Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 lipca 2018 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 13 lipca 2018 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) Sp. z o.o. z siedzibą w S.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania (...) Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 23 grudnia 2015 r. Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję;

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 1540 zł (jeden tysiąc pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 1440 zł (jeden tysiąc czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

XVII AmE 50/16

UZASADNIENIE

Decyzją (...). z 23 grudnia 2015r Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wymierzył (...) spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. karę pieniężną w wysokości (...) % przychodu z działalności koncesjonowanej osiągniętego w 2014 r., tj. (...) zł za to, że przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania ciepła oraz w zakresie przesłania i dystrybucji ciepła, objętą koncesjonowaniem, od dnia 1 sierpnia 2014 r do 30 września 2015 r. stosował ceny i stawki opłat bez zachowania obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 47 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne (dalej jako p.e.) - czym naruszył przepis art. 56 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł (...) (...) zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

1. naruszenie artykułu 56 ust. 1 pkt 5 p.e. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że (...) (...) ponosi odpowiedzialność za stosowanie cen i stawek opłat bez przestrzegania obowiązku ich przedstawienia do zatwierdzenia Prezesowi URE, mimo iż (...) (...) przedstawił taryfę XI do zatwierdzenia, stosując, do czasu wydania decyzji Prezesa URE zatwierdzającej taryfę, dotychczasową zatwierdzoną taryfę X zgodnie z dyspozycją artykuł 47 ust 2 c p.e.;

2. naruszenie artykuł 47 ust. 2d p.e. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja Prezesa URE z 11 grudnia 2014 roku została wydana w warunkach określonych w tym przepisie, pomimo, iż treść decyzji, jak również treść ogłoszenia przez Prezesa URE o wydaniu tej decyzji w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) jednoznacznie wskazuje, że przyczyną odmowy zatwierdzenia XI taryfy dla ciepła było „niedostosowanie przedstawionej do zatwierdzenia taryfy do wymagań określonych w artykułach 44 - 46 ustawy prawo energetyczne w związku z nieuzasadnieniem poziomów przyjętych kosztów paliwa stałego, kosztów usług obcych i kosztów wynagrodzeń " ;

3. naruszenie artykułu 47 ust 2c p.e. poprzez ustalenie wysokości kary w nadmiernej wysokości wynikające z uwzględnienia w okresie objętym karą okresu zawieszenia postępowania przed Prezesem URE w sprawie zatwierdzenia XI taryfy dla ciepła, jak również wynikające z przyjęcia, że kara powinna stanowić równowartość różnicy w przychodach uzyskanych w kwestionowanym przez Prezesa URE okresie, co nie wynika z dyspozycji wskazanych przepisów prawa energetycznego;

II. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. artykułu 6 k.p.a. w związku z artykułem 30 ust. 1 prawa energetycznego poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisu artykułu 56 ust. 1 punkt 5 p.e. i nałożenie na powoda kary w okolicznościach nieobjętych dyspozycją powyższego przepisu;

2. artykułu 8 k.p.a. w związku z artykułem 30 ust. 1 p.e. poprzez rażące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na wskazaniu w postanowieniu z 6 lutego 2015 roku w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania, że powód jest uprawniony do stosowania taryfy X na podstawie artykuł 47 ust. 2 c pkt 1 i 2 p.e. a następnie na stwierdzeniu, że decyzja z 11 grudnia 2014 roku została jednak wydana w warunkach artykuł 47 ust. 2d p.e. i nałożenie na powoda kary z tytułu stosowania w rozliczeniach dotychczasowej taryfy X.

Wskazując na powyższe zarzuty przedsiębiorca wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od pozwanego na jego rzecz zwrotu kosztów procesu.

Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Sąd ustalił następujący stan faktyczny:

(...) (...) posiada koncesję na wytwarzanie ciepła oraz koncesję na jego przesyłanie i dystrybucję. (decyzje Prezesa URE z 9.10.1998 r. zmienione późniejszymi decyzjami).

(...) (...) 1 lutego 2013 r. złożyła do Prezesa URE wniosek o zatwierdzenie X taryfy dla ciepła. Prezes URE zatwierdził 27 czerwca 2013 r wnioskowaną przez powoda taryfę dla ciepła z okresem jej obowiązywania do dnia 31 lipca 2014 r. Przedsiębiorca wprowadził X taryfę dla ciepła do stosowania w rozliczeniach z odbiorcami, z dniem 1 sierpnia 2013 r.

Wniosek o zatwierdzenie kolejnej XI taryfy dla ciepła wpłynął do Prezesa URE 11 lipca 2014 r. Prezes URE decyzją z 11 grudnia 2014 r. odmówił zatwierdzenia przedłożonej taryfy dla ciepła. Przyczyną wydania decyzji negatywnej, pomimo zaproponowania w taryfie XI ogólnego spadku cen i stawek opłat o 3,41%, był fakt zawyżenia przez przedsiębiorcę kosztów uzasadnionych. Od powyższej decyzji (...) (...) złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako „SOKiK"). Postanowieniem z 31 marca 2015 r. sygn. akt XVII AmE 34/15 SOKiK odrzucił odwołanie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Przedsiębiorcę do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. W dniu 8 października 2015 r. tenże Sąd postanowieniem o sygn. akt VI ACz 1466/15 oddalił ww. zażalenie Przedsiębiorcy i utrzymał w mocy postanowienie (...)u.

W dniu 20 stycznia 2015 r. (wniosek z dnia 16 stycznia 2015 r.) do Prezesa URE wpłynął kolejny wniosek o zatwierdzenie XI taryfy dla ciepła. Prezes URE zatwierdził przedmiotową taryfę 14 sierpnia 2015 r., z ogólnym spadkiem wysokości cen i stawek opłat za ciepło w wysokości 5,57%. Przedmiotową taryfę przedsiębiorca wprowadził do stosowania w rozliczeniach z odbiorcami w dniu 1 października 2015 r. Postepowanie administracyjne o zatwierdzenie tej taryfy zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z 6 lutego 2015 roku. W uzasadnieniu zawieszenia organ argumentował, że (...) (...) w toku postępowania o zatwierdzenie taryfy XI jest uprawniony do stosowania taryfy X na podstawie artykuł 47 ust. 2 c pkt 1 i 2 p.e.

W okresie od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 30 września 2015 r (...) (...) stosował w rozliczeniach z odbiorcami X taryfę dla ciepła.

Powyższy stan faktyczny był bezsporny między stronami. Sporne było natomiast uprawnienie (...) (...) do stosowanie taryfy X w okresie przejściowym od 1 sierpnia 2014 do 30 września 2015r, a więc spór ograniczał się do oceny prawnej bezspornego zachowania powoda.

Sąd zważył, co następuje:

Kwestia przedkładania przez przedsiębiorstwa energetyczne taryf do zatwierdzenia Prezesowi URE została uregulowana w art. 47 prawa energetycznego. W myśl tej regulacji przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje ustalają taryfy dla paliw gazowych i energii, które podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE, oraz proponują okres ich obowiązywania. Przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesje przedkładają Prezesowi URE taryfy z własnej inicjatywy lub na żądanie Prezesa URE. Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami, o których mowa w art. 44-46 (art. 47 ust 2).

W przypadku udokumentowanej zmiany zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej Prezes URE może ustalić z urzędu, w drodze decyzji, współczynniki korekcyjne, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 lit. a, wynikające wyłącznie ze zmiany warunków zewnętrznych, które przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane stosować w odniesieniu do cen i stawek opłat określonych w taryfie, o której mowa w ust. 2a, do czasu wejścia w życie nowej taryfy wprowadzonej w trybie określonym w ust. 2 ( art. 47 ust 2b).

Stosownie do treści art 47 ust 2c w sytuacji upływu okresu, na jaki została ustalona taryfa, do dnia wejścia w życie nowej taryfy stosuje się taryfę dotychczasową, jeżeli:

1) decyzja Prezesa URE nie została wydana albo

2) toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa URE.

Jednak taryfy dotychczasowej, o której mowa wyżej, nie stosuje się, jeżeli decyzja Prezesa URE odmawiająca zatwierdzenia taryfy jest uzasadniona koniecznością obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w dotychczasowej taryfie i wynika z udokumentowanych i opisanych zmian zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej (art. 47 ust 2d).

Natomiast ten, kto stosuje ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia, o którym mowa w art. 47; podlega karze pieniężnej (art. 56 ust 1 pkt 5 p.e.)

Dokonując subsumpcji ustalone stanu faktycznego do obowiązujących regulacji, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka do nałożenia na powoda administracyjnej kary pieniężnej. Do takiej konkluzji doprowadziła Sąd wykładnia art. 56 ust 1 pkt 5 p.e., który przewiduje karę, ale tylko dla tych podmiotów, które stosują ceny i taryfy nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE do zatwierdzenia. Zdaniem Sądu powodowi jednak takiego zarzutu w sprawie niniejszej postawić nie można.

Po pierwsze nie można zarzucić powodowi, że nie przestrzegał obowiązku przedstawienia organowi taryfy do zatwierdzenia, skoro jeszcze przed upływem okresu w jakim był upoważniony do stosowania taryfy X, tj. 11 lipca 2014r, złożył wniosek o zatwierdzenie kolejnej taryfy XI (poprzednia taryfa X obowiązywała do 30 lipca 2014r).

Po wtóre rozstrzygając kwestię, czy do czasu zatwierdzenia taryfy XI, powód był uprawniony do stosowania taryfy X, należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Uprawnienie to wyraźnie wynika z art. 47 ust 2c p.e., który jednoznacznie wskazuje, że dotychczasowa taryfa może być stosowana po upływie okresu na jaki została ustalona do czasu wejścia w życie nowej taryfy, jeżeli Prezes nie wydał decyzji lub toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa URE.

Skoro więc przed upływem okresu na jaki taryfa X została ustalona, przedłożona została do zatwierdzenia nowa taryfa XI, to w myśl powołanej regulacji (...) (...) mógł stosować dotychczasową taryfę X, gdyż toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezesa URE odmawiającej zatwierdzenia taryfy. Termin końcowy stosowania taryfy X upływał w myśl powołanej regulacji w dniu wejścia w życie nowej taryfy. Tak więc w związku ze złożeniem do zatwierdzenia kolejnej taryfy przedsiębiorca był uprawniony do stosowania taryfy dotychczasowej, co najmniej aż do prawomocnego rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zatwierdzenia nowej taryfy.

Powyższe zdaniem Sądu dowodzi, że powód nie spełniał przesłanki art. 56 ust 1 pkt 5 p.e. upoważniającej Prezesa URE do nałożenia kary pieniężnej, gdyż nie można mu postawić zarzutu, że stosował ceny i taryfy, nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienia Prezesowi URE. Te ceny które stosował wynikały właśnie z zatwierdzonej taryfy X i powód był upoważniony na zasadzie art. 47 ust 2c p.e. do ich stosowania do zakończenia postępowania o zatwierdzenie taryfy XI.

W ocenia Sądu nie można powyższego przepisu interpretować w sposób rozszerzający, w szczególności w taki sposób, jak to uczynił Prezes URE, tj. że odmowa zatwierdzenia taryfy, o jakiej mowa w art. 47 ust 2d p.e., automatycznie stawia przedsiębiorcę w pozycji podmiotu, o jakim mowa w art. 57 ust 1 pkt 5 p.e. tj tego kto stosuje ceny nie przestrzegając obowiązku ich przedstawienie Prezesowi URE do zatwierdzenia.

Gdyby bowiem przyjąć, że wolą ustawodawcy było objęcie sankcją wynikającą z powołanego artykułu także tego kto stosuje dotychczasową taryfę, ale w stosunku do którego przedsiębiorcy zachodzą podstawy do wyłączenia tego przywileju, o czym traktuje art. 47 ust 2d p.e., to winien taką hipotezę także umieścić w przepisie sankcjonującym art. 56 p.e.

Odwołując się więc do zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, w myśl której organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, Sąd doszedł do przekonania, że w światle treści obowiązujących przepisów nie było podstaw do nałożenia na (...) (...) kary piężniężnej, w szczególności podstawą do nałożenia tej kary nie mógł być przepis art. 56 ust 1 pkt 5 p.e.

W tym kontekście warto także odnotować, że przepisy prawa energetycznego nie przewidują z jakim wyprzedzeniem przedsiębiorstwo energetyczne winno przedłożyć taryfę do zatwierdzenia, przed upływem okresu obowiązywania poprzedniej taryfy. Skoro tak, to przedsiębiorca w świetle zasady „co nie jest zabronione jest dozwolone”, może przedłożyć taryfę nawet jeden dzień przed upływem okresu na jaki została ustalona poprzednia taryfa i nie może ponosić konsekwencji takiego ukształtowania regulacji przez ustawodawcę. To organ regulacyjny musi posiadać tak zorganizowane służby, aby w jak najszybszym czasie rozstrzygnąć kwestię zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia taryfy. De lege ferenda wydaje się jednak, że istnieje potrzeba uregulowania w ustawie tej kwestii.

Niezależnie od powyższej konstatacji, zdaniem Sądu w sprawie niniejszej nie zaszła też podstawa do zastosowania wyjątku od stosowania dotychczasowej taryfy do czasu zatwierdzenia nowej przewidzianego w art. 47 ust 2d p.e.

Wprawdzie została spełniona przesłanka z tego przepisu, przewidująca odmowę zatwierdzenia nowej taryfy XI, jednak nie zostały spełnione kolejne wymogi uregulowane tym przepisem, które muszą być spełnione obok wydania decyzji odmownej. Mianowicie decyzja Prezesa URE odmawiająca zatwierdzenia taryfy musi być uzasadniona koniecznością obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w dotychczasowej taryfie i wynikać z udokumentowanych i opisanych zmian zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej.

Tymczasem w uzasadnieniu decyzji odmownej dotyczącej zatwierdzenia XI taryfy Prezes URE nie posługuje się pojęciem zmian „zewnętrznych warunków wykonywania działalności” jak stanowi powołana regulacja prawne. Natomiast na stronach 10-15 decyzji (a te organ wskazywał jako adekwatne dla oceny tego aspektu decyzji) mowa jest o obniżenie wartości kosztów wynagrodzeń, poprzez zmniejszenie liczby zatrudnionych i autsorsing kosztów usług na podmiot zewnętrzny. W dalszej zaś kolejności, w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zatwierdzenia XI taryfy, organ powołuje się na niezgodność taryfy z zasadami i przepisami o których mowa w art. 44-46 p.e. a więc także nie wskazuje na zewnętrzne warunki wykonywania działalności.

Nie bez znaczenia dla oceny czy po stronie (...) istniało uprawnienie dla stosowania dotychczasowych stawek z X taryfy, także w kontekście powodów odmowy zatwierdzenia XI taryfy, jest argumentacja organu przedstawiona w dalszym toku postępowania o zatwierdzenie kolejnej propozycji XI taryfy.

Mianowicie w decyzji o zawieszeniu postępowania o zatwierdzenie zmienionej taryfy XI, organ wprost w uzasadnienia, wyraźnie stwierdził, że przedsiębiorca jest uprawniony do stosowania taryfy X do czasu zakończenia tegoż postępowania. Powyższe zdaniem Sądu wyraźnie wskazuje, że organ nie znajdował wówczas przesłanek do zastosowania wobec powoda art. 47 ust 2d p.e. Zasada zaufania do organów państwa nie pozwala więc na przyjęcie, że wobec takiej argumentacji organu zawartej w orzeczeniu skierowanym do oznaczonego podmiotu, można aktualnie dokonywać odmiennej wykładni prawa, która w konsekwencji ma doprowadzić do nałożenia kary na przedsiębiorcę, który do tej wykładni się dostosował i który zgodnie z poglądem organu stosował dotychczasową X taryfę w rozliczeniach z odbiorcami.

Warto także odnotować, że jakkolwiek organ aktualnie twierdzi, że zachodziła przesłanka wyłączająca stosowanie taryfy X do czasu zakończenia postępowania o zatwierdzenie taryfy XI, to jednak w toku tamtego postepowania, w szczególności w uzasadnieniu odmownej decyzji z 11 grudnia 2014 r tego nie wyartykułował. Zdaniem Sądu, prawidłowa praktyka pozwalająca na zastosowanie regulacji art. 47 ust 2d p.e. i w konsekwencji umożliwiająca ewentualne sankcjonowanie naruszenia tej normy, powinna być realizowana w ten sposób, że jeśli organ dokonuje spostrzeżeń o istnieniu udokumentowanych i opisanych zmian zewnętrznych warunków wykonywania przez przedsiębiorstwo energetyczne działalności gospodarczej, to winien to niezwłocznie wyartykułować podmiotowi wnioskującemu o zatwierdzenie taryfy, najpóźniej w decyzji odmownej jej zatwierdzenie.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie znajdując w ustalonym stanie faktycznym podstawy do nałożenia na powoda kary pieniężnej o jakiej mowa w art. 56 ust 1 pkt 5 p.e., uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej, stosownie do treści art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 98 k.p.c., zasądzając od pozwanego na rzecz powoda jako strony wygrywającej proces w całości, wszystkie poniesione przez niego koszty postępowania, na które składała się opłata sądowa (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (1.440 zł, decydująca w tym zakresie była treść rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych obowiązującego w dniu wniesienia odwołania inicjującego postępowanie sądowe).

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

ZARZĄDZENIE

(...)

(...)