Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 listopada 2013r.

Sąd Apelacyjny w Białymstoku, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Przewodniczący: SSA Maria Jolanta Kazberuk (spr.)

Sędziowie: SA Bohdan Bieniek

SA Piotr Prusinowski

Protokolant: Agnieszka Charkiewicz

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. w B.

sprawy z odwołania G. P.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O.

o świadczenie przedemerytalne

na skutek apelacji G. P.

od wyroku Sądu Okręgowego w Suwałkach III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt III U 46/13

oddala apelację.

UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. decyzją z dnia 17 grudnia 2012r., na mocy przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120 poz. 1252 ze zm.), przyznał G. P. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 13 listopada 2012 roku do dnia poprzedzającego dzień osiągniecia przez nią wieku 61 lat i 5 miesięcy.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. P. domagała się jej zmiany w części dotyczącej okresu, na który ZUS przyznał jej świadczenie oraz ustalenia, że powinna je otrzymywać do ukończenia 60 roku życia i nabycia prawa do emerytury.

Sąd Okręgowy w Suwałkach III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 6 marca 2013r. oddalił apelację.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że G. P. wystąpiła w dniu 12 listopada 2012r. z wnioskiem o świadczenie przedemerytalne. Wcześniej 30 kwietnia 2012r. rozwiązała z Pocztą Polską S.A. umowę o pracę, na podstawie porozumienia stron (art. 30 §1 k.p.), z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 marca 2003r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Od dnia 2 maja 2012r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w E. jako osoba bezrobotna, w tym od 10 maja 2012r. do 9 listopada 2012r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W tym czasie nie odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych. Udowodniła ona staż ubezpieczeniowy w wymiarze 35 lat 1 miesiąca i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych.

Sąd Okręgowy powołał się na art. 2 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 3 w/w ustawy i podkreślił, że odwołująca nie kwestionowała zasad przyznania świadczenia przedemerytalnego. Sporny pozostawał jedynie okres, na którym zostało przyznane świadczenie, uregulowany w art. 4 ust. 1 w/w ustawy. Podkreślił przy tym, że rozgraniczeniu w sprawie podlegały dwie kwestie: nabycia uprawnień do świadczenia przedemerytalnego oraz do emerytury, które odwołująca łączyła.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że prawo do świadczenia przedemerytalnego jest świadczeniem okresowym. W zaskarżonej decyzji data końcowa świadczenia przedemerytalnego została wskazana nie poprzez zapis wynikający z art. 4 ustawy o świadczenia przedemerytalnych, ale poprzez podanie konkretnego wieku emerytalnego 61 lat i 5 miesięcy. Organ rentowy odniósł się do wieku emerytalnego dla kobiet już zmienionego ustawą z dnia 11 maja 2012r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 637), która została ogłoszona w dniu 6 czerwca 2012r., a weszła w życie 1 stycznia 2013r.

Sąd dostrzegł, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji w/w ustawa nie obowiązywała. Wcześniej zaś, tj. w momencie rozwiązania stosunku pracy dnia 30 kwietnia 2012r. nie była ona nawet uchwalona. Gdy odwołująca podjęła decyzję o przejściu na świadczenie przedemerytalne, ustawowy wiek emerytalny dla kobiet wynosił 60 lat. Jednak rzeczą powszechnie wiadomą było planowanie przez rząd zmian wieku emerytalnego.

Poza tym zdaniem Sądu pierwszej instancji ZUS błędnie wskazał w zaskarżonej decyzji dokładny wiek, do którego będzie trwało uprawnienie wnioskodawczyni do świadczenia przedemerytalnego. Organ rentowy powinien bowiem ograniczyć się do ogólnego wskazania, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego będzie istniało do momentu ukończenia przez odwołującą wieku emerytalnego. Niefortunne sformułowanie w decyzji, które stało się podstawa odwołania, nie dyskwalifikowało jednak samej decyzji, która została wydana w sposób prawidłowy.

Sąd Okręgowy nie podzielił stanowiska odwołującej co do błędnego pouczenia jej przez pracowników ZUS-u oraz nieprawidłowej informacji zamieszonej na stronie internetowej organu rentowego. W oparciu o uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2011r. (I UK 130/11, LEX 1129317) stwierdził, że w momencie rozpoczęcia procedury ubiegania się o świadczenie przedemerytalne skarżąca została prawidłowo poinformowana o obowiązującym wówczas stanie prawnym.

Apelację od powyższego wyroku złożyła G. P., wnosząc o jego zmianę. Podniosła, że organ rentowy wprowadził ją w błąd w kwestii jej prawa do emerytury, którą miała nabyć w wieku 60 lat, a nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji w wielu 61 lat i 5 miesięcy.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

Apelacja jest bezzasadna, gdyż Sąd Okręgowy w sposób prawidłowy dokonał ustaleń stanu faktycznego i na tym gruncie trafnej oceny sprawy. Nie naruszył przy tym przepisów prawa procesowego i materialnego.

Sąd Apelacyjny w pełni podzielił ustalenia Sądu Okręgowego oraz argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota zaskarżonej decyzji polegała na rozstrzygnięciu o prawie G. P. do świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. nr 120 poz. 1252 ze zm.). Art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazuje, że przysługuje ono osobie, która do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w rozumieniu przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy świadczenie przedemerytalne przysługuje po upływie co najmniej 6 miesięcy pobierania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w ustawie o promocji zatrudnienia, jeżeli osoba ta spełnia łącznie następujące warunki: nadal jest zarejestrowana jako bezrobotna; w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, albo zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych; złoży wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego w terminie nieprzekraczającym 30 dni od dnia wydania przez powiatowy urząd pracy dokumentu poświadczającego 6-miesięczny okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych.

Zasadą jest, że wnioski o świadczenia emerytalno-rentowe podlegają rozpoznaniu według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich złożenia, chyba że z regulacji szczególnych lub intertemporalnych wynika, że mogą być stosowane inne zasady. Analogiczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 września 2005r. (I UK 354/04, OSNP 2006/13-14/223).

Bezspornie G. P. w dacie złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne spełniła wyżej wymienione warunki. Dlatego ZUS prawidłowo przyznał jej prawo do świadczenia od 13 listopada 2012r., tj. od dnia następnego po dniu złożenia wniosku, w oparciu o art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U.2009.153.1227 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem świadczenia wypłaca się poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, z uwzględnieniem ust. 2.

ZUS rozstrzygnął stricte o prawie G. P. do świadczenia przedemerytalnego w oparciu o w/w przepisy, aktualne w dacie złożenia przez nią wniosku w dniu 12 listopada 2012r. Z kolei przy ocenie okresu, do którego należało przyznać jej prawo do świadczenia, organ rentowy prawidłowo uwzględnił regulacje intertemporalne, wydłużające od dnia 1 stycznia 2013r. okres zachowania tego prawa do dnia poprzedzającego dzień osiągniecia przez nią wydłużonego wieku emerytalnego 61 lat i 5 miesięcy.

Bezspornie w dacie złożenia przez G. P. wniosku o świadczenie 12 listopada 2012r., a następnie wydania zaskarżonej decyzji przez ZUS dnia 17 grudnia 2012r. obowiązywał jeszcze art. 4 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U.2004.120.1252) w brzmieniu, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego ustawało z dniem osiągnięcia wieku 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Przepis ten jednak nie mógł być już stosowany wobec wnioskodawczyni. Ustawodawca zaplanował bowiem wprowadzenie od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy art. 11 ustawy z dnia 11 maja 2012r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.637), art. 4 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy w nowym brzmieniu, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego miało ustać z dniem osiągnięcia wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stosowany wobec wnioskodawczyni art. 24 ust. 1a pkt 18, dodany do ustawy emerytalnej także od dnia 1 stycznia 2013r., na podstawie art. 1 ust. 5 nowelizacji z dnia z dnia 11 maja 2012r. stanowi, iż wiek emerytalny dla kobiet urodzonych w okresie od dnia 1 stycznia 1957 r. do dnia 31 marca 1957 r. wynosi co najmniej 61 lat i 5 miesięcy.

Powyższe zmiany przepisów wydłużające wymagane do emerytury okresy zatrudnienia, a tym samym odsuwające w czasie możliwość obywateli przejścia na emeryturę były poprzedzone wieloletnimi i szerokimi konsultacjami społecznymi. Stąd wnioskodawczyni powinna posiadać orientację co do nieuchronnych zamierzeń ustawodawcy już w momencie, gdy podejmowała decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy w dniu 30 kwietnia 2012r. Warto dodać, że dnia 20 kwietnia 2012r. projekt ustawy w tym zakresie wpłynął już do Sejmu, o czym media powszechnie informowały społeczeństwo. Stąd ewentualna niewiedza wnioskodawczyni w tym zakresie nie mogła być usprawiedliwiona podnoszoną przez nią okoliczność uzyskania błędnej informacji w organie rentowym.

Należy podkreślić, że w ustawie zmieniającej z dnia 12 maja 2012r. znajduje się obowiązujący również od 1 stycznia 2013r. przepis przejściowy art. 17 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym osoby, które w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy mają ustalone decyzją organu rentowego prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie ustawy z dnia z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych zachowują te uprawnienia do dnia osiągnięcia wieku emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ust. 1a i 1b oraz w art. 27 ust. 2 i 3 ustawy emerytalnej, chyba że prawo do świadczenia ustanie lub wygaśnie przed tym dniem. Czyli w sytuacji wnioskodawczyni, jak wynika z art. 24 ust. 1a ustawy emerytalnej, do dnia poprzedzającego ukończenie przez nią wieku emerytalnego 61 lat i 5 miesięcy. Powyższy przepis został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 6 czerwca 2012 r. (Dz.U.2012.637), a tym samym od tego dnia został wprowadzony do publicznej wiadomości. Do jego wejścia w życie w dniu 1 stycznia 2013r. obowiązywał zaś półroczny okres tzw. vacatio legis, w którym obywatele, w tym wnioskodawczyni, mogli bez przeszkód zapoznać się z jego treścią.

Reasumując, wnioskodawczyni złożyła wniosek o świadczenie przedemerytalne, gdy jeszcze obowiązywał przepis, który dawał jej możliwość pobierania świadczenia do dnia ukończenia przez nią wieku emerytalnego 60 lat. Jednak od dnia 1 stycznia 2013r. ustawodawca wydłużył powszechny wiek emerytalny (wobec skarżącej do 61 lat i 5 miesięcy) i przyjął, że konsekwencją zmiany powszechnego wieku emerytalnego będzie wydłużenie okresu wypłaty świadczeń przedemerytalnych, w tym również przyznanych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy z dnia 11 maja 2012r. (uzasadnienie do projektu tej ustawy opublikowane na stronach: http://www.sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl). Stąd G. P. będzie miała prawo do świadczenia przedemerytalnego do dnia osiągniecia wydłużonego wieku emerytalnego, chyba że z innych przyczyn ustanie ono lub wygaśnie przed tym dniem. Zgodnie bowiem z przepisem intertemporalnym art. 17 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy osoby, które w dniu 1 stycznia 2013r. mają ustalone decyzją organu rentowego prawo do świadczenia przedemerytalnego zachowują je do dnia osiągniecia przewidzianego dla nich wieku emerytalnego, chyba, że prawo do świadczenia ustalenie lub wygaśnie przed tym dniem.

Skoro wiek emerytalny uległ wydłużeniu to jednocześnie wydłużył się okres, na który zostało przyznane świadczenie przedemerytalne. Organ rentowy trafnie uwzględnił tę okoliczność w zaskarżonej decyzji, przyznając wnioskodawczyni prawo do świadczenia przedemerytalnego do dnia poprzedzającego dzień osiągniecia przez nią wieku 61 lat i 5 miesięcy. Stąd apelacja od zaskarżonego wyroku Sądu Okręgowego w tym zakresie podlegała oddaleniu.

Sąd Apelacyjny dokonał również analizy w/w przepisów przez pryzmat ich zgodności z konstytucyjnymi zasadami państwa prawnego i praw nabytych.

Pierwsza z tych zasad zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z którą łączy się przez związki instrumentalne zasada ochrony praw nabytych (także niedziałania prawa wstecz). Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zaś zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Takie stanowisko zajmował również wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny.

W orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992r. (K 14/91) Trybunał Konstytucyjny stwierdził potrzebę ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Powołał się w tym względzie na samą naturę systemu ubezpieczeń społecznych opartą na założeniu: „w zamian za składki - wkład pracy tworzy się gwarancja przyszłych, stopniowo narastających praw”.

Trybunał Konstytucyjny postuluje zatem w swoim orzecznictwie silną ochronę świadczeń emerytalno-rentowych. Jednak dopuszcza modyfikacje i ograniczenia słusznie nabytych praw emerytalno-rentowych w sytuacjach wyjątkowych, np. w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W wyżej wymienionym orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992r. Trybunał konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne w takich warunkach, gdy tylko jest to konieczne, i o tyle kryzys gospodarki jest materią konstytucyjną. Co więcej szybkość zmian w obrębie stosunków gospodarczych i socjalnych, zwłaszcza w okresie zasadniczych przekształceń tych stosunków w dobie obecnej, przy jednoczesnej wyraźnie ograniczonej regulacji konstytucyjnych podstaw prawa ubezpieczeń społecznych w art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji, nakazuje przyznać ustawodawcy względnie szerokie pole swobody w kształtowaniu tego prawa. Podkreślił również, że nie można ograniczać praw emerytalno-rentowych bez spojrzenia na społecznie usprawiedliwione kryteria wyboru rozdziału środków finansowych przez państwo i bez obiektywnego przekonania, że państwo podejmuje wystarczające działania dla zwalczania kryzysu gospodarczego. Także idea równości i sprawiedliwości społecznej wymagają by ciężar kryzysu gospodarczego obarczał wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny niektórych tylko warstw czy grup, w szczególności emerytów i rencistów.

W innych wyrokach Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyklucza przekształcenia przez ustawodawcę w konstytucyjnie usprawiedliwionych warunkach i okolicznościach nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach metody ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta nie pozwala czynić tego arbitralnie, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości (wyroki TK: z dnia 19 grudnia 2012r., K 9/12 oraz z dnia 8 maja 2000r., SK 22/99).

Zasada ochrony praw nabytych zabrania zatem arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Zapewnia ona ochronę także maksymalnie ukształtowanych ekspektatyw tych praw, a więc sytuacji prawnych, w których zostały spełnione wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia określonych praw podmiotowych określone przez prawo. Ochrona praw nabytych nie oznacza przy tym ich nienaruszalności i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych (w/w wyrok TK z dnia 19 grudnia 2012r., K 9/12). Stąd odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Jednakże takie odstąpienie – zdaniem Trybunału - musi być poprzedzone oceną czy nie istnieje możliwość realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; czy wartościom konstytucyjnym, dla których realizacji prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (K 9/12 i SK 22/99).

Należy podkreślić, że w przypadku uznania za dostatecznie uzasadnione ograniczeń nabytych praw emerytalno-rentowych ustawodawca powinien dołożyć maksymalnych starań by nowe, mniej korzystne regulacje prawne, zostały podjęte z zachowaniem wymogu demokratycznej procedury wynikającej z nakazów państwa prawnego i obowiązujących przepisów prawa. Wynika stąd by nowe regulacje uchwalone zostały w następstwie negocjacji z zainteresowanymi lub ich przedstawicielstwem. Po drugie, ustawodawca powinien stworzyć osobom objętym nowymi regulacjami prawnymi maksimum - w danej sytuacji - bezpieczeństwa prawnego. Ponieważ w państwie prawnym obywatele nie powinni być zaskakiwani nagle niekorzystnymi dla nich regulacjami, ustawodawca w celu zapewnienia bezpieczeństwa powinien posłużyć się techniką przepisów przejściowych, kierujących degresję świadczeń rozłożoną w czasie, a co najmniej odpowiednio długim vacatio legis, by zainteresowani mogli dostosować się w miarę możliwości do zmienionej sytuacji prawnej. Taki pogląd wyraził również Trybunał Konstytucyjny w w/w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1992 r.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego zastosowane w niniejszej sprawie wyżej wymienione regulacje prawne statuujące od dnia 1 stycznia 2013r. wydłużenie okresu posiadania prawa do świadczenia przedemerytalnego, które stanowi konsekwencję wydłużenia powszechnego wieku emerytalnego nie naruszają zasad państwa prawnego i praw nabytych w stopniu przemawiającym za zmianą zaskarżonej decyzji ZUS z dnia 17 grudnia 2012r. Powyższe nowelizacje ustawowe wprawdzie niekorzystnie ingerują w prawa nabyte osób, takich jak wnioskodawczyni, to jednak są one konstytucyjnie uzasadnione. Uwzględniają bowiem wyjątkową i trudną sytuację ekonomiczno – gospodarczą i społeczną kraju, w tym deficyt budżetowy i niż demograficzny. Poza tym nie były one zaskoczeniem dla obywateli, gdyż poprzedzone zostały wieloletnimi negocjacjami z przedstawicielami społeczeństwa, które zakończył się konsensusem w przedmiocie konieczności wydłużania powszechnego okresu zatrudnienia obywateli i ich możliwości przejścia na emeryturę. Nowe mniej korzystne przepisy, zanim weszły w życie dnia 1 stycznia 2013r., poprzedzone zostały dostatecznie długim okresem vacatio legis, w którym osoby zainteresowane mogły zapoznać się z ich treścią, a tym samym dostosować się do zmienionej sytuacji prawnej. Konfrontując zatem zasadę praw nabytych z trudną sytuacją ekonomiczną kraju, jak również uwzględniając fakt stopniowego przygotowywania społeczeństwa do zmian ustawodawczych ingerujących w indywidualne prawa nabyte, należało przyjąć, że zaskarżona decyzja ZUS była prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze Sąd Apelacyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 385 k.p.c.