Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CSK 456/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 21 października 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Antoni Górski (przewodniczący)
SSN Agnieszka Piotrowska (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Strzelczyk
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa J. L.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi […]o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 21 października 2015 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 26 maja 2014 r.
oddala skargę kasacyjną i nie obciąża powoda kosztami
postępowania kasacyjnego na rzecz strony pozwanej.
UZASADNIENIE
2
Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. Sąd Okręgowy w K. oddalił powództwo J.
L. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi […] oraz […] Parkowi Narodowemu o
zasądzenie 76 000 zł tytułem odszkodowania za uniemożliwienie uzyskania przez
powoda decyzji administracyjnej wójta gminy W. o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy na
działkach nr 618/2 i nr 659/9 jednorodzinnego budynku mieszkalnego
z infrastrukturą techniczną.
Sąd ustalił, że powód jest właścicielem nieruchomości składającej się
z działki gruntu nr 618/2 o pow. 18 845 m2
położonej w miejscowości B., oraz nr
101 o pow. 5600 m2
zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W dniu 11 czerwca
2004 r. złożył do wójta gminy W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania działki nr 618/2 na potrzeby budowy domu jednorodzinnego
wraz z przyłączami. W ramach postępowania wywołanego tym wnioskiem, Zarząd
Powiatu […], Wojewoda […] oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń
Wodnych w K. pozytywnie uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem z dnia 5 października 2004 r. Dyrektor […] Parku Narodowego
odmówił pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że
objęty nią grunt leży w obszarze korytarza ekologicznego między doliną P.,
mającego zasadnicze znaczenie dla przyrody Parku Narodowego i pozostałymi
dolinkami krasowymi. Dyrektor wskazał także, że w świetle nie obowiązującego
już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zabudowa
wskazanego terenu była wyłączona za wyjątkiem prowadzonego w wyjątkowych
wypadkach budownictwa zagrodowego.
Na skutek zażalenia powoda Minister postanowieniem z dnia 23 lutego 2005
r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do
ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia 6 maja 2005 r. Dyrektor Parku
Narodowego ponownie wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o
warunkach zabudowy, wskazując na negatywne oddziaływanie planowanej
inwestycji na walory przyrodnicze Parku. Podniósł ponadto, że nowo uchwalony
plan zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 11 marca 2005 r., nie
przewiduje możliwości nowej zabudowy tego gruntu, a jedynie uzupełnienie siedlisk
3
już istniejących. Na skutek zażalenia powoda, postanowienie to zostało uchylone
przez Ministra postanowieniem z dnia 14 października 2005 r., a sprawa
przekazana do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Parku.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2005 r. wójt gminy W. umorzył postępowanie
wywołane wnioskiem J. L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania działki nr 618/2, wskazując na bezprzedmiotowość jej wydania
wobec wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego. Postanowieniem z dnia 26 marca 2006 r. Dyrektor Parku po raz
trzeci odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2006 roku Minister umorzył postępowanie
odwoławcze zainicjowane zażaleniem powoda na postanowienie Dyrektora Parku z
dnia 26 marca 2006 r. wskazując, że jest ono bezprzedmiotowe wobec wejścia w
życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu
skargi J. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r.
uchylił postanowienie Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku z uwagi na naruszenie
normy proceduralnej zawartej w art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister
jako organ drugiej instancji nie był upoważniony do oceny, w postępowaniu
incydentalnym dotyczącym uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy,
bezprzedmiotowości postępowania głównego prowadzonego przez wójta. W takiej
sytuacji organ drugiej instancji mógł tylko uchylić zaskarżone postanowienie
Dyrektora PN i umorzyć postępowanie w przedmiocie uzgodnienia decyzji, a nie
umarzać postępowanie odwoławcze. Stosując się do tego wskazania Sądu,
Minister postanowieniem z dnia 2 lipca 2007 roku uchylił postanowienie Dyrektora
PN z 24 marca 2006 r. i umorzył postępowanie uzgodnieniowe wobec jego
bezprzedmiotowości.
Pismem z dnia 25 lipca 2007 r. powód wezwał Dyrektora Parku Narodowego
do zapłaty 1 507 600 złotych odszkodowania za uniemożliwienie uzyskania decyzji
o warunkach zabudowy na działkach powoda na skutek odmowy pozytywnego
uzgodnienia tej decyzji, co doprowadziło do szkody w majątku powoda w wysokości
stanowiącej różnicę między wartością działek rolnych niezabudowanych, a
wartością, jaką działki te osiągnęłyby w przypadku wydania decyzji o warunkach
zabudowy.
4
Oddalając powództwo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powód nie
wykazał przesłanek deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa przewidzianych
w art. 417 k.c. i art. 4171
§ 2 k.c. Nie przedstawił orzeczenia prejudycjalnego,
o którym mowa w art. 4171
§ 2 k.c., świadczącego o niezgodności z prawem
postanowień Dyrektora Parku Narodowego odmawiającego uzgodnienia decyzji o
warunkach zabudowy, który to brak uzgodnienia był postrzegany przez powoda
jako przyczyna niewydania decyzji o warunkach zabudowy, a więc źródło szkody
poniesionej przez powoda. Sąd podniósł, że takim prejudykatem nie jest
przedłożony przez powoda wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, albowiem Sąd
ten nie badał merytorycznie zgodności z prawem odmowy przez Dyrektora Parku
uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a uchylenie postanowienia Ministra z
dnia 4 sierpnia 2006 roku wynikało z przyczyn formalnych. Sąd Okręgowy podniósł
także, że nie pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy okoliczność, że w dniu 21
maja 2005 roku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
gminy W., wyłączający dopuszczalność zabudowy gruntu powoda w sposób
wskazany przez niego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd
wskazał także na brak kompetencji sądu powszechnego orzekającego w sprawie
cywilnej do oceny zasadności odmowy przez Dyrektora PN uzgodnienia decyzji o
warunkach zabudowy.
Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda podzielając ustalenia faktyczne
Sądu pierwszej instancji. W odniesieniu do sformułowanych w apelacji zarzutów
naruszenia art. 4171
§ 2 k.c. oraz art. 287 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U.2012 r.,
poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że powód konsekwentnie
wskazywał na art. 4171
§ 2 k.c. jako podstawę prawną odpowiedzialności
odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa. Przepis ten wiąże możliwość
dochodzenia odszkodowania wyłącznie z wydaniem ostatecznej decyzji
administracyjnej, której niezgodność z prawem została stwierdzona w orzeczeniu
wstępnym, wydanym we właściwym postępowaniu. Powód nie przedłożył tak
rozumianego orzeczenia wstępnego, ponieważ nie jest nim, w świetle art. 4171
§ 2
k.c. i art. 287 punkt 1 p.p.s.a., wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku. Wyrok ten
dotyczy postanowienia Ministra […] z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego
5
postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem zażalenia, a nie decyzji
administracyjnej w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów, którą nie jest
postanowienie.
Sąd drugiej instancji podniósł dalej, że powództwo nie zasługiwało na
uwzględnienie także w świetle art. 417 § 1 k.c., albowiem powód nie wykazał
istnienia adekwatnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
między nie wydaniem przez wójta decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na
odmowę przez Dyrektora PN uzgodnienia tej decyzji, a wskazaną przez powoda
szkodą, polegającą na nieosiągnięciu przez jego działki zakładanej przez powoda
wartości rynkowej. Sąd stwierdził, że powód nie wykazał istnienia obowiązku
pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora PN planowanej inwestycji, skoro istniały
podstawy do odmowy uzgodnienia wskazane przez Dyrektora PN w wydanych
postanowieniach, a dopuszczalność wnioskowanej przez powoda zabudowy gruntu
wyłączały postanowienia zarówno poprzedniego, jak i aktualnego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego gminy.
W skardze kasacyjnej powód, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1, art. 378
§ 1 i 382 k.p.c. oraz art. 176 ust. 1 i art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 367 § 1
k.p.c., art. 382 k.p.c. i art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. oraz naruszenie
prawa materialnego, tj. art. 287 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4171
§ 2 k.c. w zw. z art.
417 § 1 k.c. oraz art. 361 k.c. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu
Apelacyjnego w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego
rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ewentualnie o
uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do
istoty sprawy poprzez uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy
do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Powód zarzucił naruszenie art. 378 § 1 w związku z art. 368 § 1 i 382, art.
328 § 2 i art. 233 k.p.c. oraz naruszenie art. 176 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji
w związku z art. 367 § 1 k.p.c. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności
postępowania sądowego i wyjście poza granice apelacji bez poczynienia nowych
6
ustaleń faktycznych oraz akceptację ustaleń Sądu pierwszej instancji bez
przeprowadzenia przez Sąd Apelacyjny własnego postępowania dowodowego.
Tymczasem w apelacji powód nie kwestionował poprawności
przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego,
oceny zebranego materiału ani poczynionych na jego podstawie ustaleń
faktycznych, ponieważ sformułował wyłącznie dwa zarzuty naruszenia prawa
materialnego – art. 4171
§ 2 k.c. oraz art. 287 punkt 1 p.p.s.a.
Sąd drugiej instancji ma obowiązek rozważenia tylko tych zarzutów
procesowych, które zostały sformułowane w apelacji; ponadto w granicach
zaskarżenia bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (por. uchwała
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – zasada prawna z dnia 31 stycznia
2008 r., III CZP 49/07, OSNC 2008, Nr 6, poz. 55). W niniejszej sprawie Sąd drugiej
instancji podzielił ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, nie kwestionowane przez
powoda w apelacji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia
i w ich świetle ocenił zasadność sformułowanych w apelacji zarzutów naruszenia
prawa materialnego, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 378 § 1 k.p.c.
Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia ponadto wymogi przewidziane
w art. 328 § 2 w związku z art. 391 § 1 k.p.c., pozwala na zrekonstruowanie
rozumowania Sądu Apelacyjnego i poznanie motywów rozstrzygnięcia, co oznacza
nietrafność zarzutu uchybienia przytoczonym przepisom procesowym.
Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych należy podnieść, że
powód wystąpił przeciwko Skarbowi Państwa z roszczeniem odszkodowawczym
opartym na art. 4171
§ 2 k.c., stąd zobligowany był do wykazania wszystkich
przesłanek odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa – zdarzenia szkodzącego,
szkody i adekwatnego związku przyczynowego między szkodą i zdarzeniem
będącym źródłem szkody czyli kwalifikowanym deliktem popełnionym przy
wykonywaniu władzy publicznej, jakim jest wydanie ostatecznej decyzji
administracyjnej lub prawomocnego orzeczenia sądowego, którego niezgodność
z prawem została stwierdzona we właściwym postępowaniu.
Powód, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego,
wskazywał konsekwentnie na art. 4171
§ 2 k.c. jako podstawę prawną swojego
roszczenia skierowanego przeciwko Skarbowi Państwa- Ministrowi […] oraz
7
powoływał się na konieczny w świetle tego przepisu prejudykat, stwierdzający
niezgodność z prawem postanowienia Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku, w
postaci wyroku WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, uchylającego to postanowienie
(art. 287 punkt 1 p.p.s.a).
Sąd drugiej instancji wyraził w rozpoznawanej sprawie pogląd, że wskazany
wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku nie stanowi orzeczenia wstępnego
w rozumieniu art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171
§ 2 k.c., albowiem wyrokiem tym
zostało uchylone postanowienie Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzające
postępowanie odwoławcze, a nie ostateczna decyzja administracyjna. Tymczasem
w art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171
§ 2 k.c. jest mowa o decyzji administracyjnej,
którą nie jest postanowienie organu administracji wydane w drugiej instancji.
W ocenie skarżącego możliwe jest natomiast zrównanie ostatecznej decyzji
administracyjnej z ostatecznym postanowieniem organu drugiej instancji, w czym
upatrywał naruszenia przez Sąd drugiej instancji art. 287 punkt 1 p.p.s.a. w związku
z art. 4171
§ 2 i art. 417 § 1 k.c. przez przyjęcie, że ostateczne postanowienie
uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją w rozumieniu
art. 287 punkt 1 p.p.s.a. Powód zarzucił ponadto naruszenie art. 4171
§ 2 w związku
z art. 417 § 1 k.c. przez przyjęcie, że ostateczne postanowienie uzgadniające
projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art.
4171
§ 2 k.c. a także naruszenie art. 4171
§ 2 w związku z art. 417 § 1 k.c.
w związku z art. 170 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że prawomocny wyrok sądu
administracyjnego uchylający ostateczne postanowienie uzgadniające projekt
decyzji o warunkach zabudowy nie jest prejudykatem stwierdzającym niezgodność
z prawem postanowienia we właściwym postępowaniu.
Przystępując do oceny tak sformułowanych zarzutów należy podnieść, że
z uwagi na wysoce sformalizowany charakter skargi kasacyjnej oraz związanie
Sądu Najwyższego podstawami skargi, Sąd Najwyższy odnosi się jedynie do tych
zarzutów naruszenia prawa materialnego, które zostały podniesione przez
skarżącego. Skarżący ma obowiązek wyszczególnienia przepisów prawa
materialnego, które zostały, w jego ocenie, naruszone, wskazać, czy sąd drugiej
instancji dokonał ich błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania, wyjaśnić,
na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz wykazać
8
istnienie związku między uchybieniami a rozstrzygnięciem. Zarzuty muszą opierać
się na stanie faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia
sądu drugiej instancji.
Z ustaleń tych wynika, że powód, w okresie istnienia tak zwanej luki
planistycznej, czyli w okresie między utratą mocy dotychczasowego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a wejściem w życie nowego planu,
wystąpił do wójta z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków
zabudowy należącej do niego działki gruntu (art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- t. jedn.: Dz.U. z 2015 r.,
poz.199 ze zm., dalej p.z.p.). Stosownie do art. 60 ust. 1 p.z.p., wójt wydaje decyzję
o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.
4 p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wymaga
uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego, jeżeli dotyczy obszarów położonych
w granicach parku i jego otuliny.
Zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy
wydawaniu decyzji administracyjnej reguluje od strony proceduralnej art.
106 kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący w paragrafie
pierwszym, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia
stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska
w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Podstawę prawną obowiązku współdziałania organów administracji stanowią
przepisy prawa materialnego, przewidujące taki obowiązek.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że
konstrukcja współdziałania organów obejmuje zróżnicowane formy prawne o różnej
mocy i różnym wpływie na decyzję w postępowaniu „głównym”. W ramach tej
konstrukcji mieszczą się bowiem zarówno formy współdecydowania, w których
treść decyzji administracyjnej jest ukształtowana wspólnym stanowiskiem co
najmniej dwóch organów administracji publicznej, jak i formy zasięgania
niewiążącej opinii innego organu.
Najluźniejsza forma współdziałania organów administracji publicznej polega
na zasięgnięciu przez jeden organ przed wydaniem przez niego decyzji, opinii
9
innego właściwego organu. Współdziałanie to jest zbliżone do konsultacji lub
doradztwa, albowiem organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie
związany stanowiskiem organu opiniującego (por. uzasadnienie uchwały składu
pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego
1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80).
Inną formą współdziałania organów administracji publicznej o charakterze
stanowczym są działania określone w przepisach jako podjęte „w porozumieniu"
„po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające
uzgodnienia”. W tych przypadkach stanowisko organu współdziałającego, z którym
należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla
organu decydującego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/06, nie publ., wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 roku,
IV SA/Wa 578/04, nie publ.). Można więc mówić o, „współdecydowaniu”, skoro
decyzja wydana w wyniku uzgodnienia jest w swej treści kształtowana
stanowiskiem organu współdziałającego i organu wydającego tę decyzję
(por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999,
nr 3, poz. 80).
Organ decydujący, po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie,
występuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska w sprawie.
Wystąpienie to inicjuje wszczęcie innego, wpadkowego postępowania przed
organem współdziałającym. Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu
prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym
przez organ decydujący („głównym”). Formą prawną uzgodnienia jest
postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 k.p.a. Na postanowienie to przysługuje
stronie zażalenie, a na postanowienie organu drugiej instancji skarga do
wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 punkt 2 p.p.s.a.).
Działanie organu współdziałającego jest niezależnym postępowaniem
incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, stąd organ podejmujący
rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw.
postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień
10
podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r.
II OSK 69/05, nie publ.)
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się, że
w przypadku, w którym przepisy przewidują konieczność uzgodnienia projektu
decyzji o warunkach zabudowy z innymi odpowiednimi organami, uzgodnienie to
stanowi warunek wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2010 r., II SA/Bk 509/09, nie
publ.). Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w jej
ostatecznym kształcie; organy uzgadniające wskazują, w zakresie swych
kompetencji wyznaczanych właściwymi przepisami prawa materialnego, uwagi do
planowanej inwestycji, które powinny zostać uwzględnione przez organ wydający
decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2000 r.,
V SA 1451/99, nie publ., i z dnia 10 października 2001 r., V SA 609/01, nie publ.).
Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając
zmiany w sporządzonym projekcie decyzji. W razie odmowy uzgodnienia projektu
decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy
(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego
2006 r., IV SA/Wa 2050/05, nie publ.).
W rozpoznawanej sprawie organem współdziałającym z wójtem
prowadzącym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach
zabudowy był, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 p.z.p., Dyrektor Parku Narodowego,
posiadający kompetencję do samodzielnej oceny w postępowaniu uzgodnieniowym,
czy z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody możliwa jest realizacja
zamierzonej inwestycji na terenie parku narodowego lub jego otuliny (por. wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2005 r. IV
SA/Wa 425/04, nie publ.).
Na postanowienie dyrektora parku narodowego odmawiające uzgodnienia
decyzji o warunkach zabudowy przysługuje zażalenie do Ministra (art.106 § 5
k.p.a.), a na ostateczne postanowienie Ministra - skarga do sądu administracyjnego
(art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
11
Przytoczony w skardze kasacyjnej powoda art. 287 punkt 1 p.p.s.a. stanowi,
że w przypadku, gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ,
rozpatrując sprawę ponownie, umorzy postępowanie, stronie, która poniosła szkodę,
służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. W orzecznictwie i doktrynie
wskazuje się zgodnie, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest
„właściwym postępowaniem” w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. zaś orzeczenie sądu
administracyjnego objęte art. 287 pkt 1 p.p.s.a. jest orzeczeniem wstępnym
orzekającym o niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej
(prejudykatem), o którym mowa w art. 4171
§ 2 k.c., otwierającym
poszkodowanemu drogę do dochodzenia naprawienia szkody od Skarbu Państwa
na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. Wskazuje się ponadto, że naprawienia szkody
wyrządzonej innym niż ostateczna decyzja administracyjna, władczym aktem
z zakresu administracji publicznej, poszkodowany może dochodzić na zasadach
ogólnych na podstawie art. 417 § 1 k.c.
Uwzględniając konieczność ścisłego odniesienia się przez Sąd Najwyższy
do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd drugiej
instancji art. 287 punkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 4171
§ 2 i art. 417 § 1 k.c. przez
błędne przyjęcie przez Sąd, że ostateczne postanowienie uzgadniające projekt
decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją w rozumieniu art. 287 punkt 1
p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 4171
§ 2 w związku z art. 417 § 1 k.c. przez
błędne przyjęcie przez Sąd, że ostateczne postanowienie uzgadniające projekt
decyzji o warunkach zabudowy nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. art.
4171 § 2 k.c. należy zarzuty te skonfrontować z treścią postanowienia Ministra z
dnia 4 sierpnia 2006 roku pod kątem oceny, czy jest ono ostatecznym
postanowieniem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem tym Minister […] umorzył postępowanie odwoławcze
wywołane zażaleniem J. L. na postanowienie Dyrektora PN z dnia 26 marca 2006
roku, odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy motywowane
negatywnym wpływem zamierzonej przez powoda inwestycji na otoczenie parku
narodowego.
Umorzenie postępowania odwoławczego wynikało z faktu
bezprzedmiotowości uzgodnienia z uwagi na wydanie przez wójta decyzji z dnia
12
29 czerwca 2005 roku o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczące
wydania decyzji o warunkach zabudowy. Minister jako organ drugiej instancji nie
oceniał więc zasadności odmowy przez Dyrektora PN uzgodnienia decyzji
o warunkach zabudowy w świetle zarzutów i argumentów zażalenia powoda,
a więc nie wydał postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach
zabudowy. Uchylając to postanowienie z powodu naruszenia art.138 § 1 pkt 3
k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 14 grudnia
2006 roku, że Minister wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze; w zaistniałej
sytuacji mógł tylko uchylić zaskarżone postanowienie Dyrektora PN i umorzyć
postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie uzgodnienia decyzji wobec jego
bezprzedmiotowości, co następnie zresztą Minister uczynił w postanowieniu z dnia
2 lipca 2007 roku, nie kwestionowanym przez powoda.
Postanowienie z dnia 4 sierpnia 2006 roku nie było więc, wbrew treści
zarzutów skargi, postanowieniem uzgadniającym projekt decyzji o warunkach
zabudowy, co oznacza, że zarzuty skargi nie poddają się kontroli kasacyjnej
w konfrontacji z uzasadniającymi je ustaleniami.
Przedstawione przez powoda zagadnienie prawne, skądinąd interesujące
i niejednoznaczne, czy przez „ostateczną decyzję administracyjną”, o której mowa
w art. 287 pkt 1 p.p.s.a. i art. 4171
§ 2 k.c., można także rozumieć ostateczne
postanowienie organu uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie
pozostaje w związku ze stanem faktycznym sprawy, albowiem dotyczy innego
rodzaju postanowienia niż wskazane wyżej. Niemniej jednak można
zasygnalizować, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., OPS 8/98 (ONSA
1999, nr 1, poz. 7) wskazano, że materialnoprawna istota współdziałania organów
administracji, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., determinuje charakter aktów
administracyjnych, jakie są wydawane w ramach tego współdziałania. Akty
wydawane przez uprawnione organy w przedmiocie uzgodnienia w trybie
wskazanym w art. 106 k.p.a. mimo nadania im formy postanowienia, są w istocie,
w ocenie NSA, „decyzjami” z materialnego punktu widzenia. Przemawia za tym
zamieszczenie unormowań dotyczących tych aktów w rozdziale 7 działu II k.p.a.
o nazwie „Decyzje”. Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego
13
rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Taki jego
status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam kodeks postępowania
administracyjnego przewiduje w art. 106 § 4, możliwość przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia zawierającego
stanowisko innego organu.
Pogląd ten spotkał się z krytyką w doktrynie podnoszącą, że w sposób
nieuprawniony traktuje jednakowo zróżnicowane prawnie formy współdziałania,
bezpodstawnie uznaje treść postanowień za element rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej i w konsekwencji uznaje wszystkie formy współdziałania za
decyzje w znaczeniu materialnym, czyli za postanowienia rozstrzygające o istocie
sprawy. Tymczasem postanowienie, o którym mowa w art. 106 k.p.a., nie nosi
w żadnym razie cech decyzji w znaczeniu materialnym, bowiem nie jest to
postanowienie „rozstrzygające o istocie sprawy”, lecz co najwyżej postanowienie
dotyczące istoty sprawy administracyjnej. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby
praktycznie pozbawienie doniosłości różnicy między zajmowaniem stanowiska
w drodze postanowienia a sytuacją, w której stanowisko to jest wyrażane w postaci
decyzji.
Kwestionowana przez skarżącego wykładnia literalna art. 287 pkt 1 p.p.s.a.
oraz art. 4171
§ 2 k.c. skutkowała przyjęciem przez Sąd Apelacyjny poglądu, że art.
4171
§ 2 k.c., wskazywany konsekwentnie przez powoda jako podstawa prawna
dochodzonego roszczenia, wiąże możliwość dochodzenia na tej podstawie,
odszkodowania od Skarbu Państwa wyłącznie z wydaniem ostatecznej decyzji
administracyjnej, której niezgodność z prawem została stwierdzona w orzeczeniu
wstępnym, wydanym we właściwym postępowaniu. Takim orzeczeniem wstępnym
może być, zdaniem Sądu, wyrok sądu administracyjnego, o którym mowa w art.
287 pkt 1 p.p.s.a., o ile wyrok ten dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej,
a nie innego orzeczenia organu administracji, jak w rozpoznawanej sprawie.
Z uwagi jednak na wskazywanie przez powoda, jako zdarzenia
powodującego szkodę, ostatecznego postanowienia Ministra z dnia 4 sierpnia
2006 roku następnie uchylonego wyrokiem WSA z dnia 14 grudnia 2006 roku, a
więc aktu sprawowania władzy publicznej nie będącego ostateczną decyzją
administracyjną, stąd nie mieszczącego się w hipotezie art. 4171
§ 2 k.c., Sąd
14
drugiej instancji dostrzegł potrzebę przeanalizowania zasadności roszczenia
odszkodowawczego powoda w świetle art. 417 § 1 k.c. przy uwzględnieniu nie
kwestionowanych przez powoda w apelacji ustaleń faktycznych Sądu pierwszej
instancji.
Wbrew zarzutom powoda, takie działanie Sądu Apelacyjnego nie tylko nie
stanowiło wyjścia poza granice apelacji, ale przeciwnie- było przejawem
obowiązującej w modelu apelacji pełnej, dyrektywy wszechstronnego rozpoznania
sprawy przez sąd drugiej instancji i rozważenia także innych, niż wskazane przez
apelującego, przepisów prawa materialnego, mogących wchodzić w grę, jako
podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Oceniając roszczenie w świetle art. 417 § 1 k.c. oraz biorąc pod uwagę
twierdzenia powoda i ustalenia faktyczne, Sąd Apelacyjny uznał, że nie zachodzi
podstawa do uwzględnienia powództwa odszkodowawczego z uwagi na brak
związku przyczynowego między szkodą zdefiniowaną przez powoda jako
nieosiągnięcie spodziewanej przez niego korzyści majątkowej, polegającej na
wzroście wartości rynkowej działek gruntu w przypadku ich przekwalifikowania
i zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a postanowieniem
Ministra z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającym postępowanie odwoławcze.
Ocena związku przyczynowego jest kwestią prawną i w związku z tym
podlega kontroli kasacyjnej w ramach podstawy z art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1997 r., I CKN 60/97, OSNC
1997/11/173).
Skarżący zarzucił naruszenie art. 361 § 1 k.c. przez błędne przyjęcie przez
Sąd nie istnienia związku przyczynowego między bezprawnym postępowaniem
Ministra, a szkodą powoda. Zarzut ten nie zasługuje jednakże na uwzględnienie,
skoro powód nie wykazał, aby między wydaniem przez Ministra postanowienia z
dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego postępowanie odwoławcze wywołane
zażaleniem powoda, a szkodą, zdefiniowaną przez powoda jako utrata
spodziewanych korzyści, które powód osiągnąłby w razie wydania przez wójta
korzystnej dla powoda decyzji o warunkach zabudowy działki i jej
przekwalifikowania z rolnej na budowlaną, zachodził normalny związek
przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.
15
Z niekwestionowanych przez apelującego powoda ustaleń wynika bowiem,
że w dniu 21 maja 2005 roku wszedł w życie nowy miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego gminy W., wyłączający, nota bene podobnie jak
plan poprzedni, dopuszczalność wnioskowanej przez powoda zabudowy działki, co
stało się przyczyną wydania przez wójta decyzji z dnia 29 czerwca 2005 roku o
umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o
warunkach zabudowy działki powoda jako bezprzedmiotowej.
Z tych więc faktów wynikała niemożność uzyskania przez powoda
spodziewanych przez niego korzyści majątkowych związanych z wydaniem decyzji
o warunkach zabudowy, przekwalifikowaniem działki i jej zabudową. Niemożność ta
nie została natomiast spowodowana przez wydanie przez Ministra postanowienia z
dnia 4 sierpnia 2006 roku o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek
uznania go za bezprzedmiotowe w sytuacji umorzenia przez wójta postępowania
„głównego” czyli postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach
zabudowy. Postanowienie to zostało istotnie uchylone przez WSA wyrokiem z dnia
14 grudnia 2006 roku, ale z uwagi na naruszenie przepisów postępowania
skutkujące niewłaściwym, z proceduralnego punktu widzenia, sposobem
zakończenia sprawy. Sąd administracyjny wskazał bowiem, że Minister powinien
był, w sytuacji umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o
zabudowie, eliminującego potrzebę, a nawet dopuszczalność uzgodnienia tej
decyzji przez dyrektora parku narodowego, uchylić zaskarżone postanowienie
Dyrektora z dnia 23 marca 2006 roku i umorzyć postępowanie uzgodnieniowe w
pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Kierując się tą oceną prawną, Minister
wydał tej treści postanowienie z dnia 2 lipca 2007 roku, którego powód nie
kwestionował.
Podniesiona kwestia ma istotne znaczenie dla losów powództwa, albowiem
także na gruncie art. 4171
§ 2 k.c. dysponowanie przez poszkodowanego
orzeczeniem wstępnym w rozumieniu art. 4171
§ 2 k.c. nie przesądza jeszcze
automatycznie o powodzeniu powództwa odszkodowawczego przeciwko Skarbowi
Państwa, ponieważ konieczne jest jeszcze wykazanie pozostałych przesłanek
deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego, przede wszystkim
związku przyczynowego między ostateczną decyzją lub prawomocnym
16
orzeczeniem sądu, którego niezgodność z prawem stwierdzono w orzeczeniu
wstępnym, a wskazaną przez powoda szkodą. Nawet jeśli przyjąć, w ślad za
stanowiskiem powoda, że takim orzeczeniem wstępnym jest wyrok WSA z dnia
14 grudnia 2006 roku, to nadal brak jest związku przyczynowego między
wydaniem przez Ministra postanowienia z dnia 4 sierpnia 2006 roku umarzającego
postępowanie odwoławcze wywołane zażaleniem powoda, a wskazaną przez
powoda szkodą.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji (art. 39814
k.p.c.).
kc