Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 29 maja 2018 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie VII Wydział Gospodarczy w składzie następującym:

Przewodniczący: SSA Jan Szachułowicz

Sędziowie:SA Ewa Stefańska (spr.)

SO del. Katarzyna Kisiel

Protokolant:sekr. sądowy Katarzyna Mikiciuk

po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) sp. z o.o. w P.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o cofnięcie koncesji

na skutek apelacji powoda

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt XVII AmE 69/15

I.  oddala apelację;

II.  zasądza od (...) sp. z o.o. w P. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Sygn. akt VII AGa 1060/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 marca 2015 r. nr (...)/(...) wydaną na podstawie art. 41 ust. 2b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., zwanej dalej „prawem energetycznym”), Prezes Urzędu Regulacji Energetyki: w punkcie pierwszym - cofnął koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych z dnia 29 września 2010 r. nr (...) udzieloną (...) spółce z o.o. z siedzibą w P., zaś w punkcie drugim - nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Powód (...) spółka z o.o. z siedzibą w P. złożył odwołanie, w którym zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 41 ust. 2b w zw. z art. 38a prawa energetycznego w zw. z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez cofnięcie skarżącemu koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych, w sytuacji, gdy przedsiębiorca w chwili wydania decyzji o udzieleniu koncesji spełniał wszystkie warunki koncesyjne;

2) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niewystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosił o oddalenie odwołania.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie.

Wyrok Sądu Okręgowego został wydany w oparciu o poniższe ustalenia faktyczne i rozważania prawne.

Decyzją z dnia 29 września 2010 r. nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielił powodowi koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych na okres od 30 września 2010 r. do 31 grudnia 2030 r. W dniu 22 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 900, zwana dalej „ustawą zmieniającą”), która w art. 5 ust. 1 nałożyła na przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność w zakresie wytwarzania paliw ciekłych na podstawie koncesji wydanych przed wejściem w życie ustawy obowiązek złożenia zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego, w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 22 listopada 2014 r. Zaś zgodnie z art. 41 ust. 2b prawa energetycznego (w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki cofa koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych w przypadku, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje działalność polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych bez złożonego zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego.

Ponieważ powód w terminie do dnia 22 listopada 2014 r. nie przedstawił Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku złożenia zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego, pismem z dnia 27 listopada 2014 r. organ regulacyjny zawiadomił go o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych. Jednocześnie organ regulacyjny wezwał powoda do złożenia, w terminie siedmiu dni, dokumentów potwierdzających wywiązanie się z wyżej wymienionego obowiązku oraz wyjaśnień dotyczących wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliw ciekłych na podstawie udzielonej koncesji.

Ponadto, na podstawie art. 23 ust. 3 i ust. 3a prawa energetycznego, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zwrócił się do: Zarządu Województwa L., Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych i Naczelnika Urzędu Celnego w L. o wydanie opinii w sprawie cofnięcia koncesji powodowi. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych przedstawił pozytywną opinię w przedmiotowej sprawie, natomiast zgodnie z art. 23a ust. 4 prawa energetycznego, nieprzedstawienie opinii w wymaganym terminie przez Zarząd Województwa L. i Naczelnika Urzędu Celnego w L. było równoznaczne z przedstawieniem opinii pozytywnej.

Sąd Okręgowy uznał odwołanie powoda za niezasadne. Wyjaśnił, że przepisy art. 38a i art. 41 ust. 2b prawa energetycznego oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadzają odstępstwo od zasady wolności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji RP. Wskazał, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem celem regulacji zawartej w art. 38a prawa energetycznego było dążenie do zwiększenia bezpieczeństwa rynku paliw ciekłych, w szczególności poprzez wyeliminowanie tzw. szarej strefy.

Sąd Okręgowy powołał się na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05), że: „Gospodarka energetyczna podlega prawom rynku regulowanego. Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa - a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju (…). Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane „tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie”, jednakże nie mogą one „naruszać istoty wolności i praw” (…) W doktrynie znalazło wyraz przekonanie, że przedsiębiorstwa energetyczne są wprawdzie nie de iure, ale de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i jako takie powinny podlegać dalej idącej reglamentacji niż inni przedsiębiorcy (…). Zarówno specyfika rynku energetycznego, który jest rynkiem regulowanym, jak też konstytucyjnie legitymowane potrzeby, uzasadniają ograniczenie wolności działalności gospodarczej w odniesieniu do tej dziedziny gospodarki. W tej właśnie sferze znajduje potwierdzenie teza, w myśl której wolność gospodarcza „jest silnie związana z interesem innych podmiotów, w tym także z interesem publicznym, co może stanowić podstawę do wprowadzenia ograniczeń o szerszym zakresie, niż w przypadku np. wolności o charakterze osobistym” (tak: K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 88).”.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzając nowy wymóg koncesyjny zarówno wobec przedsiębiorców starających się o koncesje, jak i już je posiadających, ustawodawca zrealizował koncepcję równości podmiotów koncesjonowanych wobec ograniczeń wolności działalności gospodarczej na rynku regulowanym. Przy tym, w stosunku do przedsiębiorców już posiadających koncesję ustanowiony został wystarczający, czteromiesięczny okres na wypełnienie nowego warunku prowadzenia działalności koncesjonowanej, jakim jest konieczność złożenia zabezpieczenia majątkowego.

Za nietrafny uznał Sąd Okręgowy zarzut naruszenia art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niewystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Podstawowym kryterium nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest „niezbędność” niezwłocznego wdrożenia jej w życie. Chodzi tu o wypadek, gdy nie można obejść się w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest ochrona dobra w postaci „interesu społecznego”. Z uwagi na brak ustawowej definicji, treść tego pojęcia trzeba ustalać w każdym przypadku z indywidualnie. Powinien on być utożsamiany z dobrem publicznym, interesem zbiorowości, interesem ogólnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej nałożył na przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych na podstawie koncesji wydanych przed wejściem w życie tej ustawy, obowiązek złożenia zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego, w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 22 listopada 2014 r. Złożenie zabezpieczenia majątkowego ma gwarantować prawidłowość prowadzenia działalności i realizacji obowiązków publicznoprawnych związanych z produkcją paliw ciekłych i ich sprzedażą na obszarze Polski. Natomiast jego niezłożenie, zgodnie z treścią art. 41 ust. 2b prawa energetycznego, skutkuje obligatoryjnym cofnięciem koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych. Zdaniem Sądu Okręgowego, intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu powołanych przepisów było uwzględnienie interesu społecznego polegającego na eliminacji patologii występujących na rynku paliw ciekłych, powodujących zakłócenie konkurencyjnego jego funkcjonowania, poprzez bezwzględne połączenie reglamentowanego koncesją uprawnienia do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliw ciekłych ze złożeniem zabezpieczenia majątkowego, przy założeniu równego traktowania wszystkich uczestników tego rynku.

Sąd Okręgowy stwierdził, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki jako organ administracji publicznej zobowiązany jest stać na straży praworządności, realizując wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ regulacyjny zobowiązany jest więc do podjęcia wszelkich działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem, polegającego na wykonywaniu przez przedsiębiorstwa energetyczne działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliw ciekłych bez wymaganego prawem zabezpieczenia. Dlatego zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Brak tego rygoru skutkowałby umożliwieniem powodowi wykonywania działalności w zakresie wytwarzania paliw ciekłych pomimo niewypełnienia ustawowego obowiązku złożenia zabezpieczenia majątkowego, co stanowiłoby naruszenie obowiązującego porządku prawnego oraz nierówne traktowanie przedsiębiorców sektora paliwowego w wyniku uprzywilejowania powoda w stosunku do jego konkurentów, którzy powyższy obowiązek wypełnili.

Od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie apelację wniósł powód (...) spółka z o.o. z siedzibą w P..

Apelacją powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów art. 41 ust. 2b w zw. z art. 38a prawa energetycznego w zw. z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez cofnięcie skarżącemu koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych, w sytuacji, gdy przedsiębiorca w chwili wydania decyzji o udzieleniu koncesji spełniał wszystkie warunki koncesyjne.

Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wnosił o oddalenie apelacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania apelacyjnego.

Sąd Apelacyjny zważył:

Apelacja powoda nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd Okręgowy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne. Także rozważania prawne Sądu pierwszej instancji są prawidłowe.

Podniesiony w apelacji zarzut naruszenia art. 41 ust. 2b w zw. z art. 38a prawa energetycznego w zw. z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez cofnięcie skarżącemu koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych, w sytuacji, gdy przedsiębiorca w chwili wydania decyzji o udzieleniu koncesji spełniał wszystkie warunki koncesyjne, stanowi powtórzenie zarzutu podniesionego w odwołaniu, który został prawidłowo oceniony przez Sąd Okręgowy.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w dniu 22 lipca 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 900), która w art. 5 ust. 1 nałożyła na przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność w zakresie wytwarzania paliw ciekłych na podstawie koncesji wydanych przed wejściem w życie ustawy obowiązek złożenia zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego, w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 22 listopada 2014 r. Zaś zgodnie z art. 41 ust. 2b prawa energetycznego (w brzmieniu wprowadzonym ustawą zmieniającą) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki cofa koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych w przypadku, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje działalność polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych bez złożonego zabezpieczenia majątkowego, o którym mowa w art. 38a prawa energetycznego.

W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że powód nie złożył wymaganego przez ustawodawcę zabezpieczenia majątkowego w terminie do dnia 22 listopada 2014 r. Skarżący zarzut apelacji oparł na twierdzeniu, że powyższy obowiązek dotyczył wyłącznie przedsiębiorstw energetycznych, którym dotychczas nie udzielono koncesji. Zdaniem Sądu Apelacyjnego jest to wykładnia sprzeczna z jednoznacznym brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, która obowiązek złożenia zabezpieczenia majątkowego nałożyła na „przedsiębiorstwa energetyczne wykonujące działalność w zakresie wytwarzania paliw ciekłych na podstawie koncesji wydanych przed wejściem w życie ustawy”. Nie można więc - wbrew woli ustawodawcy - przyjąć, że powołany przepis dotyczy innej grupy przedsiębiorstw energetycznych, niż wyraźnie w nim wskazana. Przy tym, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ustawodawca miał prawo ustanowić w drodze ustawy powyższe ograniczenie wolności działalności gospodarczej, skoro było to uzasadnione ważnym interesem publicznym (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05). Niezasadny jest więc podniesiony w apelacji zarzut „niekonstytucyjności” powołanych przepisów ustaw, w szczególności, że nie został on szczegółowo umotywowany.

Podstawą orzeczenia Sądu Apelacyjnego był art. 385 k.p.c. O kosztach procesu orzeczono na zasadzie art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 108 § 1 k.p.c.