Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III UZP 8/15
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 14 października 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
Prezes SN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)
SSN Jolanta Frańczak
SSN Józef Iwulski
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Korzeniowski
SSN Krzysztof Staryk
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec
Protokolant Hubert Piskorz
z udziałem Prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha
Kasztelana
po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i
Spraw Publicznych w dniu 14 października 2015 r. zagadnienia prawnego,
przedstawionego do rozpoznania składowi powiększonemu Izby Pracy,
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych przez Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r., BSA III-4110-3/15,
Czy służba funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej pełniona w latach
1984-1990 w Zarządzie Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
i Wydziałach Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych
była służbą w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2
pkt 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o
dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz
treści tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1388 ze zm.)
podjął uchwałę:
Osoba, która pełniła w latach 1984-1990 służbę w Zarządzie
Łączności Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Wydziałach
Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, jest
2
osobą, która pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa
w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby
Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,
Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura
Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej
oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) w
związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 18 października
2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów
bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.)
UZASADNIENIE
Zagadnienie prawne przedstawione przez Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego w trybie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499) do rozstrzygnięcia przez
Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów wyłoniło się na tle rozbieżności w
wykładni prawa w orzecznictwie sądów okręgowych i sądów apelacyjnych
rozstrzygających sprawy dotyczące zakwalifikowania służby w Milicji
Obywatelskiej w Zarządzie Łączności w latach 1984-1990 jako służby w
organach bezpieczeństwa państwa. Wydanych zostało bowiem 19 wyroków
potwierdzających, że służba ta była służbą w organach bezpieczeństwa państwa
oraz 7 wyroków o przeciwnej treści.
Sądy uznające, że służba w Zarządzie Łączności była służbą w organach
bezpieczeństwa państwa, swój pogląd opierały w szczególności na:
- treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r.
poddającej Wydział Łączności do bezpośredniego nadzoru zastępcom szefów
wojewódzkich MSW ds. Służby Bezpieczeństwa, o której mowa w notatce generała
Straszewskiego z dnia 2 stycznia 1984 r. skierowanej do Szefów Wojewódzkich
Urzędów Spraw Wewnętrznych, ale której nie ma w wykazie resortowych aktów
prawnych;
3
- zarządzeniu 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia
1983 r. w sprawie zakresu działania członków Kierownictwa MSW, które
przyporządkowywało Zarząd Łączności do bezpośredniego nadzoru Szefowi
Służby Zabezpieczenia Operacyjnego, które to przyporządkowanie ma – zdaniem
sądów orzekających – dowodzić włączenia pionu Łączności do struktury Służby
Bezpieczeństwa;
- treści notatki z dnia 25 czerwca 1984 r., opracowanej w Biurze
Organizacyjno-Prawnym MSW, dotyczącej propozycji podziału jednostek
organizacyjnych MSW na jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej,
w której - według sądów orzekających - wskazano, że w grudniu 1983 r. nastąpiło
oddanie pionu Łączności pod nadzór Służby Bezpieczeństwa;
- treści art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o
dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych
dokumentów (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1388 ze zm.; dalej jako ustawa
lustracyjna), z którego wynika, że organami bezpieczeństwa państwa były nie tylko
jednostki bezpośrednio wchodzące w skład struktury Służby Bezpieczeństwa, ale
także jednostki im podległe wchodzące w skład Milicji Obywatelskiej, przy czym
spełnienie przez Zarząd Łączności warunku podległości, o którym mowa w art. 2 tej
ustawy, wywodzone jest z poddania Zarządu Łączności nadzorowi Szefa Służby
Zabezpieczenia Operacyjnego;
- treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1990 r. w sprawie
nadania statutu organizacyjnego MSW (Dz.U. Nr 49, poz. 288), które nie wymienia
Zarządu Łączności MSW w nowo utworzonych strukturach Ministerstwa, co
zdaniem sądów orzekających jednoznacznie wskazuje na likwidację tego pionu
Służby Bezpieczeństwa w chwili zorganizowania UOP.
Analizując te same dokumenty, zgoła odmienny pogląd wyraziły cztery sądy
okręgowe i trzy sądy apelacyjne. Sądy te podkreślały, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt
4 ustawy lustracyjnej organami bezpieczeństwa państwa były jednostki
organizacyjne podległe Resortowi Bezpieczeństwa Publicznego PKWN,
Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego i Komitetowi do Spraw Bezpieczeństwa
Publicznego. Takimi jednostkami organizacyjnymi były w szczególności jednostki
Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Po tej dacie służba w
4
Milicji Obywatelskiej nie była równoznaczna ze służbą w organach bezpieczeństwa
państwa w rozumieniu ustawy (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24
lutego 2010 r., K 6/09). Argumentem za słusznością tezy, że służba w Zarządzie
Łączności była służbą w organach bezpieczeństwa państwa, nie może być -
zdaniem tych sądów - treść notatki Biura Organizacyjno-Prawnego MSW z dnia 25
czerwca 1984 r., z której oprócz propozycji podporządkowania wydziałów łączności
nadzorowi zastępcy szefa stołecznego i wojewódzkich urzędów spraw
wewnętrznych do spraw Służby Bezpieczeństwa trudno wyprowadzać wniosek co
do ich włączenia w struktury Służby Bezpieczeństwa, przy czym okoliczność, że
notatka zawiera jedynie propozycję podziału jednostek organizacyjnych MSW na
jednostki Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, świadczy o tym, iż
wcześniej podział taki nie nastąpił. Nadto z notatki z dnia 9 sierpnia 1984 r.
(sumującej uwagi dotyczące propozycji podziału jednostek organizacyjnych MSW
na jednostki Służby Bezpieczeństwa i jednostki Milicji Obywatelskiej) wynika, że do
propozycji zawartej w notatce z dnia 25 czerwca 1984 r. zgłoszone zostały uwagi i
opinie, między innymi taką, aby Zarząd Łączności włączyć do pionu
administracyjno-usługowego. Zdaniem tych sądów, § 10 zarządzenia 098/83
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie zakresu
działania członków Kierownictwa MSW postanawia jedynie, że Szef Służby
Zabezpieczenia Operacyjnego gen. bryg. Stefan Stochaj nadzoruje jednostkę
organizacyjną MSW, jaką jest Zarząd Łączności. Za nieuznawaniem okresu służby
w Zarządzie Łączności za służbę w organach bezpieczeństwa państwa przemawia
też treść aktów resortowych wydanych po 1989 r. W szczególności przywoływane
było zarządzenie nr 143/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w
sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa, którego § 6 ust. 1
stanowi, że zadania realizowane między innymi przez Zarząd Łączności i jego
ogniwa terenowe pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a przekazanie dokumentów oraz wyposażenie
techniczne nastąpi z chwilą podjęcia zadań przez właściwe jednostki organizacyjne
MSW, UOP, Policji lub inne instytucje państwowe. Nie zakazano zatem Zarządowi
Łączności (a w terenie – jednostkom łączności) wykonywania dotychczasowych
zadań, jak miało to miejsce w odniesieniu do zadań Służby Bezpieczeństwa.
5
Funkcjonariusze zatrudnieni w Zarządzie Łączności i w wydziałach łączności nie
zostali także wskazani w Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji
Kwalifikacyjnej z 25 czerwca 1990 r. wymieniającej osoby uznawane za
funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa zobowiązane do poddania się
postępowaniu kwalifikacyjnemu.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, punktem wyjścia do
rozważań nad przedstawionym zagadnieniem prawnym musi być ustawa
lustracyjna, a ściślej – jej art. 2, w którym wymieniono organy bezpieczeństwa
państwa, zaliczając do nich także instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w
wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz
w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. W
ocenie przedstawiającego niniejsze zagadnienie prawne, nie jest możliwe w oparciu
o akceptowane metody wykładni wykazanie, że dany podmiot był jednostką
centralną lub terenową Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
O ile bowiem do grudnia 1956 r. fakt istnienia organów bezpieczeństwa był wręcz
eksponowany (istniało odrębne Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego i
podległe mu terenowe agendy, potem Komitet ds. Bezpieczeństwa Publicznego), o
tyle w następnym okresie doszło do swoistego kamuflażu aparatu bezpieczeństwa.
Jego struktury przekształcono tworząc Służbę Bezpieczeństwa i na szczeblu
centralnym włączono do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a na szczeblu
terenowym - do Komend Milicji Obywatelskiej. Służba Bezpieczeństwa w świetle
powszechnie obowiązujących publikowanych aktów prawnych nigdy nie uzyskała
samodzielnego bytu, co więcej – nigdzie nie została zdefiniowana. W efekcie tego,
aż do 1983 r. żaden publikowany akt prawny nie używał tej nazwy. Wraz z
uchwaleniem i ogłoszeniem ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra
Spraw Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz. U. Nr 38,
poz. 172) przyznano oficjalnie istnienie tej służby jako formacji realizującej zadania
z zakresu ochrony bezpieczeństwa państwa oraz wyodrębniono korpus
funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Służba ta funkcjonowała jako wyznaczone
Departamenty Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz wydziały wojewódzkich lub
referaty powiatowych (rejonowych) Komend Milicji Obywatelskiej. Oddanie do
6
dyspozycji Służby Bezpieczeństwa struktur tych organów dokonywało się w oparciu
o miejscowe akty prawne niższego rzędu, mające postać zarządzeń, wytycznych i
rozkazów, a w sferze pracowniczej (etatowej) – rozkazów personalnych. Statut
organizacyjny stanowiący załącznik do uchwały nr 144/83 z dnia 21 października
1983 r. w sprawie nadania statutu organizacyjnego, mający umocowanie w ustawie
z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i zakresie
działania podległych mu organów, w § 6 wymienił 7 służb Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych oraz 41 jednostek organizacyjnych MSW wśród których na 35
pozycji był wymieniony Zarząd Łączności. Z powyższej struktury organizacyjnej
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wynika, że określenie: Służby MSW i Służba
Bezpieczeństwa to odmienne pojęcia, aczkolwiek w praktyce utożsamiane.
Odnosząc się do faktu, że Instytut Pamięci Narodowej oraz niektóre sądy
wywodzą przynależność Zarządu Łączności do Służby Bezpieczeństwa przede
wszystkim z treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1983 r., o
której mowa w piśmie gen. Straszewskiego adresowanego do szefów
Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych, dotyczącym podporządkowania
wydziałów łączności do bezpośredniego nadzoru zastępcy szefa wojewódzkiego
(stołecznego) urzędu spraw wewnętrznych ds. służby bezpieczeństwa, w
uzasadnieniu zagadnienia prawnego zauważono, iż decyzja ta nie tylko nie ma
postaci materialnej, gdyż nie zachowała się w archiwach IPN, ale także nie jest
wymieniona w wykazie obowiązujących resortowych aktów prawnych ogłoszonych
w Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Monitorze Polskim i
niepublikowanych według stanu na dzień 20 lutego 1985 r. Wykaz stanowił
załącznik do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lutego 1985 r.
w sprawie wykazu obowiązujących resortowych aktów prawnych i zawierał
zestawienie zarządzeń i decyzji z lat 1954-1985. Zakładając jednak istnienie decyzji
z dnia 8 grudnia 1983 r. należy zaznaczyć, że na podstawie takiej decyzji lub
zarządzenia organizacyjnego niezbędne byłoby mianowanie każdego pracownika
Wydziału Łączności rozkazem personalnym na funkcjonariusza Służby
Bezpieczeństwa. Takie rozkazy personalne w stosunku do funkcjonariuszy Zarządu
Łączności nie zostały jednak nigdy wydane. Również z treści zarządzenia
Nr 098/83 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 30 grudnia 1983 r. w sprawie
7
zakresu działania członków kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które
dotyczyło powierzenia podsekretarzom stanu i szefom służb Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych niektórych zadań Ministerstwa Spraw Wewnętrznych przez
sprawowanie nadzoru nad wskazanymi w tych zarządzeniach jednostkami
organizacyjnymi Ministerstwa (w ramach tego powierzenia Szef Służby
Zabezpieczenia Operacyjnego nadzorował między innymi Zarząd Łączności) nie
można wyprowadzić wniosku, że spowodowało ono zmianę stosunku służbowego
funkcjonariuszy Zarządu Łączności, czyli że stali się oni funkcjonariuszami Służby
Bezpieczeństwa. Nadzór miał charakter organizacyjny i oznaczał, że Szef każdego
rodzaju służby sprawował nadzór nad kilkoma przydzielonymi mu jednostkami
organizacyjnymi.
W świetle § 6 statutu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych,
stanowiącego załącznik do uchwały nr 144/83 Rady Ministrów, Służba
Zabezpieczenia Operacyjnego była odmienną jednostką od Służby
Bezpieczeństwa, jakkolwiek powszechnie była z nią utożsamiana. Wypada
przywołać instrukcję stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 000102 Ministra
Spraw Wewnętrznych z dnia 9 grudnia 1989 r. w sprawie szczegółowych zasad
działalności operacyjnej Służby Bezpieczeństwa, która w § 1 ust. 1 wymieniała
jednostki operacyjne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, a
w ust. 2 jednostki operacyjno-techniczne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Zarząd Łączności nie został w nich wymieniony w ogóle.
Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Zarząd Łączności nie jest
też strukturą Służby Bezpieczeństwa w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej.
Zgodnie z tym przepisem, jednostkami Służby Bezpieczeństwa są te jednostki
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w
chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich
poprzedniczkami. Treść § 6 zarządzenia nr 143/90 Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby
Bezpieczeństwa, w myśl którego zadania realizowane przez Zarząd Łączności
pozostają niezmienione do czasu zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych, należy interpretować w ten sposób, że wymienione w tym przepisie
jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie są organami
8
likwidowanej Służby Bezpieczeństwa i jako takie wykonują bez przeszkód swoje
zadania aż do czasu zakończenia reorganizacji ministerstwa. Wówczas miało
nastąpić przekazanie ich dokumentów oraz wyposażenia technicznego
odpowiednikom tych jednostek organizacyjnych utworzonym w Ministerstwie Spraw
Wewnętrznych, UOP, Policji lub innych instytucji. W odniesieniu zaś do
dokumentów i środków trwałych będących na wyposażeniu jednostek Służby
Bezpieczeństwa, w § 7 zarządzenia nakazano przekazanie ich do magazynów w
związku z natychmiastowym zaprzestaniem działalności.
W uzasadnieniu zagadnienia prawnego nie podzielono też poglądu Instytutu
Pamięci Narodowej, zgodnie z którym skoro w § 3 poz. 10 zarządzenia nr 1/90
Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji
Komendy Głównej Policji określono, że w skład Komendy Głównej Policji wchodzi
także Biuro Łączności, to Zarząd Łączności nie wszedł w skład Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych, a więc został rozwiązany z chwilą zorganizowania Urzędu Ochrony
Państwa. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o
urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz.U. Nr 30, poz. 181 ze zm.), do zakresu
działania ministra należy nadzór nad działalnością między innymi Policji i Urzędu
Ochrony Państwa (…), natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w ministerstwie
zatrudnia się pracowników na zasadach określonych w przepisach o pracownikach
urzędów państwowych. Tym samym ministerstwo stało się urzędem cywilnym, a
więc nie mogło być w jego strukturach jednostek organizacyjnych, w których pełnili
służbę funkcjonariusze Policji. Skutkiem reorganizacji ministerstwa było
przekazanie wszystkich jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych byłej Milicji Obywatelskiej do Komendy Głównej Policji, w tym
Zarządu Łączności jako Biura Łączności. W związku z tym w § 3 zarządzenia 1/90
Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji
Komendy Głównej Policji, wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 6
ust. 6 ustawy z dnia kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr
287, poz. 1687 ze zm.), postanowiono, że w skład Komendy Głównej Policji
wchodzi też Biuro Łączności jako jednostka organizacyjna. W Zarządzeniu Nr 53
Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie określenia
stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby Bezpieczeństwa oraz
9
jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w których pełnili oni
służbę, w § 1 zostało wyraźnie sprecyzowane, że funkcjonariuszami byłej Służby
Bezpieczeństwa są osoby, które pełniły służbę na stanowiskach i w jednostkach
wymienionych w Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z
dnia 25 czerwca 1990 r. W instrukcji nie wymieniono ani stanowisk ani jednostek
pionu Łączności. Z zestawienia powyższych dokumentów wynika, że Zarząd
Łączności i Wydziały Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw Wewnętrznych nie
zostały rozwiązane, gdyż weszły w skład nowo utworzonej (ustawą z dnia 6
kwietnia 1990 r.) Policji. Z przepisów tych wynika, że pion Łączności pozostawiono
w strukturach Policji. Wprawdzie jako jednostka organizacyjna Komendy Głównej
Policji wymienione zostało Biuro Łączności a nie Zarząd Łączności, jednak w
żadnym akcie prawnym nie postanowiono o likwidacji Zarządu Łączności WUSW.
Zmiana nazwy jednostki nie może być utożsamiana z likwidacją Zarządu Łączności
i utworzeniem Biura Łączności.
Podsumowując, w uzasadnieniu zagadnienia prawnego stwierdzono, że
wobec trudności interpretacyjnych dotyczących treści art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy
lustracyjnej, posługującego się pojęciami zbiorczymi, przepis ten powinien być
interpretowany ściśle, a wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść
zainteresowanego. Natomiast skoro Zarząd Łączności nie został rozwiązany, lecz
przekształcony w Biuro Łączności, to nie podpada też pod hipotezę normy art. 2
ust. 3 ustawy lustracyjnej. Można mieć zatem uzasadnione wątpliwości, czy służba
w Zarządzie Łączności w latach 1984-1990 powinna być uznana za służbę w
organach bezpieczeństwa państwa.
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:
Analizę przedstawionego zagadnienia prawnego rozpocząć wypada od
stwierdzenia, że zagadnienie to wyłoniło się przy rozstrzyganiu przez sądy
powszechne odwołań od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno–Rentowego
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych I Administracji dotyczących przeliczenia
10
wysokości emerytur funkcjonariuszy służb mundurowych na podstawie art. 15b
ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji,
Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu
Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby
Więziennej oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 667; dalej jako
ustawa zaopatrzeniowa). Przepis ten został wprowadzony do ustawy
zaopatrzeniowej z mocy art. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o
zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby
Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej,
Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich
rodzin (Dz.U. Nr 24, poz. 145). Zgodność tego przepisu z art. 2, art. 10, art. 30 i art.
67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, a nadto z art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej została potwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24
lutego 2010 r., K 6/09 (OTK – A 2010 nr 2, poz. 15), zaś Europejski Trybunał Praw
Człowieka decyzją nr 15189/10 z dnia 14 maja 2013 r. stwierdził, że ustawa
zmieniająca swoją treścią normatywną nie narusza art. 3, art. 6 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i
art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 1 Protokołu nr 1 do tej
Konwencji.
Zgodnie z art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osób, które
pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2
ustawy lustracyjnej, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.,
emerytura wynosi: 1) 0,7% podstawy wymiaru – za każdy rok służby w organach
bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990; 2) 2,6% podstawy wymiaru – za
każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13
ust. 1 pkt 1, 1a oraz pkt 2-4.
Hipotezą zawartej w tym przepisie normy prawnej objęte są zatem osoby
pełniące służbę w organach bezpieczeństwa państwa i pozostające w tej służbie
przed dniem 2 stycznia 1999 r. Warto zauważyć, że przepis ten nie posługuje się
pojęciem funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa ani nie odsyła do przepisów
11
regulujących ich status, tj. ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw
Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz.U. Nr 38, poz.
172) czy też ustawy z dnia 3 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby
Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz.U. Nr 38, poz. 181 ze zm.) albo
zarządzenia nr 53 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 lipca 1990 r. w sprawie
określenia stanowisk zajmowanych przez funkcjonariuszy byłej Służby
Bezpieczeństwa oraz jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych, w
których pełnili oni służbę. Dyspozycja omawianej normy prawnej skierowana jest
zatem do wszystkich osób będących adresatami ustawy zaopatrzeniowej, które
pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Punkt ciężkości został bowiem
przeniesiony ze statusu personalnego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa na
status jednostki organizacyjnej, w jakiej pełniona była służba.
Przepis art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie definiuje pojęcia organów
bezpieczeństwa państwa, odsyłając w tym zakresie do art. 2 ustawy lustracyjnej.
Warto zauważyć, że zawarte w art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odesłanie
dotyczy tylko tego przepisu ustawy lustracyjnej, a zarazem całej jego treści
normatywnej. Jest to o tyle istotne, iż art. 2 ustawy lustracyjnej definiuje pojęcie
organów bezpieczeństwa państwa zarówno w swoim ust. 1 jak i ust. 3.
Rozstrzygnięcie kwestii zakwalifikowania danej jednostki organizacyjnej, w której
pełniona była służba, do organów bezpieczeństwa państwa wymaga rozważenia jej
statusu z punktu widzenia obu tych przepisów.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy lustracyjnej, organami bezpieczeństwa
państwa, w rozumieniu tego aktu, są instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w
wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz
wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych.
Przepis ten trzeba jednak interpretować w związku z przepisem ust. 3 powołanego
artykułu, zgodnie z którym jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu
ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa
podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te
jednostki, które były ich poprzedniczkami. Zważywszy, że jednostkami Ministerstwa
Spraw Wewnętrznych na szczeblu centralnym i terenowym, do których nawiązuje
12
przepis art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej, są jednostki wymienione w ust. 1 pkt 5 tego
artykułu, właściwa wykładnia obydwóch przepisów prowadzi do wniosku, że
jednostkami Służby Bezpieczeństwa są te instytucje centralne Służby
Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki
terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji
Obywatelskiej oraz wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw
wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania
Urzędu Ochrony Państwa. Wypada zauważyć, że art. 2 ust. 3 ustawy lustracyjnej
traktuje jako jednostki Służby Bezpieczeństwa te jednostki organizacyjne
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które podlegały rozwiązaniu do chwili
zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, czyli do momentu uzyskania przez
Urząd organizacyjnej i technicznej zdolności do funkcjonowania po rozwiązaniu
Służby Bezpieczeństwa oraz do przejęcia i kontynuowania niektórych zadań
dotychczas przypisanych tejże Służbie.
W powołanych w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wyrokach sądów
powszechnych analizę statusu Zarządu Łączności i jego terenowych ogniw jako
jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa przeprowadzano w świetle
treści aktów prawnych i dokumentów pochodzących z lat 1983-1984. Tymczasem w
przypadku jednostek organizacyjnych, które – jak wspomniany Zarząd Łączności –
zostały utworzone z mocy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o urzędzie Ministra Spraw
Wewnętrznych i zakresie działalności podległych mu organów (Dz.U. Nr 38, poz.
172) i były wymienione w Statucie Organizacyjnym Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych, stanowiącym załącznik do Uchwały nr 144/83 Rady Ministrów z
dnia 21 października 1983 r. w sprawie nadania statutu organizacyjnego, a które
istniały do czasu zmiany ustroju Kraju, istotne jest to, czy były one jednostkami
organizacyjnymi Służby Bezpieczeństwa w chwili utworzenia Urzędu Ochrony
Państwa i czy z tą datą zostały rozwiązane.
Rozwiązanie Służby Bezpieczeństwa nastąpiło z mocy art. 129 ust. 1 ustawy
z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz.U. Nr 30, poz. 180 ze
zm.; dalej jako ustawa o UOP), który stanowił, że z chwilą utworzenia Urzędu
Ochrony Państwa Służba Bezpieczeństwa zostaje rozwiązana. Natomiast ust. 2
tego artykułu nakazywał Ministrowi Spraw Wewnętrznych przekazanie nowo
13
utworzonym organom centralnym, zgodnie z ich kompetencjami, dokumentów,
mienia oraz etatów pozostających dotychczas w dyspozycji Służby
Bezpieczeństwa. Przepis ten nie przesądza, czy Zarząd Łączności MSW i jego
terenowe odpowiedniki były organami Służby Bezpieczeństwa. Kwestię tę wyjaśnia
natomiast zarządzenie nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja
1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa, wydane - jak
zaznaczono we wstępie do tego aktu - w celu wykonania postanowień art. 129
ustawy o UOP. W § 6 zarządzenia postanowiono, że zadania realizowane przez
Biuro C, Biuro B, Departament Techniki oraz Zarząd Łączności i ich ogniwa
terenowe, a także Departament PESEL, pozostają niezmienione do czasu
zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zaś przekazanie
dokumentów oraz wyposażenia technicznego nastąpi z chwilą podjęcia zadań
przez właściwe jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Urzędu
Ochrony Państwa, Policji lub innych instytucji państwowych. Z powołanej regulacji
w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wyprowadza się tezę, że wymienione w tym
przepisie jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie były
organami likwidowanej Służby Bezpieczeństwa i jako takie wykonywały bez
przeszkód swoje zadania aż do czasu zakończenia reorganizacji ministerstwa.
Pogląd ten jest błędny.
Skoro - jak podkreślono we wstępie do tego aktu - zarządzenie zostało
wydane w celu wykonania postanowień art. 129 ustawy o UOP, który stanowi o
likwidacji Służby Bezpieczeństwa, a w powołanym przepisie § 6 wymienia się
między innymi Zarząd Łączności oraz podległe mu ogniwa terenowe, to znaczy, że
te jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych szczebla centralnego
i terenowego były w chwili utworzenia Urzędu Ochrony Państwa w strukturach
Służby Bezpieczeństwa i z mocy prawa podlegały rozwiązaniu. Zupełnie
bezpodstawne jest twierdzenie, jakoby treścią zarządzenia unormowano także
sytuację prawną innych – poza wchodzącymi w skład rozwiązanej Służby
Bezpieczeństwa – jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
W każdym razie podstawy takiej nie daje jedyny powołany w zarządzeniu przepis
ustawowy, tj. art. 129 ustawy o UOP.
14
Zarządzenie, będące aktem wykonawczym do ustawy o UOP, nie mogło też
zniweczyć wynikającego z jej art. 129 ust. 1 skutku w postaci rozwiązania wszelkich
jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa z chwilą utworzenia Urzędu
Ochrony Państwa, co nastąpiło w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 10 maja
1990 r. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nie tylko nie mogło zniweczyć
rozwiązującego - w stosunku do Służby Bezpieczeństwa - skutku art. 129 ustawy o
UOP, ale także nie mogło przedłużyć bytu jednostek organizacyjnych wchodzących
w skład Służby Bezpieczeństwa. Porządkowało ono jedynie sprawy związane z
likwidacją Służby Bezpieczeństwa, zwłaszcza że art. 129 ust. 2 ustawy o UOP
nakładał na Ministra Spraw Wewnętrznych określone obowiązki związane z
przekazywaniem dokumentów, mienia i etatów nowo utworzonym organom
centralnym. Zważywszy, że zadania realizowane przez wymienione w § 6
zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych podmioty, w tym Zarząd Łączności, nie
mogły być definitywne zakończone, lecz musiały być kontynuowane przez nowo
utworzone jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, UOP, Policji
lub innych instytucji państwowych, w przepisie tym postanowiono – zresztą w
duchu regulacji art. 129 ust. 2 ustawy o UPO – o dalszym wykonywaniu tych zadań
do czasu zakończenia reorganizacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, po czym
będące w posiadaniu tych jednostek dokumenty i sprzęt techniczny miały być
przekazane właściwym jednostkom MSW, UOP, Policji i innym instytucjom.
Analizując zmiany organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych
dokonane po zmianie ustroju, w uzasadnieniu zagadnienia prawnego wskazuje się,
że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o urzędzie Ministra Spraw
Wewnętrznych (Dz.U. Nr 30, poz. 181 ze zm.), do zakresu działania ministra należy
nadzór nad działalnością między innymi Policji i Urzędu Ochrony Państwa (…),
natomiast art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w ministerstwie zatrudnia się
pracowników na zasadach określonych w przepisach o pracownikach urzędów
państwowych. Tym samym ministerstwo stało się urzędem cywilnym, a więc nie
mogło być w jego strukturach jednostek organizacyjnych, w których pełnili służbę
funkcjonariusze Policji. Skutkiem reorganizacji ministerstwa było natomiast
przekazanie wszystkich jednostek organizacyjnych Ministerstwa Spraw
Wewnętrznych byłej Milicji Obywatelskiej do Komendy Głównej Policji, w tym
15
Zarządu Łączności jako Biura Łączności. W związku z tym w § 3 zarządzenia 1/90
Komendanta Głównego Policji z dnia 15 czerwca 1990 r. w sprawie organizacji
Komendy Głównej Policji wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 w związku z art. 6
ust. 6 ustawy z dnia kwietnia 1990 r. o Policji (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr
287, poz. 1687 ze zm.) postanowiono, że w skład Komendy Głównej Policji wchodzi
także Biuro Łączności jako jednostka organizacyjna. Według uzasadnienia
przedstawionego zagadnienia prawnego, z zestawienia powyższych dokumentów
wynika, że Zarząd Łączności i Wydziały Łączności Wojewódzkich Urzędów Spraw
Wewnętrznych nie zostały rozwiązane, gdyż weszły w skład nowo utworzonej
(ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r.) Policji. Z przepisów tych można wysnuć wniosek,
że pion Łączności pozostawiono w strukturach Policji. Wprawdzie jako jednostka
organizacyjna Komendy Głównej Policji wymienione zostało Biuro Łączności, a nie
Zarząd Łączności, jednak w żadnym akcie prawnym nie postanowiono o likwidacji
Zarządu Łączności WUSW. Zmiana nazwy jednostki nie może być utożsamiana z
likwidacją Zarządu Łączności i utworzeniem Biura Łączności.
Pogląd ten nie jest trafny. Wynikające z powołanych wyżej aktów prawnych
zmiany organizacyjne nie były tylko zmianą nazewnictwa poszczególnych jednostek
organizacyjnych. Przeciwnie – nawet jeśli usytuowane obecnie w Komendzie
Głównej Policji i poddane wraz z całą Policją nadzorowi Ministra Spraw
Wewnętrznych Biuro Łączności realizuje zadania należące uprzednio do Zarządu
Łączności, to realizuje je jako różna od Zarządu Łączności jednostka
organizacyjna, funkcjonująca w ramach nowych struktur organizacyjnych, a nie
dawnej Służby Bezpieczeństwa, która uległa rozwiązaniu z mocy prawa (art. 129
ustawy o UOP). Wynikające z zarządzenia nr 043/90 Ministra Spraw Wewnętrznych
z dnia 10 maja 1990 r. w sprawie zaprzestania działalności Służby Bezpieczeństwa
czasowe przedłużenie realizacji zadań Zarządu Łączności i podległych mu
jednostek terenowych, nie oznacza dalszego funkcjonowania tych jednostek jako
jednostek organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, bo te z mocy prawa uległy
rozwiązaniu z chwilą utworzenia UOP. Żadna z jednostek organizacyjnych Służby
Bezpieczeństwa nie została zaś wyłączona spod ustawowego rozwiązania, które
nastąpiło w określonym czasie. Trafności tezy, iż wszystkie jednostki organizacyjne
Służby Bezpieczeństwa uległy rozwiązaniu z mocy prawa, nie przeczy też fakt, że
16
niektóre zadania należące uprzednio do jednostek Służby Bezpieczeństwa, były po
rozwiązaniu tej Służby realizowane przez nowo utworzone komórki organizacyjne
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy podjął niniejszą uchwałę.
eb