KIO 1586/16
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Aneta Górniak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
-
Sprawy przywołane w treści orzeczenia:
Pełny tekst orzeczenia
Sygn. akt KIO 1586/16
WYROK
z dnia 6 września 2016 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Aneta Górniak
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r., w Warszawie, odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 24 sierpnia 2016 r. przez
wykonawcę
STRABAG Sp. z o.o. ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków
w postępowaniu prowadzonym przez
Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie
ul. Mińska 25, 03-808 Warszawa
przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia:
A. Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów Sp. z o.o. ul. Kolejowa 28, 05-300 Mińsk
Mazowiecki, Przedsiębiorstwo Robót Drogowych „Regionalne Drogi Podlaskie” Sp.
z o.o. ul. Brzeska 128, 08-102 Siedlce, M.R. prowadzącą działalność gospodarczą
pod nazwą Dróg-Pol Roboty Drogowe i Remontowo-Budowlane
ul. Zachodnia 30B/6, 05-300 Mińsk Mazowiecki,
B. T.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą
TAR-POL Przedsiębiorstwo Wielobranżowe T.J. ul. Lipowa 2, 05-300 Mińsk
Mazowiecki, K.Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. ZAK K.Ł.
Pniewo-Czeruchy 1, 06-461 Regimin oraz Rector Sp. z o.o. ul. Bora Komorowskiego
35/7, 03-982 Warszawa
zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża Strabag Sp. z o.o. i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr
(słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Strabag Sp.
z o.o. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Strabag Sp. z o.o. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych
i Autostrad Oddział w Warszawie kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 2164 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1586/16
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie
prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na „bieżące i zimowe
utrzymanie dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych Oddział
w Warszawie na terenie Rejonu w Siedlcach” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 10 czerwca 2016 r. w Biuletynie Zamówień
Publicznych, pod numerem 80039. Wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone
na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania:
Odwołujący – Strabag Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i w zw. z art.
66 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że Odwołujący nie złożył oferty
w formie pisemnej, pomimo że oferta spełniała wszelkie wymagania stawiane treści i formie
oświadczenia woli określone w przepisach Kodeksu cywilnego, czego konsekwencją była
niezgodna z ustawą Prawo zamówień publicznych decyzja Zamawiającego o odrzuceniu tej
oferty, z uwagi na jej niezgodność z ustawą Prawo zamówień publicznych, tj. niezłożenie
oferty w formie pisemnej pod rygorem nieważności,
2. art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 73 § 1 k.c. i art. 78
§ 1 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, że oferta Odwołującego jest nieważna z uwagi
na niedochowanie formy pisemnej pod rygorem nieważności pomimo złożenia oferty
w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi treści i formy oświadczeń woli, określonymi
w Kodeksie cywilnym, ewentualnie
3. art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 pkt 8 i art. 14 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw.
z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez niedokonanie przez Zamawiającego interpretacji
treści oświadczenia woli zawartego w ofercie Odwołującego, czego konsekwencją była
wadliwa decyzja o odrzuceniu tej oferty z uwagi na jej niezgodność z ustawą Prawo
zamówień publicznych oraz nieważność na podstawie odrębnych przepisów.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru
najkorzystniejszej oferty i czynności odrzucenia oferty Odwołującego oraz dokonanie
powtórnej oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego, a w konsekwencji nakazanie
Zamawiającemu wybrania oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, iż złożył ofertę, która zawiera
najkorzystniejszą cenę i powinna zostać sklasyfikowana na pierwszym miejscu w rankingu
ofert. Zamawiający jednak uznał, że oferta ta jest niezgodna z ustawą Prawo zamówień
publicznych, tj. jej art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2, jak również nieważna na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. Przyczyną
takiej decyzji Zamawiającego, było niezłożenie przez pełnomocnika Odwołującego podpisu
na jednym z kosztorysów – załączniku do formularza ofertowego, co zdaniem
Zamawiającego skutkowało nieważnością całej oferty.
Zdaniem Odwołującego Zamawiający w sposób nieuprawniony stwierdził niezgodność oferty
z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz jej nieważność na podstawie Kodeksu
cywilnego. Oferta została podpisana w sposób prawidłowy, a wynikające z niej oświadczenie
woli jest ważne, skuteczne i jednoznaczne.
Zdaniem Odwołującego niezłożenie podpisu na jednym z kosztorysów ofertowych nie
przesądza o nieważności oferty złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego. W ocenie Odwołującego ofertą jest formularz nazwany „Ofertą”, opracowany
przez Zamawiającego i w tej formie wypełniony przez Odwołującego i prawidłowo podpisany.
Przepisy Prawa zamówień publicznych nie zawierają definicji oferty i wymagań odnośnie jej
formy i treści, konieczne jest więc odwołanie się w tym zakresie do przepisów Kodeksu
cywilnego. Zgodnie z art. 66 §1 Kodeksu cywilnego oferta jest oświadczeniem drugiej stronie
woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia umowy. Mając na względzie
charakter przyszłej umowy, jak również treść art. 66 §1 i art. 647 Kodeksu cywilnego do
elementów przedmiotowo istotnych oferty zaliczyć należy zobowiązanie oferenta do
wykonania robót będących przedmiotem zamówienia oraz cenę za ich wykonanie.
Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych ofertę składa się pod rygorem
nieważności w formie pisemnej. Zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego do zachowania
formy pisemnej czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na
dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Przez ofertę złożoną w formie pisemnej
pod rygorem nieważności należy więc traktować dokument zawierający istotne
postanowienia przyszłej umowy, czyli zobowiązanie do wykonania przedmiotowego
zamówienia za cenę wskazaną przez wykonawcę, pod którym to zobowiązaniem złożony
został własnoręczny podpis pełnomocnika oferenta.
Odwołujący złożył formularz „Oferta” na przygotowanym przez Zamawiającego wzorze.
W formularzu ofertowym wskazał cenę, za którą zobowiązał się wykonać przedmiot
zamówienia, tj. kwotę 20.213.100,88 zł. Pod treścią wskazanego oświadczenia,
zawierającego wszystkie przedmiotowo istotne elementy oferty, złożony został własnoręczny
podpis pełnomocnika Odwołującego.
Pomimo wskazanych wyżej okoliczności Zamawiający uznał, że oferta jest nieważna z uwagi
na niezłożenie na jednym z kosztorysów ofertowych własnoręcznego podpisu przez osobę
uprawnioną do działania w imieniu Odwołującego. Zamawiający oparł swoją decyzję na
postanowieniach punktu 8.3. i 8.3.1. instrukcji dla wykonawców (IDW), zgodnie z którymi
poprzez ofertę należy rozumieć formularz oferty oraz m.in. kosztorysy ofertowe. Zdaniem
Zamawiającego, skoro kosztorysy są również częścią oferty, konieczne było złożenie
podpisu na każdym z nich, brak podpisu na jednym z kosztorysów – załączniku do oferty,
było zdaniem Zamawiającego równoznaczne z nieważnością oferty.
Zdaniem Odwołującego takie stanowisko jest niezgodnie z przepisami art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych i art. 66 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. Nawet gdyby
przyjąć, że zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, na całość oferty składał
się zarówno formularz ofertowy, jak również dokumenty wskazane w punkcie 8.3.1., czyli
m.in. kosztorysy ofertowe, to zdaniem Odwołującego postanowienia 8.3. i 8.3.1. IDW
dotyczące oferty, należy interpretować w oparciu o wskazane przepisy Kodeksu cywilnego,
stanowiące o wymaganej treści i formie oferty.
Kosztorysy ofertowe będące załącznikiem do formularza ofertowego, nie mogą być
traktowane jako dodatkowe (ponad treść formularza) oświadczenia oderwane od pozostałych
dokumentów wchodzących w skład oferty, poszczególne kosztorysy nie stanowiły też
oddzielnych ofert. Stanowiły natomiast uszczegółowienie oświadczenia złożonego w punkcie
3. formularza ofertowego, w którym Odwołujący wskazał, iż zobowiązuje się do wykonania
zamówienia za cenę 20.213.100,88 zł. Za przedmiotowym wnioskiem świadczy fakt
odwołania się w tym punkcie do kosztorysów ofertowych jako podstawy obliczenia ceny
oferty. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że cena wskazana w punkcie 3. stanowiła sumę
wartości wskazanych w poszczególnych kosztorysach ofertowych, co wynika z postanowień
specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Zgodnie z punktem 11.2 IDW wykonawca w kosztorysach ofertowych powinien był określić
ceny jednostkowe netto oraz wartość netto dla wszystkich pozycji wymienionych
w kosztorysach, a następnie wyliczyć podatek VAT i wartość brutto. Zgodnie z punktem 11.3
wyliczone w kosztorysach ofertowych wartości wykonawca winien wpisać do „Kosztorysu
ofertowego – zestawienie zbiorcze”, a następnie wartość tę przenieść do formularza „Oferta”.
Wartość robót wskazanych w kosztorysie niepodpisanym pn.: „Bud – wykaszanie traw,
chwastów, samosiejek, drobnych krzaków i odrostów” była wskazana więc przed
Odwołującego trzykrotnie, tj. w spornym (niepodpisanym) kosztorysie, w zestawieniu
zbiorczym oraz w formularzu „Oferta”. Dokument w postaci spornego kosztorysu potraktować
więc należy jako dodatkowy element oferty, będący uszczegółowieniem oświadczenia
wskazanego w punkcie 3. formularza ofertowego, jednakże nie zawierający żadnego
dodatkowego zobowiązania (postanowienia) przedmiotowo istotnego, którego brak (z uwagi
na niezłożenie pod nim własnoręcznego podpisu) byłby równoznaczny z nieważnością całej
oferty.
Zdaniem Odwołującego złożenie własnoręcznego podpisu pod treścią formularza „Oferta”,
zawierającego cenę, za którą zobowiązał się wykonać całość zamówienia, w tym roboty
określone w niepodpisanym kosztorysie, jest wystarczające dla stwierdzenia, że złożył
własnoręczny podpis pod ofertą rozumianą jako dokument zawierający przedmiotowo istotne
postanowienia umowy, w tym przede wszystkim wartość wynagrodzenia za wykonanie
całego przedmiotu zamówienia.
Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że kosztorysy ofertowe zawierały przedmiotowo
istotne postanowienia umowy, stwierdzić należałoby i tak, że decyzja Zamawiającego
o odrzuceniu oferty Odwołującego w tym przypadku jest bezpodstawna i sprzeczna z ustawą
Prawo zamówień publicznych z uwagi na niedokonanie przez Zamawiającego interpretacji
treści tej oferty zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z ugruntowanym
orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej dokonując oceny oferty złożonej w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego, należy brać pod uwagę nie tylko art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych w zw. z 78 § 1 Kodeksu cywilnego (czyli przepisy dotyczące
formy złożenia oferty), ale również art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego dotyczący interpretacji
treści oświadczeń woli. Oferta taka jest niczym innym jak oświadczeniem woli wykonawcy
składnym zamawiającemu w związku z danym zamówieniem publicznym. Oświadczenie
woli, wobec braku szczegółowych w tym zakresie regulacji ustawy Prawo zamówień
publicznych należy interpretować zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika,
że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć jak wymagają tego okoliczności, w których
zostało złożone, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje. Naczelne zasady
postępowania o udzielnie zamówienia publicznego sprowadzają się m.in. do przyjęcia
założenia, iż ofertę wykonawcy należy oceniać jako złożoną w dobrej wierze, przygotowaną
w sposób racjonalny i zmierzający do uzyskania zamówienia zgodnie z warunkami
określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jak i w sposób przyjęty
i wyrażony przez wykonawcę. Zamawiający powinien tak interpretować i oceniać oferty
wykonawców, aby w ramach obowiązujących przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych w pierwszej kolejności dążyć do ich utrzymania w postępowaniu, co
koresponduje z naczelnym celem Prawa zamówień publicznych, jakim jest zapewnienie
racjonalnego i sprawnego wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem Odwołującego, mając na względzie reguły dotyczące interpretacji treści oferty,
wskazane w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego i całokształt okoliczności dotyczących niniejszej
sprawy, w szczególności treść oświadczeń i dokumentów złożonych w niniejszym
postępowaniu, nie ma wątpliwości, że podpisanie formularza „Oferta”, w którym zawarta
została cena za wykonanie wszystkich robót będących przedmiotem zamówienia (w tym
wartości robót ujętych w niepodpisanym kosztorysie) oznacza wolę objęcia tym
oświadczeniem również treści wskazanej w tym kosztorysie, a wartość robót objętych
niepodpisanym kosztorysem została uwzględniona w globalnej cenie oferty i „Zestawieniu
zbiorczym” dotyczącym wszystkich usług będących przedmiotem zamówienia jako pozycja
od nazwą: „Wykaszanie traw i chwastów”. Stanowisko to jest uzasadnione mając na
względzie orzecznictwo KIO. Zgodnie z wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. KIO
804/11, podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji wykonawcy formularza
ofertowego, z którego treści wynika również wola objęcia złożonym oświadczeniem woli
wszystkich pozostałych dokumentów, czyni zadość wymaganiu złożenia podpisu pod treścią
oferty. Zamawiający nie zakwestionował objęcia oświadczeniem woli wskazanego w punkcie
3. formularza „Oferta” również treści spornego kosztorysu, co wynika z faktu niedokonania
przez Zamawiającego poprawienia wartości ceny wskazanej w formularzu „Oferta” poprzez
odjęcie wartości robót wskazanej w spornym kosztorysie od ceny zaoferowanej za
wykonanie całego przedmiotu zamówienia.
II Stanowisko zamawiającego
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania.
Zdaniem Zamawiającego zarzuty są niezasadne i powinny zostać oddalone w całości.
Zamawiający, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, wymaganiami specyfikacji
istotnych warunków zamówienia oraz przepisami Kodeksu cywilnego, dokonał oceny oferty
złożonej przez Odwołującego i prawidłowo uznał, iż oferta Odwołującego jest nieważna
wskutek niezłożenia jej w formie pisemnej.
Zgodnie z punktem 8.3 IDW (specyfikacji istotnych warunków zamówienia) ofertę stanowi
wypełniony formularz „Oferta" oraz niżej wymienione dokumenty: 8.3.1. kosztorysy ofertowe,
na formularzach załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykaz stawek
i narzutów zgodnie z formularzem 2.2, w którym określi stawki obliczeniowe dla wszystkich
wymienionych pozycji.
Wśród dokumentów, które w całości składały się na ofertę – jako jej nierozerwalna część
składowa – znajdował się formularz 2.1.2a, tj. kosztorys ofertowy BUD – wykaszanie traw,
chwastów, samosiejek, drobnych krzaków i odrostów. Odwołujący złożył ofertę bez podpisu
pod tym właśnie formularzem, co stosownie do treści przepisu art. 82 ust. 2 w zw. z art. 14
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego
powoduje nieważność oferty złożonej przez Odwołującego. W związku z powyższym oferta
Odwołującego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz na podstawie art. 89 ust 1 pkt 8 ustawy Prawo
zamówień publicznych w związku z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego.
Identycznie powyższy problem rozstrzygnęła Izba w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. KIO
748/15, w którym uznała, iż dla zachowania formy pisemnej oświadczenia woli niezbędnym
jest złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść tego
oświadczenia, a nie na innych dokumentach, oświadczeniach, załączonych do oferty.
Formularz ofertowy nie należy do katalogu oświadczeń i dokumentów, o których mowa w art.
25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a zatem nie może być w trybie art. 26 ust. 3
ustawy Prawo zamówień publicznych uzupełniony czy poprawiony. W przypadku braku
podpisania formularza oferty nie zachodzi omyłka, o jakiej mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy
Prawo zamówień publicznych, bowiem oferta niepodpisana jest z mocy prawa nieważna, nie
wywołuje skutków prawnych, a przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie przewidują
w tym przypadku możliwości konwalidacji braku zachowania formy pisemnej.
Również w wyroku z 7 kwietnia 2014 r., sygn. KIO 537/14, 599/14 Izba uznała, iż
niepodpisanie treści oświadczenia woli powoduje, stosownie do art. 73 § 1 Kodeksu
cywilnego w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych bezwzględną
nieważność czynności prawnej, jaką jest złożenie oferty. Do odmiennego wniosku nie może
prowadzić fakt, że pierwsza strona formularza oferty została podpisana. Oświadczenie woli
stanowiące ofertę nie jest bowiem objęte własnoręcznym podpisem w koniecznym,
wymaganym przez specyfikację istotnych warunków zamówienia zakresie, co stanowi
– w świetle art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego – warunek uznania formy pisemnej za zachowaną.
Nie podziela się stanowiska, że forma pisemna jest zachowana, bowiem istotne
postanowienia przyszłej umowy znalazły się w podpisanej części formularza. Nie sposób
uznać, że treść tego stosunku, choćby w minimalnym, koniecznym do zachowania zakresie,
kształtuje wyłącznie oświadczenie wykonawcy w przedmiocie ceny oferowanej usługi, które
znalazło się na podpisanej pierwszej stronie formularza oferty. Warunki przyszłej umowy,
określają postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia i jej załączników,
w tym wzoru umowy, których akceptacja jest warunkiem skutecznego ubiegania się
o udzielenie zamówienia i zabezpieczenia prawidłowości przyszłych relacji między stronami
umowy. Akceptacji tej nie można domniemywać i wyprowadzać jej z faktu złożenia oferty
z intencją uzyskania i realizacji zamówienia na warunkach określonych przez
zamawiającego, tj. w drodze wykładni oświadczenia woli, bowiem oświadczenie to – jako
nieważne z uwagi na niezachowanie formy – takiej wykładni nie podlega.
Zamawiający ma bezwzględny obowiązek odrzucenia oferty złożonej bez zachowania formy
pisemnej. Podstawą tej czynności jest zarówno art. 89 ust. 1 pkt 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Prawo zamówień publicznych. Oferta złożona z naruszeniem przepisów o formie jest
bowiem sprzeczna z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i jednocześnie
nieważna na podstawie odrębnych przepisów, tj. przepisów Kodeksu cywilnego,
określających skutki niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności.
Niezachowanie formy pisemnej oferty nie może być konwalidowane, bowiem skutki braku
wymaganej formy określone są bezwzględnie obowiązującymi przepisami, niezależnie od
przyczyn niezachowania formy pisemnej, a więc również w sytuacji, gdy jest to wynikiem
przeoczenia.
III Ustalenia Izby
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między Stronami.
Po zapoznaniu się z przedmiotem sporu oraz argumentacją obu Stron, w oparciu o stan
faktyczny ustalony podczas rozprawy Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie nie
zasługuje na uwzględnienie.
Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.
82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz na art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo
zamówień publicznych w zw. z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego wskazując, że
oferta jest niezgodna z ustawą oraz nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
Zamawiający wskazał, iż zgodnie z punktem 8.3. specyfikacji istotnych warunków
zamówienia ofertę stanowi wypełniony formularz „Oferta” oraz kosztorysy ofertowe na
formularzach załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykaz stawek
i narzutów zgodny z formularzem 2.2, w którym wykonawca określi stawki obliczeniowe dla
wszystkich wymienionych pozycji. Wśród dokumentów stanowiących ofertę Odwołujący
złożył formularz 2.1.2a pn. „BUD – wykaszanie traw, chwastów, samosiejek, drobnych
krzaków i odrostów”, który nie został podpisany. Tymczasem, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych ofertę składa się w formie pisemnej pod rygorem nieważności,
a zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej
formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna, gdy
ustawa przewiduje rygor nieważności. Zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego do
zachowania formy pisemnej czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu
na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli.
Wskazany przez Zamawiającego w powyższym uzasadnieniu stan faktyczny dotyczący
oferty (brak podpisu pod wskazanym kosztorysem) ani stan prawny (treść przywołanych
przepisów) nie był sporny między Stronami. Przedmiot sporu stanowił jedynie fakt, jakie
skutki dla oferty powinno mieć zauważone przeoczenie w złożeniu podpisu na kosztorysie, tj.
czy brak ten można pominąć uznając, że wystarczy ogólne oświadczenie i podpis na
„formularzu oferty”, czy też brak podpisu na jednym z kosztorysów – załączniku do
„formularza oferty” jest równoznaczny z nieważnością całej oferty.
Rozstrzygnięcie tej kwestii, jak słusznie wskazała Izba w jednym z przywołanych w pismach
procesowych wyroków, jest zawsze sprawą indywidualną i zależy od sposobu ukształtowania
przez (najczęściej) zamawiającego zasad przygotowania oferty i wzajemnego powiązania
pomiędzy formularzami (ewentualnie także i oferenta, jeśli na własne ryzyko złoży ofertę
w inny sposób, niż przewidział to zamawiający).
W niniejszym postępowaniu Zamawiający, jak wynika m.in. z postanowień punktu 8.3.
i 8.3.1. specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz treści samych przygotowanych
formularzy, przewidział, że na ofertę (w części istotnej dla rozstrzygnięcia) składały się:
formularz „Oferta”, kosztorysy ofertowe oraz wykaz stawek i narzutów.
Formularz „Oferta” zawierał zwyczajowe w przetargach publicznych oświadczenia, m.in.
o woli wykonania zamówienia zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia za
cenę w nim wskazaną (20.213.100,88 zł).
Natomiast w kosztorysach ofertowych – również zgodnie ze zwyczajem – zostały określone
ceny jednostkowe netto, przewidywana ilość poszczególnych prac, a w dalszej kolejności
wartość netto, podatek VAT i wartość brutto (pkt 11.2 specyfikacji istotnych warunków
zamówienia). Następnie oferenci tak wyliczone kwoty przenosili do formularza „Kosztorys
ofertowy – zestawienie zbiorcze”, a w końcu do formularza „Oferta”.
Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, przewidziane wynagrodzenie jest
wynagrodzeniem kosztorysowym, a podstawą jego ustalenia w trakcie realizacji umowy jest
nie cena podana w formularzu „Oferta”, lecz ceny jednostkowe wskazane w poszczególnych
formularzach kosztorysów ofertowych.
Cena uwidoczniona w formularzu „Oferta” – nawet jeśli stanowi efekt wyliczeń zawartych
w poszczególnych kosztorysach – jest więc jedynie wartością nominalną służącą do
porównania złożonych ofert i nominalną wartością zobowiązania Zamawiającego, która co
prawda zostanie wpisana do umowy, jednak nie stanowi żadnego realnego zobowiązania,
z którego którakolwiek ze stron umowy mogłaby wywodzić skutki prawne, jakie przypisane
by były wynagrodzeniu z góry ustalonemu i niezmiennemu, np. za jednorazową dostawę
pewnych przedmiotów.
Tym samym cena ta (20.213.100,88 zł) nie może zastąpić cen jednostkowych podanych
w poszczególnych formularzach kosztorysów ofertowych (podobnie jak nie byłaby w stanie
zastąpić wskaźników stawek i narzutów).
Jako że w konstrukcji przewidzianej przez Zamawiającego w niniejszym postępowaniu oferta
w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, czyli oświadczenie zawierające istotne
postanowienia umowy – w jej najistotniejszej części, tj. ceny – składała się z części:
formularz „Oferta”, kosztorysy ofertowe oraz wykaz stawek i narzutów, konieczne było
złożenie w formie pisemnej wszystkich tych części. (Właściwe to możliwe do pominięcia było
raczej wpisanie ceny do formularza „Oferta”, gdyż znajdowała się już ona w pozostałych
formularzach, a nie poszczególnych kosztorysów.) Na tej samej zasadzie możliwe było
pominięcie formularza zawierającego zbiorcze zestawienie cen – przepisanych
z kosztorysów, ale nie samych kosztorysów.
Co do interpretacji oświadczenia woli na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego – zdaniem
Izby samo oświadczenie (jego treść i wola oferenta) są jasne, więc nie wymagają
interpretacji, a jedynie – jak Izba wnioskuje, przez niedopatrzenie – nie dochowano
wymaganych formalności związanych ze złożeniem podpisu, który to brak trudno
wyinterpretować inaczej niż jako brak, nawet jeśli w zamiarze cała oferta miała stanowić
komplet.
Tym samym nie można stwierdzić, że podejmując decyzję o odrzuceniu oferty Odwołującego
Zamawiający naruszył wskazane przepisy prawa.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji oddalając odwołanie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt
1, § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ……………………..…
WYROK
z dnia 6 września 2016 r.
Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo
Protokolant: Aneta Górniak
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r., w Warszawie, odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 24 sierpnia 2016 r. przez
wykonawcę
STRABAG Sp. z o.o. ul. Parzniewska 10, 05-800 Pruszków
w postępowaniu prowadzonym przez
Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie
ul. Mińska 25, 03-808 Warszawa
przy udziale wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia:
A. Przedsiębiorstwo Budowy Dróg i Mostów Sp. z o.o. ul. Kolejowa 28, 05-300 Mińsk
Mazowiecki, Przedsiębiorstwo Robót Drogowych „Regionalne Drogi Podlaskie” Sp.
z o.o. ul. Brzeska 128, 08-102 Siedlce, M.R. prowadzącą działalność gospodarczą
pod nazwą Dróg-Pol Roboty Drogowe i Remontowo-Budowlane
ul. Zachodnia 30B/6, 05-300 Mińsk Mazowiecki,
B. T.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą
TAR-POL Przedsiębiorstwo Wielobranżowe T.J. ul. Lipowa 2, 05-300 Mińsk
Mazowiecki, K.Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. ZAK K.Ł.
Pniewo-Czeruchy 1, 06-461 Regimin oraz Rector Sp. z o.o. ul. Bora Komorowskiego
35/7, 03-982 Warszawa
zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego
orzeka:
1. oddala odwołanie,
2. kosztami postępowania obciąża Strabag Sp. z o.o. i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 10 000 zł 00 gr
(słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Strabag Sp.
z o.o. tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zasądza od Strabag Sp. z o.o. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych
i Autostrad Oddział w Warszawie kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 2164 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………..…
Sygn. akt: KIO 1586/16
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie
prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na „bieżące i zimowe
utrzymanie dróg krajowych zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych Oddział
w Warszawie na terenie Rejonu w Siedlcach” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r.
Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone 10 czerwca 2016 r. w Biuletynie Zamówień
Publicznych, pod numerem 80039. Wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone
na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
I Zarzuty i żądania odwołania:
Odwołujący – Strabag Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie:
1. art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i w zw. z art.
66 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że Odwołujący nie złożył oferty
w formie pisemnej, pomimo że oferta spełniała wszelkie wymagania stawiane treści i formie
oświadczenia woli określone w przepisach Kodeksu cywilnego, czego konsekwencją była
niezgodna z ustawą Prawo zamówień publicznych decyzja Zamawiającego o odrzuceniu tej
oferty, z uwagi na jej niezgodność z ustawą Prawo zamówień publicznych, tj. niezłożenie
oferty w formie pisemnej pod rygorem nieważności,
2. art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 73 § 1 k.c. i art. 78
§ 1 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie, że oferta Odwołującego jest nieważna z uwagi
na niedochowanie formy pisemnej pod rygorem nieważności pomimo złożenia oferty
w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi treści i formy oświadczeń woli, określonymi
w Kodeksie cywilnym, ewentualnie
3. art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 pkt 8 i art. 14 ustawy Prawo zamówień publicznych w zw.
z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez niedokonanie przez Zamawiającego interpretacji
treści oświadczenia woli zawartego w ofercie Odwołującego, czego konsekwencją była
wadliwa decyzja o odrzuceniu tej oferty z uwagi na jej niezgodność z ustawą Prawo
zamówień publicznych oraz nieważność na podstawie odrębnych przepisów.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru
najkorzystniejszej oferty i czynności odrzucenia oferty Odwołującego oraz dokonanie
powtórnej oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego, a w konsekwencji nakazanie
Zamawiającemu wybrania oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej.
W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, iż złożył ofertę, która zawiera
najkorzystniejszą cenę i powinna zostać sklasyfikowana na pierwszym miejscu w rankingu
ofert. Zamawiający jednak uznał, że oferta ta jest niezgodna z ustawą Prawo zamówień
publicznych, tj. jej art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2, jak również nieważna na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. Przyczyną
takiej decyzji Zamawiającego, było niezłożenie przez pełnomocnika Odwołującego podpisu
na jednym z kosztorysów – załączniku do formularza ofertowego, co zdaniem
Zamawiającego skutkowało nieważnością całej oferty.
Zdaniem Odwołującego Zamawiający w sposób nieuprawniony stwierdził niezgodność oferty
z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz jej nieważność na podstawie Kodeksu
cywilnego. Oferta została podpisana w sposób prawidłowy, a wynikające z niej oświadczenie
woli jest ważne, skuteczne i jednoznaczne.
Zdaniem Odwołującego niezłożenie podpisu na jednym z kosztorysów ofertowych nie
przesądza o nieważności oferty złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego. W ocenie Odwołującego ofertą jest formularz nazwany „Ofertą”, opracowany
przez Zamawiającego i w tej formie wypełniony przez Odwołującego i prawidłowo podpisany.
Przepisy Prawa zamówień publicznych nie zawierają definicji oferty i wymagań odnośnie jej
formy i treści, konieczne jest więc odwołanie się w tym zakresie do przepisów Kodeksu
cywilnego. Zgodnie z art. 66 §1 Kodeksu cywilnego oferta jest oświadczeniem drugiej stronie
woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia umowy. Mając na względzie
charakter przyszłej umowy, jak również treść art. 66 §1 i art. 647 Kodeksu cywilnego do
elementów przedmiotowo istotnych oferty zaliczyć należy zobowiązanie oferenta do
wykonania robót będących przedmiotem zamówienia oraz cenę za ich wykonanie.
Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych ofertę składa się pod rygorem
nieważności w formie pisemnej. Zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego do zachowania
formy pisemnej czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na
dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Przez ofertę złożoną w formie pisemnej
pod rygorem nieważności należy więc traktować dokument zawierający istotne
postanowienia przyszłej umowy, czyli zobowiązanie do wykonania przedmiotowego
zamówienia za cenę wskazaną przez wykonawcę, pod którym to zobowiązaniem złożony
został własnoręczny podpis pełnomocnika oferenta.
Odwołujący złożył formularz „Oferta” na przygotowanym przez Zamawiającego wzorze.
W formularzu ofertowym wskazał cenę, za którą zobowiązał się wykonać przedmiot
zamówienia, tj. kwotę 20.213.100,88 zł. Pod treścią wskazanego oświadczenia,
zawierającego wszystkie przedmiotowo istotne elementy oferty, złożony został własnoręczny
podpis pełnomocnika Odwołującego.
Pomimo wskazanych wyżej okoliczności Zamawiający uznał, że oferta jest nieważna z uwagi
na niezłożenie na jednym z kosztorysów ofertowych własnoręcznego podpisu przez osobę
uprawnioną do działania w imieniu Odwołującego. Zamawiający oparł swoją decyzję na
postanowieniach punktu 8.3. i 8.3.1. instrukcji dla wykonawców (IDW), zgodnie z którymi
poprzez ofertę należy rozumieć formularz oferty oraz m.in. kosztorysy ofertowe. Zdaniem
Zamawiającego, skoro kosztorysy są również częścią oferty, konieczne było złożenie
podpisu na każdym z nich, brak podpisu na jednym z kosztorysów – załączniku do oferty,
było zdaniem Zamawiającego równoznaczne z nieważnością oferty.
Zdaniem Odwołującego takie stanowisko jest niezgodnie z przepisami art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych i art. 66 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego. Nawet gdyby
przyjąć, że zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, na całość oferty składał
się zarówno formularz ofertowy, jak również dokumenty wskazane w punkcie 8.3.1., czyli
m.in. kosztorysy ofertowe, to zdaniem Odwołującego postanowienia 8.3. i 8.3.1. IDW
dotyczące oferty, należy interpretować w oparciu o wskazane przepisy Kodeksu cywilnego,
stanowiące o wymaganej treści i formie oferty.
Kosztorysy ofertowe będące załącznikiem do formularza ofertowego, nie mogą być
traktowane jako dodatkowe (ponad treść formularza) oświadczenia oderwane od pozostałych
dokumentów wchodzących w skład oferty, poszczególne kosztorysy nie stanowiły też
oddzielnych ofert. Stanowiły natomiast uszczegółowienie oświadczenia złożonego w punkcie
3. formularza ofertowego, w którym Odwołujący wskazał, iż zobowiązuje się do wykonania
zamówienia za cenę 20.213.100,88 zł. Za przedmiotowym wnioskiem świadczy fakt
odwołania się w tym punkcie do kosztorysów ofertowych jako podstawy obliczenia ceny
oferty. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że cena wskazana w punkcie 3. stanowiła sumę
wartości wskazanych w poszczególnych kosztorysach ofertowych, co wynika z postanowień
specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
Zgodnie z punktem 11.2 IDW wykonawca w kosztorysach ofertowych powinien był określić
ceny jednostkowe netto oraz wartość netto dla wszystkich pozycji wymienionych
w kosztorysach, a następnie wyliczyć podatek VAT i wartość brutto. Zgodnie z punktem 11.3
wyliczone w kosztorysach ofertowych wartości wykonawca winien wpisać do „Kosztorysu
ofertowego – zestawienie zbiorcze”, a następnie wartość tę przenieść do formularza „Oferta”.
Wartość robót wskazanych w kosztorysie niepodpisanym pn.: „Bud – wykaszanie traw,
chwastów, samosiejek, drobnych krzaków i odrostów” była wskazana więc przed
Odwołującego trzykrotnie, tj. w spornym (niepodpisanym) kosztorysie, w zestawieniu
zbiorczym oraz w formularzu „Oferta”. Dokument w postaci spornego kosztorysu potraktować
więc należy jako dodatkowy element oferty, będący uszczegółowieniem oświadczenia
wskazanego w punkcie 3. formularza ofertowego, jednakże nie zawierający żadnego
dodatkowego zobowiązania (postanowienia) przedmiotowo istotnego, którego brak (z uwagi
na niezłożenie pod nim własnoręcznego podpisu) byłby równoznaczny z nieważnością całej
oferty.
Zdaniem Odwołującego złożenie własnoręcznego podpisu pod treścią formularza „Oferta”,
zawierającego cenę, za którą zobowiązał się wykonać całość zamówienia, w tym roboty
określone w niepodpisanym kosztorysie, jest wystarczające dla stwierdzenia, że złożył
własnoręczny podpis pod ofertą rozumianą jako dokument zawierający przedmiotowo istotne
postanowienia umowy, w tym przede wszystkim wartość wynagrodzenia za wykonanie
całego przedmiotu zamówienia.
Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że kosztorysy ofertowe zawierały przedmiotowo
istotne postanowienia umowy, stwierdzić należałoby i tak, że decyzja Zamawiającego
o odrzuceniu oferty Odwołującego w tym przypadku jest bezpodstawna i sprzeczna z ustawą
Prawo zamówień publicznych z uwagi na niedokonanie przez Zamawiającego interpretacji
treści tej oferty zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z ugruntowanym
orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej dokonując oceny oferty złożonej w postępowaniu
o udzielenie zamówienia publicznego, należy brać pod uwagę nie tylko art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych w zw. z 78 § 1 Kodeksu cywilnego (czyli przepisy dotyczące
formy złożenia oferty), ale również art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego dotyczący interpretacji
treści oświadczeń woli. Oferta taka jest niczym innym jak oświadczeniem woli wykonawcy
składnym zamawiającemu w związku z danym zamówieniem publicznym. Oświadczenie
woli, wobec braku szczegółowych w tym zakresie regulacji ustawy Prawo zamówień
publicznych należy interpretować zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika,
że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć jak wymagają tego okoliczności, w których
zostało złożone, zasady współżycia społecznego i ustalone zwyczaje. Naczelne zasady
postępowania o udzielnie zamówienia publicznego sprowadzają się m.in. do przyjęcia
założenia, iż ofertę wykonawcy należy oceniać jako złożoną w dobrej wierze, przygotowaną
w sposób racjonalny i zmierzający do uzyskania zamówienia zgodnie z warunkami
określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jak i w sposób przyjęty
i wyrażony przez wykonawcę. Zamawiający powinien tak interpretować i oceniać oferty
wykonawców, aby w ramach obowiązujących przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych w pierwszej kolejności dążyć do ich utrzymania w postępowaniu, co
koresponduje z naczelnym celem Prawa zamówień publicznych, jakim jest zapewnienie
racjonalnego i sprawnego wydatkowania środków publicznych.
Zdaniem Odwołującego, mając na względzie reguły dotyczące interpretacji treści oferty,
wskazane w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego i całokształt okoliczności dotyczących niniejszej
sprawy, w szczególności treść oświadczeń i dokumentów złożonych w niniejszym
postępowaniu, nie ma wątpliwości, że podpisanie formularza „Oferta”, w którym zawarta
została cena za wykonanie wszystkich robót będących przedmiotem zamówienia (w tym
wartości robót ujętych w niepodpisanym kosztorysie) oznacza wolę objęcia tym
oświadczeniem również treści wskazanej w tym kosztorysie, a wartość robót objętych
niepodpisanym kosztorysem została uwzględniona w globalnej cenie oferty i „Zestawieniu
zbiorczym” dotyczącym wszystkich usług będących przedmiotem zamówienia jako pozycja
od nazwą: „Wykaszanie traw i chwastów”. Stanowisko to jest uzasadnione mając na
względzie orzecznictwo KIO. Zgodnie z wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. KIO
804/11, podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji wykonawcy formularza
ofertowego, z którego treści wynika również wola objęcia złożonym oświadczeniem woli
wszystkich pozostałych dokumentów, czyni zadość wymaganiu złożenia podpisu pod treścią
oferty. Zamawiający nie zakwestionował objęcia oświadczeniem woli wskazanego w punkcie
3. formularza „Oferta” również treści spornego kosztorysu, co wynika z faktu niedokonania
przez Zamawiającego poprawienia wartości ceny wskazanej w formularzu „Oferta” poprzez
odjęcie wartości robót wskazanej w spornym kosztorysie od ceny zaoferowanej za
wykonanie całego przedmiotu zamówienia.
II Stanowisko zamawiającego
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania.
Zdaniem Zamawiającego zarzuty są niezasadne i powinny zostać oddalone w całości.
Zamawiający, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych, wymaganiami specyfikacji
istotnych warunków zamówienia oraz przepisami Kodeksu cywilnego, dokonał oceny oferty
złożonej przez Odwołującego i prawidłowo uznał, iż oferta Odwołującego jest nieważna
wskutek niezłożenia jej w formie pisemnej.
Zgodnie z punktem 8.3 IDW (specyfikacji istotnych warunków zamówienia) ofertę stanowi
wypełniony formularz „Oferta" oraz niżej wymienione dokumenty: 8.3.1. kosztorysy ofertowe,
na formularzach załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykaz stawek
i narzutów zgodnie z formularzem 2.2, w którym określi stawki obliczeniowe dla wszystkich
wymienionych pozycji.
Wśród dokumentów, które w całości składały się na ofertę – jako jej nierozerwalna część
składowa – znajdował się formularz 2.1.2a, tj. kosztorys ofertowy BUD – wykaszanie traw,
chwastów, samosiejek, drobnych krzaków i odrostów. Odwołujący złożył ofertę bez podpisu
pod tym właśnie formularzem, co stosownie do treści przepisu art. 82 ust. 2 w zw. z art. 14
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego
powoduje nieważność oferty złożonej przez Odwołującego. W związku z powyższym oferta
Odwołującego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 2
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz na podstawie art. 89 ust 1 pkt 8 ustawy Prawo
zamówień publicznych w związku z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego.
Identycznie powyższy problem rozstrzygnęła Izba w wyroku z 28 kwietnia 2015 r., sygn. KIO
748/15, w którym uznała, iż dla zachowania formy pisemnej oświadczenia woli niezbędnym
jest złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść tego
oświadczenia, a nie na innych dokumentach, oświadczeniach, załączonych do oferty.
Formularz ofertowy nie należy do katalogu oświadczeń i dokumentów, o których mowa w art.
25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, a zatem nie może być w trybie art. 26 ust. 3
ustawy Prawo zamówień publicznych uzupełniony czy poprawiony. W przypadku braku
podpisania formularza oferty nie zachodzi omyłka, o jakiej mowa w art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy
Prawo zamówień publicznych, bowiem oferta niepodpisana jest z mocy prawa nieważna, nie
wywołuje skutków prawnych, a przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie przewidują
w tym przypadku możliwości konwalidacji braku zachowania formy pisemnej.
Również w wyroku z 7 kwietnia 2014 r., sygn. KIO 537/14, 599/14 Izba uznała, iż
niepodpisanie treści oświadczenia woli powoduje, stosownie do art. 73 § 1 Kodeksu
cywilnego w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych bezwzględną
nieważność czynności prawnej, jaką jest złożenie oferty. Do odmiennego wniosku nie może
prowadzić fakt, że pierwsza strona formularza oferty została podpisana. Oświadczenie woli
stanowiące ofertę nie jest bowiem objęte własnoręcznym podpisem w koniecznym,
wymaganym przez specyfikację istotnych warunków zamówienia zakresie, co stanowi
– w świetle art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego – warunek uznania formy pisemnej za zachowaną.
Nie podziela się stanowiska, że forma pisemna jest zachowana, bowiem istotne
postanowienia przyszłej umowy znalazły się w podpisanej części formularza. Nie sposób
uznać, że treść tego stosunku, choćby w minimalnym, koniecznym do zachowania zakresie,
kształtuje wyłącznie oświadczenie wykonawcy w przedmiocie ceny oferowanej usługi, które
znalazło się na podpisanej pierwszej stronie formularza oferty. Warunki przyszłej umowy,
określają postanowienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia i jej załączników,
w tym wzoru umowy, których akceptacja jest warunkiem skutecznego ubiegania się
o udzielenie zamówienia i zabezpieczenia prawidłowości przyszłych relacji między stronami
umowy. Akceptacji tej nie można domniemywać i wyprowadzać jej z faktu złożenia oferty
z intencją uzyskania i realizacji zamówienia na warunkach określonych przez
zamawiającego, tj. w drodze wykładni oświadczenia woli, bowiem oświadczenie to – jako
nieważne z uwagi na niezachowanie formy – takiej wykładni nie podlega.
Zamawiający ma bezwzględny obowiązek odrzucenia oferty złożonej bez zachowania formy
pisemnej. Podstawą tej czynności jest zarówno art. 89 ust. 1 pkt 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Prawo zamówień publicznych. Oferta złożona z naruszeniem przepisów o formie jest
bowiem sprzeczna z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych i jednocześnie
nieważna na podstawie odrębnych przepisów, tj. przepisów Kodeksu cywilnego,
określających skutki niezachowania formy pisemnej zastrzeżonej pod rygorem nieważności.
Niezachowanie formy pisemnej oferty nie może być konwalidowane, bowiem skutki braku
wymaganej formy określone są bezwzględnie obowiązującymi przepisami, niezależnie od
przyczyn niezachowania formy pisemnej, a więc również w sytuacji, gdy jest to wynikiem
przeoczenia.
III Ustalenia Izby
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący
ma interes we wniesieniu odwołania.
Izba ustaliła, iż stan faktyczny postępowania nie jest sporny między Stronami.
Po zapoznaniu się z przedmiotem sporu oraz argumentacją obu Stron, w oparciu o stan
faktyczny ustalony podczas rozprawy Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie nie
zasługuje na uwzględnienie.
Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.
82 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz na art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo
zamówień publicznych w zw. z art. 73 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego wskazując, że
oferta jest niezgodna z ustawą oraz nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
Zamawiający wskazał, iż zgodnie z punktem 8.3. specyfikacji istotnych warunków
zamówienia ofertę stanowi wypełniony formularz „Oferta” oraz kosztorysy ofertowe na
formularzach załączonych do specyfikacji istotnych warunków zamówienia, wykaz stawek
i narzutów zgodny z formularzem 2.2, w którym wykonawca określi stawki obliczeniowe dla
wszystkich wymienionych pozycji. Wśród dokumentów stanowiących ofertę Odwołujący
złożył formularz 2.1.2a pn. „BUD – wykaszanie traw, chwastów, samosiejek, drobnych
krzaków i odrostów”, który nie został podpisany. Tymczasem, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy
Prawo zamówień publicznych ofertę składa się w formie pisemnej pod rygorem nieważności,
a zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej
formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna, gdy
ustawa przewiduje rygor nieważności. Zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu cywilnego do
zachowania formy pisemnej czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu
na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli.
Wskazany przez Zamawiającego w powyższym uzasadnieniu stan faktyczny dotyczący
oferty (brak podpisu pod wskazanym kosztorysem) ani stan prawny (treść przywołanych
przepisów) nie był sporny między Stronami. Przedmiot sporu stanowił jedynie fakt, jakie
skutki dla oferty powinno mieć zauważone przeoczenie w złożeniu podpisu na kosztorysie, tj.
czy brak ten można pominąć uznając, że wystarczy ogólne oświadczenie i podpis na
„formularzu oferty”, czy też brak podpisu na jednym z kosztorysów – załączniku do
„formularza oferty” jest równoznaczny z nieważnością całej oferty.
Rozstrzygnięcie tej kwestii, jak słusznie wskazała Izba w jednym z przywołanych w pismach
procesowych wyroków, jest zawsze sprawą indywidualną i zależy od sposobu ukształtowania
przez (najczęściej) zamawiającego zasad przygotowania oferty i wzajemnego powiązania
pomiędzy formularzami (ewentualnie także i oferenta, jeśli na własne ryzyko złoży ofertę
w inny sposób, niż przewidział to zamawiający).
W niniejszym postępowaniu Zamawiający, jak wynika m.in. z postanowień punktu 8.3.
i 8.3.1. specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz treści samych przygotowanych
formularzy, przewidział, że na ofertę (w części istotnej dla rozstrzygnięcia) składały się:
formularz „Oferta”, kosztorysy ofertowe oraz wykaz stawek i narzutów.
Formularz „Oferta” zawierał zwyczajowe w przetargach publicznych oświadczenia, m.in.
o woli wykonania zamówienia zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia za
cenę w nim wskazaną (20.213.100,88 zł).
Natomiast w kosztorysach ofertowych – również zgodnie ze zwyczajem – zostały określone
ceny jednostkowe netto, przewidywana ilość poszczególnych prac, a w dalszej kolejności
wartość netto, podatek VAT i wartość brutto (pkt 11.2 specyfikacji istotnych warunków
zamówienia). Następnie oferenci tak wyliczone kwoty przenosili do formularza „Kosztorys
ofertowy – zestawienie zbiorcze”, a w końcu do formularza „Oferta”.
Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, przewidziane wynagrodzenie jest
wynagrodzeniem kosztorysowym, a podstawą jego ustalenia w trakcie realizacji umowy jest
nie cena podana w formularzu „Oferta”, lecz ceny jednostkowe wskazane w poszczególnych
formularzach kosztorysów ofertowych.
Cena uwidoczniona w formularzu „Oferta” – nawet jeśli stanowi efekt wyliczeń zawartych
w poszczególnych kosztorysach – jest więc jedynie wartością nominalną służącą do
porównania złożonych ofert i nominalną wartością zobowiązania Zamawiającego, która co
prawda zostanie wpisana do umowy, jednak nie stanowi żadnego realnego zobowiązania,
z którego którakolwiek ze stron umowy mogłaby wywodzić skutki prawne, jakie przypisane
by były wynagrodzeniu z góry ustalonemu i niezmiennemu, np. za jednorazową dostawę
pewnych przedmiotów.
Tym samym cena ta (20.213.100,88 zł) nie może zastąpić cen jednostkowych podanych
w poszczególnych formularzach kosztorysów ofertowych (podobnie jak nie byłaby w stanie
zastąpić wskaźników stawek i narzutów).
Jako że w konstrukcji przewidzianej przez Zamawiającego w niniejszym postępowaniu oferta
w rozumieniu art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, czyli oświadczenie zawierające istotne
postanowienia umowy – w jej najistotniejszej części, tj. ceny – składała się z części:
formularz „Oferta”, kosztorysy ofertowe oraz wykaz stawek i narzutów, konieczne było
złożenie w formie pisemnej wszystkich tych części. (Właściwe to możliwe do pominięcia było
raczej wpisanie ceny do formularza „Oferta”, gdyż znajdowała się już ona w pozostałych
formularzach, a nie poszczególnych kosztorysów.) Na tej samej zasadzie możliwe było
pominięcie formularza zawierającego zbiorcze zestawienie cen – przepisanych
z kosztorysów, ale nie samych kosztorysów.
Co do interpretacji oświadczenia woli na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego – zdaniem
Izby samo oświadczenie (jego treść i wola oferenta) są jasne, więc nie wymagają
interpretacji, a jedynie – jak Izba wnioskuje, przez niedopatrzenie – nie dochowano
wymaganych formalności związanych ze złożeniem podpisu, który to brak trudno
wyinterpretować inaczej niż jako brak, nawet jeśli w zamiarze cała oferta miała stanowić
komplet.
Tym samym nie można stwierdzić, że podejmując decyzję o odrzuceniu oferty Odwołującego
Zamawiający naruszył wskazane przepisy prawa.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji oddalając odwołanie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt
1, § 3 i § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ……………………..…