Pełny tekst orzeczenia

18/2/A/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 3 lutego 2015 r.

Sygn. akt S 1/15



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący

Wojciech Hermeliński

Leon Kieres

Marek Kotlinowski

Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca,



w związku z wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. (sygn. K 50/13, Dz. U. z 2015 r. poz. 22),



p o s t a n a w i a:



w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności podjęcia działań ustawodawczych, zmierzających do usunięcia luk w postępowaniu odszkodowawczym obejmującym nieruchomości, które zarówno w dniu 31 grudnia 1994 r., jak i w aktualnie obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cel publiczny.



UZASADNIENIE



1. W wyroku z 18 grudnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zakresie, w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym 31 grudnia 1994 r., jeśli takie przeznaczenie zostało utrzymane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału było pominięcie przez ustawodawcę, w kwestionowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisie, roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny zarówno w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie obowiązującym w dniu 31 grudnia 1994 r. Art. 36 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia bowiem powstanie roszczeń od wykazania zmiany w stosunku do dotychczasowego sposobu korzystania z tej nieruchomości lub jej dotychczasowego przeznaczenia, która to zmiana ma wynikać z uchwały rady gminy o przyjęciu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętej pod rządem ustawy. Trybunał potwierdził spostrzeżenia wnioskodawcy, że udowodnienie takiej zmiany – z założenia – jest niemożliwe w przypadku właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny przed 1 stycznia 1995 r. Ta grupa właścicieli nieruchomości, ze względu na konstrukcję kwestionowanego przepisu oraz pozostałych przepisów regulujących tę materię we wcześniejszym stanie prawnym, tj. przez art. 36 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.; dalej: u.z.p.), pozostaje bez ochrony prawnej.



2. Niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika bezpośrednio z jego treści, lecz jest skutkiem tego, że ustawodawca pominął określoną treść. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TK pominięcie – w odróżnieniu od zaniechania legislacyjnego – podlega ocenie konstytucyjnej. W wyroku o sygn. K 50/13 Trybunał – stwierdzając niekonstytucyjność art. 36 ust. 1 u.p.z.p. we wskazanym wyżej zakresie – zwrócił uwagę, że w przypadku pominięcia legislacyjnego konieczna jest ingerencja ustawodawcy. Nowe rozwiązania legislacyjne mają umożliwić realizację wyroku oraz dostosowanie stanu prawnego do standardów konstytucyjnych.

W ocenie składu orzekającego, działania ustawodawcy powinny prowadzić do uregulowania sytuacji właścicieli lub użytkowników wieczystych, o których mowa w sentencji wyroku. Stan ten jest znany Radzie Ministrów oraz ustawodawcy od lat, co potwierdza przytoczona w postępowaniu korespondencja Rzecznika Praw Obywatelskich z Ministrem Infrastruktury oraz pismo procesowe Marszałka Sejmu przekazane w niniejszej sprawie.



3. Choć to do ustawodawcy należy wybór i zakres metod doprowadzenia do stanu konstytucyjności, Trybunał – korzystając z instytucji sygnalizacji – zwraca uwagę, że konieczność zmian ustawowych dotyczy ograniczonej grupy podmiotów. Wnioskodawca słusznie podkreślił – i Trybunał zaaprobował ten punkt widzenia – że chodzi o tych właścicieli, których nieruchomości objęte zostały „planistyczną rezerwacj[ą] na cele publiczne”, a ponadto – chodzi o właścicieli, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w sposób najbardziej uciążliwy, tj. przez zakaz inwestycji. Trybunał zwraca uwagę, że bogate orzecznictwo sądowe dotyczące przesłanki przedmiotowej roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. (także art. 36 ust. 1 u.z.p.) pokazuje, jak trudne bywa ustalenie zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości lub jej przeznaczenia. Jest oczywiste, że trudności dowodowe niepomiernie wzrastają, gdy zmiana miała miejsce ponad 20 lat temu. Stąd, zdaniem Trybunału, ochrona powinna przysługiwać tylko w tych wypadkach, gdy właściciel w przeszłości uzewnętrznił swój zamiar korzystania z nieruchomości w określony sposób przez podjęcie działań zmierzających do uzyskania warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę, których to decyzji władza budowlana nie wydała z powodu ograniczeń planistycznych. W każdym wypadku warunkiem przyznania roszczeń musi być powtórzenie pierwotnego ograniczenia (sprzed 1995 r.) w uchwale podjętej pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r.

Istotne znaczenie dla ustalenia kręgu osób poszkodowanych niepełną regulacją art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ma również trwałość naruszenia. Nie ma jednak podstaw, by do poszkodowanych zaliczyć osoby, które po 31 grudnia 1995 r. nabyły odpłatnie, jednak po zaniżonej cenie, nieruchomość wcześniej już przeznaczoną na cel publiczny. Ich sytuacja jest bowiem wynikiem świadomej decyzji, często będącej wyrazem określonej strategii inwestycyjnej o charakterze finansowym. Takie zamierzenia, związane z zamiarem osiągnięcia zysków wynikających z ruchu cen nieruchomości, nie podlegają ochronie.

Niezależnie od odpowiedniego ukształtowania regulacji dotyczącej kręgu podmiotów uprawnionych, na ustawodawcy ciąży konieczność rozstrzygnięcia o kosztach wprowadzonych zmian legislacyjnych. Przyjęte w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. rozwiązanie, zgodnie z którym roszczenia właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny zaspokaja gmina, co do zasady nie budzi zastrzeżeń, gdy to gmina jest autorem zmian w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca winien jednak uwzględnić, że w sprawie, której dotyczy sygnalizacja, chodzi o nieruchomości przeznaczone na cel publiczny przed 1 stycznia 1995 r., często również przed wyodrębnieniem gmin w 1990 r., a zatem także w sytuacji, gdy gminy nie miały żadnego wpływu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji koszt zaniedbania legislacyjnego związanego z nierozstrzygnięciem, do chwili obecnej, sytuacji właścicieli nieruchomości „zamrożonych”, nie powinien być więc obciążeniem wyłącznie dla budżetów gmin.



Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.