie Trybunał przyjmuje, że kształtując zasady ochrony prawa podmiotowego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustawodawca musi przestrzegać norm konstytucyjnych, a w szczególności nie może naruszać zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał zwraca w tym kontekście uwagę na znaczenie art. 229 u.g.n. Przepis ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie tyle ogranicza – w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – prawo do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu publicznego, ile dookreśla jego zakres. Inaczej rzecz ujmując, z punktu widzenia ustawy zasadniczej, w celu ustalenia treści oraz podmiotowego i przedmiotowego zakresu prawa do zwrotu nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy nie tylko uwzględniać art. 136 i art. 137 u.g.n., ale też pozostałe przepisy tej ustawy, w tym art. 216 określający przypadki przeniesienia własności nieruchomości i podmioty mające prawo do żądania zwrotu nieruchomości, czy art. 229 u.g.n. wskazujący negatywne przesłanki, których wystąpienie uniemożliwia zwrócenie nieruchomości i to niezależnie od aktualnego jej przeznaczenia.
Jak trafnie podnoszą uczestnicy postępowania skarżący w ogóle nie wykazał, z jakich powodów ustawowe prawo do zwrotu nieruchomości, przyznane byłym właścicielom oraz ich następcom prawnym, ma być chronione silniej niż prawo użytkowania wieczystego, które jest również „innym prawem majątkowym” w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a co za tym idzie ma podlegać ochronie prawnej. Zarzut skarżącego jest w tym zakresie gołosłowny. Skarżący nie dostrzega ochronnej funkcji art. 229 u.g.n., który chroni prawa i roszczenia osób trzecich, władających nieruchomością uprzednio nabytą w drodze decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu lub umowie o której mowa w art. 6 u.z.t.w.n.
2.2.3. Badając dopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, należy mieć na uwadze jeszcze jedną okoliczność. Nie każde przeniesienie własności z podmiotu prywatnego na podmiot publiczny, którego uzasadnieniem jest realizacja „celu publicznego”, stanowi „wywłaszczenie” w sensie konstytucyjnym. Jedynie bowiem wyzucie z własności prywatnej na rzecz podmiotu publicznego, mające podstawę w obowiązującym prawie i – co istotniejsze – wbrew woli właściciela, może być uznane za „wywłaszczenie”, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Nie mieszczą się zatem w ramach tego konstytucyjnego pojęcia inne formy przekazania własności nieruchomości, których dojście do skutku uzależnione jest od osiągnięcia konsensu między zbywcą a nabywcą (w tym w drodze czynności prawnych).
Na temat koncepcji wywłaszczenia kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał. W wyroku z 21 czerwca 2005 r. o sygn. P 25/02 (OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65, cz. III, pkt 3.3) stwierdził, że „rozszerzanie zakresu pojęcia wywłaszczenia na każdą formę pozbawienia własności, bez względu na formę, budzi poważne wątpliwości. Na rzecz utrzymania dla wywłaszczenia formy decyzji administracyjnej przemawia nie tylko to, że ustawodawca konstytucyjny zastał tę instytucję w ustalonym kształcie, ale również znaczenie samego aktu administracyjnego dla rozgraniczenia różnych form ingerencji państwa w prawo własności. Chociażby z tego powodu, że gdyby wywłaszczenie rozumieć szeroko – jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę – to wówczas zaciera się różnica między wywłaszczeniem a niedozwoloną przez Konstytucję nacjonalizacją. Zaciera się również granice między wywłaszczeniem a ograniczeniami ustalającymi treść i zakres ochrony prawa własności”. W wyroku z 9 grudnia 2008 r., o sygn. K 61/07 (OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174, cz. III, pkt 2.3) Trybunał przyjął, że „wywłaszczenie jest wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Łączy się ono z ograniczeniem bądź odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Polega ono na nabyciu przez państwo własności nieruchomości lub innego prawa do nieruchomości, będącej własnością podmiotu niepaństwowego, w drodze ściśle sformalizowanego postępowania administracyjnego połączonego z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu odszkodowania określonego przez przepisy wywłaszczeniowe. (...) wywłaszczenie powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, których nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych. Cel (interes) publiczny winien być przy tym rozumiany wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej”.
Podsumowująco TK scharakteryzował wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. SK 7/13. Stwierdził, że „[k]onstytucyjne pojęcie wywłaszczenia obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:
– wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie gdy w grę wchodzi cel publiczny, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,
– wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,
– wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,
– wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

– cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),
– wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe” (cz. III, pkt 3.2).
2.2.4. Trybunał stwierdza, że zarzut pozbawienia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu w sytuacji, gdy na nieruchomości tej ustanowiono wcześniej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej, nie może być rozpoznany in meriti. Skarżący nie wykazał, aby to z Konstytucji wynikało przysługujące mu prawo podmiotowe, obejmujące możliwość odzyskania zakupionej przez państwo nieruchomości gruntowej. Nie wykazał także, by doszło do niezgodnego z Konstytucją przymusowego wyzucia z własności bez odszkodowania lub z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby udzielenie mu ochrony jak właścicielowi.
Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.
2.2.5. W ocenie Trybunału nie sposób również podzielić zarzutów skarżącego o zróżnicowaniu ochrony prawa do zwrotu nieruchomości w zależności od tego, w jaki sposób została ona inkorporowana do majątku publicznego. Niezależnie od powyższych uwag co do konstytucyjnego rozumienia wywłaszczenia oraz zakresu ustawowego prawa do zwrotu nieruchomości, zakwestionowany przepis nie różnicuje ochrony prawnej tego prawa z uwagi na to, w jakiej formie doszło do przejścia nieruchomości. Przeciwnie, w świetle art. 216 u.g.n. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości również do tych wypadków, gdy przeniesienie własności nastąpiło na podstawie umowy zawieranej na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Każdy były właściciel nieruchomości nabytych lub przejętych przez Skarb Państwa, bez względu na formę przeniesienia własności nieruchomości, nie ma prawa żądania jej zwrotu, jeśli nieruchomość taką sprzedano albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich i ujawniono je w księdze wieczystej. Zakwestionowany art. 229 u.g.n. nie wprowadza więc zróżnicowania, które zarzuca skarżący.
Trybunał podziela również stanowiska uczestników postępowania co do zarzutu nierównego traktowania mającego wynikać, zdaniem skarżącego, z niemożliwości wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości. Tak postawiony zarzut niekonstytucyjności jest oczywiście bezzasadny, a ponadto dotyczy sfery stosowania prawa. Zakwestionowany przepis nie odnosi się bowiem do wznowienia postępowania, o którym wspomina skarżący, i ewentualnego uwłaszczenia byłego właściciela w razie niewykorzystania nieruchomości na cel publiczny. O możliwości uznania skarżącego za stronę postępowania rozstrzygają wszak inne przepisy niebędące prawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy skarżącego, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną. Jednoznacznie – w sprawie skarżącego – przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2014 r. (sygn. akt. I OSK 555/13).
Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.3. Skarżący najszerzej odniósł się do pozbawienia go prawa do odszkodowania za brak zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna na cel określony przy wywłaszczeniu. Stoi na stanowisku, że ilekroć ustawodawca pozbawia jednostkę jakiegoś prawa jej należnego, to powinien zapewnić stosowną rekompensatę. Uznaje zarazem, że taką rekompensatę mogą uzyskać osoby pozbawione własności w drodze decyzji administracyjnej, natomiast nie mogą jej otrzymać osoby, które przeniosły własność w trybie zawarcia umowy na podstawie art. 6 u.z.t.w.n.
Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Tak sformułowany zarzut – niezależnie od wadliwości jego uzasadnienia – jest w istocie zakwestionowaniem zaniechania legislacyjnego, którego badanie nie mieści się w konstytucyjnych kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał podziela w tym względzie w pełni stanowiska uczestników postępowania. Ustawodawca w zakwestionowanym przepisie, ani w żadnym z przepisów ustawy, nie przewidział, że w razie braku możliwości zwrotu nieruchomości w naturze – z uwagi na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n. – były właściciel lub jego następcy prawni, mieli prawo do odszkodowania. Ustawodawca takiego prawa nie przyznał żadnemu podmiotowi, bez względu na sposób (formę) włączenia prywatnej własności nieruchomości do majątku publicznego. Skarżący próbuje w istocie – za pomocą skargi konstytucyjnej – wykreować prawo podmiotowe, które obecnie nie istnieje. Twierdzenia o możliwości uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli lub ich następców prawnych są – co dostrzega sam skarżący – skutkiem stwierdzenia bezprawności działania organów władzy publicznej, nie zaś przyznania ustawowego prawa za niemożliwość zwrotu nieruchomości w naturze. Uzyskanie odszkodowania jest uzależnione od wykazania szkody, i co istotniejsze – od uwzględnienia powództwa przez sąd powszechny w procesie cywilnym o odszkodowanie. Wzmacnia to jedynie tezę o kwestionowaniu przez skarżącego zaniechania ustawodawczego.
Okoliczności te, same w sobie, przesądzają o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.