Ts 299/14
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
396/4/B/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 1 lipca 2015 r.
Sygn. akt Ts 299/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.Z. w sprawie zgodności:
art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 18 października 2014 r. (data nadania) L.Z. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów) z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te „przewidują obowiązek opłacania przez osobę uprawnioną do lokalu socjalnego lub zamiennego, w odniesieniu do której sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia jej takiego lokalu – w sytuacji, gdy gmina nie wywiązuje się z tego obowiązku – comiesięcznego odszkodowania w wysokości przekraczającej należności z tytułu czynszu lub innych opłat za taki lokal socjalny lub zamienny”.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżąca zajmowała lokal mieszkalny położony w Lubaniu przy ul. Esperantystów 27. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Lubaniu z 13 lutego 2004 r. w sprawie VI Cupr 118/03 z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej w Lubaniu (dalej: spółdzielnia mieszkaniowa) skarżącej oraz Przemysławowi Zygmontowi nakazano, aby wraz z rzeczami i osobami reprezentującymi ich prawa opuścili, opróżnili i wydali spółdzielni mieszkaniowej przedmiotowy lokal. Jednocześnie sąd ustalił, że wyżej wymienionym przysługiwać będzie prawo do lokalu socjalnego.
Skarżąca została umieszczona na liście osób oczekujących na lokal socjalny. Nadal mieszkała w lokalu przy ul. Esperantystów 27, z powodu trudnej sytuacji finansowej nie uiszczała jednak odszkodowania, które – w myśl art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – odpowiadałoby czynszowi za zajmowany lokal. W związku z tym, na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów spółdzielnia mieszkaniowa wystąpiła do Gminy Miejskiej Lubań (dalej także: gmina) o zapłatę należnego odszkodowania z tytułu niezapewnienia skarżącej lokalu socjalnego. Przy czym część należności za zajmowanie lokalu przez skarżącą w okresie od kwietnia 2001 r. do grudnia 2008 r. – została pokryta z wkładu mieszkaniowego wniesionego przez nią do spółdzielni mieszkaniowej.
Gmina Miejska Lubań przekazała skarżącej lokal socjalny w maju 2009 r., w związku z czym skarżąca 27 maja 2009 r. wyprowadziła się z zajmowanego lokalu. Gmina, na podstawie not księgowych oraz informacji dotyczących roszczenia odszkodowawczego, uiściła spółdzielni mieszkaniowej odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez skarżącą z lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia do 27 maja 2009 r. w wysokości 3 854,78 zł.
Pismem z 19 listopada 2009 r. gmina wezwała skarżącą do zapłaty 3 854,78 zł z tytułu zaległości w opłacie dokonanej przez gminę na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. W odpowiedzi skarżąca wniosła o umorzenie należności z uwagi na złą sytuację finansową. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Lubań stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia tego zobowiązania. W kolejnym wezwaniu z 4 czerwca 2012 r. gmina wezwała skarżącą do zapłaty kwoty 3 854,78 zł, powiększonej o odsetki ustawowe wyliczone na dzień 4 czerwca 2012 r., tj. 5 477,78 zł.
W dniu 30 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w Lubaniu w sprawie VI Nc 838/13 wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, w którym uwzględniono powództwo w całości. Skarżąca złożyła sprzeciw od powyższego nakazu, wnosząc o oddalenie powództwa i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. W uzasadnieniu wskazała, że nie zapłaciła żądanej kwoty z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej.
Sąd Rejonowy w Lubaniu – I Wydział Cywilny w wyroku z 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt I C 527/13) zasądził od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Lubań 5 477,78 zł z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 14 czerwca 2012 r. do dnia zapłaty (pkt I) oraz zasądził od skarżącej na rzecz gminy 1 474 zł tytułem zwrotu kosztów procesu (pkt II). Sąd podkreślił, że przyznanie w wyroku orzekającym eksmisję prawa do lokalu socjalnego nie oznacza zwolnienia osoby eksmitowanej z obowiązku uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu do czasu uzyskania lokalu socjalnego. Skarżąca – przez to, że gmina w jej zastępstwie zapłaciła spółdzielni mieszkaniowej odszkodowanie odpowiadające wysokości czynszu za okres pięciu miesięcy – stała się osobą bezpodstawnie wzbogaconą, tj. uzyskała korzyść majątkową kosztem gminy, która poniosła stratę. W ocenie sądu gminie przysługiwało zatem, w oparciu o art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), uzasadnione roszczenie wobec skarżącej o zwrot kwoty 3 854,78 zł wraz z należnymi odsetkami.
Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy w wyroku z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14) zmienił zaskarżony wyrok w pkt I w ten sposób, że zasądzoną w nim kwotę obniżył do 5 108,27 zł, płatną z ustawowymi odsetkami od kwoty 3 854,78 zł od 14 czerwca 2012 r., a od kwoty 1 253,44 zł od 31 lipca 2013 r., i oddalił powództwo w pozostałym zakresie. Ponadto sąd oddalił dalej idącą apelację oraz zasądził na rzecz gminy 600 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej. W orzeczeniu sąd zaznaczył, że odpowiedzialność gminy za szkodę wynikłą z zajmowania lokalu bez tytułu prawnego przez osobę uprawnioną z mocy wyroku do lokalu socjalnego oraz tej osoby jest odpowiedzialnością in solidum. Obowiązujące przepisy nie regulują wprost kwestii roszczeń regresowych między gminą, która zapłaciła odszkodowanie, a osobą zajmującą lokal bez tytułu prawnego. Sąd przywołał w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego, który uznał, że gminie, która zapłaciła właścicielowi odszkodowanie, przysługuje regres w stosunku do lokatora w granicach jego obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sąd Okręgowy w pełni podzielił powyższy pogląd i wskazał, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy służy ochronie właściciela lokalu, a nie jego byłemu lokatorowi. Pomijając wysokość skapitalizowanych odsetek, sąd uznał rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w Lubaniu za prawidłowe. Wyrok ten doręczono skarżącej 12 czerwca 2014 r.
W dniu 22 sierpnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego w Lubaniu z wnioskiem o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z 2 września 2014 r. (sygn. akt I Co 388/14) Sąd Rejonowy w Lubaniu ustanowił dla skarżącej pełnomocnika z urzędu. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Wałbrzychu zarządzeniem z 11 września 2014 r. wyznaczył skarżącej pełnomocnika. Powyższe zarządzenie doręczono pełnomocnikowi 29 września 2014 r.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przez art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 75 ustawy zasadniczej władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1). Ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2). W ocenie skarżącej nie budzi zatem wątpliwości, że art. 75 ust. 1 Konstytucji wyznacza ogólny kierunek działania organów władzy publicznej, realizujących zadania z zakresu mieszkalnictwa, nakazując organom podejmowanie czynności pozwalających na realizację określonych w tym przepisie celów. Jedną z form realizacji tych zadań jest właśnie gospodarka mieszkaniowym zasobem gminy przez jednostki samorządu terytorialnego, polegająca na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, m.in. przez zapewnianie lokali socjalnych osobom, które z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie pokryć kosztów utrzymania zajmowanych lokali mieszkalnych.
Skarżąca podkreśliła, że lokale socjalne przyznawane są osobom najuboższym, których miesięczne dochody nie wystarczają na pokrywanie czynszu lub innych opłat, związanych z bieżącym używaniem zajmowanego przez nie lokalu. W przypadku zatem przyznania w wyroku nakazującym opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu – prawa do lokalu socjalnego, gmina ma obowiązek taki lokal dostarczyć. Do tego czasu osoba, której prawo to zostało przyznane, zamieszkuje w dotychczasowym lokalu, będąc jednocześnie zobowiązaną – w myśl art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – do zapłaty czynszu w wysokości takiej, jaką by płaciła, gdyby stosunek najmu nie ustał. Zaskarżone unormowanie prowadzi więc do tego, że lokator, którego stosunek najmu ustał wskutek nieregulowania na rzecz właściciela należności z tytułu czynszu najmu lokalu, po wydaniu przez sąd wyroku nakazującego jego opuszczenie, opróżnienie i wydanie, z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego i wstrzymaniem eksmisji do czasu dostarczenia tego lokalu, do czasu zaoferowania mu przez gminę konkretnego lokalu socjalnego, musi ponosić takie same koszty, jakich nie był w stanie ponosić przed wydaniem wyroku przez sąd. W takim przypadku nie dość, że osobie takiej nie przysługuje realnie prawo do żadnego lokalu, to jeszcze przez bliżej nieokreślony czas zobowiązana jest ona ponosić opłaty, które mogłaby już przeznaczyć na utrzymanie przekazanego jej lokalu socjalnego.
Ponadto, w ocenie skarżącej, zakwestionowany przepis w przedstawionej sytuacji nie daje osobie uprawnionej do lokalu socjalnego żadnej ochrony. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się na odpowiedzialność in solidum gminy oraz osoby zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego za zapłatę odszkodowania względem właściciela. W praktyce gmina, po uregulowaniu swojej należności względem właściciela lokalu, może wystąpić do osoby nieposiadającej tytułu prawnego do tego lokalu z roszczeniem regresowym o zwrot równowartości odszkodowania, za którego zapłatę – zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – odpowiada ta osoba. Dodatkowo, skarżąca podkreśliła, że wysokość tego odszkodowania nie jest w jakikolwiek sposób limitowana. Żaden przepis nie określa terminu, w którym gmina ma obowiązek dostarczyć uprawnionemu lokal socjalny albo zamienny. To oznacza, że wysokość zadłużenia może wzrastać stale i w sposób nieograniczony – najpierw względem właściciela, a następnie gminy. Gmina, po zapłacie właścicielowi należnego odszkodowania, może bowiem domagać się od uprawnionego do lokalu socjalnego zwrotu całej uiszczonej należności. Okoliczność ta – w ocenie skarżącej – jednoznacznie świadczy o tym, że odpowiedzialność gminy jest w zasadzie fikcyjna i skierowana wyłącznie na ochronę interesu prawnego właścicieli lokali, których najemcy lub osoby bez tytułu prawnego do lokalu nie płacą należnego czynszu lub innych opłat. Osoby, które są uprawnione do lokalu socjalnego i do tego czasu zajmują dotychczasowy lokal, pozbawione są de facto jakiejkolwiek ochrony. Gmina za przedłużającą się zwłokę w dostarczeniu nie ponosi zaś żadnej odpowiedzialności.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca zarzuciła niezgodność zakwestionowanej regulacji z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji i zasadami przyzwoitej legislacji, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz sprawiedliwości społecznej. W jej przekonaniu nie ma bowiem racjonalnie uzasadnionych przesłanek do obciążenia skutkami zaniechania ze strony gminy osoby, która niejako z definicji jest najsłabszym ekonomicznie podmiotem w stosunku właściciel – gmina – (były) lokator. Ponadto, zdaniem skarżącej, „zasadnym byłoby dokonanie zmiany (…) art. 18 ust. 3 [ustawy o ochronie praw lokatorów] w ten sposób, aby odpowiedzialność byłego już lokatora, uprawnionego do lokalu zastępczego, ograniczyć jedynie do obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości równej wysokości czynszu za lokal socjalny, który powinien jej zostać przez gminę bezwzględnie dostarczony. (…) Sprawiedliwym społecznie rozwiązaniem byłoby przyjęcie, że począwszy od dnia uprawomocnienia się wyroku nakazującego opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu i przyznającego prawo do lokalu socjalnego lub zamiennego, osoba uprawniona do tego lokalu, do czasu zaoferowania jej takiego lokalu przez gminę, zobowiązana jest uiszczać na rzecz właściciela lokalu odszkodowania za korzystanie z niego bez tytułu prawnego jedynie w wysokości średnich kosztów korzystania z lokali socjalnych w danej miejscowości (…)”. W pozostałym zakresie – i bez możliwości stosowania w tej części regresu do byłego lokatora – odpowiedzialność ta względem właściciela powinna obciążać, w przekonaniu skarżącej, gminę, która będzie miała również dzięki temu dodatkową motywację w realizacji prawomocnych wyroków sądowych orzekających eksmisję z obowiązkiem dostarczenia lokalu socjalnego lub zamiennego.
Ponadto, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżąca wystąpiła o wydanie postanowienia tymczasowego o wstrzymaniu wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14). W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie prawomocnego orzeczenia spowodowałoby dla skarżącej nieodwracalne skutki, wiążące się z dużym uszczerbkiem majątkowym.
Pismem z 22 grudnia 2014 r. (ZWK-451-567/14-PO) Wicedyrektor Zespołu Wstępnej Kontroli Skarg Konstytucyjnych i Wniosków – w związku ze złożeniem 11 września 2014 r. w imieniu skarżącej skargi konstytucyjnej sporządzonej w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14) w sprawie zgodności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów z art. 67 ust. 1, art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 76 Konstytucji – przez pełnomocnika z wyboru, zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o prośbą o ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji. W piśmie z 26 stycznia 2015 r. pełnomocnik wskazał, że podtrzymuje wniesioną skargę.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego rozpatrzenie zostało uwarunkowane spełnieniem wielu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy o TK.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego określenia przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest – z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych, które – w przekonaniu skarżącego – zostały naruszone przez kwestionowaną regulację, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższego wymogu. Skarżąca nie wskazała konstytucyjnych wolności ani praw, które zostałyby naruszone przez zaskarżoną normę, co stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Przedstawione w skardze zarzuty dotyczą niekonstytucyjności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie, w jakim przepisy te w sytuacji osób uprawnionych do lokalu zamiennego lub socjalnego, wobec których orzeczono nakaz opróżnienia lokalu, jednocześnie wstrzymując jego wykonanie do czasu dostarczenia im takiego lokalu, zobowiązują te osoby do opłacania odszkodowania w wysokości czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. W ocenie skarżącej regulacja ta jest niezgodna przede wszystkim z zasadą prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli w związku z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą sprawiedliwości społecznej. Zakwestionowane przepisy nie zapewniają bowiem osobom uprawnionym otrzymania lokalu socjalnego. Brak jest w nich również uregulowania gwarantującego tymże osobom skuteczną ochronę w przypadku niewywiązywania się przez organy władzy publicznej z obowiązku realnego zapewnienia lokalu socjalnego, w tym ochronę przed działaniem gminy polegającym na przerzuceniu na osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego, obowiązku zwrotu pełnej wartości odszkodowania, zapłaconego przez gminę właścicielowi zajmowanego lokalu.
Odnosząc się do powyższych zarzutów Trybunał stwierdza, że art. 75 ust. 1 Konstytucji nie określa wolności ani praw konstytucyjnych. W wyroku z 29 września 2003 r. (K 5/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 77) Trybunał podkreślił, że przepis ten, formułujący strategiczne priorytety polityki państwa, ma charakter normy programowej. Ani sposób realizacji tego programu, gdy idzie o konkretne instrumenty prawne nie jest w takiej normie w wiążący sposób przesądzony, ani nawet sam priorytet strategiczny wskazanego w przepisie celu – nie ma bezwzględnego charakteru. Władza publiczna (legislator) zachowuje tu w wysokim stopniu swobodę wyboru czasu, intensywności, dynamiki i sposobu realizacji celów programowych. Z tej przyczyny, jak uznał Trybunał, przepisy programowe, do których należy art. 75 Konstytucji nie mogą być wzorcem konstytucyjnym w ramach skargi konstytucyjnej, albowiem nie stwarzają prawa podmiotowego.
Jednoznacznie negatywne stanowisko w zakresie dopuszczalności kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej z art. 75 Konstytucji zajął Trybunał także w wyroku z 9 września 2003 r. (SK 28/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74). W orzeczeniu tym wskazał, że „żadna osoba nie ma opartego na Konstytucji [art. 75] roszczenia o dostarczenie jej lokalu mieszkalnego, skierowanego przeciwko państwu (władzom publicznym)”.
Wobec powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że uczynienie art. 75 Konstytucji wzorcem kontroli dokonywanej w trybie skargi konstytucyjnej nie spełnia wymogu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Oceny tej nie podważa wskazanie jako wzorca związkowego art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad: sprawiedliwości społecznej, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 2 Konstytucji nie jest co do zasady źródłem wolności ani praw konstytucyjnych (zob. wydane w pełnym składzie postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9; 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że obszerny katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II wyznacza zakres i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego. Nie mogą one jednak być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność. Oznacza to, że art. 2 ustawy zasadniczej można powołać jako wzorzec kontroli wówczas, gdy wyrażone w nim zasady zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które wolności i prawa wyrażają. Tymczasem w rozpoznawanej skardze skarżący nie określił wolności ani praw, z którymi łączy naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji zasad.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że wskazanie w skardze konstytucyjnej jako podstaw kontroli art. 75 w związku z art. 2 Konstytucji, a zatem przepisów, które nie wyrażają wolności ani praw podmiotowych, oznacza, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Okoliczność ta przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Ze względu na odmowę przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznej kontroli na uwzględnienie nie zasługuje wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie zawieszenia wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
POSTANOWIENIE
z dnia 1 lipca 2015 r.
Sygn. akt Ts 299/14
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Zubik,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej L.Z. w sprawie zgodności:
art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 18 października 2014 r. (data nadania) L.Z. (dalej: skarżąca) wystąpiła o zbadanie zgodności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów) z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te „przewidują obowiązek opłacania przez osobę uprawnioną do lokalu socjalnego lub zamiennego, w odniesieniu do której sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia jej takiego lokalu – w sytuacji, gdy gmina nie wywiązuje się z tego obowiązku – comiesięcznego odszkodowania w wysokości przekraczającej należności z tytułu czynszu lub innych opłat za taki lokal socjalny lub zamienny”.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Skarżąca zajmowała lokal mieszkalny położony w Lubaniu przy ul. Esperantystów 27. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Lubaniu z 13 lutego 2004 r. w sprawie VI Cupr 118/03 z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej w Lubaniu (dalej: spółdzielnia mieszkaniowa) skarżącej oraz Przemysławowi Zygmontowi nakazano, aby wraz z rzeczami i osobami reprezentującymi ich prawa opuścili, opróżnili i wydali spółdzielni mieszkaniowej przedmiotowy lokal. Jednocześnie sąd ustalił, że wyżej wymienionym przysługiwać będzie prawo do lokalu socjalnego.
Skarżąca została umieszczona na liście osób oczekujących na lokal socjalny. Nadal mieszkała w lokalu przy ul. Esperantystów 27, z powodu trudnej sytuacji finansowej nie uiszczała jednak odszkodowania, które – w myśl art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – odpowiadałoby czynszowi za zajmowany lokal. W związku z tym, na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów spółdzielnia mieszkaniowa wystąpiła do Gminy Miejskiej Lubań (dalej także: gmina) o zapłatę należnego odszkodowania z tytułu niezapewnienia skarżącej lokalu socjalnego. Przy czym część należności za zajmowanie lokalu przez skarżącą w okresie od kwietnia 2001 r. do grudnia 2008 r. – została pokryta z wkładu mieszkaniowego wniesionego przez nią do spółdzielni mieszkaniowej.
Gmina Miejska Lubań przekazała skarżącej lokal socjalny w maju 2009 r., w związku z czym skarżąca 27 maja 2009 r. wyprowadziła się z zajmowanego lokalu. Gmina, na podstawie not księgowych oraz informacji dotyczących roszczenia odszkodowawczego, uiściła spółdzielni mieszkaniowej odszkodowanie za bezumowne korzystanie przez skarżącą z lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia do 27 maja 2009 r. w wysokości 3 854,78 zł.
Pismem z 19 listopada 2009 r. gmina wezwała skarżącą do zapłaty 3 854,78 zł z tytułu zaległości w opłacie dokonanej przez gminę na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. W odpowiedzi skarżąca wniosła o umorzenie należności z uwagi na złą sytuację finansową. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Lubań stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do umorzenia tego zobowiązania. W kolejnym wezwaniu z 4 czerwca 2012 r. gmina wezwała skarżącą do zapłaty kwoty 3 854,78 zł, powiększonej o odsetki ustawowe wyliczone na dzień 4 czerwca 2012 r., tj. 5 477,78 zł.
W dniu 30 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w Lubaniu w sprawie VI Nc 838/13 wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, w którym uwzględniono powództwo w całości. Skarżąca złożyła sprzeciw od powyższego nakazu, wnosząc o oddalenie powództwa i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu. W uzasadnieniu wskazała, że nie zapłaciła żądanej kwoty z powodu bardzo trudnej sytuacji finansowej.
Sąd Rejonowy w Lubaniu – I Wydział Cywilny w wyroku z 28 stycznia 2014 r. (sygn. akt I C 527/13) zasądził od skarżącej na rzecz Gminy Miejskiej Lubań 5 477,78 zł z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia 14 czerwca 2012 r. do dnia zapłaty (pkt I) oraz zasądził od skarżącej na rzecz gminy 1 474 zł tytułem zwrotu kosztów procesu (pkt II). Sąd podkreślił, że przyznanie w wyroku orzekającym eksmisję prawa do lokalu socjalnego nie oznacza zwolnienia osoby eksmitowanej z obowiązku uiszczania odszkodowania za zajmowanie lokalu do czasu uzyskania lokalu socjalnego. Skarżąca – przez to, że gmina w jej zastępstwie zapłaciła spółdzielni mieszkaniowej odszkodowanie odpowiadające wysokości czynszu za okres pięciu miesięcy – stała się osobą bezpodstawnie wzbogaconą, tj. uzyskała korzyść majątkową kosztem gminy, która poniosła stratę. W ocenie sądu gminie przysługiwało zatem, w oparciu o art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), uzasadnione roszczenie wobec skarżącej o zwrot kwoty 3 854,78 zł wraz z należnymi odsetkami.
Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy w wyroku z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14) zmienił zaskarżony wyrok w pkt I w ten sposób, że zasądzoną w nim kwotę obniżył do 5 108,27 zł, płatną z ustawowymi odsetkami od kwoty 3 854,78 zł od 14 czerwca 2012 r., a od kwoty 1 253,44 zł od 31 lipca 2013 r., i oddalił powództwo w pozostałym zakresie. Ponadto sąd oddalił dalej idącą apelację oraz zasądził na rzecz gminy 600 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej. W orzeczeniu sąd zaznaczył, że odpowiedzialność gminy za szkodę wynikłą z zajmowania lokalu bez tytułu prawnego przez osobę uprawnioną z mocy wyroku do lokalu socjalnego oraz tej osoby jest odpowiedzialnością in solidum. Obowiązujące przepisy nie regulują wprost kwestii roszczeń regresowych między gminą, która zapłaciła odszkodowanie, a osobą zajmującą lokal bez tytułu prawnego. Sąd przywołał w tym zakresie stanowisko Sądu Najwyższego, który uznał, że gminie, która zapłaciła właścicielowi odszkodowanie, przysługuje regres w stosunku do lokatora w granicach jego obowiązku określonego w art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Sąd Okręgowy w pełni podzielił powyższy pogląd i wskazał, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy służy ochronie właściciela lokalu, a nie jego byłemu lokatorowi. Pomijając wysokość skapitalizowanych odsetek, sąd uznał rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w Lubaniu za prawidłowe. Wyrok ten doręczono skarżącej 12 czerwca 2014 r.
W dniu 22 sierpnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego w Lubaniu z wnioskiem o ustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi konstytucyjnej. Postanowieniem z 2 września 2014 r. (sygn. akt I Co 388/14) Sąd Rejonowy w Lubaniu ustanowił dla skarżącej pełnomocnika z urzędu. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Wałbrzychu zarządzeniem z 11 września 2014 r. wyznaczył skarżącej pełnomocnika. Powyższe zarządzenie doręczono pełnomocnikowi 29 września 2014 r.
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie przez art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 75 ustawy zasadniczej władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (ust. 1). Ochronę praw lokatorów określa ustawa (ust. 2). W ocenie skarżącej nie budzi zatem wątpliwości, że art. 75 ust. 1 Konstytucji wyznacza ogólny kierunek działania organów władzy publicznej, realizujących zadania z zakresu mieszkalnictwa, nakazując organom podejmowanie czynności pozwalających na realizację określonych w tym przepisie celów. Jedną z form realizacji tych zadań jest właśnie gospodarka mieszkaniowym zasobem gminy przez jednostki samorządu terytorialnego, polegająca na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców, m.in. przez zapewnianie lokali socjalnych osobom, które z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie pokryć kosztów utrzymania zajmowanych lokali mieszkalnych.
Skarżąca podkreśliła, że lokale socjalne przyznawane są osobom najuboższym, których miesięczne dochody nie wystarczają na pokrywanie czynszu lub innych opłat, związanych z bieżącym używaniem zajmowanego przez nie lokalu. W przypadku zatem przyznania w wyroku nakazującym opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu – prawa do lokalu socjalnego, gmina ma obowiązek taki lokal dostarczyć. Do tego czasu osoba, której prawo to zostało przyznane, zamieszkuje w dotychczasowym lokalu, będąc jednocześnie zobowiązaną – w myśl art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – do zapłaty czynszu w wysokości takiej, jaką by płaciła, gdyby stosunek najmu nie ustał. Zaskarżone unormowanie prowadzi więc do tego, że lokator, którego stosunek najmu ustał wskutek nieregulowania na rzecz właściciela należności z tytułu czynszu najmu lokalu, po wydaniu przez sąd wyroku nakazującego jego opuszczenie, opróżnienie i wydanie, z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego i wstrzymaniem eksmisji do czasu dostarczenia tego lokalu, do czasu zaoferowania mu przez gminę konkretnego lokalu socjalnego, musi ponosić takie same koszty, jakich nie był w stanie ponosić przed wydaniem wyroku przez sąd. W takim przypadku nie dość, że osobie takiej nie przysługuje realnie prawo do żadnego lokalu, to jeszcze przez bliżej nieokreślony czas zobowiązana jest ona ponosić opłaty, które mogłaby już przeznaczyć na utrzymanie przekazanego jej lokalu socjalnego.
Ponadto, w ocenie skarżącej, zakwestionowany przepis w przedstawionej sytuacji nie daje osobie uprawnionej do lokalu socjalnego żadnej ochrony. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się na odpowiedzialność in solidum gminy oraz osoby zajmującej lokal mieszkalny bez tytułu prawnego za zapłatę odszkodowania względem właściciela. W praktyce gmina, po uregulowaniu swojej należności względem właściciela lokalu, może wystąpić do osoby nieposiadającej tytułu prawnego do tego lokalu z roszczeniem regresowym o zwrot równowartości odszkodowania, za którego zapłatę – zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów – odpowiada ta osoba. Dodatkowo, skarżąca podkreśliła, że wysokość tego odszkodowania nie jest w jakikolwiek sposób limitowana. Żaden przepis nie określa terminu, w którym gmina ma obowiązek dostarczyć uprawnionemu lokal socjalny albo zamienny. To oznacza, że wysokość zadłużenia może wzrastać stale i w sposób nieograniczony – najpierw względem właściciela, a następnie gminy. Gmina, po zapłacie właścicielowi należnego odszkodowania, może bowiem domagać się od uprawnionego do lokalu socjalnego zwrotu całej uiszczonej należności. Okoliczność ta – w ocenie skarżącej – jednoznacznie świadczy o tym, że odpowiedzialność gminy jest w zasadzie fikcyjna i skierowana wyłącznie na ochronę interesu prawnego właścicieli lokali, których najemcy lub osoby bez tytułu prawnego do lokalu nie płacą należnego czynszu lub innych opłat. Osoby, które są uprawnione do lokalu socjalnego i do tego czasu zajmują dotychczasowy lokal, pozbawione są de facto jakiejkolwiek ochrony. Gmina za przedłużającą się zwłokę w dostarczeniu nie ponosi zaś żadnej odpowiedzialności.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca zarzuciła niezgodność zakwestionowanej regulacji z art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji i zasadami przyzwoitej legislacji, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz sprawiedliwości społecznej. W jej przekonaniu nie ma bowiem racjonalnie uzasadnionych przesłanek do obciążenia skutkami zaniechania ze strony gminy osoby, która niejako z definicji jest najsłabszym ekonomicznie podmiotem w stosunku właściciel – gmina – (były) lokator. Ponadto, zdaniem skarżącej, „zasadnym byłoby dokonanie zmiany (…) art. 18 ust. 3 [ustawy o ochronie praw lokatorów] w ten sposób, aby odpowiedzialność byłego już lokatora, uprawnionego do lokalu zastępczego, ograniczyć jedynie do obowiązku zapłaty odszkodowania w wysokości równej wysokości czynszu za lokal socjalny, który powinien jej zostać przez gminę bezwzględnie dostarczony. (…) Sprawiedliwym społecznie rozwiązaniem byłoby przyjęcie, że począwszy od dnia uprawomocnienia się wyroku nakazującego opuszczenie, opróżnienie i wydanie lokalu i przyznającego prawo do lokalu socjalnego lub zamiennego, osoba uprawniona do tego lokalu, do czasu zaoferowania jej takiego lokalu przez gminę, zobowiązana jest uiszczać na rzecz właściciela lokalu odszkodowania za korzystanie z niego bez tytułu prawnego jedynie w wysokości średnich kosztów korzystania z lokali socjalnych w danej miejscowości (…)”. W pozostałym zakresie – i bez możliwości stosowania w tej części regresu do byłego lokatora – odpowiedzialność ta względem właściciela powinna obciążać, w przekonaniu skarżącej, gminę, która będzie miała również dzięki temu dodatkową motywację w realizacji prawomocnych wyroków sądowych orzekających eksmisję z obowiązkiem dostarczenia lokalu socjalnego lub zamiennego.
Ponadto, na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarżąca wystąpiła o wydanie postanowienia tymczasowego o wstrzymaniu wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14). W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie prawomocnego orzeczenia spowodowałoby dla skarżącej nieodwracalne skutki, wiążące się z dużym uszczerbkiem majątkowym.
Pismem z 22 grudnia 2014 r. (ZWK-451-567/14-PO) Wicedyrektor Zespołu Wstępnej Kontroli Skarg Konstytucyjnych i Wniosków – w związku ze złożeniem 11 września 2014 r. w imieniu skarżącej skargi konstytucyjnej sporządzonej w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14) w sprawie zgodności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów z art. 67 ust. 1, art. 75 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 oraz art. 76 Konstytucji – przez pełnomocnika z wyboru, zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o prośbą o ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji. W piśmie z 26 stycznia 2015 r. pełnomocnik wskazał, że podtrzymuje wniesioną skargę.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw lub wolności, którego rozpatrzenie zostało uwarunkowane spełnieniem wielu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy o TK.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub inny organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga powinna zawierać wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Obowiązek precyzyjnego określenia przez skarżącego naruszonych praw lub wolności wynika wprost z zasady wyrażonej w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którą Trybunał, orzekając, jest związany granicami wnoszonej skargi. Konsekwencją tego unormowania jest – z jednej strony – nałożenie na skarżącego obowiązku szczegółowego przedstawienia wzorca kontroli kwestionowanych przepisów, z drugiej zaś – niemożność zastąpienia w tym zakresie skarżącego przez działający z własnej inicjatywy Trybunał Konstytucyjny. Należy jednocześnie podkreślić, że prawidłowe wykonanie powyższego obowiązku polega nie tylko na wskazaniu przepisów konstytucyjnych, które – w przekonaniu skarżącego – zostały naruszone przez kwestionowaną regulację, ale również na uprawdopodobnieniu postawionych zarzutów niekonstytucyjności.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższego wymogu. Skarżąca nie wskazała konstytucyjnych wolności ani praw, które zostałyby naruszone przez zaskarżoną normę, co stanowi samodzielną podstawę odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Przedstawione w skardze zarzuty dotyczą niekonstytucyjności art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie, w jakim przepisy te w sytuacji osób uprawnionych do lokalu zamiennego lub socjalnego, wobec których orzeczono nakaz opróżnienia lokalu, jednocześnie wstrzymując jego wykonanie do czasu dostarczenia im takiego lokalu, zobowiązują te osoby do opłacania odszkodowania w wysokości czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. W ocenie skarżącej regulacja ta jest niezgodna przede wszystkim z zasadą prowadzenia przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli w związku z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą sprawiedliwości społecznej. Zakwestionowane przepisy nie zapewniają bowiem osobom uprawnionym otrzymania lokalu socjalnego. Brak jest w nich również uregulowania gwarantującego tymże osobom skuteczną ochronę w przypadku niewywiązywania się przez organy władzy publicznej z obowiązku realnego zapewnienia lokalu socjalnego, w tym ochronę przed działaniem gminy polegającym na przerzuceniu na osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego, obowiązku zwrotu pełnej wartości odszkodowania, zapłaconego przez gminę właścicielowi zajmowanego lokalu.
Odnosząc się do powyższych zarzutów Trybunał stwierdza, że art. 75 ust. 1 Konstytucji nie określa wolności ani praw konstytucyjnych. W wyroku z 29 września 2003 r. (K 5/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 77) Trybunał podkreślił, że przepis ten, formułujący strategiczne priorytety polityki państwa, ma charakter normy programowej. Ani sposób realizacji tego programu, gdy idzie o konkretne instrumenty prawne nie jest w takiej normie w wiążący sposób przesądzony, ani nawet sam priorytet strategiczny wskazanego w przepisie celu – nie ma bezwzględnego charakteru. Władza publiczna (legislator) zachowuje tu w wysokim stopniu swobodę wyboru czasu, intensywności, dynamiki i sposobu realizacji celów programowych. Z tej przyczyny, jak uznał Trybunał, przepisy programowe, do których należy art. 75 Konstytucji nie mogą być wzorcem konstytucyjnym w ramach skargi konstytucyjnej, albowiem nie stwarzają prawa podmiotowego.
Jednoznacznie negatywne stanowisko w zakresie dopuszczalności kontroli przepisów kwestionowanych w trybie skargi konstytucyjnej z art. 75 Konstytucji zajął Trybunał także w wyroku z 9 września 2003 r. (SK 28/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 74). W orzeczeniu tym wskazał, że „żadna osoba nie ma opartego na Konstytucji [art. 75] roszczenia o dostarczenie jej lokalu mieszkalnego, skierowanego przeciwko państwu (władzom publicznym)”.
Wobec powyższych ustaleń nie budzi wątpliwości, że uczynienie art. 75 Konstytucji wzorcem kontroli dokonywanej w trybie skargi konstytucyjnej nie spełnia wymogu art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Oceny tej nie podważa wskazanie jako wzorca związkowego art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad: sprawiedliwości społecznej, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 2 Konstytucji nie jest co do zasady źródłem wolności ani praw konstytucyjnych (zob. wydane w pełnym składzie postanowienie TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 23 stycznia 2002 r., SK 13/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 9; 14 grudnia 2004 r., SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22). Od momentu wejścia w życie obecnie obowiązującej Konstytucji Trybunał wielokrotnie podkreślał, że obszerny katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II wyznacza zakres i zasadniczo wyczerpuje pojęcie konstytucyjnych wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego. Nie mogą one jednak być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawo lub wolność. Oznacza to, że art. 2 ustawy zasadniczej można powołać jako wzorzec kontroli wówczas, gdy wyrażone w nim zasady zostaną odniesione do przepisów Konstytucji, które wolności i prawa wyrażają. Tymczasem w rozpoznawanej skardze skarżący nie określił wolności ani praw, z którymi łączy naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji zasad.
Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że wskazanie w skardze konstytucyjnej jako podstaw kontroli art. 75 w związku z art. 2 Konstytucji, a zatem przepisów, które nie wyrażają wolności ani praw podmiotowych, oznacza, że skarżąca nie spełniła przesłanki określonej w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Okoliczność ta przesądza o konieczności odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
Ze względu na odmowę przekazania skargi konstytucyjnej do merytorycznej kontroli na uwzględnienie nie zasługuje wniosek o wydanie postanowienia tymczasowego w sprawie zawieszenia wykonania wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze – II Wydział Cywilny Odwoławczy z 22 maja 2014 r. (sygn. akt II Ca 256/14).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.