Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 109/15
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 marca 2016 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)
w sprawie z odwołania M. C.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych
o zasiłek macierzyński,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 marca 2016 r.,
skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w K.
z dnia 16 października 2014 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Okręgowemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Decyzją z dnia 20 stycznia 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych
odmówił M. C. prawa do zasiłku macierzyńskiego odpowiadającego okresowi
dodatkowego urlopu macierzyńskiego od 21 listopada 2013 r. do 5 stycznia 2014 r.
oraz prawa do zasiłku macierzyńskiego za okres odpowiadający urlopowi
rodzicielskiemu od 6 stycznia 2014 r. do 6 lipca 2014 r.
Na skutek odwołania ubezpieczonej, Sąd Rejonowy w K. wyrokiem z dnia 14
maja 2014 r. zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał wnioskodawczyni prawo do tych
świadczeń, a Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. oddalił
apelację organu rentowego od orzeczenia pierwszoinstancyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym:
ubezpieczona M. C. w dniu 8 lipca 2013 r. urodziła dziecko. Zasiłek macierzyński
za okres 140 dni pobierała do 24 listopada 2013 r., przy czym od 9 lipca 2013 r. był
to zasiłek macierzyński po ustaniu zatrudnienia. Wniosek o zasiłek macierzyński za
okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego i rodzicielskiego złożyła w dniu 9
stycznia 2014 r.
Podstawę prawną wniosku o wypłatę zasiłku macierzyńskiego za sporne
okresy stanowi art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach
pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
(jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz. 159 ze zm.; dalej ustawa zasiłkowa). W myśl
powołanego przepisu, ubezpieczony ma prawo do zasiłku macierzyńskiego przez
okres urlopu macierzyńskiego, przez okres dodatkowego urlopu na warunkach
urlopu macierzyńskiego oraz przez okres urlopu rodzicielskiego. W zakresie
unormowania objętego wskazaną jednostką redakcyjną ustawy, brak jest
jakichkolwiek wzmianek o terminach, w których powinien zostać zgłoszony wniosek
o wymienione świadczenia. Jedynie przepis art. 31 ust. 3 pkt 2 zasiłkowej zawiera
uregulowania odnoszące się do ubezpieczonych niebędących pracownikami, w
których zawarte zostały terminy stosowane w przypadku ubezpieczonych będących
pracownikami (art. 1791
k.p. i 1824
k.p.), jednakże przepisy te dotyczą jedynie
kwestii obliczania wysokości zasiłku macierzyńskiego. Nie mogą mieć zatem
jakiegokolwiek znaczenia przy ustalaniu prawa do tego świadczenia. Również
przepisy art. 28-32 ustawy z dnia 28 maja 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy
3
oraz niektórych innych ustaw, w zakresie unormowania zawierają postanowienia
odnoszące się jedynie do sfery wynikającej z relacji pracownik - pracodawca. Temu
bowiem służą zawarte tam określenia „pracownik” czy „urlop macierzyński”, typowe
dla instytucji prawa pracy. Określeń tych nie można na zasadzie analogii przenosić
na grunt relacji nienoszących cech stosunku pracy. Zatem sytuacja prawna
odwołującej się w zakresie możliwości uzyskania spornych świadczeń
przysługujących po ustaniu zatrudnienia nie może być analizowana w aspekcie
relacji pracowniczych, albowiem w chwili powstania prawa do tych świadczeń nie
pozostawała już w stosunku pracy. Nie było tym samym podstaw do doszukiwania
się naruszenia podnoszonych w apelacji przepisów Kodeksu pracy, skoro
odwołująca się nie miała jakichkolwiek środków prawnych przysługujących jej
względem pracodawcy co do ewentualnych urlopów macierzyńskich i
rodzicielskich. Istotny jest tylko zamiar korzystania przez nią bezpośrednio po
zakończeniu okresu odpowiadającemu podstawowemu okresowi urlopu
macierzyńskiego z dodatkowych świadczeń wprowadzonych do systemu
ubezpieczeń społecznych ustawą z dnia 28 maja 2013 r. Zamiarem ustawodawcy
przy wprowadzaniu omawianych zmian było zapewnienie możliwości sprawowania
przez matkę nieprzerwanej opieki nad małym dzieckiem w rozmiarze
wykraczającym poza ustawowe 20 tygodni (względnie odpowiednio dłuższym w
przypadku ciąży mnogiej). Również przepisy § 18 i 18a rozporządzenia Ministra
Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia dowodów
stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz.
1594 ze zm.) nie mogły wprowadzić swoistego terminu prawa materialnego,
którego uchybienie prowadziłoby do bezpowrotnej utraty prawa do uzyskania
przedmiotowych świadczeń. W przywołanych przepisach rozporządzenia
wymieniono bowiem jedynie dowody, które stanowią podstawę wypłaty świadczeń
przez płatnika. Jednym z nich jest wniosek o zasiłek złożony u płatnika przed
rozpoczęciem korzystania z tego świadczenia. Taki był zresztą zakres delegacji
wynikający z przepisu art. 59 ust. 15 ustawy zasiłkowej. W żadnym przypadku
ustawodawca nie udzielił właściwemu ministrowi prawa do regulowania kwestii
przedawnienia roszczeń objętych ustawą zasiłkową. Te kwestie pozostawione
4
zostały w sferze uprawnień Parlamentu. Problem ustalania prawa do
przedmiotowych świadczeń reguluje jedynie art. 29 ust. 5 ustawy zasiłkowej, a
kwestie przedawnienia tego prawa - w art. 67 ust. 1 tej ustawy.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną organu rentowego.
Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust.
1, pkt 1 i ust. 5, art. 59 ust. 15 ustawy o świadczeniach pieniężnych z
ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w związku z § 18 pkt
2 i § 18a pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12
kwietnia 2012 r. w sprawie określenia dowodów stanowiących podstawę przyznania
i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa,
na podstawie art. 1821
§ 3 i art. 1821a
§ 4 Kodeksu pracy, wskutek błędnej
wykładni, polegającej na przyjęciu, iż powołane przepisy nie przewidują terminów,
w jakich mają być składane wnioski przez osoby niebędące pracownikami w
zakresie skorzystania z zasiłku macierzyńskiego za okres odpowiadający
dodatkowemu urlopowi macierzyńskiemu oraz za okres odpowiadający urlopowi
rodzicielskiemu. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i
orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów
zastępstwa procesowego według norm przewidzianych; ewentualnie wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do
ponownego rozpoznania.
W ocenie skarżącego, brak jest podstaw do uznania, że ubezpieczony
niebędący pracownikiem nie ma zakreślonego terminu do złożenia wniosku o
przyznanie zasiłku macierzyńskiego za okres dodatkowego urlopu
macierzyńskiego. Termin taki wynika z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i
Polityki Społecznej z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia dowodów
stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa. W świetle tego przepisu,
ubezpieczony jest zobligowany do złożenia w organie rentowym nie tyle wniosku o
udzielenie dodatkowego urlopu macierzyńskiego, ile wniosku o wypłatę świadczeń
za ten okres określony w przepisach prawa pracy. Odwołująca się nie jest
pracownikiem w rozumieniu przepisów prawa pracy (od dnia 9 lipca 2013 r.
pobierała zasiłek macierzyński po ustaniu zatrudnienia). Zatem wnioski o
5
przyznanie prawa do spornych świadczeń powinny być skierowane bezpośrednio
do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - płatnika zasiłku. Nadto powinny być
złożone przed terminem rozpoczęcia korzystania z zasiłku za okres ustalony
przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego albo
dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego. Kodeks pracy reguluje
zaś kwestię prawa do dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz urlopu
rodzicielskiego, ustalając, że prawo do wyżej wymienionych urlopów przysługuje
bezpośrednio po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego, a wniosek musi być
złożony w terminie nie krótszym niż 14 dni przed rozpoczęciem korzystania z tego
urlopu. Oznacza to, że wnioskodawczyni powinna była złożyć wniosek o przyznanie
prawa do zasiłku z tytułu wspomnianych dodatkowych okresów nie później niż na
14 dni przed dniem 24 listopada 2013 r., skoro do dnia 24 listopada 2013 r.
pobierała zasiłek macierzyński. Tymczasem ubezpieczona złożyła wniosek o
zasiłek macierzyński odpowiadający dodatkowemu urlopowi macierzyńskiemu i
rodzicielskiemu dopiero w dniu 9 stycznia 2014 r. Przedmiotowe wnioski złożone
zostały zatem z uchybieniem wymaganego terminu. Termin ten nie podlega
przywróceniu, jak również nie może być przesunięty. W powołanych przepisach
ustawodawca wyraźnie wskazał, iż okresy urlopów muszą następować po sobie
bezpośrednio, a zatem między okresami urlopów nie mogą występować przerwy.
Ubezpieczona złożyła zaś wniosek o prawo do zasiłku za sporne okresy po upływie
ponad miesiąc od dnia, w którym skończyła pobierać zasiłek macierzyński.
Podkreślenia wymaga, że dodatkowy urlop macierzyński, podobnie jak rodzicielski,
w odróżnieniu od urlopu macierzyńskiego (który jest obowiązkowy), ma charakter
fakultatywny. Wobec tego skorzystanie z tego uprawnienia w całości lub w części,
jak i uzyskanie stosownych świadczeń z tego tytułu, wymaga dochowania należytej
staranności i dbałości o własne interesy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną odwołująca się wniosła o jej oddalenie i
zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa
radcy prawnego według norm przepisanych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
6
Zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja Sądu
drugiej instancji sprowadza się do stwierdzenia, że przepisy ustawy zasiłkowej nie
statuują jakichkolwiek terminów do wystąpienia przez ubezpieczonego
niebędącego pracownikiem z wnioskiem o wypłatę zasiłku macierzyńskiego za
okres odpowiadający dodatkowemu urlopowi macierzyńskiemu i urlopowi
rodzicielskiemu. W tej materii nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy
dotyczące terminów składania wniosków o przyznanie tychże urlopów
pracownikom, a ustanawiające takie terminy przepisy rozporządzenia Ministra
Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia dowodów
stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (jednolity tekst: Dz.U. z 2014 r., poz.
1594 ze zm.) wydane zostały z przekroczeniem delegacji ustawowe. W
konsekwencji prawo do wypłaty spornego zasiłku przedawnia się na ogólnych
zasadach ustawy zasiłkowej.
Warto zatem zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej
decyzji organu rentowego oraz zapadłych w sprawie wyroków Sądów obu instancji
były przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24
marca 2015 r., P 42/13 (OTK – A 2015 nr 3, poz. 33) orzekł, że:
1. § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2
kwietnia 2012 r. w sprawie określenia dowodów stanowiących podstawę przyznania
i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa
(Dz.U. z 2014 r., poz. 1594), w brzmieniu obowiązującym od 9 maja 2012 r. do 25
listopada 2013 r., w zakresie, w jakim określa termin do złożenia wniosku o wypłatę
zasiłku macierzyńskiego, jest zgodny z art. 59 ust. 15 ustawy z dnia 25 czerwca
1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby
i macierzyństwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 159) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
2. § 20 pkt 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim
określa termin do złożenia wniosku o wypłatę zasiłku macierzyńskiego, jest zgodny
z art. 59 ust. 15 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Wydając tej treści orzeczenie Trybunał Konstytucyjny miał na względzie
zmianę przepisów poddanych jego kontroli z punktu widzenia zgodności z
7
Konstytucją RP, dokonaną po wystąpieniu przez Sądy powszechne z pytaniami
prawnymi. W dniu 17 czerwca 2013 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 28
maja 2013 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
poz. 675; dalej: ustawa zmieniająca). Kwestionowane przepisy rozporządzenia
Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia
dowodów stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2014 r., poz. 1594) zostały
zaś znowelizowane przez rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z
dnia 7 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia
dowodów stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia
społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 1380; dalej:
rozporządzenie nowelizujące). Przed 26 listopada 2013 r. zaskarżony przepis
brzmiał: „§ 18. Dowodami stanowiącymi podstawę przyznania i wypłaty zasiłku
macierzyńskiego przysługującego ubezpieczonemu za okres ustalony przepisami
Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego albo dodatkowego
urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego są: (...) 2) w przypadku osoby
niebędącej pracownikiem - jej wniosek złożony płatnikowi zasiłku macierzyńskiego
przed terminem rozpoczęcia korzystania z tego zasiłku za okres ustalony
przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego albo
dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego”. Natomiast od 26
listopada 2013 r. przepis ten brzmi: „§ 18. Dowodami stanowiącymi podstawę
przyznania i wypłaty zasiłku macierzyńskiego przysługującego ubezpieczonemu za
okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu
macierzyńskiego albo dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego,
w razie gdy zasiłek macierzyński za okres bezpośrednio poprzedzający okres
objęty wnioskiem o udzielenie takiego urlopu był pobierany przez tego
ubezpieczonego, są: (...) 2) wniosek ubezpieczonego złożony płatnikowi zasiłku
macierzyńskiego przed terminem rozpoczęcia korzystania z tego zasiłku za okres
ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu
macierzyńskiego albo dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego -
w przypadku ubezpieczonego niebędącego pracownikiem”. Po nowelizacji
rozporządzenie określa w osobnych paragrafach: w dotychczasowym § 18 (pkt 2) -
8
dowody stanowiące podstawę przyznania i wypłaty zasiłku macierzyńskiego za
okres urlopu macierzyńskiego i dodatkowego urlopu na warunkach urlopu
macierzyńskiego, a w nowym § 18a (pkt 3) - dowody stanowiące podstawę do
przyznania i wypłaty zasiłku macierzyńskiego za okres urlopu rodzicielskiego. W §
18a pkt 3 wprowadzono przy tym, identyczny z występującym w § 18 pkt 2,
materialnoprawny termin złożenia wniosku o przyznanie i wypłatę zasiłku
macierzyńskiego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nowelizacja zaskarżonego przepisu
miała charakter wyłącznie redakcyjny. Modyfikacji nie uległa bowiem
zakwestionowana w rozpoznawanym pytaniu treść normy prawnej
(rekonstruowanej, w istotnym w tym miejscu fragmencie, z § 18 rozporządzenia), w
świetle której ubezpieczony niebędący pracownikiem, zainteresowany uzyskaniem
zasiłku macierzyńskiego przysługującego mu przez okres ustalony przepisami
Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego, musi złożyć
płatnikowi zasiłku wniosek o jego przyznanie i wypłatę przed terminem rozpoczęcia
korzystania z tego świadczenia. Ponadto chociaż dostosowanie rozporządzenia do
zmian w ustawie zasiłkowej dokonanych ustawą nowelizującą nastąpiło dopiero
wraz z wejściem w życie rozporządzenia nowelizującego (tj. 26 listopada 2013 r.),
to do tego czasu za bezpośrednią podstawę prawną przyznania i wypłaty zasiłku
macierzyńskiego za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu
rodzicielskiego przyjmowano de facto § 18 pkt 2 zaskarżonego rozporządzenia.
Okoliczność, że od 26 listopada 2013 r. podstawą tą jest § 18a pkt 3, wpływa
jedynie na, nieco węższy niż przed tą datą, zakres przedmiotowy § 18. Zakres ów
pozostał przy tym niezmieniony w kluczowej dla niniejszej sprawy części,
obejmującej przyznawanie i wypłatę zasiłku macierzyńskiego za okres ustalony
przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego. Od
początku bowiem istnienia urlopu rodzicielskiego (czyli od 17 czerwca 2013 r.)
przysługiwanie zasiłku macierzyńskiego przez okres ustalony przepisami Kodeksu
pracy jako okres tego urlopu zdeterminowane jest uprzednim przysługiwaniem
zasiłku przez okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego
urlopu macierzyńskiego.
9
Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności zaskarżonych przepisów
rozporządzenia wykonawczego z art. 59 ust. 15 ustawy zasiłkowej Trybunał
Konstytucyjny omówił elementy konstrukcyjne zasiłku macierzyńskiego
zauważając, że nabycie prawa do zasiłku macierzyńskiego ograniczone jest
zajściem odpowiedniego zdarzenia (ryzyka) ubezpieczeniowego w czasie trwania
ubezpieczenia chorobowego, ewentualnie w okresie ochronnym. Ubezpieczenie to
zależy zaś od posiadania stosownego tytułu. Tytuł podlegania ubezpieczeniu
chorobowemu stanowi zatrudnienie lub inna działalność, których podjęcie stwarza
obowiązek ubezpieczenia chorobowego lub uprawnienie do objęcia nim na
zasadach dobrowolności w rozumieniu przepisów ustawy systemowej (art. 3 pkt 1
ustawy zasiłkowej). Ponieważ ustawa zasiłkowa wielokrotnie - w tym również w
odgrywającym kluczową rolę w niniejszej sprawie art. 29 ust. 5 i 5a - odsyła do
przepisów Kodeksu pracy, trzeba odnotować, że do osób niebędących w świetle
tego kodeksu pracownikami, akt ten, w tym jego dział ósmy, poświęcony
uprawnieniom pracowników związanym z rodzicielstwem, stosuje się wyłącznie na
podstawie odrębnych przepisów; takimi są właśnie przepisy ustawy zasiłkowej.
Wprawdzie ustawa ta rozróżnia ubezpieczonych będących pracownikami
(na gruncie Kodeksu pracy) i niebędących nimi, ale w szeregu odesłań do
wspomnianego kodeksu - także w przypadku odesłań zawartych w art. 29 ust. 5 i
5a - nie różnicuje obu grup. Nie pozostaje to bez wpływu na ukształtowanie ich
sytuacji w zakresie prawa do zasiłku macierzyńskiego.
Świadczenia regulowane ustawą zasiłkową mają wszak charakter okresowy.
Co się tyczy zasiłku macierzyńskiego, przysługuje on, między innymi, przez okres
ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres: 1) urlopu macierzyńskiego,
dodatkowego urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu
macierzyńskiego, dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego,
urlopu rodzicielskiego (art. 29 ust. 5 ustawy zasiłkowej); 2) urlopu ojcowskiego
(art. 29 ust. 5a ustawy zasiłkowej). Wykładnia językowa art. 29 ust. 5 i 5a ustawy
zasiłkowej skłoniła Trybunał do wniosku, że wyrażenie „przez okres”, użyte do
wyznaczenia okresu zasiłkowego, służy uwypukleniu tego, że zasiłek macierzyński
przysługuje i stąd zasadniczo winien być wypłacany (pobierany) - w trakcie - urlopu
bądź równoważnego mu okresu. Przyjęta interpretacja koresponduje ściśle z
10
pojmowaniem wyrażenia „przez okres” w języku ogólnym. Przypomnieć bowiem
wypada, że przyimek „przez” wraz z przyłączanym rzeczownikiem tworzy w
kontekstach temporalnych wyrażenia wskazujące na trwanie czegoś w jakimś
zamkniętym okresie, innymi słowy komunikujące czas trwania stanu lub zdarzenia,
o którym jest mowa. Mając na uwadze powyższe oraz to, że interpretowane
przepisy ustawy zasiłkowej nie różnicują sytuacji ubezpieczonych, należało uznać,
iż w odniesieniu do ogółu ubezpieczonych okresy urlopów określone w przepisach
Kodeksu pracy wskazują przede wszystkim na okresy zasiłkowe (jeśli chodzi o
ubezpieczonych niebędących pracownikami, równoważne okresom tych urlopów),
tj. okresy, przez które zasiłek macierzyński przysługuje, a dopiero w dalszej
kolejności na, skądinąd identyczne z okresami zasiłkowymi, wymiary czasowe
świadczenia, brane w rachubę podczas obliczania jego wymiaru. Natomiast
zastosowanie przez prawodawcę wyrażenia „za okres” w pozostałych przepisach
ustawy zasiłkowej wydało się Trybunałowi naturalne choćby z tego względu, że
obejmują one swym zasięgiem liczne sytuacje, w których do ustalenia prawa do
świadczenia dochodzi po upływie okresu zasiłkowego (por. np. art. 30 ust. 2) lub
jego wypłata następuje albo jest kontynuowana po tym czasie. Analogiczne powody
usprawiedliwiałyby systematyczne użycie wyrażenia „za okres” w przepisach
zaskarżonego rozporządzenia.
Odnosząc się do kwestii wzajemnego stosunku terminu przedawnienia
roszczeń zasiłkowych, wyznaczonego w art. 67 ust. 1 ustawy zasiłkowej, i
końcowego terminu przysługiwania zasiłku macierzyńskiego Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że czym innym jest, przewidziany w art. 67 ust. 1 ustawy
zasiłkowej, sześciomiesięczny termin zgłoszenia roszczeń zasiłkowych, a czym
innym, wskazany w zaskarżonych przepisach, termin złożenia wniosku o
przyznanie i wypłatę zasiłku macierzyńskiego, którego dochowanie warunkuje bieg
okresu zasiłkowego. Trybunał nie znalazł przy tym przekonujących argumentów za
tym, by przez pryzmat tego artykułu dokonywano wykładni (językowej) art. 29 ust. 5
i 5a ustawy zasiłkowej, definiującego okresy zasiłkowe.
Opisany rezultat wykładni językowej analizowanych przepisów Trybunał
Konstytucyjny poddał weryfikacji w toku wykładni funkcjonalnej. W tym zakresie
wykorzystując swoje dotychczasowe orzecznictwo, Trybunał potwierdził najpierw,
11
że celem ustawy zasiłkowej jest stworzenie systemu świadczeń kompensujących
ubezpieczonym utratę bądź ograniczenie zarobków, wtedy gdy z powodu
zaistnienia zdarzeń objętych ryzykiem ubezpieczenia chorobowego, tj. niezdolności
do pracy albo niemożności jej wykonywania wskutek choroby albo macierzyństwa,
nie mogą przejściowo uzyskiwać dochodu ze swej działalności zarobkowej.
Trybunał zaakceptował poza tym tradycyjne zapatrywanie, zgodnie z którym
zadanie zasiłku macierzyńskiego polega na zapewnieniu ubezpieczonym środków
utrzymania zamiast zarobków utraconych albo zmniejszonych ze względu na
czasowe powstrzymywanie się od pracy w związku z przyjściem na świat dziecka i
koniecznością jego pielęgnacji przez pierwsze miesiące życia, ewentualnie w
związku ze sprawowaniem opieki nad małym dzieckiem przyjętym na wychowanie.
Przynajmniej więc w założeniu podstawę utrzymania osoby sprawującej osobistą
opiekę nad nowo narodzonym dzieckiem stanowić ma zasiłek macierzyński.
Wskazany cel zasiłku macierzyńskiego okazał się zatem zbieżny z odtworzonym
przez Trybunał na podstawie analizy rozwiązań przyjętych w ustawie zasiłkowej.
Odpowiada mu bowiem taka konstrukcja normatywna, która sprzyja korzystaniu z
zasiłku w trakcie okresu zasiłkowego.
Analizując sytuację prawną pracowników i ubezpieczonych niebędących
pracownikami w kontekście prawa do zasiłku macierzyńskiego przez okres
dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego, Trybunał
Konstytucyjny zauważył, że ponieważ art. 29 ust. 5 ustawy zasiłkowej (w brzmieniu
nadanym ustawą zmieniającą) przewiduje, iż zasiłek macierzyński przysługuje
przez okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego,
okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu
macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego
oraz okres urlopu rodzicielskiego, wypadało wpierw przeanalizować przepisy
kodeksowe, które dotyczą udzielania dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz
urlopu rodzicielskiego.
W świetle tych przepisów, bezpośrednio po wykorzystaniu podstawowego
urlopu macierzyńskiego pracownik ma prawo do dodatkowego urlopu
macierzyńskiego w wymiarze określonym w art. 1821
§ 1 Kodeksu pracy.
Dodatkowego urlopu macierzyńskiego udziela się na pisemny wniosek pracownika,
12
składany w terminie nie krótszym niż 14 dni przed rozpoczęciem korzystania z tego
urlopu; pracodawca jest przy tym obowiązany uwzględnić wniosek pracownika
(art. 1821
§ 3 Kodeksu pracy). Z kolei bezpośrednio po wykorzystaniu dodatkowego
urlopu macierzyńskiego w pełnym wymiarze pracownik ma prawo do urlopu
rodzicielskiego w wymiarze określonym w art. 1821a
§ 1 Kodeksu pracy. Udziela się
go także na pisemny wniosek pracownika, składany w terminie nie krótszym niż 14
dni przed rozpoczęciem korzystania z tego urlopu; i tym razem pracodawca winien
uwzględnić wniosek pracownika (art. 1821a
§ 4 Kodeksu pracy). „Za czas”
dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego przysługuje
zasiłek macierzyński na zasadach i warunkach określonych odrębnymi przepisami
(art. 184 Kodeksu pracy) - są nimi aktualnie przepisy ustawy zasiłkowej oraz
odpowiednich aktów wykonawczych. Z uwagi na krótką vacatio legis ustawy
zmieniającej zachowanie przewidzianych w Kodeksie pracy terminów złożenia
wniosku o wydłużenie dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz udzielenie urlopu
rodzicielskiego mogło być utrudnione lub wręcz niemożliwe. Dlatego w jednym z
przepisów przejściowych (art. 29 ustawy zmieniającej) prawodawca wyjątkowo
pozwolił pracownikom występować: 1) o wydłużenie dodatkowego urlopu
macierzyńskiego - do dnia zakończenia udzielonego wcześniej dodatkowego urlopu
macierzyńskiego, zaś 2) o udzielenie urlopu rodzicielskiego - do dnia zakończenia
udzielonego wcześniej dodatkowego urlopu macierzyńskiego. W każdym jednak
przypadku spóźnienie się z wnioskiem choćby o jeden dzień - złożenie go zatem
np. w dniu mającym rozpoczynać okres wydłużonego dodatkowego urlopu
macierzyńskiego lub urlopu rodzicielskiego - powodowało wygaśnięcie uprawnienia
do nich, a zważywszy na treść art. 184 Kodeksu pracy i przepisy ustawy zasiłkowej,
skutkowało również utratą prawa do zasiłku macierzyńskiego.
Na gruncie powołanych przepisów okres wypłaty zasiłku macierzyńskiego z
tytułu urlopu rodzicielskiego musi przypadać bezpośrednio po zakończeniu jego
pobierania z tytułu dodatkowego urlopu macierzyńskiego, a okres wypłaty zasiłku z
tego ostatniego tytułu - bezpośrednio po zakończeniu pobierania zasiłku z tytułu
podstawowego urlopu macierzyńskiego. Pracownik winien to uwzględnić,
wskazując we wniosku urlopowym początkową datę kolejnego urlopu, a zwłaszcza
obliczając upływ terminu jego złożenia. Określenie w rozporządzeniu terminu
13
złożenia wniosku o przyznanie i wypłatę zasiłku jest zaś konsekwencją
odpowiedniego zastosowania wobec ubezpieczonych niebędących pracownikami
przepisów działu ósmego Kodeksu pracy i uwzględnienia różnic między opisanymi
wnioskami (o urlop oraz o przyznanie i wypłatę zasiłku. Na gruncie przepisów
Kodeksu pracy, znajdujących odpowiednie zastosowanie do sytuacji
ubezpieczonych niebędących pracownikami, okres wypłaty zasiłku
macierzyńskiego równoważny okresowi urlopu rodzicielskiego musi zatem
przypadać bezpośrednio po zakończeniu pobierania zasiłku „za okres” równoważny
dodatkowemu urlopowi macierzyńskiemu, natomiast okres wypłaty zasiłku z tego
ostatniego tytułu - bezpośrednio po zakończeniu pobierania zasiłku „za okres”
równoważny podstawowemu urlopowi macierzyńskiemu. Ubezpieczony niebędący
pracownikiem musi to uwzględnić, wskazując we wniosku początkową datę
kolejnego okresu zasiłkowego, zwłaszcza zaś obliczając upływ terminu złożenia
wniosku.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez § 18 pkt 2 i § 20 pkt 3
rozporządzenia upoważnienia ustawowego oraz, w konsekwencji, naruszenia
art. 92 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny - mając na względzie szeroko
omówione w uzasadnieniu wyroku konstytucyjne wymagania dotyczące zgodności
rozporządzenia z ustawą, jak również treść i cel ustawy zasiłkowej, w tym
zwłaszcza kluczowego dla konstrukcji zasiłku macierzyńskiego art. 29 ust. 5 i 5a
oraz pozostających z nim w związku przepisów Kodeksu pracy, a ponadto
zważywszy na treść relewantnego przepisu upoważniającego - doszedł ostatecznie
do następujących wniosków.
Po pierwsze, zgodnie z przepisami ustawy zasiłkowej zasiłek macierzyński
przysługuje w trakcie okresu zasiłkowego, którym jest: 1) w wypadku pracowników -
właściwy urlop, 2) a w wypadku innych ubezpieczonych - okres równoważny temu
urlopowi. Okres ten ma przy tym korespondować zasadniczo, tzn. przynajmniej w
założeniu (korygowanym wyraźnymi decyzjami ustawodawcy dotyczącymi w
szczególności długości okresu zasiłkowego i trybu wypłacania zasiłków), z okresem
faktycznego korzystania przez wnioskodawcę z zasiłku.
Po drugie, w odniesieniu do pracowników korzystanie z zasiłku
macierzyńskiego w okresie zasiłkowym gwarantują generalnie przepisy kodeksu
14
pracy, uzależniając wprost realizację prawa do urlopu od wystąpienia ze
stosownym wnioskiem podającym datę rozpoczęcia urlopu, która jest zarazem
początkową datą okresu zasiłkowego. W odniesieniu natomiast do ubezpieczonych
niebędących pracownikami tego rodzaju gwarancję stwarza zasadniczo taka
interpretacja przepisów ustawowych i wykonawczych, zgodnie z którą osoby te
winny składać wniosek o przyznanie i wypłatę zasiłku macierzyńskiego przed
początkiem wskazywanego w nim okresu zasiłkowego. W odniesieniu więc do
wszystkich świadczeniobiorców termin końcowy złożenia wniosku o przyznanie i
wypłatę zasiłku musi przypadać najpóźniej w przededniu rozpoczęcia okresu, przez
który zasiłek ów ma przysługiwać.
Po trzecie, przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego wyroku regulacja
urzeczywistnia cel zasiłku macierzyńskiego, odtworzony przez Trybunał w drodze
analizy rozwiązań przyjętych w ustawie zasiłkowej. Celem tym jest
zrekompensowanie ubezpieczonym utraconego bądź zmniejszonego zarobku i
zabezpieczenie źródła dochodu przez okres, a zatem w trakcie, przerwy w pracy
lub innej działalności zarobkowej, spowodowanej koniecznością zapewnienia opieki
dziecku w pierwszym okresie jego życia.
Po czwarte, skoro najpóźniejszy z możliwych ewentualnie do ustalenia
terminów złożenia wniosku o przyznanie i wypłatę zasiłku macierzyńskiego wynika
z ustawy, to zaskarżone przepisy rozporządzenia, wskazując jako graniczny w tym
względzie ów najpóźniejszy termin, nie wprowadziły żadnej normatywnej nowości, a
jedynie jednoznacznie wysłowiły to, co wyraził (prawda, że nie wprost)
ustawodawca.
Konkludując Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie do utrzymania jest
pogląd, że organ wydający rozporządzenie uzależnił skorzystanie z dobrodziejstwa
ustawy zasiłkowej od zachowania nieznanego w ustawie terminu, wykraczając poza
granice ustawowego upoważnienia i samodzielnie dokonując regulacji godzącej w
prawa osób objętych ubezpieczeniem chorobowym. W badanym zakresie
kwestionowane przepisy z pewnością nie uzupełniają ustawy, nie normują materii
przez nią pominiętych, w szczególności zaś nie rozbudowują przesłanek
(warunków) przysługiwania i korzystania z zasiłku macierzyńskiego przez
ubezpieczonych niebędących pracownikami. Przepisy te uwyraźniają jedynie to, co
15
z ustawy wynika. Wobec powyższego należało stwierdzić, że w kontrolowanym
zakresie zaskarżone przepisy wykonawcze pozostają w związku merytorycznym i
funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, tworząc wespół z nimi spójną,
zdeterminowaną przez ustawodawcę, całość. Realizują przy tym cel wykonania
ustawy zasiłkowej, jakim jest m.in. określenie dowodów stanowiących podstawę
ustalania prawa do zasiłków, a także postępowania w tych sprawach.
W świetle przytoczonego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i jego
uzasadnienia, argumentacja Sądu drugiej instancji zaprezentowana w motywach
zaskarżonego wyroku jest błędna. W konsekwencji tego, uznając kasacyjny zarzut
naruszenia prawa materialnego za uzasadniony, Sąd Najwyższy z mocy art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821
k.p.c. orzekł jak w sentencji.
kc