Pełny tekst orzeczenia

280/3/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 13 lutego 2015 r.

Sygn. akt Ts 239/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej „Agri Plus” Sp. z o.o. w sprawie zgodności:

1) art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, ze zm.) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) z art. 20 i art. 22, a także z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, ze zm.) z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 1 września 2014 r. „Agri Plus” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że – po pierwsze – art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033, ze zm.; dalej: u.n.n.) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81; dalej: rozporządzenie) jest niezgodny z art. 20 i art. 22, a także art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji; a – po drugie – że art. 25 u.n.n. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Zarządzeniem pokontrolnym z 26 marca 2012 r. (znak: WIOŚ-GI.703.1.14.V.41.2.2012.ec.) Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: organ kontrolny; organ) zarządził, by skarżąca prowadząca fermę trzody chlewnej wykonała szczelne przykrycie zbiornika na gnojowicę, zaopatrzone w otwór wentylacyjny oraz zamykany otwór wejściowy. Organ kontrolny ustalił natychmiastowy termin realizacji tego obowiązku oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że przeprowadzona w fermie kontrola wykazała, iż gnojowica jest magazynowana w kanałach gnojowych pod budynkami inwentarskimi oraz w dwunastokomorowym, otwartym zbiorniku żelbetowym, częściowo zagłębionym. Zbiornik ten jest zbiornikiem otwartym, nie ma szczelnej pokrywy zamykającej. Jest to niezgodne z art. 25 ust. 1 u.n.n., obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. Przepis ten wymaga, by gnojowica była przechowywana w zbiornikach zamkniętych, szczelnie przykrytych, zaopatrzonych w otwór wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy, o czym stanowi § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ pouczył także o odpowiedzialności karnej z tytułu niewykonania zarządzenia lub niezgodnego z prawdą poinformowania o jego wykonaniu.

W dniu 11 kwietnia 2012 r. skarżąca, zarzuciwszy organowi kontrolnemu naruszenie art. 25 ust. 1 u.n.n. oraz § 6 rozporządzenia, wezwała go do usunięcia tego naruszenia przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem skarżącej przepisy te są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 30 ust. 3 i art. 31 Konstytucji. Skarżąca podniosła także, że określona w tych przepisach norma nadmiernie ingeruje w sferę wolności gospodarczej. Ograniczenie emisji amoniaku można – jak podkreśliła – osiągnąć w inny, mniej uciążliwy sposób.

W odpowiedzi na wezwanie skarżącej – pismem z 27 kwietnia 2012 r. (znak: jw.) – organ wyjaśnił, że zgodnie z konstytucyjną oraz kodeksową zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), ma on obowiązek stosować normę prawną obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek ten istnieje bez względu na mogące się pojawić wątpliwości co do konstytucyjności stosowanego przepisu prawa.


Wyrokiem z 11 września 2012 r. (sygn. akt II SA/OI 461/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie) oddalił skargę, którą skarżąca wniosła na zarządzenie pokontrolne z 26 marca 2012 r. Sąd zwrócił uwagę na to, że przepisy u.u.n. weszły w życie 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem art. 25 ust. 1, który z mocy art. 53 tej ustawy, wszedł w życie 1 stycznia 2011 r., i art. 25 ust. 2, który obowiązuje od 1 stycznia 2009 r. Długa vacatio legis art. 25 ust. 1 ustawy, miała umożliwić wszystkim zainteresowanym nie tylko zapoznanie się z nowymi przepisami, ale też stopniowe przygotowanie się do zmian, jakie wynikają z ich wejścia w życie. Wskazano na to w uzasadnieniu projektu zmian tegoż przepisu (druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Świadczy o tym także przepis art. 49 tej ustawy, w którym ustawodawca zezwolił w okresie przejściowym do 31 grudnia 2010 r. na przechowywanie gnojówki i gnojowicy w szczelnych, zamkniętych zbiornikach, bez obwarowania szczególnymi wymogami wynikającymi z art. 25 ust. 1 u.n.n. WSA w Olsztynie nie podzielił wątpliwości skarżącej co do niekonstytucyjności tego przepisu. Sąd odmówił wystąpienia do Trybunału z pytaniem prawnym. Zdaniem sądu zasada wolności gospodarczej, na którą powołuje się skarżąca, nie ma charakteru absolutnego. Artykuł 22 Konstytucji dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczeń tej zasady, zastrzegając jedynie, że może to nastąpić tylko w drodze ustawowej i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Jak sąd wskazał w uzasadnieniu, „(…) ochrona środowiska mieści się w zakresie ważnego interesu publicznego. Ustrojodawca, w art. 31 Konstytucji RP., zdecydował, że do obszaru ochrony sprawowanej przez państwo należy m.in. środowisko. Zatem ewentualne wystąpienie zagrożeń w tym obszarze może stanowić przesłankę do wprowadzenia ograniczenia wolności gospodarczej. Z możliwości tej skorzystał ustawodawca, nakładając na określoną grupę przedsiębiorców rolnych obowiązek przechowywania gnojowicy w sposób nie zagrażający środowisku. Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP., nakazującej tworzenie prawa sprawiedliwego. Musi być ono bowiem sprawiedliwe nie tylko z punktu widzenia jednostki, ale także z punktu widzenia ważnego interesu publicznego, jakim jest między innymi ochrona środowiska”. Sąd zwrócił uwagę na to, że w art. 25 ust. 1 u.n.n. ustawodawca nakłada te same obowiązki na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej. Wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy, dotyczą wszystkich gospodarstw mających te nawozy. Odnośnie do zarzutów sformułowanych przez skarżącą, jakoby ustawodawca przyjął rozwiązania zbyt uciążliwe, a ograniczenie emisji amoniaku można było osiągnąć w inny, mniej dolegliwy sposób, sąd wskazał, że stanowisku temu zaprzecza uzasadnienie projektu zmian art. 25 ust. 1 u.n.n. Wskazano w nim, że „[z]agrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach”. Zdaniem WSA w Olsztynie przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie jest optymalne dla środowiska, a – co za tym idzie – sposoby przechowywania gnojowicy i gnojówki, na które powołuje się skarżąca, mniej skutecznie redukują amoniak. W związku z tym sąd za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącej, jakoby art. 25 ust. 1 u.n.n. nadmiernie ingerował w konstytucyjną sferę wolności gospodarczej. WSA w Olszynie nie podzielił także zarzutu skarżącej, zgodnie z którym w art. 25 ust. 1 u.n.n. brakuje wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Sąd wskazał, że przepis ten nie zawiera żadnej delegacji do wydawania przepisów wykonawczych. W sposób kategoryczny stanowi, że zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę muszą być zbiornikami zamkniętymi, nie zawiera jednak własnej definicji pojęcia „zbiornik zamknięty”, lecz odsyła do jego definicji ustalonej w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: prawo budowlane). Zdaniem WSA w Olsztynie „Zasady techniki prawodawczej” zezwalają na posłużenie się w akcie normatywnym odesłaniami, jeżeli potrzebne jest zapewnienie spójności regulowanych instytucji prawnych.


Wyrokiem z 7 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 2927/12) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną, którą skarżąca wniosła od wyroku WSA w Olsztynie z 11 września 2012 r. Orzeczenie NSA, wraz z uzasadnieniem, doręczono skarżącej 2 czerwca 2014 r.


Zdaniem skarżącej zakwestionowane w skardze art. 25 ust. 1 u.n.n. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia naruszają wolność prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ „wprowadza[ją] nieuzasadnione jej ograniczenie, przy jednoczesnym naruszeniu zasad proporcjonalności”. Norma ta zobowiązuje bowiem hodowców trzody chlewnej do zamknięcia zbiornika służącego do przechowywania nawozu naturalnego (tj. gnojówki i gnojowicy) w sposób, który – jak zarzuciła skarżąca – nie jest konieczny. Jak stwierdziła skarżąca, wystarczającym sposobem ochrony środowiska (tj. ograniczenia emisji amoniaku) jest przykrycie zbiornika np. powłoką pływającą (którą obecnie stosuje skarżąca). Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że takie sposoby ograniczenia emisji amoniaku są obecnie stosowane „na poziomie Unii Europejskiej”. Zdaniem skarżącej wykonanie obowiązku wynikającego z zakwestionowanej w skardze normy wiąże się ze znacznymi kosztami, które – jak podkreśliła – nie każdy przedsiębiorca jest w stanie ponieść. Skarżąca krytycznie odniosła się do stanowiska WSA w Olsztynie (przedstawionego w wyroku z 11 września 2012 r.), zgodnie z którym długa vacatio legis art. 25 ust. 1 u.n.n. miała umożliwić przedsiębiorcom dostosowanie zbiorników do wymagań stawianych przez ustawodawcę. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że art. 25 ust. 1 u.n.n. odsyła do przepisów rozporządzenia, które – jak zarzuciła – było zmieniane w okresie wejścia w życie przepisu ustawowego. W związku z tym przedsiębiorcy podczas vacatio legis art. 25 ust. 1 u.n.n. nie wiedzieli, do jakich zmian mają się dostosować.


Skarżąca zarzuciła także, że art. 25 ust. 1 u.n.n. zawiera blankietową delegację do wydania aktu wykonawczego określającego szczegółowe obowiązki dotyczące sposobu zamknięcia zbiorników do przechowywania gnojówki i gnojowicy. Według niej odesłanie do przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie przepisów innej ustawy jest delegowaniem kompetencji do określenia obowiązków skarżącej przez organ władzy wykonawczej.





Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:




Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 46–47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Skargom konstytucyjnym niespełniającym tych warunków oraz skargom oczywiście bezzasadnym Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu.

Skarżąca zakwestionowała art. 25 ust. 1 u.n.n („Gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 [prawa budowlanego] dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie”) w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia („Zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce powinny mieć: 1) dno i ściany nieprzepuszczalne; 2) szczelne przykrycie, z wyłączeniem zbiorników na płynne odchody zwierzęce lub ich części znajdujących się pod budynkiem inwentarskim, stanowiącym technologiczne wyposażenie budynku inwentarskiego; 3) wylot wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy”).

Skarżąca upatruje naruszenie swych konstytucyjnych praw wyrażonych w art. 20 i art. 22 oraz art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w obowiązku przykrycia zbiorników służących do przechowywania nawozu naturalnego w sposób określony w ustawie i rozporządzeniu. Dowodzi, że osiągnięcie przez ustawodawcę celu (tj. ograniczenie emisji amoniaku) jest możliwe także w inny – mniej uciążliwy sposób.

Odnośnie do tych zarzutów trzeba przypomnieć, że w wyroku z 22 września 2005 r. (Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93), Trybunał, badając konstytucyjność przepisów zobowiązujących hodowców zwierząt do zamknięcia (pokrycia) zbiorników na płynne nawozy naturalne (tj. gnojówkę i gnojowicę) szczelną płytą, zauważył że „dla ograniczeń wolności gospodarczej ustawodawca przewidział (…) dalej idące możliwości ich ograniczeń niż w przypadku innych praw i wolności, odwołując się nie do poszczególnych, wyraźnie określonych kategorii interesu publicznego, jak to czyni w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale do ważnego interesu publicznego w ogóle (art. 22 Konstytucji)”. Ponadto – zdaniem Trybunału – oceniając zgodność zakwestionowanych przepisów z art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji, należy wziąć pod uwagę to, że „[s]urowsze standardy oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych i politycznych niż do praw ekonomicznych i socjalnych. Niezbędne jest również uwzględnienie, podkreślanej wielokrotnie przez Trybunał Konstytucyjny, okoliczności, iż nie jest on organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjn[ego] jest zawsze założenie racjonalności działań ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z konstytucją. Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych”.

W związku z powyższym w sprawie o sygn. Kp 1/05 Trybunał stwierdził, że w celu wykazania naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji trzeba uwzględnić wszystkie czynniki, które mogą przemawiać za wprowadzeniem ograniczeń. Trybunał podkreślił, że formułując zarzuty braku proporcjonalności kwestionowanej normy, nie można ograniczać się wyłącznie do aspektu ochrony środowiska (chociaż ma on znaczenie podstawowe). Trzeba brać także pod uwagę bezpieczeństwo osób trzecich oraz możliwości immisji i szkodliwego oddziaływania nawozów przechowywanych w otwartych zbiornikach.

Zdaniem Trybunału skoro w skardze konstytucyjnej skarżąca odwołała się wyłącznie do aspektu ochrony środowiska, nie uwzględniwszy przy tym innych – zdaniem Trybunału również istotnych – czynników wprowadzenia wymogu zamknięcia zbiorników służących do przechowywania nawozów naturalnych, to w istocie nie wykazała sposobu naruszenia swych konstytucyjnych wolności i praw.

W złożonej skardze skarżąca podkreśla również, że wykonanie ustawowego obowiązku „wiąże się ze znacznymi kosztami, które nie każdy przedsiębiorca jest w stanie ponieść”. Trybunał zauważa jednak, że zakwestionowane w skardze przepisy nie określają tego, z jakich materiałów ma być wykonane zamknięcie zbiornika, czy powinno mieć ono określoną nośność etc. Przepisy te stanowią tylko, że ma to być przykrycie szczelne z wylotem wentylacyjnym i zamykanym otworem wejściowym. Powyższy zarzut należy więc uznać – tak jak w sprawie o sygn. Kp 1/05 – za nietrafny.

Skarżąca twierdzi również, że „w art. 25 ust. 1 [u.n.n] zawarta jest niedopuszczalna w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji blankietowa delegacja do wydania aktu wykonawczego (…)”. Wskutek tego organ władzy wykonawczej może – przez zmianę rozporządzenia – ingerować w konstytucyjnie chronioną sferę wolności i praw obywatelskich.

Odnośnie do powyższych zarzutów Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, po pierwsze, na to, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ustawie można odsyłać m.in. do przepisów tej samej lub innej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Zakwestionowany w skardze art. 25 ust. 1 u.n.n. stanowi, że zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę muszą być zbiornikami zamkniętymi. Nie zawiera on jednak definicji „zbiornik zamknięty”. W tym zakresie odsyła do przepisów aktu równorzędnego, tj. do art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego (verba legis: „Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 [prawa budowlanego]”). Ten przepis zawiera natomiast delegację do wydania aktu wykonawczego. Trybunał podziela pogląd NSA przedstawiony w wyroku z 24 lipca 2008 r. (sygn. II OSK 910/07, Lex nr 483216), zgodnie z którym brak jest podstaw do tego, by przyjąć że odesłanie ustawowe zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego nie odpowiadało regulacji art. 92 Konstytucji. Trzeba bowiem zauważyć, że w przepisie tym określono organ właściwy do wydania rozporządzenia (Ministra Rolnictwa), wyznaczono zakres spraw przekazanych do uregulowania (tj. przepisy techniczno-budowlane), natomiast w kwestii wytycznych wskazano na warunki techniczne jakie powinny spełniać obiekty budowlane, ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 prawa budowlanego (tj. w przepisie formułującym ogólną zasadę prawa budowlanego, określająca, jakie wymagania powinien spełniać obiekt budowlany, jak również jego budowa i użytkowanie).

Trzeba brać pod uwagę także to, że w sprawie o sygn. Kp 1/05 Trybunał, ustalając (na potrzeby tamtej sprawy) aktualnie obowiązujące wymogi techniczne przechowywania nawozów naturalnych w postaci płynnej, zauważył, że wymagania techniczne dotyczące budowli rolniczych, w tym zbiorników na nawozy płynne, są regulowane przez przepisy rozporządzenia, w szczególności przez (zakwestionowany w analizowanej skardze) § 6 ust. 2.

Po drugie, Trybunał zwraca uwagę na to, że sformułowany w skardze zarzut, jakoby zakwestionowana w skardze norma umożliwiała organowi władzy wykonawczej ingerencję w konstytucyjnie chronioną sferę wolności i praw obywatelskich, dotyczy naruszenia zasad poprawnej legislacji, tj. zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a nie zasad wydawania rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji).



Wyżej wskazane okoliczności są – zgodnie z art. 49 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 i w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – podstawami odmowy nadania analizowanej skardze dalszego biegu.



W związku z powyższym Trybunał postanowił jak na wstępie.