Ts 263/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
359/4/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 28 lipca 2015 r.
Sygn. akt Ts 263/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca
Marek Zubik – sprawozdawca
Andrzej Wróbel,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażaleń na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej M. M.-F.,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 23 września 2013 r. adwokat M. M.-F. (dalej: skarżąca) sformułowała następujące zarzuty. Po pierwsze, że § 7 ust. 1 pkt 11 w związku z § 7 ust. 4 w związku z § 6 oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461; dalej: rozporządzenie) są niezgodne z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej przepisy te są niekonstytucyjne w zakresie, „w jakim przewidują wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu, wypłacane przez Skarb Państwa w wysokości 60,00 zł, abstrahując całkowicie od niezbędnego nakładu czasu pracy oraz stopnia jej skomplikowania pod względem faktycznym i prawnym, różnicują wynagrodzenie adwokata z urzędu wyłącznie w zależności od tego, kto ponosi koszty tego wynagrodzenia, nie były podwyższane ani waloryzowane od dnia wprowadzenia, tj. od 28 września 2002 r., pomijają realia gospodarcze wykonywanej pracy i wzrost kosztów związanych z możliwością świadczenia pomocy prawnej z urzędu, przerzucają koszty świadczenia pomocy prawnej ze Skarbu Państwa na pełnomocników z urzędu, przekraczają granice ustawowej delegacji zawartej w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. [– Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr z 2014 r. poz. 635, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze)]”. Po drugie, że art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze w zakresie, „w jakim nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do uwzględnienia niezbędnego nakładu pracy i stopnia skomplikowania sprawy przy ustalaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponoszonych przez Skarb Państwa, ani też nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do okresowej waloryzacji stawek przewidzianych rozporządzeniem”, jest niezgodny z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 oraz art. 65 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji.
Istotą zarzutów sformułowanych w skardze są „rażąco niskie” stawki minimalne opłat za czynności adwokackie w sprawach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o alimenty, które nie odzwierciedlają nakładu pracy pełnomocnika ani stopnia skomplikowania sprawy – zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Przyznane na podstawie tych stawek wynagrodzenie narusza – co zarzuciła skarżąca – prawa majątkowe adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu. Zakwestionowane w skardze przepisy dyskryminują tych pełnomocników, którym wynagrodzenie wypłaca Skarb Państwa, a nie osoba zobowiązana do alimentów.
W związku z tym – jak twierdzi skarżąca – zakwestionowane przepisy naruszają: po pierwsze, „prawo do własności i innych praw majątkowych, w tym prawo do wynagrodzenia” (art. 64 Konstytucji), ponieważ przyznane na ich podstawie wynagrodzenie (tj. 60 zł plus VAT, maksymalnie 150% tej stawki, czyli 90 zł plus VAT) jest nieadekwatne do nakładu pracy i poniesionych kosztów. Po drugie, „prawo do ochrony (…) własności oraz wynagrodzenia, polegające na zakazie ograniczania lub pozbawiania tych praw na zasadach dyskryminacyjnych, nieproporcjonalnych oraz w inny sposób niż w drodze ustawy” (art. 64 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jak twierdzi skarżąca, zakwestionowane przepisy przez to, że zmuszają pełnomocników z urzędu do finansowania pomocy prawnej z własnych środków, dyskryminują ich w stosunku do pełnomocników świadczących pomoc prawną z wyboru, a także w stosunku do innych grup zawodowych, np. biegłych sądowych. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy nierówno traktują także pełnomocników świadczących pomoc prawną z urzędu. Jak podkreśliła, wysokość ich wynagrodzenia jest zależna od tego, kto ponosi koszty wynagrodzenia (strona przegrywająca czy Skarb Państwa). Po trzecie, „prawo do minimum egzystencji, gwarantowane poprzez uregulowanie prawa do wynagrodzenia minimalnego za świadczoną pracę w drodze ustawy, a nie rozporządzeń, na niedyskryminacyjnych zasadach” (art. 65 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Po czwarte, „prawo do oczekiwania, że wszelkie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych będą dokonywane w drodze ustawy, zaś w przypadku delegowania tych uprawnień, delegacja ustawowa będzie precyzyjna i nie będzie pozwalała na dowolne regulowanie praw skarżącej przez organ władzy wykonawczej, przy całkowitym braku poszanowania dla konstytucyjnych wolności i praw (art. 64 i art. 65 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy rozporządzenia nie określają sposobu ustalania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, wskazują natomiast – jak zarzuciła – sztywne kwoty, nieprzystające do warunków gospodarczych, skomplikowania sprawy, niezbędnego nakładu czasu pracy pełnomocnika z urzędu itp. Z kolei zakwestionowany art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze zawiera nieprecyzyjne upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości w sprawie zasad określenia wysokości wynagrodzenia, co narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 18 listopada 2014 r. (doręczonym skarżącej 24 listopada 2014 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Trybunał, powoławszy się na wyrok z 29 sierpnia 2006 r. (SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94), zwrócił uwagę na to, że kryteria „godziwego wynagrodzenia”, czy też „wynagrodzenia minimalnego”, nie mają bezpośredniego odniesienia do osób wykonujących wolne zawody. W ślad za orzeczeniem w sprawie SK 23/05 Trybunał wskazał, po pierwsze, że radca prawny i adwokat to – z jednej strony – podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), z drugiej jednak strony – to podmioty wykonujące zawód zaufania publicznego. Po drugie, że „świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego [i adwokata] w ramach wykonywania zawodu zaufania publicznego objęte jest wzmocnionymi gwarancjami konstytucyjnymi jako forma zinstytucjonalizowanego systemu pomocy prawnej. »Normatywne określenie istoty zawodów adwokata i radcy prawnego, jako udzielanie pomocy prawnej, wskazuje na szczególny charakter tych zawodów. (…) Użyte w ustawie wyrażenie «pomoc» wyraźnie wskazuje na specjalną misję społeczną przypisaną tym zawodom« (M. Tabernacka, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, »Przegląd Prawa i Administracji«, tom LXII, Wrocław 2004, s. 299). Ustawodawca, dając możliwość kreowania samorządów zawodowych, wyznacza im określoną rolę publiczną. Z treści art. 17 Konstytucji można wnosić o pewnych obowiązkach publicznoprawnych ciążących na członkach korporacji radców prawnych [adwokatów] i istotnej roli zawodów prawniczych w procesie wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107, s. 1287). (…) Ustawowe ukształtowanie (na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji) samorządu zawodu zaufania publicznego oznacza możliwość zlecania takim korporacjom wykonywania określonych funkcji o charakterze publicznoprawnym. Zapewnienie pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, należy do obowiązków władzy publicznej. Stanowi to jedną z gwarancji urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do sądu. Obowiązek ten ma charakter obowiązku publicznoprawnego. Jego ciężar rozdzielony jest pomiędzy Skarb Państwa i korporacje zawodowe – radców prawnych i adwokatów”. W kwestii „wolności wykonywania zawodu” adwokata Trybunał zwrócił uwagę na to, że w wyroku z 19 października 1999 r. (SK 4/99, OTK ZU nr 6/199, poz. 1999) wyraził pogląd, zgodnie z którym „wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja »wolności wykonywania zawodu« nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza, gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Oczywiste jest też, że takie regulacje mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia »wolności wykonywania zawodu«”. Trybunał podkreślił, że w tym orzeczeniu stanął na stanowisku, iż wyrażone w art. 65 ust. 4 Konstytucji prawo do określenia w drodze ustawy minimalnej wysokości wynagrodzenia za pracę lub sposobu ustalania jego wysokości odnosi się do osób pozostających w stosunku pracy. Nie ma natomiast podstaw do odnoszenia go także do sytuacji adwokatów prowadzących kancelarie indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.
W postanowieniu z 18 listopada 2014 r. Trybunał zwrócił uwagę także na to, że wysokość zakwestionowanej w skardze stawki minimalnej nie przesądza o tym, iż w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę konstytucyjną, niemożliwe było osiągnięcie przez nią wyższego wynagrodzenia. Trybunał podkreślił, że sąd przyznał skarżącej – jej zdaniem – „rażąco niskie” wynagrodzenie tylko dlatego, że reprezentowana przez nią strona w ostateczności przegrała proces. Zdaniem Trybunału, jeśliby sądy orzekły zgodnie z żądaniami sformułowanymi w pozwie, to wysokość płacy skarżącej – jako pełnomocnika strony uprawnionej do alimentów – zostałaby obliczona na podstawie § 6 rozporządzenia, tj. przepisu określającego stawki minimalne według wartości przedmiotu sprawy. Zakwestionowana w skardze norma uzależnia bowiem wysokość taryfowego wynagrodzenia adwokackiego de facto nie od tego, kto ponosi koszty nieopłaconej pomocy prawnej (Skarb Państwa czy strona przegrywająca), lecz od tego, którą stronę sporu o alimenty reprezentuje adwokat (wygrywającą czy przegrywającą), oraz od wyniku procesu.
Trybunał podkreślił również, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie dotyczy wszystkich określonych w rozporządzeniu stawek minimalnych, lecz tylko stawek w sprawach alimentacyjnych. Zdaniem Trybunału ratio legis zakwestionowanej w skardze normy wynika zatem z woli chronienia przez prawodawcę osób uprawnionych do alimentów, a więc tych, które z reguły żyją w niedostatku, a przez to są niezdolne do samodzielnej egzystencji. W związku z tym ciężar zagwarantowania im prawa do sądu został rozłożony pomiędzy Skarb Państwa i adwokata wyznaczonego przez organ samorządu zawodowego.
Mając na względzie wskazane okoliczności, Trybunał uznał, że zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw skarżącej są oczywiście bezzasadne i na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu.
Ponadto, Trybunał – na podstawie art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie, w jakim zarzuty w niej sformułowane odnosiły się do braku mechanizmów waloryzujących stawki oraz określających sposób ustalania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Odnośnie natomiast do zakwestionowanego w skardze art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze Trybunał stwierdził, że przepis ten nie był podstawą żadnego z orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej.
W sporządzonym osobiście piśmie procesowym z 29 listopada 2014 r. (nadanym 1 grudnia 2014 r.) skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Zarzuciła w nim Trybunałowi naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o TK w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z § 7 ust. 1 pkt 11 w związku z § 7 ust. 4, § 6 oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze przez „niezasadne przyjęcie, że skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna w sytuacji, gdy analogiczne przepisy odnoszące się do procedury karnej, jak również art. 29 ust. 2 [prawa o adwokaturze] budzą uzasadnione wątpliwości i ich konstytucyjność będzie przedmiotem rozpoznania na skutek przyjęcia skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. SK 25/14, zaś stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi całkowite zaprzeczenie zasad wypracowanych przez Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie”. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi razem ze sprawą o sygn. SK 25/14.
Zdaniem skarżącej, skoro „analogiczne przepisy do zaskarżonych” oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze są przedmiotem merytorycznego rozpoznania w sprawie o sygn. SK 25/14, to wniesiona przez nią skarga nie jest oczywiście bezzasadna. Ponadto – jak zarzuciła skarżąca – Trybunał nie uwzględnił tego, że art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości swobodę kształtowania przepisów rozporządzenia, a tym samym jej sytuacji prawnej. W przekonaniu skarżącej „[t]o ten przepis i jego nieprecyzyjność jest podstawową przyczyną treści zaskarżonych przepisów rozporządzenia (…). Bez tego przepisu w takim brzmieniu nie doszłoby do przyjęcia rozporządzenia w obecnej treści”. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Trybunału, zgodnie z którym zakwestionowany w skardze art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze nie był podstawą żadnego z orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą wniosła skargę. Jej zdaniem przyjęcie przez Trybunał do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest m.in. ten przepis prawa o adwokaturze, przesądza o tym, że „może [on] być skutecznie kwestionowany w drodze skargi konstytucyjnej”. Jak podkreśliła, stanowisko to potwierdza także zgłoszenie Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) do udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. SK 25/14. Skarżąca zarzuciła również, Trybunałowi, że nie odniósł się do zarzutu, zgodnie z którym zakwestionowane przepisy rozporządzenia naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ są niezgodne z art. 29 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze. W pozostałej części zażalenia skarżąca zakwestionowała stanowisko Trybunału dotyczące kwestii ochrony „godziwego wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu” z uwagi na „misyjny” charakter zawodu adwokata.
Na postanowienie Trybunału z 18 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła także kolejne trzy zażalenia sporządzone przez wyznaczonych przez siebie adwokatów.
W pismach procesowych z 1 grudnia 2014 r. (data nadania) skarżąca – tak jak w zażaleniu sporządzonym osobiście – zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi razem ze sprawą o sygn. SK 25/14. Skarżąca zarzuciła, że w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał nie przesądził, na czym polega „misyjny charakter zawodu adwokata” i rozdzielenie obowiązków pomocy prawnej pomiędzy Skarbem Państwa, a korporacjami zawodowymi. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma normy, która zobowiązywałaby adwokatów do pokrywania kosztów pomocy prawnej. W związku z tym „uznać należy, że rozdzielenie ciężaru zapewnienia obowiązków pomocy prawnej pomiędzy Skarb Państwa a samorząd lub członków samorządu należy rozumieć w ten sposób, że samorządy, obowiązane są zapewnić, że członkowie samorządów zawodów prawniczych posiadać będą odpowiednie kompetencje oraz kwalifikacje zapewniające świadczenie pomocy prawnej na odpowiednim poziomie, natomiast członkowie samorządów zobowiązani są udzielać pomocy prawnej, angażując własny czas, infrastrukturę (kancelaria, koszty transportu, systemy informacji prawnej, komentarze, literatura, szkolenia, koszty ubezpieczenia), natomiast Skarb Państwa w całości ponosi koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu”. Zdaniem skarżącej Trybunał błędnie i nielogicznie wiąże interes jednostki korzystającej z prawa ubogich z wysokością wynagrodzenia, do wypłaty którego zobligowany jest Skarb Państwa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6 i 7 oraz z art. 49 ustawy o TK).
W zażaleniach skarżąca zarzuciła Trybunałowi „niezasadne przyjęcie, że skarga jest oczywiście bezzasadna w sytuacji, gdy analogiczne przepisy odnoszące się do procedury karnej, jak również art. 29 ust. 2 [prawa o adwokaturze, będący upoważnieniem do wydania rozporządzenia] budzą uzasadnione wątpliwości i ich konstytucyjność będzie przedmiotem rozpoznania [z udziałem RPO] na skutek przyjęcia skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. akt SK 25/14”.
Powyższe zarzuty skarżącej nie uwzględniają tego, że o zasadności skargi przesądza nie podobieństwo sprawy, ale przede wszystkim przedstawiona argumentacja mająca uzasadnić skargę co do meritum.
Trybunał przypomina, że w skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała konstytucyjność przepisów rozporządzenia, które określają stawkę minimalną opłat za czynności adwokackie w sprawach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o alimenty. Zdaniem skarżącej stawka ta jest „rażąco niska” (nie odzwierciedla nakładu pracy pełnomocnika ani stopnia skomplikowania sprawy), ponieważ „nie był[a] podwyższan[a] ani waloryzowan[a] od dnia wprowadzenia, tj. od 28 września 2002 r.”. Skarżąca zakwestionowała także art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze, zarzuciwszy, że jest on niekonstytucyjny m.in. w zakresie, w jakim „nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do okresowej waloryzacji stawek przewidzianych rozporządzeniem”.
Naruszenie swych konstytucyjnych praw skarżąca łączy zatem z brakiem odpowiednich mechanizmów waloryzacyjnych, które gwarantowałyby okresową waloryzację stawki minimalnej. Skarżąca dąży więc do uzyskania orzeczenia, które miałoby uzupełnić zarówno zakwestionowane przepisy rozporządzenia, jak i art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze w sposób oczekiwany przez skarżącą. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, zarzut zaniechania ustawodawczego nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem.
W zarzutach sformułowanych w zażaleniu skarżąca podkreśliła, że obowiązujące przepisy określają mechanizmy waloryzacyjne „wszelkich wynagrodzeń we wszystkich sektorach (minimalne wynagrodzenie za pracę, emerytury i renty, uposażenie sędziów, prokuratorów, urzędników państwowych, biegłych sądowych)”. Brak tych mechanizmów w odniesieniu do pełnomocników z urzędu jest więc pominięciem (w zażaleniu błędnie: zaniechaniem) ustawodawczym, które może być przedmiotem oceny Trybunału. Zarzut niekonstytucyjności może bowiem „dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6[9]/1996, s. 499).
Odnośnie do tych zarzutów Trybunał na wstępie zwraca uwagę na to, że wynagrodzenie adwokata za pomoc prawną z urzędu jest świadczeniem jednorazowym. Konstytucja gwarantuje natomiast wyłącznie prawo do waloryzacji świadczeń okresowych, tj. świadczeń emerytalno-rentowych. Prawo do tej waloryzacji jest jednym z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego obecnie przez art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 7). Żaden przepis ustawy zasadniczej nie statuuje natomiast prawa do waloryzacji świadczeń jednorazowych.
Rozumowanie skarżącej prowadzące do wniosku, że zakwestionowane w skardze przepisy spełniają kryteria, które cechują pominięcie ustawodawcze, jest błędne. Skarżąca nie uwzględniła bowiem tego, że zarzut pominięcia ustawodawczego, odniesiony do danego przepisu, można postawić tylko w sytuacji, gdy ustawodawca w tym właśnie przepisie unormował jakąś sferę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Tylko więc niepełny charakter unormowania daje podstawę do zakwestionowania jego konstytucyjności.
Zaskarżone przez skarżącą przepisy rozporządzenia oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze – co wynika z ich brzmienia – w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii waloryzacji stawek adwokackich. W postanowieniu z 18 listopada 2014 r. Trybunał zasadnie zatem uznał, że skarżąca kwestionuje zaniechanie (lukę normatywną).
Z tego względu Trybunał – na podstawie art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – prawidłowo odmówił nadania skardze dalszego biegu.
Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że zakwestionowane w skardze przepisy rozporządzenia nie określają jedynych składników kosztów wynagrodzenia adwokackiego, jakie ponosi Skarb Państwa. Adwokat z urzędu ma bowiem prawo – na podstawie § 19 ust. 2 rozporządzenia – żądać zwrotu od Skarbu Państwa niezbędnych i udokumentowanych wydatków wg. sporządzonego spisu kosztów. W sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna, takiego spisu skarżąca nie przedstawiła.
W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze i zażaleniu Trybunał zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. Skarżąca kwestionuje normę, która określa stawkę minimalną wynagrodzenia wyrażoną w pieniądzu. Ze względu na to, że kognicja Trybunału nie obejmuje orzekania o wysokości świadczeń, w następstwie wyroku Trybunału stwierdzającego niezgodność zakwestionowanej normy z Konstytucją, moc obowiązującą utraciłaby podstawa prawna do przyznania skarżącej wynagrodzenia. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla orzeczenia, jakie w razie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania może zapaść w jej sprawie. Przyznanie skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu wymagałoby interwencji Ministra Sprawiedliwości i ustawodawcy. Bez tego orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność zakwestionowanej normy z Konstytucją nie doprowadziłoby do zamierzonych przez skarżącą skutków.
Zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, więc Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 28 lipca 2015 r.
Sygn. akt Ts 263/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca
Marek Zubik – sprawozdawca
Andrzej Wróbel,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażaleń na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej M. M.-F.,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z 23 września 2013 r. adwokat M. M.-F. (dalej: skarżąca) sformułowała następujące zarzuty. Po pierwsze, że § 7 ust. 1 pkt 11 w związku z § 7 ust. 4 w związku z § 6 oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461; dalej: rozporządzenie) są niezgodne z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej przepisy te są niekonstytucyjne w zakresie, „w jakim przewidują wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu, wypłacane przez Skarb Państwa w wysokości 60,00 zł, abstrahując całkowicie od niezbędnego nakładu czasu pracy oraz stopnia jej skomplikowania pod względem faktycznym i prawnym, różnicują wynagrodzenie adwokata z urzędu wyłącznie w zależności od tego, kto ponosi koszty tego wynagrodzenia, nie były podwyższane ani waloryzowane od dnia wprowadzenia, tj. od 28 września 2002 r., pomijają realia gospodarcze wykonywanej pracy i wzrost kosztów związanych z możliwością świadczenia pomocy prawnej z urzędu, przerzucają koszty świadczenia pomocy prawnej ze Skarbu Państwa na pełnomocników z urzędu, przekraczają granice ustawowej delegacji zawartej w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. [– Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr z 2014 r. poz. 635, ze zm.; dalej: prawo o adwokaturze)]”. Po drugie, że art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze w zakresie, „w jakim nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do uwzględnienia niezbędnego nakładu pracy i stopnia skomplikowania sprawy przy ustalaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponoszonych przez Skarb Państwa, ani też nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do okresowej waloryzacji stawek przewidzianych rozporządzeniem”, jest niezgodny z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 oraz art. 65 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji.
Istotą zarzutów sformułowanych w skardze są „rażąco niskie” stawki minimalne opłat za czynności adwokackie w sprawach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o alimenty, które nie odzwierciedlają nakładu pracy pełnomocnika ani stopnia skomplikowania sprawy – zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Przyznane na podstawie tych stawek wynagrodzenie narusza – co zarzuciła skarżąca – prawa majątkowe adwokatów świadczących pomoc prawną z urzędu. Zakwestionowane w skardze przepisy dyskryminują tych pełnomocników, którym wynagrodzenie wypłaca Skarb Państwa, a nie osoba zobowiązana do alimentów.
W związku z tym – jak twierdzi skarżąca – zakwestionowane przepisy naruszają: po pierwsze, „prawo do własności i innych praw majątkowych, w tym prawo do wynagrodzenia” (art. 64 Konstytucji), ponieważ przyznane na ich podstawie wynagrodzenie (tj. 60 zł plus VAT, maksymalnie 150% tej stawki, czyli 90 zł plus VAT) jest nieadekwatne do nakładu pracy i poniesionych kosztów. Po drugie, „prawo do ochrony (…) własności oraz wynagrodzenia, polegające na zakazie ograniczania lub pozbawiania tych praw na zasadach dyskryminacyjnych, nieproporcjonalnych oraz w inny sposób niż w drodze ustawy” (art. 64 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Jak twierdzi skarżąca, zakwestionowane przepisy przez to, że zmuszają pełnomocników z urzędu do finansowania pomocy prawnej z własnych środków, dyskryminują ich w stosunku do pełnomocników świadczących pomoc prawną z wyboru, a także w stosunku do innych grup zawodowych, np. biegłych sądowych. Zdaniem skarżącej zakwestionowane przepisy nierówno traktują także pełnomocników świadczących pomoc prawną z urzędu. Jak podkreśliła, wysokość ich wynagrodzenia jest zależna od tego, kto ponosi koszty wynagrodzenia (strona przegrywająca czy Skarb Państwa). Po trzecie, „prawo do minimum egzystencji, gwarantowane poprzez uregulowanie prawa do wynagrodzenia minimalnego za świadczoną pracę w drodze ustawy, a nie rozporządzeń, na niedyskryminacyjnych zasadach” (art. 65 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji). Po czwarte, „prawo do oczekiwania, że wszelkie ograniczenia konstytucyjnych praw podmiotowych będą dokonywane w drodze ustawy, zaś w przypadku delegowania tych uprawnień, delegacja ustawowa będzie precyzyjna i nie będzie pozwalała na dowolne regulowanie praw skarżącej przez organ władzy wykonawczej, przy całkowitym braku poszanowania dla konstytucyjnych wolności i praw (art. 64 i art. 65 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji). W ocenie skarżącej zakwestionowane przepisy rozporządzenia nie określają sposobu ustalania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, wskazują natomiast – jak zarzuciła – sztywne kwoty, nieprzystające do warunków gospodarczych, skomplikowania sprawy, niezbędnego nakładu czasu pracy pełnomocnika z urzędu itp. Z kolei zakwestionowany art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze zawiera nieprecyzyjne upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości w sprawie zasad określenia wysokości wynagrodzenia, co narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Postanowieniem z 18 listopada 2014 r. (doręczonym skarżącej 24 listopada 2014 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
Trybunał, powoławszy się na wyrok z 29 sierpnia 2006 r. (SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94), zwrócił uwagę na to, że kryteria „godziwego wynagrodzenia”, czy też „wynagrodzenia minimalnego”, nie mają bezpośredniego odniesienia do osób wykonujących wolne zawody. W ślad za orzeczeniem w sprawie SK 23/05 Trybunał wskazał, po pierwsze, że radca prawny i adwokat to – z jednej strony – podmioty prowadzące działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, ze zm.), z drugiej jednak strony – to podmioty wykonujące zawód zaufania publicznego. Po drugie, że „świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego [i adwokata] w ramach wykonywania zawodu zaufania publicznego objęte jest wzmocnionymi gwarancjami konstytucyjnymi jako forma zinstytucjonalizowanego systemu pomocy prawnej. »Normatywne określenie istoty zawodów adwokata i radcy prawnego, jako udzielanie pomocy prawnej, wskazuje na szczególny charakter tych zawodów. (…) Użyte w ustawie wyrażenie «pomoc» wyraźnie wskazuje na specjalną misję społeczną przypisaną tym zawodom« (M. Tabernacka, Pojęcie zawodu zaufania publicznego, »Przegląd Prawa i Administracji«, tom LXII, Wrocław 2004, s. 299). Ustawodawca, dając możliwość kreowania samorządów zawodowych, wyznacza im określoną rolę publiczną. Z treści art. 17 Konstytucji można wnosić o pewnych obowiązkach publicznoprawnych ciążących na członkach korporacji radców prawnych [adwokatów] i istotnej roli zawodów prawniczych w procesie wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TK z 22 listopada 2004 r., sygn. SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107, s. 1287). (…) Ustawowe ukształtowanie (na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji) samorządu zawodu zaufania publicznego oznacza możliwość zlecania takim korporacjom wykonywania określonych funkcji o charakterze publicznoprawnym. Zapewnienie pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, należy do obowiązków władzy publicznej. Stanowi to jedną z gwarancji urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do sądu. Obowiązek ten ma charakter obowiązku publicznoprawnego. Jego ciężar rozdzielony jest pomiędzy Skarb Państwa i korporacje zawodowe – radców prawnych i adwokatów”. W kwestii „wolności wykonywania zawodu” adwokata Trybunał zwrócił uwagę na to, że w wyroku z 19 października 1999 r. (SK 4/99, OTK ZU nr 6/199, poz. 1999) wyraził pogląd, zgodnie z którym „wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i że musi być poddana reglamentacji prawnej, w szczególności gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, wyznaczenie sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określenie powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego. Innymi słowy, konstytucyjna gwarancja »wolności wykonywania zawodu« nie tylko nie kłóci się z regulowaniem przez państwo szeregu kwestii związanych tak z samym wykonywaniem zawodu, jak i ze statusem osób zawód ten wykonujących, ale wręcz zakłada potrzebę istnienia tego typu regulacji, zwłaszcza, gdy chodzi o zawód zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Oczywiste jest też, że takie regulacje mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia »wolności wykonywania zawodu«”. Trybunał podkreślił, że w tym orzeczeniu stanął na stanowisku, iż wyrażone w art. 65 ust. 4 Konstytucji prawo do określenia w drodze ustawy minimalnej wysokości wynagrodzenia za pracę lub sposobu ustalania jego wysokości odnosi się do osób pozostających w stosunku pracy. Nie ma natomiast podstaw do odnoszenia go także do sytuacji adwokatów prowadzących kancelarie indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.
W postanowieniu z 18 listopada 2014 r. Trybunał zwrócił uwagę także na to, że wysokość zakwestionowanej w skardze stawki minimalnej nie przesądza o tym, iż w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę konstytucyjną, niemożliwe było osiągnięcie przez nią wyższego wynagrodzenia. Trybunał podkreślił, że sąd przyznał skarżącej – jej zdaniem – „rażąco niskie” wynagrodzenie tylko dlatego, że reprezentowana przez nią strona w ostateczności przegrała proces. Zdaniem Trybunału, jeśliby sądy orzekły zgodnie z żądaniami sformułowanymi w pozwie, to wysokość płacy skarżącej – jako pełnomocnika strony uprawnionej do alimentów – zostałaby obliczona na podstawie § 6 rozporządzenia, tj. przepisu określającego stawki minimalne według wartości przedmiotu sprawy. Zakwestionowana w skardze norma uzależnia bowiem wysokość taryfowego wynagrodzenia adwokackiego de facto nie od tego, kto ponosi koszty nieopłaconej pomocy prawnej (Skarb Państwa czy strona przegrywająca), lecz od tego, którą stronę sporu o alimenty reprezentuje adwokat (wygrywającą czy przegrywającą), oraz od wyniku procesu.
Trybunał podkreślił również, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie dotyczy wszystkich określonych w rozporządzeniu stawek minimalnych, lecz tylko stawek w sprawach alimentacyjnych. Zdaniem Trybunału ratio legis zakwestionowanej w skardze normy wynika zatem z woli chronienia przez prawodawcę osób uprawnionych do alimentów, a więc tych, które z reguły żyją w niedostatku, a przez to są niezdolne do samodzielnej egzystencji. W związku z tym ciężar zagwarantowania im prawa do sądu został rozłożony pomiędzy Skarb Państwa i adwokata wyznaczonego przez organ samorządu zawodowego.
Mając na względzie wskazane okoliczności, Trybunał uznał, że zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw skarżącej są oczywiście bezzasadne i na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu.
Ponadto, Trybunał – na podstawie art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie, w jakim zarzuty w niej sformułowane odnosiły się do braku mechanizmów waloryzujących stawki oraz określających sposób ustalania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Odnośnie natomiast do zakwestionowanego w skardze art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze Trybunał stwierdził, że przepis ten nie był podstawą żadnego z orzeczeń wydanych w sprawie skarżącej.
W sporządzonym osobiście piśmie procesowym z 29 listopada 2014 r. (nadanym 1 grudnia 2014 r.) skarżąca zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Zarzuciła w nim Trybunałowi naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy o TK w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64, art. 65 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z § 7 ust. 1 pkt 11 w związku z § 7 ust. 4, § 6 oraz § 19 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze przez „niezasadne przyjęcie, że skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna w sytuacji, gdy analogiczne przepisy odnoszące się do procedury karnej, jak również art. 29 ust. 2 [prawa o adwokaturze] budzą uzasadnione wątpliwości i ich konstytucyjność będzie przedmiotem rozpoznania na skutek przyjęcia skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. SK 25/14, zaś stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi całkowite zaprzeczenie zasad wypracowanych przez Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie”. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi razem ze sprawą o sygn. SK 25/14.
Zdaniem skarżącej, skoro „analogiczne przepisy do zaskarżonych” oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze są przedmiotem merytorycznego rozpoznania w sprawie o sygn. SK 25/14, to wniesiona przez nią skarga nie jest oczywiście bezzasadna. Ponadto – jak zarzuciła skarżąca – Trybunał nie uwzględnił tego, że art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze przyznaje Ministrowi Sprawiedliwości swobodę kształtowania przepisów rozporządzenia, a tym samym jej sytuacji prawnej. W przekonaniu skarżącej „[t]o ten przepis i jego nieprecyzyjność jest podstawową przyczyną treści zaskarżonych przepisów rozporządzenia (…). Bez tego przepisu w takim brzmieniu nie doszłoby do przyjęcia rozporządzenia w obecnej treści”. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Trybunału, zgodnie z którym zakwestionowany w skardze art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze nie był podstawą żadnego z orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą wniosła skargę. Jej zdaniem przyjęcie przez Trybunał do rozpoznania skargi, której przedmiotem jest m.in. ten przepis prawa o adwokaturze, przesądza o tym, że „może [on] być skutecznie kwestionowany w drodze skargi konstytucyjnej”. Jak podkreśliła, stanowisko to potwierdza także zgłoszenie Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) do udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. SK 25/14. Skarżąca zarzuciła również, Trybunałowi, że nie odniósł się do zarzutu, zgodnie z którym zakwestionowane przepisy rozporządzenia naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ są niezgodne z art. 29 ust. 1 i 2 prawa o adwokaturze. W pozostałej części zażalenia skarżąca zakwestionowała stanowisko Trybunału dotyczące kwestii ochrony „godziwego wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu” z uwagi na „misyjny” charakter zawodu adwokata.
Na postanowienie Trybunału z 18 grudnia 2014 r. skarżąca wniosła także kolejne trzy zażalenia sporządzone przez wyznaczonych przez siebie adwokatów.
W pismach procesowych z 1 grudnia 2014 r. (data nadania) skarżąca – tak jak w zażaleniu sporządzonym osobiście – zakwestionowała postanowienie Trybunału w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i merytoryczne rozpoznanie skargi razem ze sprawą o sygn. SK 25/14. Skarżąca zarzuciła, że w zakwestionowanym postanowieniu Trybunał nie przesądził, na czym polega „misyjny charakter zawodu adwokata” i rozdzielenie obowiązków pomocy prawnej pomiędzy Skarbem Państwa, a korporacjami zawodowymi. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma normy, która zobowiązywałaby adwokatów do pokrywania kosztów pomocy prawnej. W związku z tym „uznać należy, że rozdzielenie ciężaru zapewnienia obowiązków pomocy prawnej pomiędzy Skarb Państwa a samorząd lub członków samorządu należy rozumieć w ten sposób, że samorządy, obowiązane są zapewnić, że członkowie samorządów zawodów prawniczych posiadać będą odpowiednie kompetencje oraz kwalifikacje zapewniające świadczenie pomocy prawnej na odpowiednim poziomie, natomiast członkowie samorządów zobowiązani są udzielać pomocy prawnej, angażując własny czas, infrastrukturę (kancelaria, koszty transportu, systemy informacji prawnej, komentarze, literatura, szkolenia, koszty ubezpieczenia), natomiast Skarb Państwa w całości ponosi koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu”. Zdaniem skarżącej Trybunał błędnie i nielogicznie wiąże interes jednostki korzystającej z prawa ubogich z wysokością wynagrodzenia, do wypłaty którego zobligowany jest Skarb Państwa.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6 i 7 oraz z art. 49 ustawy o TK).
W zażaleniach skarżąca zarzuciła Trybunałowi „niezasadne przyjęcie, że skarga jest oczywiście bezzasadna w sytuacji, gdy analogiczne przepisy odnoszące się do procedury karnej, jak również art. 29 ust. 2 [prawa o adwokaturze, będący upoważnieniem do wydania rozporządzenia] budzą uzasadnione wątpliwości i ich konstytucyjność będzie przedmiotem rozpoznania [z udziałem RPO] na skutek przyjęcia skargi konstytucyjnej w sprawie o sygn. akt SK 25/14”.
Powyższe zarzuty skarżącej nie uwzględniają tego, że o zasadności skargi przesądza nie podobieństwo sprawy, ale przede wszystkim przedstawiona argumentacja mająca uzasadnić skargę co do meritum.
Trybunał przypomina, że w skardze konstytucyjnej skarżąca zakwestionowała konstytucyjność przepisów rozporządzenia, które określają stawkę minimalną opłat za czynności adwokackie w sprawach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego o alimenty. Zdaniem skarżącej stawka ta jest „rażąco niska” (nie odzwierciedla nakładu pracy pełnomocnika ani stopnia skomplikowania sprawy), ponieważ „nie był[a] podwyższan[a] ani waloryzowan[a] od dnia wprowadzenia, tj. od 28 września 2002 r.”. Skarżąca zakwestionowała także art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze, zarzuciwszy, że jest on niekonstytucyjny m.in. w zakresie, w jakim „nie zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do okresowej waloryzacji stawek przewidzianych rozporządzeniem”.
Naruszenie swych konstytucyjnych praw skarżąca łączy zatem z brakiem odpowiednich mechanizmów waloryzacyjnych, które gwarantowałyby okresową waloryzację stawki minimalnej. Skarżąca dąży więc do uzyskania orzeczenia, które miałoby uzupełnić zarówno zakwestionowane przepisy rozporządzenia, jak i art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze w sposób oczekiwany przez skarżącą. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, zarzut zaniechania ustawodawczego nie może być przedmiotem badania w postępowaniu przed Trybunałem.
W zarzutach sformułowanych w zażaleniu skarżąca podkreśliła, że obowiązujące przepisy określają mechanizmy waloryzacyjne „wszelkich wynagrodzeń we wszystkich sektorach (minimalne wynagrodzenie za pracę, emerytury i renty, uposażenie sędziów, prokuratorów, urzędników państwowych, biegłych sądowych)”. Brak tych mechanizmów w odniesieniu do pełnomocników z urzędu jest więc pominięciem (w zażaleniu błędnie: zaniechaniem) ustawodawczym, które może być przedmiotem oceny Trybunału. Zarzut niekonstytucyjności może bowiem „dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU nr 6[9]/1996, s. 499).
Odnośnie do tych zarzutów Trybunał na wstępie zwraca uwagę na to, że wynagrodzenie adwokata za pomoc prawną z urzędu jest świadczeniem jednorazowym. Konstytucja gwarantuje natomiast wyłącznie prawo do waloryzacji świadczeń okresowych, tj. świadczeń emerytalno-rentowych. Prawo do tej waloryzacji jest jednym z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, gwarantowanego obecnie przez art. 67 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 7). Żaden przepis ustawy zasadniczej nie statuuje natomiast prawa do waloryzacji świadczeń jednorazowych.
Rozumowanie skarżącej prowadzące do wniosku, że zakwestionowane w skardze przepisy spełniają kryteria, które cechują pominięcie ustawodawcze, jest błędne. Skarżąca nie uwzględniła bowiem tego, że zarzut pominięcia ustawodawczego, odniesiony do danego przepisu, można postawić tylko w sytuacji, gdy ustawodawca w tym właśnie przepisie unormował jakąś sferę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Tylko więc niepełny charakter unormowania daje podstawę do zakwestionowania jego konstytucyjności.
Zaskarżone przez skarżącą przepisy rozporządzenia oraz art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze – co wynika z ich brzmienia – w żaden sposób nie odnoszą się do kwestii waloryzacji stawek adwokackich. W postanowieniu z 18 listopada 2014 r. Trybunał zasadnie zatem uznał, że skarżąca kwestionuje zaniechanie (lukę normatywną).
Z tego względu Trybunał – na podstawie art. 49 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – prawidłowo odmówił nadania skardze dalszego biegu.
Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że zakwestionowane w skardze przepisy rozporządzenia nie określają jedynych składników kosztów wynagrodzenia adwokackiego, jakie ponosi Skarb Państwa. Adwokat z urzędu ma bowiem prawo – na podstawie § 19 ust. 2 rozporządzenia – żądać zwrotu od Skarbu Państwa niezbędnych i udokumentowanych wydatków wg. sporządzonego spisu kosztów. W sprawie, w związku z którą została wniesiona skarga konstytucyjna, takiego spisu skarżąca nie przedstawiła.
W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze i zażaleniu Trybunał zwraca uwagę na jeszcze jedną kwestię. Skarżąca kwestionuje normę, która określa stawkę minimalną wynagrodzenia wyrażoną w pieniądzu. Ze względu na to, że kognicja Trybunału nie obejmuje orzekania o wysokości świadczeń, w następstwie wyroku Trybunału stwierdzającego niezgodność zakwestionowanej normy z Konstytucją, moc obowiązującą utraciłaby podstawa prawna do przyznania skarżącej wynagrodzenia. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla orzeczenia, jakie w razie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania może zapaść w jej sprawie. Przyznanie skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu wymagałoby interwencji Ministra Sprawiedliwości i ustawodawcy. Bez tego orzeczenie Trybunału stwierdzające niezgodność zakwestionowanej normy z Konstytucją nie doprowadziłoby do zamierzonych przez skarżącą skutków.
Zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, więc Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.