Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 59/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 sierpnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Maciej Pacuda (przewodniczący)
SSN Dawid Miąsik (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa P. Sp. z o.o. w O.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o cofnięcie koncesji na obrót paliwami ciekłymi,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 11 sierpnia 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 29 maja 2014 r.,
1. oddala skargę.
2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 180 zł (sto
osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) decyzją z 12
października 2011 r. cofnął z urzędu koncesję na obrót paliwami ciekłymi udzieloną
decyzją z 7 sierpnia 2003 r. przedsiębiorcy P. Sp. z o.o. z/s w O. (powód).
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem.
Sąd Okręgowy uchylił zaskarżoną decyzję wyrokiem z 17 czerwca 2013 r.,
kierując się następującymi ustaleniami faktycznymi i ich oceną prawną. Powód
prowadzi koncesjonowaną działalność w zakresie obrotu paliwami ciekłymi w
kontenerowej stacji paliw na podstawie koncesji udzielonej na okres od 15 sierpnia
2003 r. do 15 sierpnia 2013 r. Stacja paliw powoda znajduje się w miejscowości O.
Została wzniesiona na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Powód posiada
prawo użytkowania obiektu bez określenia terminu istnienia obiektu. Burmistrz
Miasta C. skierował do Prezesa Urzędu wniosek o wszczęcie postępowania
wyjaśniającego i cofnięcie koncesji udzielonej powodowi wskazując na naruszenie
prawa i warunków koncesji w związku z eksploatacją stacji paliw w O. Prezes
Urzędu wezwał powoda do usunięcia stanu faktycznego niezgodnego z warunkami
określonymi w udzielonej koncesji na obrót paliwami ciekłymi oraz z przepisami
regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją poprzez zaprzestanie
użytkowania stacji paliw znajdującej się w O. Powód nie dostosował się do tego
wezwania w wyznaczonych terminach.
Sąd Okręgowy podkreślił, że koncesja udzielona powodowi zawiera warunek
2.1.1. zobowiązujący koncesjonariusza do spełniania określonych przepisami
prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej. Z decyzji w przedmiocie
udzielania pozwolenia na budowę wynika, że stacja powoda jest tymczasową stacją
kontenerową składającą się ze zbiorników kontenerowych produkcji czeskiej. Taki
obiekt był objęty decyzją z 30 lipca 1996 r. w przedmiocie pozwolenia na
użytkownie. Przepisy przejściowe rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z
dnia 30 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy
naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 1996 r. Nr 122, poz. 576,
dalej jako rozporządzenie z 1996 r.) stanowiły jako zasadę, że oznaczone w § 1
warunki techniczne nie mają zastosowania do obiektów, dla których do dnia wejścia
w życie rozporządzenia wydano pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie
3
była ostateczna, i które nie zagrażają życiu ludzi lub środowisku, z zastrzeżeniem
wynikającym z § 237 rozporządzenia dla kontenerowych stacji paliw płynnych i
stacji gazu płynnego, które powinny być dostosowane do warunków technicznych
dla stałych stacji paliw płynnych w terminie 6 lat od wejścia w życie rozporządzenia.
W ocenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów brak podstaw do uznania, że
§ 237 rozporządzenia z 1996 r. nakładał obowiązek przebudowy stacji
kontenerowych w stacji stałe, gdyż rozporządzenie jak i kolejne rozporządzenia nie
przewidywały likwidacji stacji kontenerowych, lecz określały specyficzne warunki
techniczne dla ich budowania.
Sąd Okręgowy przyjął ponadto, że skoro Prezes Urzędu udzielił powodowi
koncesji w czasie, gdy rozporządzenie z 1996 r., już nie obowiązywało, to
ewentualne naruszenie przepisów tego rozporządzanie nie mogło stanowić
podstawy do cofnięcia koncesji z powodu nieprzestrzegania jej warunków. Przepisy
rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych,
rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich
usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067, dalej jako rozporządzenie z 2000 r.)
utrzymały wcześniejszą zasadę nie działania prawa wstecz w § 232 pkt 2,
z wyjątkami określonymi w § 233-235. Także w czasie obowiązywania
rozporządzenia z 2000 r. dopuszczalne było użytkowanie kontenerowych stacji
paliw. Zdaniem SOKiK utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2000 r. i
wejście w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w
sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw
płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i
produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063, ze zm., dalej jako
rozporządzenie z 2005 r.) nie zmieniły sytuacji prawnej powoda, ponieważ przepisy
rozporządzenia stosuje się przy budowie nowych obiektów budowlanych (oraz
przebudowie i modernizacji obiektów istniejących). Stacja paliw płynnych powoda,
jako użytkowana i wybudowana przed dniem wejścia w życie rozporządzenia
powinna być wyposażona do dnia 31 grudnia 2013 r. w urządzenia, o którym mowa
w § 97 rozporządzenia. W pozostałym zakresie przepisy rozporządzenia z 2005 r.
nie miały zastosowania, w szczególności zaś § 99 i § 96 pkt 3 rozporządzenia.
4
Skoro Prezes Urzędu nie ustalił, że użytkowana przez powoda kontenerowa stacja
paliw nie spełnia wymogów wynikających z przepisów przejściowych rozporządzeń
z 1996 r. i 2000 r., to brak było podstaw do stwierdzenia, że powód naruszył pkt
2.1.1. udzielonej koncesji.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 29 maja 2014 r. oddalił apelację Prezesa Urzędu
od wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji uznał, że SOKiK
prawidłowo zastosował § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. uznając, że
rozporządzenie to nie stosuje się do oceny spełnienia kryteriów technicznych
istniejącej stacji kontenerowej, za wyjątkiem postanowień § 177 tego
rozporządzenia. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przepisy rozporządzenia
stosuje się przy budowie obiektów przeznaczonych do magazynowania,
przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także
przebudowie tych obiektów. Przepis ten nie zawiera zatem nakazu natychmiastowej
przebudowy istniejących już stacji kontenerowych. Natomiast § 177 rozporządzenia
wskazuje, że stacje paliw płynnych użytkowane lub wybudowane przed dniem
wejścia w życie rozporządzenia powinny być wyposażone do dnia 31 grudnia
2013 r. w urządzenia, o których mowa w § 97 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Stacja
paliw powoda uzyskała zezwolenie na użytkowanie na kilka miesięcy przed wejście
w życie rozporządzenia z 1996 r., zaś koncesję na obrót paliwami ciekłymi
udzielono powodowi decyzją z 7 sierpnia 2003 r., to jest w czasie obowiązywania
rozporządzenia z 2000 r. Mocą tego rozporządzenia utraciło moc rozporządzenie z
1996 r., które zawierało § 237 ust. 1 o treści: kontenerowe stacje paliw płynnych
oraz stacje gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych
dla stałych stacji paliw płynnych w terminie 6 lat od dnia wejścia w życie
rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia z 2000 r. zawierały także postanowienie,
zgodnie z którym warunki techniczne określone w jego § 1 nie miały zastosowanie
do obiektów, dla których do dnia wejścia w życie rozporządzenia zostało wydane
pozwolenie na budowę, a decyzja w tym zakresie była ostateczna, które nie
zagrażają życiu ludzi lub środowisku. Zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej
instancji, że skoro w czasie udzielenia powodowi koncesji na obrót paliwami
ciekłymi rozporządzenie z 1996 r. już nie obowiązywało, to ewentualne naruszenie
5
jego przepisów nie mogło stanowić podstawy do cofnięcia koncesji z powodu
nieprzestrzegania jej warunków.
Ponadto, Sąd Apelacyjny uznał za trafną argumentację, zgodnie z którą
skoro przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. nie określa warunków
technicznych użytkowania stacji kontenerowych, lecz to na jakie cele dopuszczalne
jest użytkowanie takich stacji. Rozporządzenie nie może jednak działać wstecz i nie
może bez okresu przejściowego zakazywać użytkowania dotychczasowych stacji
kontenerowych działających zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami. Dlatego nie
można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego w
związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi Zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z
2005 r., § 99 ust. 1 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. oraz art. 41 ust. 3
Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej. Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie odwołania powoda od decyzji
Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając podstawy kasacyjne Prezes Urzędu podnosi, że zgodnie z §
237 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r. kontenerowe stacje paliw płynnych oraz stacje
gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych dla stałych
stacji paliw płynnych w terminie do 17 stycznia 2003 r. Zgodnie z § 236 ust. 1
rozporządzenia z 2000 r. (w pierwotnym brzmieniu) stacje kontenerowe oraz stacje
gazu płynnego powinny być dostosowane do warunków technicznych dla stałych
stacji paliw w terminie do 16 stycznia 2003 r. Przepis ten został uchylony z dniem
16 stycznia 2003 r. Racjonalnie działający prawodawca musiał przyjąć, że do tego
dnia doszło do dostosowania wszystkich stacji kontenerowych do przepisów
obowiązujących stałe stacje paliw, co potwierdza wykładnia autentyczna.
Potwierdza to również § 236 ust. 2 rozporządzenia z 2000 r., który stanowił że
obowiązek przewidziany w ust. 1 nie dotyczy stacji kontenerowych paliw
wykorzystywanych wyłącznie na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa lub
ustawianych w celu realizacji inwestycji (analogiczną treść ma obecnie § 99 ust. 1
6
rozporządzenia wykonawczego. Tymczasem Sąd drugiej instancji przyjął, że po 16
stycznia 2003 r. stacje kontenerowe mogą działać bez żadnych ograniczeń. Treść
przepisów przejściowych potwierdza zaś, że prawodawca udzielił przedsiębiorcom
takim jak powód okresu przejściowego na dostosowanie stacji paliw do parametrów
stałej stacji. Po upływie tego okresu powód powinien zaniechać działalności przy
wykorzystaniu stacji kontenerowe.
Zdaniem Prezesa Urzędu sąd bezpodstawnie przyjął, że rozporządzenia z
2005 r. nie stosuje się do oceny sytuacji prawnej istniejącej stacji kontenerowej.
Rozumowanie to oznaczałoby, że wszystkie stacje paliw płynnych istniejące przed
1 stycznia 2006 r. są zwolnione z przestrzegania przepisów rozporządzenia z
2005 r. za wyjątkiem § 176 i 177. Poglądowi temu sprzeciwia się w szczególności
treść § 99 ust.1 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że dopuszcza się
użytkownie stacji kontenerowych wyłącznie jako tymczasowych obiektów
budowalnych przeznaczonych do określonego w tym przepisie celu. Prawidłowa
wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego powinna prowadzić do
stwierdzenia, że rozporządzenie reguluje w pełni kwestie warunków technicznych,
jakim powinny odpowiadać stacje paliw płynnych. Zdaniem Prezesa Urzędu nie
można traktować uprawnienia do prowadzenia działalności przez powoda jako
prawa słusznie nabytego, ponieważ z samej definicji stacji kontenerowej wynika, że
nie jest obiekt przeznaczony do długotrwałego wykorzystywania. Nie można przyjąć
poglądu, że działalność prowadzona przy użyciu prowizorycznego, tymczasowego
wyposażenia może być prowadzona bez ograniczenia czasowego. Wykładnia taka
umożliwiałby prowadzenie stałej działalności przez stację kontenerową, która z
założenia ma być działalnością tymczasową. § 99 ust. 1 rozporządzenia
uniemożliwia już od ponad 8 lat użytkowanie i prowadzenie działalności
gospodarczej przy wykorzystaniu stacji kontenerowych poza zakresem wskazanym
w tym przepisie. Potwierdza to także pismo Ministerstwa Gospodarki z 7 kwietnia
2011 r. Prezes Urzędu argumentuje ponadto, że przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia
stanowi lex specialis do § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ten pierwszy odnosi się bowiem
do przeznaczenia stacji kontenerowych i ich użytkowania, (korzystania z nich).
Określa cel, przeznaczenie, sposób korzystania z tych obiektów, a nie warunki
budowy lub przebudowy. Rozporządzenie zostało wydana na podstawie art. 7 ust.
7
2 pkt 2 Prawa budowalnego w celu ograniczenia dowolności uczestników procesu
budowlanego w przypadku budowy lub przebudowy obiektów budowlanych
przeznaczonych do magazynowania, przeładunku lub dystrybucji ropy naftowej i
produktów naftowych. Właściwa wykładnia powinna prowadzić do uznania,
że stacja kontenerowa powoda nie spełnia wymagań niezbędnych do dopuszczenia
jej do dalszego użytkowania.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i
zasądzenie kosztów postępowania.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd Najwyższy orzekając w
postępowaniu kasacyjnym jest związany podstawami skargi. Na podstawę skargi
kasacyjnej Prezesa Urzędu składają się następujące przepisy: 1) § 3 ust. 1
rozporządzenia z 2005 r.; 2) § 99 ust. 1 w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r.;
3) art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego Prezes Urzędu cofa koncesję
w przypadkach określonych w art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej. Stosownie zaś do art. 58 ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej organ koncesyjny cofa koncesję, gdy przedsiębiorca rażąco narusza
warunki określone w koncesji lub inne warunki wykonywania koncesjonowanej
działalności, określone przepisami prawa (pkt 1), bądź gdy w wyznaczonym
terminie nie usunął stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami
koncesji lub przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją
(pkt 2). Skuteczne postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 41 ust.
3 Prawa energetycznego w związku z art. 58 ust. 2 ustawy o swobodzie
działalności gospodarczej wymaga zatem, z uwagi na związanie podstawami
skargi, przywołania konkretnych przepisów dotyczących działalności
koncesjonowanej lub warunków koncesji, które zostały przez przedsiębiorcę
naruszone.
8
Z wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa Urzędu nie wynika, czy
koncesja została cofnięta na podstawie art. 58 ust. 2 pkt 1 czy pkt 2 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej. Organ powołał bowiem tylko art. 58 ustawy o
swobodzie działalności gospodarczej, tak jakby przepis ten uprawniał do cofnięcia
koncesji tylko w jednej sytuacji. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu stwierdził,
że u podstaw decyzji leżało założenie, zgodnie z którym od 1 stycznia 2006 r.
kontenerowe stacje paliw mogą być użytkowane wyłącznie jako obiekty
tymczasowe i przeznaczone do celów określonych w § 99 rozporządzenia z 2005 r.
Nie mogą być użytkowane do powszechnego obrotu paliwami ciekłymi. Prezes
Urzędu uznał, że powód prowadzi działalność koncesjonowaną w sposób
niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, gdyż działalność ta
wykonywana jest w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia z 2005 r.
Przepis § 99 rozporządzenia z 2005 r. dotyczy użytkowania stacji kontenerowych,
a nie ich budowy czy przebudowy. Dlatego odmiennie od § 3 rozporządzenia z
2005 r., odnosi się do sposobu korzystania z obiektu budowlanego a nie zasad jego
budowy. Zdaniem organu prawodawca wydając rozporządzenie z 2005 r.
rozstrzygnął, że dystrybucję i magazynowanie paliw płynnych prowadzi się przy
użyciu stacji paliw w rozumieniu § 1 ust. 2 rozporządzenia, które to stacje muszą
mieć podziemne zbiorniki magazynowe. Kontenerowe stacje paliw mogą być
użytkowane wyłącznie jako obiekty tymczasowe oraz tylko do realizacji celów
wymienionych w § 99 rozporządzenia z 2005 r. Stacja powoda ma zaś dwa
zbiorniki naziemne. W ocenie Prezesa Urzędu ograniczenie zakresu stosowalności
zbiorników naziemnych przez kolejne rozporządzenia wskazuje na intencję
prawodawcy do podniesienia standardów technicznych wyposażenia obiektów
stacji paliw. W dalszej kolejności Prezes Urzędu wyjaśnił, że cofnął koncesję ze
względu na rażące naruszenie warunku 2.1.1. koncesji: powód powziąwszy wiedzę,
że wykonuje działalność koncesjonowaną niezgodnie z wymogami obowiązującego
prawa nie usunął takiego stanu mimo kolejnych wezwań Prezesa Urzędu.
Dopiero zatem z uzasadnienia decyzji wynika, że powód pomimo wezwań
Prezesa Urzędu nie zaprzestał wykonywania działalności koncesjonowanej
niezgodnie z prawem, nie usunął takiego stanu mimo kolejnych wezwań Prezesa
Urzędu i nie zaprzestał eksploatowania stacji kontenerowej. Powodem cofnięcia
9
koncesji było zatem zarówno naruszenie art. 58 ust. 2 pkt 1 jak i art. 58 ust. 2 pkt 2
ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ przyjmuje bowiem, że od 1
stycznia 2006 r. działalność kontenerowych stacji paliw jest możliwa tylko w
przypadkach objętych zakresem normowania § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r.
Analizując ewolucję treści przepisów wykonawczych dotyczących wymogów,
jakim powinny odpowiadać stacje paliw należy rozpocząć od rozporządzenia z
1996 r. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1996 r. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej jako
Prawo budowlane). Określa ono „warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać
bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i
produktów naftowych i ich usytuowanie” (§ 1). Przepis § 4 doprecyzowuje,
że warunki techniczne, określone w § 1, mają zastosowanie przy budowie nowych
obiektów oraz odbudowie, rozbudowie, nadbudowie i modernizacji obiektów
istniejących, przeznaczonych do magazynowania i przeładunku ropy naftowej i
produktów naftowych. Dopiero w Dziale VI „Przepisy przejściowe i końcowe”
zamieszczono kompleksową regulację zasad stosowania przepisów
rozporządzenia z 1996 r. do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie
rozporządzenia (§ 233-237). Zgodnie z § 237 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r.
kontenerowe stacje paliw płynnych oraz stacje gazu płynnego powinny być
dostosowane do warunków technicznych dla stałych stacji paliw płynnych w
terminie sześciu lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Sądu
Najwyższego z tego przepisu wynika obowiązek modernizacji kontenerowych stacji
paliw płynnych wybudowanych i dopuszczonych do użytku przed wejściem w życie
rozporządzenia z 1996 r., do określonych w nim wymogów. Obowiązek ten mieści
się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa
budowlanego, ponieważ odnosi się do „warunków technicznych obiektów
budowlanych i ich usytuowania”.
Zgodnie z § 1 rozporządzenia z 2000 r., także wydanego na podstawie art. 7
ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, akt ten „określa warunki techniczne, jakim
powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do
transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie”. Zakres
zastosowania rozporządzenia z 2000 r. doprecyzowuje jego § 4 ust. 1, zgodnie z
10
którym warunki techniczne, o których mowa w § 1 „mają zastosowanie przy
budowie nowych obiektów oraz odbudowie, rozbudowie, przebudowie i nadbudowie
obiektów istniejących, przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i
dystrybucji ropy naftowej i produktów naftowych”. Z przepisów tych wynika, że
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać stacje paliw płynnych nie
stosuje się do istniejących stacji, lecz tylko nowobudowanych lub
modernizowanych. Odstępstwa od tej zasady przewidziano w przepisach
przejściowych i końcowych rozporządzenia (Dział VI). W § 232-236 rozporządzenia
z 2000 r. unormowano, w jakich sytuacjach przepisy rozporządzenia mają
zastosowanie do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia oraz
w jakich terminach istniejące bazy paliw i stacja paliw powinny zostać dostosowane
do wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia. Odnotować należy, że
zgodnie z § 236 w pierwotnym brzmieniu, stacje kontenerowe w rozumieniu
rozporządzenia powinny zostać dostosowane do warunków technicznych dla
stałych stacji paliw w terminie do 16 stycznia 2003 r. Przepis ten zmieniono na
mocy § 1 pkt 47 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr
1, poz. 8) zmieniającego rozporządzenie z 2000 r. z dniem 16 stycznia 2003 r. w
ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie „Stacje gazu płynnego powinny
spełniać warunki techniczne jak dla stałych stacji paliw”.
Rozporządzenie z 2000 r. zostało zastąpione przez rozporządzenie z 2005 r.
Rozporządzenie z 2005 r. również zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2
Prawa budowlanego. Zgodnie z definicją legalną zawartą w rozporządzeniu z
2005 r. pod pojęciem „stacji paliw płynnych” rozumie się obiekt budowlany, „w skład
którego mogą wchodzić: […] „podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych”.
Stacją kontenerową są zaś „zbiorniki i urządzenia do tymczasowego wydawania
paliw płynnych, o konstrukcji umożliwiającej jej przemieszczanie”. Kluczowe
znaczenie ma jednak § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którym jego
przepisy „stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do
magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów
naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów”. Z kolei przepisy działu IV
Stacje paliw płynnych i stacje kontenerowe normują: pojemność zbiorników
magazynowych (§ 96 ust. 1); wyposażenie stacji paliw w instalacje zabezpieczające
11
przed przenikaniem produktów naftowych do gruntu, wód powierzchniowych i
gruntowych, urządzenia do pomiaru i monitorowania stanu magazynowanych
produktów naftowych; urządzenia do sygnalizacji wycieku produktów naftowych,
urządzenia zabezpieczające przed emisją par produktów naftowych, urządzenia
służące do odzyskiwania par produktów naftowych (§ 97 ust. 1). Przepisy
rozporządzenia określają roczne dopuszczalne straty produktów naftowych oraz
poziom odzyskiwania par (§ 97 ust. 2-4). W dalszej kolejności przepisy
rozporządzenia normują usytuowanie stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych
(§ 98 oraz § 99 ust. 2), dozwolony cel użytkowania stacji kontenerowych jako
tymczasowych obiektów budowlanych o ściśle określonym przeznaczeniu
(§ 99 ust. 1), zakaz lokalizowania stacji kontenerowych w obszarze zabudowanym
(§ 99 ust. 2), sposób oddzielania stacji paliw płynnych od krawędzi jezdni drogi
(§ 100), odległości zbiorników i rurociągów (§ 101), odległości między zbiornikami w
stacjach paliw (§ 102), usytuowanie zbiorników podziemnych (§ 103). Przepisy
rozporządzenia dotyczą także zabudowy stacji paliw płynnych (rozdział 3) oraz
zbiorników magazynowych, urządzeń i rurociągów technologicznych (rozdział 4).
Regulacja przejściowa w rozporządzeniu z 2005 r. jest szczątkowa w
porównaniu do poprzednich rozporządzeń. Zgodnie z § 177 rozporządzenia z
2005 r. stacje paliw płynnych użytkowane albo wybudowane przed dniem wejścia w
życie rozporządzenia powinny spełnić enumeratywnie wymienione wymogi do 31
grudnia 2013 r. (pierwotnie do 31 grudnia 2007 r.), zaś stosownie do § 176
rozporządzenia z 2005 r. bazy paliw płynnych wybudowane albo użytkowane przed
dniem wejścia w życie rozporządzenia powinny być wyposażone w pewne
instalacje do 31 grudnia 2012 r. (pierwotnie do 31 grudnia 2007 r.).
Z regulacji przepisów przejściowych rozporządzenia z 2005 r. wynika,
że wymogi przewidziane w rozporządzeniu znajdują zastosowanie do „nowych”
stacji (budowanych od podstaw lub modernizowanych), zaś tylko te wymogi, które
enumeratywnie wskazano w § 176 i 177 rozporządzenia będą wiązały, po upływie
wyznaczonych w tych przepisach terminów, obiekty budowlane użytkowane lub
wybudowane przed wejściem w życie rozporządzenia. Wykładnia językowa § 3 ust.
1 rozporządzenia z 2005 r., jak również wykładnia systemowa tego przepisu,
uwzględniająca rozwiązania normatywne przewidziane w § 176 i 177
12
rozporządzenia z 2005 r. jednoznacznie przemawia przeciwko przyjęciu tezy
Prezesa Urzędu, zgodnie z którą rozporządzenie z 2005 r. zawiera zupełną
regulacją warunków technicznych, jakie muszą spełniać wszystkie stacje paliw
działające w Polsce w dacie wejścia w życie rozporządzenia.
Analiza przepisów rozporządzenia z 2005 r., w szczególności zaś
dotyczących stacji paliw płynnych i stacji kontenerowych, ujawnia, że akt ten
zawiera zarówno przepisy dotyczące warunków technicznych obiektów
budowlanych takich jak stacje paliw, jak i przepisy odnoszące się do zasad
użytkowania (wykorzystywania) tych obiektów, przy czym nie zawsze są to warunki
techniczne użytkowania. Przepis § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. nie normuje
kwestii technicznych związanych ze sposobem funkcjonowania (użytkowania)
kontenerowych stacji paliw, lecz dotyczy przeznaczenia takich stacji. Normuje
bowiem cel gospodarczy, jakiemu mogą służyć takie stacje. Z rozporządzenia
wynika, że poza realizacją tego celu prowadzenie działalności handlowej w
zakresie obrotu paliwami w stacji kontenerowej nie jest dopuszczalne. Nie ulega
wątpliwości, że unormowanie to jest logiczną konsekwencją unormowań zawartych
we wcześniejszych aktach wykonawczych (w szczególności w rozporządzeniu z
2000 r.), które przewidywały obowiązek dostosowania stacji kontenerowych do
wymogów opracowanych dla stałych stacji paliw. Dostosowanie się do tego
wymogu wymagało przebudowy w stałą stację paliw takiej stacji kontenerowej,
która nie służyła prowadzeniu działalności określonej w § 99 ust. 1 i jego
odpowiednikach.
Nie można jednak skutecznie zarzucić powodowi naruszenia § 99 ust. 1
rozporządzenia z 2005 r., ponieważ przepis ten, choć ma autonomiczny charakter
względem unormowania ogólnego wynikającego z § 3 ust. 1 rozporządzenia z
2005 r., nie jest „warunkiem technicznym” obiektu budowlanego w rozumieniu art. 7
ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego do
przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny
odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (pkt 1) oraz warunki techniczne
użytkowania obiektów budowlanych (pkt 2). Podstawę prawną dla określania
warunków technicznych obiektów budowlanych i ich usytuowania stanowi art. 7 ust.
2 pkt 2. Natomiast podstawę prawną dla określenia warunków użytkowania
13
obiektów budowlanych stanowi art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2. Rozporządzenie z 2005 r.,
na naruszenie którego powołuje się Prezes Urzędu, zostało wydane na podstawie
art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozporządzenie wydane na podstawie tego
przepisu nie może określać warunków użytkowania obiektów budowlanych, a tylko
warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać te obiekty. Przepis § 99 ust. 1
rozporządzenia z 2005 r. jest, co najwyżej, przepisem dotyczącym technicznych
warunków użytkowania obiektu budowlanego, który mógłby zostać wydany na
podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 7 ust. 3 Prawa budowlanego.
Ponieważ jednak rozporządzenie wydano na podstawie innego przepisu,
unormowanie z § 99 ust. 1 rozporządzenia z 2005 r. zostało wydane z
przekroczeniem granic delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu Najwyższego powód nie powinien był w 2003 r. otrzymać
koncesji na prowadzenie działalności w zakresie obrotu paliwami, ponieważ w
terminie przewidzianym w rozporządzeniu z 2000 r. nie dostosował użytkowanej
stacji paliw do wymogów przewidzianych w tym rozporządzeniu dla stałych stacji
paliw. Nie można jednak cofnąć powodowi koncesji na podstawie przepisów
rozporządzenia z 2005 r., ponieważ powód nie dopuścił się ich naruszenia. W
sprawach takich jak niniejsza ewentualną podstawę prawną dla cofnięcia koncesji
mógłby stanowić § 236 rozporządzenia z 2000 r. zastosowany z uwzględnieniem
zasad intertemporalnych prawa administracyjnego. Zmiana treści § 236
rozporządzenia z 2000 r., ze skutkiem od dnia do którego kontenerowe stacje paliw
miały spełniać wymogi ustanowione dla stałych stacji paliw, nie oznacza, że z tym
dniem obowiązek, o którym mowa w tym przepisie w pierwotnym brzmieniu został
zniesiony z tym skutkiem, że dozwolone jest dalsze działanie stacji kontenerowych,
które są stacjami tymczasowymi. Prawodawca przyjął, że skoro do 16 stycznia
2003 r. obowiązywał okres przejściowy na dostosowanie stacji kontenerowych do
wymogów dla stacji stałych, to po tej dacie wszystkie działające stacje spełniają
wymogi przewidziane w rozporządzeniu z 2000 r. dla stacji stałych. Ewentualną
podstawę dla cofnięcia koncesji w takich sprawach jak niniejsza mógłby stanowić
także art. 58 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, o ile możliwe
byłoby wykazanie przesłanki zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli.
14
Jednakże przywołane w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu przepisy
rozporządzenia z 2005 r. nie zostały naruszone przez Sąd Apelacyjny. Z kolei
przywołane w podstawie skargi art. 41 ust. 3 Prawa energetycznego oraz art. 58
ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zostały powiązane z
przepisami wykonawczymi, których naruszenie mogłoby stanowić podstawę dla
cofnięcia koncesji.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
Przyjmując skargę kasacyjną do rozpoznania ze względu na interes
publiczny Sąd Najwyższy nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie skargi na
rozprawie uznając, że zagadnienie prawne przedstawione w skardze Prezesa
Urzędu nie jest istotnym zagadnieniem prawnym z uwagi na wspomniane na
wstępie związanie podstawami skargi oraz ze względu na uzasadnienie potrzeby
rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego argumentacja właściwa dla rozbieżności w
wykładni prawa.