Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SW 160/15
POSTANOWIENIE
Dnia 17 grudnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska (przewodniczący)
SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
w sprawie z protestu wyborczego J. S.
przeciwko ważności wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej,
przy udziale:
1) Prokuratora Generalnego,
2) Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 17 grudnia 2015 r.,
postanawia:
wyrazić opinię, że zarzuty protestu są niezasadne.
UZASADNIENIE
Pismem z 4 listopada 2015 r. wyborca J. S. wniósł do Sądu Najwyższego w
ustawowym terminie protest wyborczy przeciwko ważności wyborów do Sejmu i
Senatu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych 25 października 2015 r.
Skarżący wskazał dwa powody protestu: a) art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu
wyborczego, zarzucając, że doszło do przestępstwa przeciwko wyborom
określonego w art. 248 pkt 2 Kodeksu karnego i ewentualnie b) art. 82 § 1 pkt 2
Kodeksu wyborczego, zarzucając, że wyborach dopuszczono do głosowania na
2
listy partyjnego komitetu wyborczego partii PIS, mimo że partia ta utworzyła koalicję
wyborczą z dwiema innymi partiami: SP i PR.
Zdaniem wnoszącego protest, do przestępstwa przeciwko wyborom
określonego w art. 248 pkt 2 k.k. doszło w ten sposób, że nieustalone osoby
działające na rzecz trzech partii politycznych: Prawa i Sprawiedliwości (PIS),
Solidarnej Polski Zbigniewa Ziobro (SP) oraz Polski Razem Jarosława Gowina (PR)
użyły podstępu w celu nieprawidłowego sporządzenia list kandydujących, oraz
dokumentu wyborczego w postaci postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o
utworzeniu komitetu wyborczego partii PIS. Powyższe miało wpływ na przebieg
głosowania, ustalenie wyników głosowania i wynik wyborów. Z kolei naruszenie
przepisów, o którym stanowi art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wyrażało się w
dopuszczeniu w wyborach do głosowania na listy partyjnego komitetu wyborczego
PiS, mimo że partia ta utworzyła koalicję wyborczą z dwiema innymi partiami: SP i
PR. W konsekwencji naruszono przepisy Kodeksu dotyczące głosowania, ustalenia
wyników głosowania i wyników wyborów, co miało wpływ na wynik wyborów.
Skarżący wniósł o uwzględnienie protestu, przez wydanie opinii
stwierdzającej zaistnienie wymienionych wyżej uchybień i ich wpływ na wynik
wyborów do Sejmu i do Senatu RP przeprowadzonych 25 października 2015 r.
Odnośnie do zarzutu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom z
art. 248 pkt 2 k.k., wyborca wskazał, że w wyborach do Sejmu i do Senatu
kandydować mogą wyłącznie osoby umieszczone na listach zgłoszonych
Państwowej Komisji Wyborczej przez komitet wyborczy partii politycznej, komitet
wyborczy koalicji partii politycznych lub komitet wyborców. Na tym etapie rola
Państwowej Komisji Wyborczej ogranicza się do sprawdzenia pod względem
formalnym, czy dany komitet złożył wymagane dokumenty, a jeśli to uczynił, musi
wydać postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu
wyborczego. Z tego względu, zawiadomienie o utworzeniu komitetu wyborczego
partii politycznej PIS zostało przez Państwową Komisję Wyborczą przyjęte. W
rezultacie, komitet ten zgłosił kandydatów w wyborach do Sejmu i do Senatu we
wszystkich okręgach wyborczych w kraju i za granicą, wyborcy głosowali na
kandydatów umieszczonych na jego listach, a w wyborach na kandydatów z list PIS
oddano największą liczbę głosów. Partia PIS złożyła zawiadomienie o utworzeniu
3
własnego partyjnego komitetu wyborczego w zamiarze wystawiania na jego listach
kandydatów wspólnie z partiami SP i PR, z którymi zawarła koalicję wyborczą,
między innymi w celu wspólnego startu w wyborach do Sejmu i do Senatu w 2015 r.
Niezgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego partie te zaniechały utworzenia w
tym celu koalicyjnego komitetu wyborczego, a kandydatów zgłosiły wspólnie na
listach partyjnego komitetu wyborczego PIS.
Według wnoszącego protest, od około połowy roku 2014 r. w opinii
publicznej pojawiały się wypowiedzi członków, w tym członków władz partii
politycznych PiS, SP i PR o tym, że organizacje te zmierzają do zawarcia
porozumienia o ścisłej współpracy, koalicji wyborczej, a być może nawet
porozumienia zjednoczeniowego i prowadzą w tym kierunku rozmowy. 19 lipca
2014 r. w Centrum Expo XXI w Warszawie PIS zorganizowało konwencję pod
nazwą zgromadzenie obywatelskie „Czas na zmiany”. W czasie tej konwencji
władze wymienionych partii podpisały Porozumienie o współpracy, dotyczące także
wspólnego startu w wyborach do Sejmu i Senatu w roku 2015. Porozumienie
zostało podpisane przez Jarosława Kaczyńskiego – prezesa PIS, Zbigniewa Ziobrę
- prezesa SP i Jarosława Gowina - prezesa PR, co było transmitowane
bezpośrednio co najmniej w TVN24. W ostatnim zdaniu Porozumienia wskazano,
że jego integralną częścią będzie Aneks nr 1. We wstępie Porozumienia wskazano,
że PIS, PR i SP zawierają porozumienie w celu stworzenia silnej alternatywy dla
skompromitowanego i szkodzącego Polsce rządu koalicji Platformy Obywatelskiej i
Polskiego Stronnictwa Ludowego”, a na koniec stwierdzono, że w nadchodzących
wyborach samorządowych, które zostaną zarządzone na 16 listopada 2014 r. oraz
w wyborach parlamentarnych przypadających w 2015 r. uczestniczące w nim partie
wystawią swoich kandydatów z listy Prawa i Sprawiedliwości. Strony zobowiązują
się również do popierania wspólnego kandydata na prezydenta RP w 2015 r. W
Aneksie nr 1 do Porozumienia strony ustaliły między innymi liczbę miejsc na listach
partii PIS w najbliższych wyborach do Sejmu i Senatu przeznaczonych dla
kandydatów wskazanych przez SP i PR. Dopuszczono możliwość zmiany tych
kandydatów za zgodą PIS. PIS zagwarantowało start ze swoich list określonym
członkom SP i PR. Postanowiono także o powołaniu zespołu medialnego celem
skoordynowania przekazu medialnego. Strony wprost wskazują, że ustalają zasady
4
umieszczania kandydatów na listach wyborczych, ustalają pewne kwestie
finansowe, planują wspólną medialną akcję wizerunkową, a także zobowiązują się
do uzupełnienia nazwy swoich partii o ten sam moduł: „Porozumienie polskie”.
Zdaniem wnoszącego protest, treść Porozumienia z Aneksem nr 1,
okoliczności zawarcia tej umowy, wypowiedzi członków i władz PIS, SP i PR przed
wyborami do Sejmu i do Senatu w dniu 25 października 2015 r. i po tych wyborach
jednoznacznie dowodzą, że partie te zawiązały koalicję wyborczą mającą na celu
wspólne zgłaszanie kandydatów w wyborach parlamentarnych. Jedynym
warunkiem koniecznym takiej umowy, stosownie do art. 87 § 1 Kodeksu
wyborczego, jest wola wspólnego zgłaszania kandydatów, którą strony ewidentnie
wyraziły. Z dalszego przebiegu wydarzeń wynika, że strony w pełni realizowały
Porozumienie - umowę koalicji wyborczej. Na listach partii PIS w wyborach do
Sejmu i do i Senatu znaleźli się kandydaci wszystkich trzech partii: PIS, SP i PR. W
mediach często akcentowano jedność, koalicyjność sygnatariuszy Porozumienia,
podkreślano ścisłą współpracę. W odniesieniu do trzech powyższych partii
operowano takimi pojęciami, jak „obóz zjednoczonej prawicy”, a nawet wprost -
koalicja. Ze środowisk sygnatariuszy Porozumienia z 19 lipca 2014 r. pojawiały się
wypowiedzi o zwycięstwie „obozu zjednoczonej prawicy” i ton wspólnego
zwycięstwa prawicowego obozu. W niektórych wypadkach wprost mówiono o
zwycięstwie koalicji (np. prezes partii PR Jarosław Gowin w programie „Piaskiem
po oczach”, wyemitowanym 30 października 2015 r. przez telewizję TVN24;
wiceprezes SP Beata Kempa w programie „Kropka nad i”, wyemitowanym przez
telewizję TVN24 w 2 listopada 2015 r.). Powoływanie się przez polityków PIS, PR i
SP na ścisłą współpracę w związku z wyborami do Sejmu i do Senatu w roku 2015,
w tym wspólne wystawianie list kandydatów jest notoryjnie znane. Obecnie, partie
te prowadzą rozmowy w sprawie utworzenia wspólnego rządu.
Następnie wyborca podkreślił, że Kodeks wyborczy daje możliwość
tworzenia przez partie polityczne koalicji wyborczych w celu wspólnego zgłaszania
kandydatów (art. 87 § 1), przewidując jednak w takim wypadku konieczność
przedłożenia Państwowej Komisji Wyborczej umowy koalicyjnej (art. 204 § 5 punkt
1). Wobec obowiązywania umowy koalicyjnej z 19 lipca 2014 r., przyjęta koncepcja
wspólnego wystawienia kandydatów z listy zgłoszonej przez komitet partyjny PIS,
5
była nieprawidłowa. PIS, SP i PR powinny były utworzyć koalicyjny komitet
wyborczy. Na listach wyborczych partii PIS, wszyscy trzej koalicjanci wspólnie
zgłosili kandydatów na posłów i senatorów. Z Porozumienia z 19 lipca 2014 r.
wynikało w istocie, że SP i PR z góry godzą się na kandydatów wskazanych przez
PIS, a ta partia z kolei godzi się na określonych kandydatów wskazanych przez SP
i PR. Co prawda istniała dysproporcja w zakresie uprawnień stron, bowiem PIS
mogła zgłosić znacznie więcej kandydatów, niemniej jednak na tym między innymi
polegał konsensus. Uzgodnieni kandydaci wystartowali w kwestionowanych
wyborach z list zgłoszonych przez komitet wyborczy partii PIS, co było niezgodne z
prawem. Skarżący stwierdził, że wskutek realizacji Porozumienia z 19 lipca 2014 r.:
(-) przedstawiono Państwowej Komisji Wyborczej, a ta przyjęła zawiadomienie o
utworzeniu komitetu wyborczego partii politycznej PIS, gdy w rzeczywistości partia
ta nie zamierzała zgłaszać i nie zgłaszała kandydatów wyłącznie samodzielnie, ale
wspólnie z partiami: SP i PR; (-) na kartach wyborczych kandydaci koalicji
występowali jako kandydaci komitetu wyborczego partii PIS, jakby byli kandydatami
partyjnymi, bez informacji, że chodzi o kandydatów koalicji wyborczej; (-) ustalanie
wyników głosowania i wyników wyborów odbyło się przy przyjęciu nieprawdziwego
założenia, jakoby wyborcy oddawali głosy i wybrali kandydatów z listy partyjnego
komitetu wyborczego PIS, gdy byli to kandydaci koalicji wyborczej PIS, SP, PR,
która nie utworzyła koalicyjnego komitetu wyborczego. Wobec powyższego,
zdaniem wnoszącego protest, nieustalone osoby działające na rzecz partii
politycznych PIS, SP i PR dopuściły się przestępstwa przeciwko wyborom
wskazanego w art. 248 pkt 2 k.k., polegającego między innymi na użyciu podstępu
celem doprowadzenia do nieprawidłowego sporządzenia list kandydujących i
innych dokumentów wyborczych. Te trzy partie koalicyjne, działając wspólnie i w
porozumieniu, zamiast założyć koalicyjny komitet wyborczy, uzyskały od
Państwowej Komisji Wyborczej postanowienie o przyjęciu zawiadomienia o
utworzeniu partyjnego komitetu wyborczego PIS, który wykorzystały do wspólnego
wystawienia kandydatów z jego list. Państwowej Komisji Wyborczej nie ujawniono
zasadniczej okoliczności, że wymienione partie zawarły koalicję wyborczą, a listy
rejestrowanego partyjnego komitetu wyborczego PIS służyć im mają do wspólnego
zgłaszania kandydatów. Nieustalone osoby działające na rzecz trzech powyższych
6
partii politycznych wykorzystały to, że Państwowa Komisja Wyborcza bazuje
wyłącznie na dokumentach jej przedstawianych i nie ma możliwości doszukiwania
się dalszych okoliczności. Komisja, nawet gdyby wiedziała, że partia PIS utworzyła
koalicję wyborczą z partiami: SP i PR, to i tak nie mogłaby kwestii tej wyjaśniać.
Zdaniem wnoszącego protest, całokształt okoliczności sprawy daje podstawy do
przyjęcia, że fakty powyższe miały miejsce i stanowiły przestępstwo przeciwko
wyborom z art. 248 punkt 2 k.k. Kodeks wyborczy nie tylko nie przewiduje
możliwości startowania kandydatów koalicji wyborczej lub innego rodzaju
porozumień międzypartyjnych z listy komitetu wyborczego jednej z partii
wchodzących w skład koalicji wyborczej lub innego porozumienia
międzypartyjnego, lecz określa różne progi wyborcze dla partyjnych (5%) i dla
koalicyjnych (8%) komitetów wyborczych, a partii wchodzącej w skład koalicji
zabrania wprost samodzielnego zgłaszania list kandydatów, a więc de facto także
tworzenia własnego komitetu wyborczego (art. 208 § 3 Kodeksu wyborczego). W
wyniku powyższego podstępu doprowadzono do nieprawidłowego sporządzenia list
kandydujących i wydania przez Państwową Komisję Wyborczą nieprawidłowego
postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego
partyjnego przez PIS. Dla zaistnienia przestępstwa z art. 248 punkt 2 k.k.
wystarczające było samo nieprawidłowe sporządzenie list kandydujących, czy
postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego PIS.
Jeśli partia PIS nie miała prawa tworzyć komitetu wyborczego, to już tylko fakt jego
utworzenia był nieprawidłowością. Nadto, jeśli partyjna lista PIS obejmowała
kandydatów koalicyjnych, to także ta lista sporządzona została nieprawidłowo, bo
kandydatów koalicyjnych mógł zgłosić tylko koalicyjny komitet wyborczy. Opisane
działanie miało charakter umyślny w rozumieniu art. 9 § 1 k.k. Partie polityczne
dysponują stosownymi „ciałami eksperckimi” umożliwiającymi im właściwe
przygotowanie się do wyborów pod względem formalnym. Nie można przyjąć, że
parlamentarne partie polityczne nie zdawały sobie sprawy, że wspólne zgłaszanie
kandydatów może odbywać się tylko przez koalicyjny komitet wyborczy. Przyjmując
zatem formę współpracy polegającą na uzyskaniu w Państwowej Komisji
Wyborczej postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu partyjnego
komitetu wyborczego przez jedną tylko z partii wchodzących w skład trójstronnej
7
koalicji wyborczej, a następnie zgłoszenie na listach tego komitetu kandydatów
koalicyjnych, osoby działające na rzecz zainteresowanych partii musiały co
najmniej przewidywać niezgodność z prawem takiego działania, a jeśli mimo to je
podjęły, musiały się na tę niezgodność godzić. Niewiarygodne jest, zdaniem
wnoszącego protest, aby osoby działające w imieniu parlamentarnych partii
politycznych nie zdawały sobie z tego sprawy. Kodeks wyborczy nie wymaga, na
potrzeby badania protestu, ustalenia tych osób. Nawet jednak, gdyby nie zajmowały
się kwestiami stricte prawnymi, nie mając podstaw do podważania kompetencji
zaangażowanych podmiotów, to za popełnienie przestępstwa odpowiada nie
zawsze jego bezpośredni sprawca, lecz mogą to być inne osoby, np. podżegacze,
pomocnicy lub osoby kierujące czynem zabronionym czyn taki organizujące (art. 18
k.k.).
Niezależnie od zarzutu dopuszczenia się przestępstwa, wnoszący protest
oparł go także posiłkowo („gdyby Sąd Najwyższy nie podzielił stanowiska co do
zaistnienia powyższego przestępstwa przeciwko wyborom”) na art. 82 § 1 punkt 2
Kodeksu wyborczego. Zdaniem skarżącego, w wyniku wspólnego wystawienia
przez koalicję partii PIS, SP i PR kandydatów z listy partyjnego komitetu
wyborczego partii PIS, głosowanie nie przebiegało prawidłowo, ponieważ wyborcy
formalnie tylko głosowali na kandydatów z list komitetu partyjnego PIS, a w istocie i
w zamiarze stron Porozumienia z 19 lipca 2014 r. były to listy koalicyjne. Doszło
zatem do obejścia prawa wpływającego na przebieg głosowania. Na kartach
wyborczych, faktyczna „koalicyjność” kandydatów nie została w uwidoczniona.
Karty wprowadzały zatem wyborców w błąd.
W ocenie wnoszącego protest zarzucane uchybienia, zarówno odnośnie do
przestępstwa przeciwko wyborom, jak i naruszenia przepisów kodeksu
wyborczego, miały wpływ na wynik wyborów. Najwięcej głosów otrzymali bowiem
kandydaci komitetu wyborczego partii PIS, który wobec zawiązania przez partię PIS
koalicji wyborczej, nie miał prawa zgłaszać kandydatów. Gdyby uznać, że opisana
wyżej, zastosowana przez partie: PIS, SP i PR praktyka wspólnego - koalicyjnego
zgłoszenia kandydatów z listy partyjnego komitetu wyborczego, bez stworzenia
komitetu koalicyjnego, nie była nieprawidłowością wpływającą ostatecznie na wynik
wyborów - to musiałoby to oznaczać faktyczne, pozakodeksowe poszerzenie
8
partiom politycznym opcji wspólnego startu w wyborach o opisany wyżej wariant
zastosowany przez PIS, SP i PR. Pojęcie „wynik wyborów”, zdaniem skarżącego,
oznacza zasadnicze informacje umieszczane w obwieszczeniu Państwowej Komisji
Wyborczej. Przede wszystkim wskazuje się tam liczbę głosów uzyskanych przez
konkretne komitety wyborcze (w wypadku wyborów do Sejmu), lub kandydatów
zgłoszonych przez konkretne komitety wyborcze (w wypadku wyborów do Senatu).
Uwzględnianie przez Państwową Komisję Wyborczą głosów oddanych na
kandydatów koalicyjnych wystawionych jednak na listach partyjnego komitetu
wyborczego jest w istocie uwzględnianiem kandydatów nieutworzonego i
niezgłoszonego, wbrew wymogom prawa, koalicyjnego komitetu wyborczego, co
powoduje „zafałszowanie” wyników wyborów. Wybory do Sejmu wygrała koalicja
wyborcza trzech partii, tyle że nie zarejestrowała ona koalicyjnego komitetu
wyborczego, a do Senatu wybory wygrali także kandydaci koalicyjni. Gdyby partie
PIS, SP i PR postąpiły zgodnie z prawem, tj. utworzyły i zgłosiły Państwowej
Komisji Wyborczej koalicyjny komitet wyborczy, partyjny komitet wyborczy PIS nie
mógłby zgłaszać list kandydatów i nie był umieszczany na kartach wyborczych.
Wnoszący protest podkreślił również, że choć partie SP i PR wystawiły swych
kandydatów z list PIS nie we wszystkich okręgach wyborczych, to jednak
Porozumienie z 19 lipca 2015 r. dotyczyło wszystkich okręgów. Strony umowy
koalicyjnej zadecydowały o wspólnym wystawianiu kandydatów w ten sposób, że
partia PIS będzie miała zupełną swobodę w tej kwestii, zaś miejsca na listach dla
kandydatów ze SP i PR będą reglamentowane.
W piśmie procesowym z 6 listopada 2015 r. skarżący podtrzymał zarzuty
przedstawione w proteście. W szczególności wskazał, że jego zarzut sprowadza się
w istocie do jednego: wedle jego rozeznania na bazie danych pochodzących z
mediów, partia PiS mimo, że tworzyła koalicję wyborczą, to jednocześnie utworzyła
własny komitet wyborczy - ale kandydatów z jego list zgłosiła już koalicyjnych,
wspólnie z partiami: SP i PR. Kodeks wyborczy nie przewiduje takiego wariantu
postępowania. Gdyby zaś uznać, że partia PiS zgłosiła na listach swego komitetu
kandydatów samodzielnie, to jeśli uczyniła to tworząc koalicję wyborczą - naruszyła
art. 208 § 3 Kodeksu wyborczego.
9
Państwowa Komisja Wyborcza, zajmując na wezwanie Sądu Najwyższego
stanowisko w przedmiocie zasadności protestu, wyraziła pogląd o jego
bezzasadności. W ocenie Komisji, przypisanie opisanym działaniom znamion
przestępstwa określonego w art. 248 pkt 2 k.k. jest bezpodstawne. Komisja
wyraziła opinię, że protest powinien zostać pozostawiony bez dalszego biegu,
zgodnie z art. 243 § 1 Kodeksu wyborczego. Państwowa Komisja Wyborcza
wyjaśniła, że Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość został utworzony jako
komitet partii politycznej do samodzielnego zgłaszania kandydatów na posłów i
senatorów w trybie art. 86 Kodeksu wyborczego, a nie jako koalicyjny komitet
wyborczy, o którym mowa w art. 87 tej ustawy. Komisja zaznaczyła, że przepisy
Kodeksu wyborczego nie zabraniają zgłaszania przez komitet wyborczy utworzony
przez jedną partię polityczną, jak również przez koalicyjny komitet wyborczy
tworzony przez kilka partii, kandydatów na posłów i/lub senatorów będących
członkami innych partii politycznych, niż ta, która utworzyła dany komitet wyborczy
lub te, które utworzyły koalicyjny komitet wyborczy, a także kandydatów
niebędących członkami żadnej partii politycznej. Zdaniem Komisji, ewentualne
uzgodnienia partii politycznych dotyczące zgłaszania przez komitet wyborczy
utworzony przez jedną partię polityczną kandydatów będących członkami innych
partii politycznych, nie oznaczają, że została utworzona koalicja wyborcza w
rozumieniu art. 87 § 1 Kodeksu wyborczego. Państwowa Komisja Wyborcza
podkreśliła, że zasady te obowiązywały również we wcześniej przeprowadzonych
wyborach. Przykładowo w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
przeprowadzonych 9 października 2011 r. z list komitetu wyborczego utworzonego
przez jedną partię polityczną: (1) Kongres Nowa Prawica - kandydowali, między
innymi członkowie partii Unia Polityki Realnej; (2) Platforma Obywatelska RP -
między innymi członkowie partii politycznej Socjaldemokracja Polska; (3) Sojusz
Lewicy Demokratycznej - między innymi członkowie partii Krajowa Partia Emerytów
i Rencistów; (4) Prawo i Sprawiedliwość - między innymi członkowie partii
Stronnictwo „Piast”.
Prokurator Generalny wyraził pogląd, że protest wyborczy dotyczący
nieuprawnionego złożenia przez pełnomocnika wyborczego partii politycznej Prawo
i Sprawiedliwość do Państwowej Komisji Wyborczej zawiadomienia o utworzeniu
10
komitetu wyborczego tej partii i przyjęcie tego zawiadomienia przez Państwową
Komisję Wyborczą w sytuacji, gdy na mocy umowy koalicyjnej z 19 lipca 2014 r.
została utworzona koalicja trzech partii politycznych - Prawa i Sprawiedliwości,
Solidarnej Polski oraz Polski Razem, w celu wystawienia przez partię Prawo i
Sprawiedliwość wspólnej listy kandydatów wszystkich trzech partii na posłów i
senatorów w wyborach do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w 2015 r., a
więc zaistnienia warunków do powołania i zgłoszenia do Państwowej Komisji
Wyborczej koalicyjnego komitetu wyborczego, daje podstawy do uznania
opisanego wyżej zarzutu za zasadny, ale niemający wpływu na wynik wyborów
W uzasadnieniu zajętego stanowiska Prokurator Generalny wskazał, że w
związku z zawartą w proteście sugestią popełnienia przestępstwa, kopia protestu
została przekazana Departamentowi Postępowania Przygotowawczego Prokuratury
Generalnej, w celu spowodowania przeprowadzenia stosownego postępowania. W
związku z tym z procesową oceną zdarzeń ocenionych przez wnoszącego protest
wyborczy jako popełnienie przestępstwa z art. 248 § 1 pkt 1 k.k. należy się
wstrzymać do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii w trybie prawem
przewidzianym. Okoliczności zgłoszenia zawiadomienia o utworzeniu Komitetu
Wyborczego Prawa i Sprawiedliwości i jego skutków można jednak rozważyć z
punktu widzenia naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego. Zważywszy na
okoliczności zawarcia „Porozumienia pomiędzy Prawem i Sprawiedliwością. Polską
Razem oraz Solidarną Polską w dniu 19 lipca 2014 r.”, podpisanego przez
prezesów tych partii: Jarosława Kaczyńskiego, Jarosława Gowina i Zbigniewa
Ziobrę, oraz treść tego Porozumienia, trudno z punktu widzenia art. 65 § 1 i 2
Kodeksu cywilnego inaczej traktować zawarte w nim deklaracje dotyczące
wspólnych uzgodnień programowych i wystawienia przez wszystkie trzy wchodzące
w rachubę partie polityczne swoich kandydatów z list wyborczych Prawa i
Sprawiedliwości, jako niemające charakteru umownego i z uwagi na zgodny zamiar
stron oraz cel umowy, nie traktować tego Porozumienia jako umowy koalicyjnej.
Oczywiste jest, w ocenie Prokuratora Generalnego, że powodem zawarcia umowy
koalicyjnej, była chęć uzyskania jak najlepszego wyniku wyborczego w zbliżających
się wyborach parlamentarnych. Cel ten wynika jednoznacznie z zawartej umowy
koalicyjnej (Porozumienia). Nadto zawarcie umowy koalicyjnej przez prezesów
11
trzech partii politycznych, uprawnionych zgodnie ze statutami tych partii do
zawarcia tego rodzaju umowy (art. 37 ust. 1 pkt 1 statutu Prawa i Sprawiedliwości,
art. 21 pkt 2 i art. 26 ust. 1 i 2 statutu Solidarnej Polski oraz § 34 ust. 1 pkt 6 statutu
Polski Razem), było konsekwencją słabego wyniku wyborczego Solidarnej Polski
(4,4% głosów) i Polski Razem (3,08% głosów) w wyborach majowych 2014 r. do
Parlamentu Europejskiego. Prokurator Generalny wskazał, że Państwowa Komisja
Wyborcza, w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z tworzeniem komitetów
wyborczych partii politycznych i tworzenia koalicyjnych komitetów wyborczych partii
politycznych w wyborach do Sejmu i Senatu RP zarządzonych na dzień 25
października 2015 r., wydała 20 lipca 2015 r. dwie informacje, wyjaśniające
wątpliwości mogące się pojawiać w związku z tworzeniem komitetów wyborczych
(nr ZPOW-503-17/15 i nr ZPOW-503-18/15), dostępne na jej stronie internetowej
(www.pkw.iiov.pl). Z informacji tych wynikało jednoznacznie, że w celu wspólnego
zgłaszania kandydatów przez partie polityczne, powinny one zawierać umowy
koalicyjne i partia polityczna, która wchodzi w skład koalicji wyborczej, nie może
zgłaszać kandydatów na posłów lub senatorów samodzielnie, a jedynie kandydaci z
różnych partii politycznych mogą być zgłaszani przez „Koalicyjny Komitet
Wyborczy”. Taki pogląd był już wcześniej wyrażany w doktrynie. Między innymi
K. Czaplicki w Komentarzu do art. 87 Kodeksu wyborczego stwierdził, że partie
polityczne dla wspólnego zgłaszania kandydatów na posłów i senatorów, winny
tworzyć koalicje wyborcze. W wypadku kandydatów na posłów i senatorów
nienależących do partii politycznych, mogą być oni jako niezrzeszeni zgłaszani z list
partii politycznych, które wyrażą zgodę na ich umieszczenie na tych listach. Z kolei
listy kandydatów do Sejmu i Senatu RP z kandydatami należącymi do różnych partii
politycznych muszą być zgłaszane przez koalicyjne komitety wyborcze, tak jak to
uczyniła przed wyborami 25 października 2015 r. partia Zjednoczona Lewica.
Pomimo jednoznacznych wyjaśnień Państwowej Komisji Wyborczej, 7 sierpnia
2015 r. pełnomocnik Komitetu Wyborczego Prawa i Sprawiedliwości zgłosił
zawiadomienie o utworzeniu Komitetu Wyborczego Prawa i Sprawiedliwości mimo,
iż partia ta zamierzała zgłosić listy kandydatów do Sejmu i Senatu RP będących
członkami nie tylko tej partii, ale i partii Solidarna Polska oraz Polska Razem.
Następnie, 10 sierpnia 2015 r. zawiadomienie o utworzeniu Komitetu Wyborczego
12
Prawa i Sprawiedliwości zostało zarejestrowane przez Państwową Komisję
Wyborczą (nr ZPOW-540-29/15), co świadczy o tym, że przyjęto, iż ta partia
polityczna będzie zgłaszać tylko członków tej partii mimo, że z sygnałów
pojawiających się w środkach masowego przekazu wynikał jednoznaczny przekaz,
o zamiarze wystawiania przez partię Prawo i Sprawiedliwość na zgłaszanych do
wyborów listach kandydatów na posłów i senatorów, również osób należących do
innych partii politycznych. Sygnalizowany już w umowie koalicyjnej zamiar
umieszczenia na listach Prawa i Sprawiedliwości kandydatów na posłów i
senatorów RP należących do innych partii politycznych przyniósł oczekiwane przez
nie rezultaty, gdyż jak wynika z opublikowanych przez Państwową Komisję
Wyborczą wyników wyborów przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r.
(Dz.U. z 28 października 2015 r., poz. 1731), umieszczeni na ostatnich miejscach
list kandydatów Prawa i Sprawiedliwości - Jarosław Gowin i Zbigniew Ziobro
uzyskali odpowiednio 43539 lub 67238 głosów, co nie tylko zapewniło im uzyskanie
mandatów poselskich, ale też i w znacznej mierze przysporzyło głosów listom
wyborczym, z których startowali.
Za częściowo zasadne Prokurator Generalny uznał natomiast twierdzenie
skarżącego, że brak zarejestrowania właściwego dla stwierdzonego stanu rzeczy
koalicyjnego komitetu wyborczego, wpłynął w zasadniczy sposób na głosowanie i
ustalenie wyników wyborów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, utworzenie
komitetu wyborczego partii politycznej, tak jakby był on tworzony jedynie dla
kandydatów będących członkami danej partii oraz kandydatów niezrzeszonych,
którym dana partia udostępnia miejsce na swoich listach, w sytuacji zamiaru
zgłaszania i zgłaszania przez partię polityczną wielopartyjnych list kandydatów, było
działaniem naruszającym przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące tworzenia
komitetów wyborczych i ich rejestrowania (art. 87 § 1-3 oraz art. 92 § 2 Kodeksu
wyborczego) oraz wykładni tych przepisów prezentowanej przez Państwową
Komisję Wyborczą. Przyjęcie list wyborczych z nieprecyzyjnie określoną nazwą tej
listy bez określenia, że jest to koalicyjna lista wyborcza i jej pełnej nazwy, mogło
niektórych wyborców wprowadzić w błąd co do tego, na jaką listę wyborczą w
istocie głosują. Tego rodzaju nieprawidłowość, polegająca na niedookreśleniu list
wyborczych Prawa i Sprawiedliwości, była efektem zarejestrowania przez
13
Państwową Komisję Wyborczą zawiadomienia o utworzeniu niewłaściwego
komitetu wyborczego. Ta nieprawidłowość mimo, że nie wiązała się wprost z
przebiegiem głosowania, pośrednio dotyczyła głosowania i była efektem wadliwego
utworzenia oraz zarejestrowania Komitetu Wyborczego Prawa i Sprawiedliwości.
Nieprawidłowości te nie mogą być jednak uznane za mające wpływ na wynik
wyborów. Nawet bowiem w razie utworzenia i prawidłowego zarejestrowania
właściwego koalicyjnego komitetu wyborczego Prawa i Sprawiedliwości oraz
nadania w związku z tym listom wyborczym zgłaszanym przez Prawo i
Sprawiedliwość właściwej nazwy odpowiadającej wymogom Kodeksu wyborczego,
listy kandydatów na posłów i senatorów byłyby te same i wyborcy głosowaliby na te
same kandydatury, a tym samym opisane w uzasadnieniu stanowiska naruszenia
przepisów Kodeksu wyborczego dotyczące głosowania, nie miały wpływu na wynik
wyborów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 101 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyborcy
przysługuje prawo zgłoszenia do Sądu Najwyższego protestu przeciwko ważności
wyborów na zasadach określonych w ustawie. Zasady te określa ustawa z dnia 5
stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 1510 z późn. zm.), dalej
„kodeks wyborczy” lub „k.wyb.”. Art. 82 § 1 k.wyb. stanowi, że protest przeciwko
ważności wyborów, ważności wyborów w okręgu lub wyborowi określonej osoby
może być wniesiony z powodu: 1) dopuszczenia się przestępstwa przeciwko
wyborom, określonego w rozdziale XXXI Kodeksu karnego, mającego wpływ na
przebieg głosowania, ustalenie wyników głosowania lub wyników wyborów lub
2) naruszenia przepisów kodeksu dotyczących głosowania, ustalenia wyników
głosowania lub wyników wyborów, mającego wpływ na wynik wyborów. Z kolei
według art. 82 § 2 k.wyb., protest przeciwko ważności wyborów z powodu
dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom, o którym mowa w § 1, lub
naruszenia przez właściwy organ wyborczy przepisów Kodeksu dotyczących
głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów może wnieść
wyborca, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców
14
w jednym z obwodów głosowania. W myśl art. 241 § 1 i 3 oraz art. 242 § 1 i 2
k.wyb., w wypadku wyborów do Sejmu (a na podstawie art. 258 także wyborów do
Senatu) protest wyborczy przeciwko ważności wyborów wnosi się do Sądu
Najwyższego na piśmie, a wnoszący protest powinien sformułować w nim zarzuty
oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których je opiera. Postępowanie powinno
być ograniczone do dowodów przedstawionych lub wskazanych wcześniej przez
wnoszącego protest. Sąd Najwyższy może jednak dopuścić dowód z urzędu, jeżeli
uzna to za konieczne (art. 232 zdanie drugie w związku z art. 13 § 2 k.p.c.) lub
powołać się na fakty powszechnie znane i znane sądowi urzędowo (art. 228 w
związku z art. 13 § 2 k.p.c.).
Rozpoznawany protest spełnia opisane wyżej wymagania w stopniu
upoważniającym Sąd Najwyższy do rozważenia jego zasadności. Skarżący określił
w nim swoje żądanie, jako unieważnienie wyborów do Sejmu i Senatu RP
przeprowadzonych 25 października 2015 r., sformułował zarzuty mieszczące się w
granicach wskazanych w art. 82 § 1 i § 2 k.wyb. i wskazał dowody, na których je
opiera.
Należy wskazać, że zakres protestu i związanej z tym sądowej kontroli
ważności wyborów nie może być ograniczany do prawidłowości ściśle rozumianych
czynności przebiegu głosowania oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów.
Zgodnie z uchwałą powiększonego składu Sądu Najwyższego z dnia 18
października 2012 r., III SW 4/12 (OSNP 2013 nr 5-6, poz. 70.), podstawą protestu
wyborczego może być naruszenie przepisów Kodeksu wyborczego dotyczących
wydania przez Państwową Komisję Wyborczą zaświadczenia, o którym mowa w
art. 210 § 3 (w brzmieniu sprzed dnia 26 sierpnia 2014 r.) tego Kodeksu,
uprawniającego komitet wyborczy, który zarejestrował listy kandydatów na posłów
co najmniej w połowie okręgów wyborczych, do zgłoszenia dalszych list bez
poparcia zgłoszenia podpisami wyborców (art. 82 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego).
W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że niedopuszczalne
jest, aby faza procedury wyborczej, mająca umożliwiać wyborcom głosowanie na
określonych kandydatów, pozostawała poza jakąkolwiek kontrolą i uchylała spod
oceny Sądu Najwyższego co do jej wpływu na wynik wyborów (art. 101 ust. 2
Konstytucji oraz art. 242 § 2 k.wyb.) i ich ważność (art. 101 ust. 1 Konstytucji oraz
15
art. 244 § 1 k.wyb.). Sąd Najwyższy stwierdził wprost, że celem i przedmiotem
protestu jest ważność wyborów, bo w myśl art. 101 ust. 2 Konstytucji jest on
przeciwko tej ważności skierowany. Termin „wybory” w pojęciu art. 101 Konstytucji
powinien być rozumiany szeroko i obejmuje zarówno akt zbiorowej woli wyborców
prowadzącej do wyłonienia Sejmu (Senatu), jako organu władzy ustawodawczej
oraz posłów (senatorów) wyposażonych w określone kompetencje, jak również
procedurę, która wyrażenie tej woli umożliwi. Pojęcie ważności wyborów, przeciwko
której może zostać wniesiony protest, rozumieć należy zatem jako odnoszące się
do wszystkich elementów składających się na postępowanie wyborcze i decydujące
o jego prawomocności, co powinno być uwzględnione przy wykładni art. 82 § 1 pkt
2 Kodeksu wyborczego. Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zwrócił przede
wszystkim uwagę, że z treści tego przepisu nie wynika, że przedmiotem protestu
wyborczego może być jedynie naruszenie przepisów odnoszących się do przebiegu
głosowania (oraz ustalenia wyników głosowania i wyborów), bo mowa w nim o
przepisach dotyczących głosowania (ustalenia wyników głosowania lub wyników
wyborów). Celem weryfikacji wyborów przez Sąd Najwyższy jest stwierdzenie, czy
konkretny organ został wyłoniony zgodnie z prawem, a więc zgodnie z
przewidzianą przez przepisy procedurą. Pojęcie „przepisy dotyczące głosowania”
jest bez wątpienia szersze od pojęcia „przepisów odnoszących się do przebiegu
głosowania”, wobec czego zakresu przedmiotowego protestu nie można ograniczać
jedynie do tych przepisów, które bezpośrednio określają czynności fazy
głosowania.
Rozpoznawany protest, odnoszący się do zawiadomienia Państwowej
Komisji Wyborczej przez pełnomocnika wyborczego partii politycznej o utworzeniu
komitetu wyborczego oraz rejestracji list kandydatów przez okręgowe komisje
wyborcze, dotyczy niewątpliwie czynności procesu wyborczego ważnych dla
prawidłowości (zgodności z prawem) wyborów. Z tego względu, pomimo że
wykracza poza ściśle rozumiane czynności przebiegu głosowania oraz ustalenia
wyników głosowania i wyborów, podlega rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy wskazać, że Sąd
Najwyższy uznał za udowodnione twierdzenie wnoszącego protest, że 19 lipca
2014 r. w Centrum Expo XXI w Warszawie PIS zorganizowało konwencję pod
16
nazwą Zgromadzenie Obywatelskie „Czas na zmiany”, w której trakcie partie PIS,
SP i PR, reprezentowane, odpowiednio do wskazanej kolejności partii, przez
Jarosława Kaczyńskiego, Zbigniewa Ziobro i Jarosława Gowina, zawarły
porozumienie, w którym między innymi zobowiązały się, że „w wyborach
parlamentarnych przypadających w 2015 roku wystawią swoich kandydatów z listy
Prawa i Sprawiedliwości.”, a także, że w ostatnim zdaniu tego porozumienia strony
wskazały, że „Integralną częścią umowy będzie Aneks nr 1.” Fakt ten znalazł
potwierdzenie w załączonym do materiału dowodowego, opublikowanym na
oficjalnej stronie internetowej partii Prawo i Sprawiedliwość, tekście tego
porozumienia (http://old.pis.org.pl/article.php?id=23165&p=materialy), a także w
innych medialnych źródłach wskazanych we wnioskach dowodowych skarżącego.
Za wiarygodne Sąd Najwyższy uznał także twierdzenie Autora protestu, że po
zawarciu porozumienia jego strony publicznie deklarowały współpracę i popierały
się w kampanii wyborczej. Fakt ten Sąd Najwyższy, niezależnie od
przedstawionych przez skarżącego dowodów, uznał za powszechnie znany.
Ponadto, za udowodniony Sąd Najwyższy uznał także fakt, że na listach
wyborczych kandydatów do Sejmu i Senatu Komitetu Wyborczego PIS znaleźli się
członkowie partii SP i PR, co wynika wprost z obwieszczeń Państwowej Komisji
Wyborczej z dnia 27 października 2015 r. o wynikach wyborów do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r. (Dz.U.
z 2015 r., poz. 1731) i o wynikach wyborów do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
przeprowadzonych w dniu 25 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1732).
Wnoszący protest oparł przedstawione w nim żądanie unieważnienia
wyborów do Sejmu i Senatu RP przeprowadzonych 25 października 2015 r. na
zarzutach odwołujących się do obydwu powodów protestu wskazanych w art. 82 §
1 pkt 1 i 2 k.wyb. Odnośnie do pierwszego z nich Autor protestu twierdzi, że 17
lipca 2014 r. partia polityczna PIS utworzyła z partiami SP i PR koalicję wyborczą.
Pomimo to partia PIS utworzyła własny komitet wyborczy w wyborach do Sejmu i
Senatu, a następnie dopuszczono do głosowania na koalicyjnych kandydatów z
listy tego Komitetu. W związku z tym PIS naruszyło art. 208 § 3 k.wyb. W kwestii
drugiego z ustawowych powodów protestu, dotyczącego dopuszczenia się
przestępstwa przeciwko wyborom określonego w art. 248 pkt 2 k.k., u podstaw
17
twierdzeń wnoszącego protest leży teza, że pomimo, że partia PIS utworzyła
partyjny komitet wyborczy, co wymaga zawiadomienia organu wyborczego o
zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów (art. 86 § 2 in initio k.wyb.), to w
wyborach do Sejmu i Senatu RP w 2015 r. nie zgłosiła kandydatów na listach
wyborczych samodzielnie, lecz wspólnie, a więc działając tak jak koalicyjny komitet
wyborczy.
Wspólną podstawą obydwu wskazanych wyżej zarzutów jest przekonanie
Autora protestu, że podpisując 19 lipca 2014 r. w Centrum Expo XXI w Warszawie
porozumienie o współpracy partia polityczna PIS utworzyła z partiami SP i PR
koalicję wyborczą. Jak stwierdzono w uzasadnieniu protestu, jedynym warunkiem
koniecznym takiej umowy, stosownie do art. 87 § 1 k.wyb., jest wola wspólnego
zgłaszania kandydatów. Pogląd ten jest nietrafny. Wbrew twierdzeniom
wnoszącego protest wyborcy, partie PIS, SP i PR nie utworzyły koalicji wyborczej w
rozumieniu Kodeksu wyborczego. Zgodnie z art. 87 § 1 k.wyb., partie polityczne
mogą tworzyć koalicje wyborcze w celu wspólnego zgłaszania kandydatów. Partia
polityczna może wchodzić w skład tylko jednej koalicji wyborczej. Z paragrafu 2
tego artykułu wynika, że czynności wyborcze w imieniu koalicji wyborczej wykonuje
koalicyjny komitet wyborczy utworzony przez organy partii politycznych
upoważnione do reprezentowania partii na zewnątrz. Kolejne paragrafy art. 87
k.wyb. określają warunki formalne utworzenia koalicyjnego komitetu wyborczego
(§ 3 i 4), wskazują na konieczność zawiadomienia przez pełnomocnika wyborczego
właściwego organu wyborczego o utworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego
(§ 5) oraz określają warunki formalne tego zawiadomienia (§ 6). Z kolei art. 204 § 4
k.wyb. stanowi, że koalicyjny komitet wyborczy może być utworzony w okresie od
dnia ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów do 50 dnia przed dniem
wyborów. Pełnomocnik wyborczy zawiadamia Państwową Komisję Wyborczą do 50
dnia przed dniem wyborów o utworzeniu komitetu wyborczego. Z paragrafu 5 tego
artykułu wynika natomiast, że do zawiadomienia, o którym mowa w § 4, załącza
się, między innymi umowę o zawiązaniu koalicji wyborczej wraz z następującymi
danymi: imionami, nazwiskami, adresami zamieszkania i numerami ewidencyjnymi
PESEL osób wchodzących w skład komitetu wyborczego (pkt 1). Należy też
zaznaczyć, że uchwałą z dnia 10 sierpnia 2015 r., Państwowa Komisja Wyborcza
18
przyjęła zawiadomienie Komitetu Politycznego PiS (tj. zgodnie z art. 18 pkt 1
statutu PiS, organu reprezentującego tę Partię na zewnątrz) o utworzeniu komitetu
wyborczego partii politycznej – Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość. W
imieniu Komitetu Politycznego PiS zawiadomienie to podpisał właściwie do tego
umocowany prezes PiS – Jarosław Aleksander Kaczyński. Komitet Polityczny PiS
nie dołączył do zawiadomienia umowy koalicyjnej, a w szczególności porozumienia
z 19 lipca 2014 r. i porozumienie to nie zostało zarejestrowane przez Państwową
Komisję Wyborczą (ustalenie na podstawie nadesłanych z Państwowej Komisji
Wyborczej dokumentów dotyczących przyjęcia tego zawiadomienia). Warto także
dodać, że Państwowa Komisja Wyborcza w informacji z dnia 20 lipca 2015 r.,
ZPOW-503-18/15 o tworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego w wyborach do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
zarządzonych na dzień 25 października 2015 r. wskazała, że w umowie o
zawiązaniu koalicji wyborczej podaje się, między innymi dane dotyczące osób
wchodzących w skład koalicyjnego komitetu wyborczego (co najmniej 10 osób), ze
wskazaniem ich imion, nazwisk, adresów zamieszkania i numerów ewidencyjnych
PESEL. W informacji tej wskazano także, że z treści umowy koalicyjnej powinno
wynikać, czy koalicja została utworzona w celu zgłaszania list kandydatów na
posłów i kandydatów na senatorów, czy też w celu zgłaszania tylko list kandydatów
na posłów lub tylko kandydatów na senatorów a nadto, że umowa koalicyjna
powinna również zawierać postanowienia dotyczące: (-) proporcji, w jakich
nadwyżka pozyskanych środków nad poniesionymi przez komitet wydatkami
zostanie przekazana na fundusze wyborcze poszczególnych partii; brak
postanowień w tym zakresie spowoduje obowiązek przekazania nadwyżki na rzecz
organizacji pożytku publicznego (art. 138 § 2 k.wyb.), (-) proporcji podziału dotacji
podmiotowej pomiędzy partie wchodzące w skład koalicji, zaznaczając, że brak
postanowień w tym zakresie spowoduje wypłatę dotacji każdej partii w równych
częściach (art. 151 § 4 k.wyb., (-) proporcji podziału subwencji przysługującej
koalicji pomiędzy partie wchodzące w jej skład;, wskazując, że brak postanowień w
tym zakresie spowoduje utratę prawa do subwencji (art. 28 ust. 2 i 4 ustawy z dnia
27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924).
19
Należy stwierdzić, że porozumienie z 19 lipca 2014 r. większości wymaganych
postanowień nie zawiera.
Uwzględnienia wymaga także art. 28 ust. 3 ustawy o partiach politycznych,
zgodnie z którym, umowa zawiązująca koalicję wyborczą przedkładana jest do
rejestracji w Państwowej Komisji Wyborczej pod rygorem nieważności. W
rezultacie, umowa nieprzedłożona do rejestracji nie wywołuje skutków prawnych,
które prawo wyborcze wiąże z istnieniem koalicji i koalicyjnego komitetu
wyborczego. Porozumienie z 19 lipca 2014 r., jak również załączony przez
wnoszącego protest Aneks nr 1 do Porozumienia, nie zostały przedłożone do
rejestracji w Państwowej Komisji Wyborczej. Z przedstawionego wyżej wywodu
wynika, że porozumienie z 19 lipca 2014 r. nie może być uznane za umowę
koalicyjną w rozumieniu Kodeksu wyborczego, zawiązującą koalicję wyborczą w
sensie prawnym. Wynika stąd również, że partie polityczne, które nie zawarły
umowy koalicyjnej odpowiadającej opisanym rygorom nie mogą utworzyć
koalicyjnego komitetu wyborczego. Do partii politycznych należy zarówno wybór,
czy chcą utworzyć koalicję wyborczą w prawnym znaczeniu tego określenia, jak i
kalkulacja korzyści i niekorzyści wynikających z podjętej w tej kwestii decyzji.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro porozumienie z 19 lipca
2014 r. nie może być traktowane jako umowa zawiązująca koalicję wyborczą w
sensie prawnym, to - wbrew przekonaniu Autora protestu - do zaistniałej w sprawie
sytuacji nie można zastosować art. 208 § 3 k.wyb., który stanowi, że partie
polityczne, które wchodzą w skład koalicji wyborczej, nie mogą zgłaszać list
kandydatów samodzielnie, a także art. 263 § 1 k.wyb., który stanowi, że partia
polityczna, która wchodzi w skład koalicji wyborczej utworzonej w celu wspólnego
zgłoszenia kandydatów na posłów i kandydatów na senatorów albo tylko w celu
wspólnego zgłoszenia kandydatów na senatorów, nie może zgłaszać kandydatów
na senatorów samodzielnie. Z przepisów tych wynika, że tylko partia polityczna
wchodząca w skład koalicji wyborczej w znaczeniu prawnym nie może zgłaszać
kandydatów samodzielnie.
Uzupełniająco warto wskazać, że w ukształtowanej praktyce wyborczej z list
komitetów wyborczych jednych partii zgłaszani są w wyborach parlamentarnych
kandydaci należący do innych partii. Jak wskazała Państwowa Komisja Wyborcza
20
w uzasadnieniu stanowiska przedstawionego w nin. sprawie, np. w wyborach do
Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzonych 9 października 2011 r. z list
komitetu wyborczego utworzonego przez jedną partię polityczną: (1) Kongres Nowa
Prawica - kandydowali, między innymi członkowie partii Unia Polityki Realnej; (2)
Platforma Obywatelska RP - między innymi członkowie partii politycznej
Socjaldemokracja Polska; (3) Sojusz Lewicy Demokratycznej - między innymi
członkowie partii Krajowa Partia Emerytów i Rencistów; (4) Prawo i Sprawiedliwość
- między innymi członkowie partii Stronnictwo „Piast”.
Wobec tego konieczne jest rozważenie dopuszczalności tego rodzaju
zachowań. Zdaniem Sądu Najwyższego, nieprzekonujący jest pogląd Prokuratora
Generalnego (wyrażony w uzasadnieniu stanowiska tego organu przedstawionego
w niniejszej sprawie), że informacje Państwowej Komisji Wyborczej z 20 lipca
2015 r. ZPOW-503-17/15 (Informacja o tworzeniu komitetu wyborczego partii
politycznej w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r.) oraz
ZPOW-503-18/15 (Informacja o tworzeniu koalicyjnego komitetu wyborczego w
wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej
Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r.), a także poglądy
prezentowane przez K. Czaplickiego w komentarzu do art. 87 Kodeksu wyborczego
(por. K. W. Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks
wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 242-245) dają podstawę do przyjęcia, że
listy kandydatów do Sejmu i Senatu RP z umieszczonymi kandydatami należącymi
do różnych partii politycznych muszą być zgłaszane przez koalicyjne komitety
wyborcze. Treść tych informacji oraz wskazanego komentarza nie uprawnia do
wniosku, że Państwowa Komisja Wyborcza oraz K. Czaplicki stoją na takim
stanowisku. Według rozeznania Sądu Najwyższego w obecnym składzie, pogląd
taki nie był wyrażany przez innych przedstawicieli doktryny. Z informacji
Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 20 lipca 2015 r., ZPOW-503-20/15 o
zasadach i sposobie zgłaszania list kandydatów na posłów w wyborach do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r. oraz z
informacji Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 20 lipca 2015 r., ZPOW-503-21/15
o zasadach i sposobie zgłaszania kandydatów na senatorów w wyborach do
21
Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r.,
a także z wzorów formularzy zgłoszeniowych zawartych w załącznikach do tych
informacji (por. odpowiednio załączniki nr 1 do tych informacji) nie wynika, że
Państwowa Komisja Wyborcza przyjęła stanowisko, że niedopuszczalne było
zgłoszenie list kandydatów na posłów i zgłoszenie kandydatów na senatorów przez
komitet wyborczy partii politycznej utworzony w celu ich samodzielnego zgłaszania,
które zawierają kandydatury osób należących do innych partii politycznych.
Wniosku, jakoby Państwowa Komisja Wyborcza stała na takim stanowisku, nie
można wywieść także z uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 3 września
2015 r. w sprawie wytycznych dla okręgowych komisji wyborczych dotyczących
przyjmowania zgłoszeń i rejestracji list kandydatów na posłów i kandydatów na
senatora w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 25 października 2015 r. Tego
rodzaju wytyczne na mocy art. 161 § 1 k.wyb. są wiążące dla okręgowych komisji
wyborczych, ponieważ stanowią sui generis przepisy wykonawcze do norm
ustawowych (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25
października 2000 r., III SW 74/00, OSNAPiUS 2001 nr 3, poz. 96). Należy również
dodać, że w doktrynie prawa konstytucyjnego wyrażono wprost pogląd, że „komitet
wyborczy partii politycznej może zgłaszać kandydatów nienależących do danej
partii, a nawet należących do innej partii lub organizacji” (por. B. Banaszak, Kodeks
wyborczy. Komentarz, Warszawa 2014, s. 157). Pogląd ten znajduje potwierdzenie
w treści art. 212 k.wyb., który nakazu informowania przez komitet wyborczy
zgłaszający listę kandydatów o ich przynależności partyjnej (szczeg. § 2 i § 5 pkt 2)
nie ogranicza do koalicyjnych komitetów wyborczych. Nie przekonują też zgłaszane
przez wnoszącego protest i Prokuratora Generalnego obawy, że zamieszczenie
kandydata określonej partii na liście komitetu wyborczego innej partii wprowadza
wyborców w błąd. Przede wszystkim praktyka takiego zgłaszania kandydatów jest
wyborcom znana i występowała zarówno w wyborach parlamentarnych w 2011 r.,
jak i 2005 r. i wcześniej, a partie polityczne jej nie ukrywają. Poza tym, jakkolwiek
ani karta do głosowania w wyborach do Sejmu RP, ani karta do głosowania w
wyborach do Senatu RP nie zawierają informacji o przynależności partyjnej
kandydatów, a wyłącznie informację o nazwie komitetu wyborczego, który ich
22
zgłosił, a w odniesieniu do wyborów do Sejmu RP także o numerze listy (por. art.
224 i kw. i art. 267 k.wyb.), to jednak w dniu głosowania obwodowe komisje
wyborcze są zobowiązane do wywieszenia obwieszczeń właściwej okręgowej
komisji wyborczej o zarejestrowanych listach kandydatów (kandydatach), w którym
znajduje się informacja o przynależności partyjnej każdego kandydata.
Rozplakatowanie tych obwieszczeń na obszarze właściwego okręgu wyborczego
powinno nastąpić najpóźniej w 10 dniu przed dniem wyborów. Podstawą prawną
podania do wiadomości tych informacji jest art. 221 k.wyb. (w odniesieniu do
kandydatów na senatorów - w związku z art. 258 k.wyb.), który stanowi, że
okręgowa komisja wyborcza sporządza obwieszczenia o zarejestrowanych listach
kandydatów, zawierające informacje o ich numerach, nazwach i skrótach nazw
komitetów wyborczych oraz dane o kandydatach zawarte w zgłoszeniach list
(a zatem także o przynależności partyjnej kandydata - zob. art. 212 k.wyb.).
W rezultacie, uprawniony jest wniosek, że dopuszczalne jest zgłoszenie i
rejestracja list kandydatów na posłów i kandydatów na senatorów komitetu
wyborczego partii politycznej, utworzonego w celu ich samodzielnego zgłaszania,
które zawierają kandydatury osób należących do innych partii politycznych. Warto
również dodać, że zwykły ogląd sceny politycznej wskazuje na różne formy bardziej
lub mniej jawnego współdziałania partii w celach wyborczych. Część z tych działań
ma charakter porozumień o zgłaszaniu kandydatów jednej partii z listy komitetu
wyborczego innej partii. Jest to wiedza dostępna dla przeciętnego obserwatora
sceny politycznej z doniesień medialnych, publikowanych historii poszczególnych
partii politycznych i innych opracowań (zob. np.: M. Dołbakowska, I. Słodkowska
(red.), Wybory 2005. Partie i ich programy, Instytut Studiów Politycznych PAN,
Warszawa 2006, s. 100 i n.). W każdym wypadku partia tworząca „własny” komitet
wyborczy, akceptując kandydata z innej partii, liczy na profity w sferze wyników
wyborów wynikające z tego rodzaju działania. Dopóki jednak partie nie zawrą
umowy koalicyjnej odpowiadającej opisanym wcześniej rygorom prawnym,
zgłaszanie kandydatów innych partii na listach wyborczych tego komitetu jest w
sensie prawnym traktowane jako samodzielne. Pozytywnym skutkiem takiego stanu
prawnego jest umożliwienie przedstawicielom partii niszowych (których z reguły
opisana praktyka dotyczy) wejścia do parlamentu, z korzyścią dla jego
23
reprezentatywności. Bezpodstawna byłaby też obawa, że metodę
niesformalizowanych koalicji będą stosować duże partie polityczne umieszczając
swoich kandydatów na listach komitetów partyjnych innej partii. Trudno bowiem
przypuszczać, aby znacząca partia, która może samodzielnie uzyskać
satysfakcjonujący wynik wyborczy, godziła się na występowanie pod szyldem innej
partii. Zakazanie umieszczania kandydatów pochodzących z innych partii na listach
komitetu wyborczego jednej partii w wyniku tego rodzaju porozumień, zamknęłoby
dostęp do parlamentu przedstawicielom środowisk niszowych lub prowadziło do
nasilenia się praktyki niejawnych uzgodnień międzypartyjnych.
Opisane unormowanie uzależnia istnienie umów koalicyjnych i koalicji
wyborczych oraz opiera rozróżnienie między samodzielnym (art. 86 § 2 k.wyb.) a
wspólnym (art. 87 § 1 k.wyb.) zgłaszaniem kandydatów na sformalizowanych i
uproszczonych kryteriach, stosowanych jednakowo do podmiotów gry wyborczej.
Zwrot „samodzielne zgłaszanie kandydatów” należy zatem rozumieć w kontekście
brzmienia całego art. 86 § 2 k.wyb. i, interpretując go z uwzględnieniem treści
zdania pierwszego art. 87 § 1 k.wyb., uznać, że znaczy on tylko tyle co „zgłaszanie
kandydatów nie w koalicji” (w znaczeniu prawnym), a nie zgodnie z naturalnym
znaczeniem terminu „samodzielnie”, jako „bez niczyjej pomocy, bez niczyjego
wpływu, niezależnie, niezawiśle” (por. Słownik języka polskiego PWN pod redakcją
M. Szymczaka, TOM III, Warszawa 1981, s. 174). Chodzi przy tym o samodzielne
zgłaszanie kandydatów, co nie wyklucza wcześniejszych uzgodnień między
partiami lub między zgłaszającym komitetem wyborczym partii politycznej a samym
kandydatem należącym do innej partii. Przyjęcie kryteriów materialnych
(faktycznych) istnienia koalicji wyborczych prowadziłoby do trudnych lub często
niemożliwych do rozwiązania w rozsądnym czasie sporów o to, czy określony
stopień współdziałania partii jest, czy nie jest koalicją wyborczą, a także, czy
stosunki między nimi, nawet oparte na niezarejestrowanej w Państwową Komisję
Wyborczą umowie, uzasadniają twierdzenie, że dopuszczenie na listach jednej z
nich kandydatów drugiej, pozbawia pierwszej z nich samodzielności. Na przykład, z
twierdzeń Autora protestu o treści Aneksu nr 1 do Porozumienia z 19 lipca 2014 r.,
a także z przytoczonego przez niego jako dowód tekstu tego aktu wynika, że o ile
PR i SP musiały zaakceptować kandydatów PIS, to zamieszczenie na listach PIS
24
kandydatów PR i SP zależało od uzgodnienia z PIS, a ich zmiana wymagała
akceptacji PIS (pkt 3 Aneksu).
Wracając do głównego wątku rozważań warto też dodać, że postępowanie
przed organami wyborczymi oraz postępowanie protestowe przed Sądem
Najwyższym nie są dostosowane do rozpoznawania takich sporów. Postępowanie
przed Państwową Komisją Wyborczą, związane z przyjęciem zawiadomienia o
utworzeniu komitetu wyborczego i wydaniem postanowienia o przyjęciu
zawiadomienia, toczy się w ściśle określonych ramach czasowych (3 dni od
przyjęcia zawiadomienia na sprawdzenie przez Państwową Komisję Wyborczą, czy
spełnia ono warunki określone w Kodeksie i wydanie postanowienia o przyjęciu i 5
dni dla pełnomocnika wyborczego na usunięcie wad – art. 97 § 1 i 2 k.wyb.) i
ogranicza się do badania spełnienia formalnych warunków określonych w
Kodeksie. Ponadto na postanowienie o przyjęciu zawiadomienia nie służy skarga
do Sądu Najwyższego, która przysługuje jedynie pełnomocnikowi wyborczemu
partii na postanowienie o odmowie przyjęcia zawiadomienia (art. 97 § 3 k.wyb.).
Zbliżony do wyżej opisanego charakter ma postępowanie związane ze zgłoszeniem
okręgowej komisji wyborczej przez komitet wyborczy listy kandydatów i wydaniem
osobie zgłaszającej listę pisemnego potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia oraz
rejestracją listy. Komisja bada, czy zgłoszenie spełnia wymagania formalne, o
których mowa w art. 211 § 2 i 3 oraz art. 212, i w razie pozytywnego wyniku
badania wydaje osobie zgłaszającej listę pisemne potwierdzenie przyjęcia
zgłoszenia (art. 213 § 1 k.wyb.). Wymienione przepisy wskazują, że komisja
okręgowa nie ma kompetencji do badania, czy kandydaci z innych partii zgłoszeni
na liście komitetu wyborczego danej partii, zostali zgłoszeni samodzielnie w sensie
faktycznym, czy nie. Z tych względów, Autor protestu, co sam podkreśla, nie
wysuwa zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego przez organy
wyborcze. Postępowanie to nie daje zatem możliwości ustalania, czy istnieje
koalicja wyborcza w znaczeniu faktycznym oraz, czy kandydaci z listy zgłoszonej
przez „komitet partyjny” są, czy nie są w rzeczywistości wskazani w wyniku takich
czy innych uzgodnień między partiami. Z kolei postępowanie protestowe przed
Sądem Najwyższym toczy się w uproszczonym trybie określonym przepisami
Kodeksu wyborczego i Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu
25
nieprocesowym (art. 242 § 1 k.wyb.). W szczególności postępowanie to jest
ograniczone czasowo i najczęściej nie jest w nim możliwe przeprowadzenie
wystarczającego do rozstrzygnięcia sporów materialnych postępowania
dowodowego. Z tych między innymi względów ogranicza się ono zasadniczo do
kontroli prawidłowości stosowania przez organy wyborcze przepisów Kodeksu
wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników
wyborów – art. 82 § 1 pkt 2 w związku z art. 82 § 2 k.wyb. (zob. postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 2015 r.: III SW 54/15, LEX nr 1730714 i
III SW 57/15, LEX nr 1730715; B. Dauter, Komentarz do art. 82 k.wyb. [w:] K. W.
Czaplicki, B. Dauter, S.J. Jaworski, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy.
Komentarz., Warszawa 2014, s. 233; B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz,
Warszawa 2015, s. 178-179).
Powyższe ustalenia uzasadniają wniosek o bezzasadności przedstawionego
w rozpoznawanym proteście zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu wyborczego,
dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów,
mającego wpływ na wynik wyborów.
Na koniec konieczne jest rozważenie, czy, zgodnie z twierdzeniem
wnoszącego protest, zachowanie polegające na tym, że organ partii politycznej PIS
doprowadził do uzyskania od Państwowej Komisji Wyborczej postanowienia o
przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu partyjnego komitetu wyborczego PIS, co
posłużyło partiom PIS, SP i PR do wspólnego zgłaszania kandydatów, wyczerpuje
znamiona przestępstwa przeciwko wyborom stypizowanego w art. 248 pkt 2 k.k.
Jak podkreśla Autor protestu jest to jego podstawowy zarzut.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia tej kwestii należy przypomnieć, że
zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, jeżeli w proteście
zarzucono dopuszczenie się przestępstw przeciwko wyborom, Sąd Najwyższy
ustala wyłącznie znamiona przedmiotowe zarzucanego przestępstwa, przy pomocy
wskazanych w proteście środków dowodowych. Orzeczenie o popełnieniu
przestępstwa może natomiast nastąpić tylko w odrębnym procesie karnym. Innymi
słowy, Sąd Najwyższy ustala zasadność zarzutu popełnienia przestępstwa według
znamion określonych w ustawie karnej (zob. np. postanowienia Sądu Najwyższego
z: 16 listopada 2005 r., III SW 120/05, OSNP 2006 nr 7-8, poz. 130; 6 grudnia
26
2007 r., III SW 74/07, OSNP 2008 nr 17-18, poz. 275). Przedmiotem osądu Sądu
Najwyższego w postępowaniu protestowym nie jest więc ustalenie popełnienia
przestępstwa i osoby lub osób, które się go dopuściły, lecz jedynie stwierdzenie, że
zachowanie nawet nieznanej osoby lub osób spełnia w świetle okoliczności sprawy
znamiona określone w ustawie karnej.
W ocenie Sądu Najwyższego rozpatrywany zarzut jest nieuzasadniony. W
opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można bowiem dopatrzyć się w
zawiadomieniu Państwowej Komisji Wyborczej przez upoważniony organ partii
politycznej PIS o utworzeniu komitetu wyborczego tej partii i zamiarze
samodzielnego zgłaszania kandydatów (art. 86 § 2 i 3 k.wyb.), stypizowanego w
art. 248 pkt 2 k.k. przestępstwa użycia, jak to określa Autor protestu, podstępu
przez osoby działające na rzecz PIS, SP i PR, celem nieprawidłowego
sporządzenia listy kandydujących. Jak wyżej ustalono, PIS, SP i PR nie były
związane ważną umową koalicyjną, w związku z czym PIS mogło zgłosić
kandydatów pozostałych partii ze swojej listy.
Wobec powyższego Sąd Najwyższy na podstawie art. 242 § 2 Kodeksu
wyborczego orzekł jak w sentencji.
kc