Pełny tekst orzeczenia

216/3/B/2015



POSTANOWIENIE

z dnia 27 maja 2015 r.

Sygn. akt Tw 36/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Stanisław Biernat – przewodniczący

Stanisław Rymar – sprawozdawca

Maria Gintowt-Jankowicz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów,



postanawia:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 9 października 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów (dalej: Zarząd Główny NSZZ Policjantów; wnioskodawca) o zbadanie zgodności art. 15a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz. 1609; dalej: ustawa zmieniająca), w zakresie, w jakim dotyczy funkcjonariuszy Policji, którzy wstąpili do służby po 1 stycznia 1999 r., a przed 23 lipca 2003 r., z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz art. 12 ust. 2 i 4 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: EKS).



2. Postanowieniem z 11 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na oczywistą bezzasadność postawionych we wniosku zarzutów.



2.1. Trybunał wskazał, że na podstawie art. 15a ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszom Policji przysługuje emerytura po 15 latach służby, natomiast poprzedzające służbę okresy składkowe i nieskładkowe będą stanowić podstawę ustalenia emerytury wypłacanej przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Trybunału wnioskodawca nie uprawdopodobnił więc naruszenia przez zakwestionowaną regulację istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji przez zaskarżony przepis Trybunał uznał zatem za oczywiście bezzasadny.



2.2. Trybunał, odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 2 EKS, stwierdził, że wnioskodawca nie udowodnił w rozpatrywanej sprawie, że zmiana zasad nabywania prawa do emerytury policyjnej doprowadziła do pozbawienia gwarancji określonych w EKS, a tym samym do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał przypomniał, że gdy chodzi o prawo do zabezpieczenia społecznego – to zarówno Konstytucja, jak i akty prawa międzynarodowego zawierają klauzule nawiązujące do rzeczywistych możliwości państwa. Stosowanie tych formuł świadczy o braku sztywnych granic poziomu zabezpieczenia społecznego i wymagań odnośnie do metod readaptacji. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 EKS przez zaskarżony przepis Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny.



2.3. Trybunał stwierdził ponadto, że zakwestionowany przepis jednakowo traktuje funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy przystąpili do odbywania służby po 1 stycznia 1999 r. Z tego też względu Trybunał uznał zarzut naruszenia zasady równości wywodzonej z art. 12 ust. 4 EKS przez zaskarżony przepis za oczywiście bezzasadny.



2.4. W zażaleniu z 31 marca 2015 r. Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów wniósł o „nadanie wnioskowi dalszego biegu”.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Wnioskodawca nie zgadza się ze stwierdzeniem przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 67 ust. 1 Konstytucji.



2.1. Zarząd Główny NSZZ Policjantów wskazuje, że „zwrócił uwagę, na inny, nierozstrzygany dotychczas przez Trybunał aspekt prawa do zabezpieczenia społecznego, jakim jest prawo do stabilności zabezpieczenia społecznego. Wnioskodawca podniósł, że dotychczasowe rozumienie zasady zabezpieczenia społecznego jest niewystarczające i nieodpowiadające współczesnym stosunkom społeczno-ekonomicznym, a przez to powinno zostać odpowiednio poszerzone. Dopiero przy takim szerokim rozumieniu zasady wyrażonej w art. 67 ust. 1 Konstytucji uzasadnione jest badanie niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu (…)”. Wnioskodawca kwestionuje ponadto ustalenia Trybunału, zgodnie z którymi zarzuty niezgodności zakwestionowanej regulacji przedstawiane we wniosku należą do sfery regulowania zakresu i formy świadczenia zabezpieczenia społecznego, w której ustawodawca ma określoną swobodę działania. Twierdzi, że „kwestia efektywności systemu zabezpieczenia w ogóle (a więc spełnienia założenia systemu, jakim jest zabezpieczenie, poprzez zagwarantowanie świadczenia w wysokości wystarczającej na przeżycie) wynika z istoty pojęcia »zabezpieczenia« w takim samym stopniu jak kwestia stabilności tego zabezpieczenia (stabilność jako elementarna składowa bezpieczeństwa)”.

Zarzuty wnioskodawcy nie podważają stanowiska Trybunału przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu. Trafnie bowiem Trybunał zwracał uwagę, że wątpliwości wnioskodawcy odnoszące się do kwestii „stabilności systemu zabezpieczenia społecznego” wykraczają poza zakres istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał przypomina, że art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia – po pierwsze – minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa oraz – po drugie – uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. Stwierdzenie naruszenia art. 67 Konstytucji może mieć miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, mającej dla ustawodawcy charakter obligatoryjny. Może się wiązać z uznaniem, że ustawodawca nie przyznał osobom wskazanym w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji takich świadczeń, które zapewnią im utrzymanie przynajmniej na poziomie minimum życiowego. Inaczej natomiast należy ocenić działalność ustawodawcy w tej sferze, w której może on swobodnie kształtować zakres uprawnień wynikających z prawa do zabezpieczenia społecznego i może – co do zasady – znosić uprawnienia wykraczające poza istotę tego prawa. W takim wypadku ocena konstytucyjności obowiązujących unormowań może dotyczyć tego, czy ustawodawca działał z poszanowaniem pozostałych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności tych, które określają reguły wprowadzania zmian do systemu prawnego (zob. wyrok TK z 25 lutego 2014 r., SK 18/13, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 14).

Trybunał podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, tj. ponownie stwierdza, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Zakwestionowany art. 15a ustawy o zaopatrzeniu uprawnia bowiem do nabycia emerytury przez funkcjonariuszy Policji po 15 latach służby, natomiast poprzedzające służbę okresy składkowe i nieskładkowe będą stanowić podstawę ustalenia emerytury wypłacanej przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.



3. Zarząd Główny NSZZ Policjantów kwestionuje stwierdzenie przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 12 ust. 2 EKS.

Wnioskodawca podkreśla, że „istotą argumentacji zamieszczonej we wniosku jest zarzut naruszenia przez państwo zobowiązania do utrzymania systemu zabezpieczenia społecznego na zadawalającym poziomie wyrażonego w art. 12 ust. 2 EKS. Tak więc to nie naruszenie minimalnej granicy (minimalnego poziomu) zabezpieczenia społecznego jest istotą argumentacji Wnioskodawcy, a naruszenie przez ustawodawcę zobowiązania do utrzymania systemu na określonym poziomie (a więc wyprowadzonego z niego zakazu obniżenia tego poziomu)”.

Argumenty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie. Trybunał trafnie wskazywał w zaskarżonym postanowieniu, że w odniesieniu do prawa do zabezpieczenia społecznego stosowanie w Konstytucji i umowach międzynarodowych klauzul nawiązujących do rzeczywistych możliwości państwa świadczy o braku sztywnych granic poziomu zabezpieczenia społecznego i wymagań odnośnie do metod readaptacji. Tym samym nie można zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, zgodnie z którą EKS zobowiązuje państwo do „nieobniżania osiągniętego już poziomu zabezpieczenia”.

Trybunał podtrzymuje zatem stanowisko zawarte w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, zgodnie z którym wnioskodawca nie wykazał, aby zmiana zasad nabywania prawa do emerytury policyjnej doprowadziła do pozbawienia gwarancji utrzymania systemu zabezpieczenia społecznego na zadawalającym poziomie – określonych w EKS.



4. Wnioskodawca nie zgadza się także ze stwierdzeniem przez Trybunał oczywistej bezzasadności zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zapatrzeniu z art. 12 ust. 4 EKS.

Wnioskodawca wyraża wątpliwości co do możliwości powołania się przez Trybunał na rozstrzygnięcie w sprawie Tw 35/11 z wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ Straży Granicznej, w której to sprawie Trybunał stwierdził oczywistą bezzasadność zarzutu niezgodności art. 15a ustawy o zaopatrzeniu z art. 32 Konstytucji. Jak dowodzi wnioskodawca, „cechą relewantną jest tu [w rozpatrywanej sprawie] fakt pozostawania w stosunku służby przed 2 stycznia 1999 r., a nie pozostawania w stosunku służby w polskiej formacji mundurowej przed tą datą”. Jego zdaniem „wprowadzenie w art. 15a ustawy o zaopatrzeniu (…) zróżnicowania ze względu na pozornie neutralne kryterium czasu rozpoczęcia służby stanowi ukrytą dyskryminację funkcjonariuszy zagranicznych służb mundurowych, co jest sprzeczne z art. 12 ust. 4 EKS”.

Trybunał stwierdza, że argumenty wnioskodawcy nie podważają stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym art. 15a ustawy o zaopatrzeniu jednakowo traktuje wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy przystąpili do odbywania służby po 1 stycznia 1999 r. Przede wszystkim należy podkreślić, że wnioskodawca błędnie wskazuje cechę relewantną, która uprawniałaby do równego traktowania funkcjonariuszy polskich i zagranicznych służb mundurowych. Trybunał trafnie ustalił, że cechą relewantną jest fakt przyjęcia funkcjonariusza do służby po raz pierwszy po 1 stycznia 1999 r. oraz pozostawanie w służbie przez 15 lat, a nie – jak dowodzi wnioskodawca – fakt pozostawania w stosunku służby przed 2 stycznia 1999 r.

Zdaniem Trybunału prawidłowe są zatem ustalenia dokonane w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, zgodnie z którymi wnioskodawca – podobnie jak w sprawie o sygn. Tw 35/11 – w istocie kwestionuje przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie uzależniające sposób obliczania emerytury dla funkcjonariuszy służb mundurowych od daty wstąpienia funkcjonariuszy do służby. Zarzuty Krajowej Komisji Wykonawczej NSZZ Straży Granicznej w sprawie o sygn. Tw 35/11, miały natomiast uzasadniać naruszenie przez art. 15a ustawy o zaopatrzeniu zasady równości wywodzonej z art. 32 Konstytucji (postanowienia z 29 marca 2012 r. i 7 listopada 2012 r., Tw 35/11, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 472 i 473).

W konsekwencji Trybunał podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu, zgodnie z którym zarzuty naruszenia zasady równości wywodzonej z art. 12 ust. 4 EKS przez zakwestionowany przepis są oczywiście bezzasadne.



5. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.