Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 marca 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 28 marca 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa S. Z.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki z 7 kwietnia 2016 r.
Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję;

2.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz S. Z. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt XVII AmE 15/17

UZASADNIENIE

Decyzją (...) z 7 kwietnia 2016 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki ( dalej Prezes URE) wymierzył S. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą S. Z. PPHU (...) Zakład (...) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za to, że nie przedłożył Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia III kwartału 2015r. sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 5 ustawy o odnawialnych źródłach energii ( dalej oze), co stanowiło naruszenie obowiązku- określonego w art. 9 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy.

Od powyższej Decyzji S. Z. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie Decyzji w całości, w tym umorzenie kary pieniężnej. W uzasadnieniu wskazał, że nałożona kara jest wygórowana i nie uwzględnia dotychczasowego zachowania tj. terminowego składania sprawozdań rocznych, stanu zdrowia powoda oraz stanu technicznego elektrowni wiatrowej, jak również dochodu zyskanego z pracy tej elektrowni.

Pozywany Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko, domagając się jednocześnie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd ustalił i zważył, co następuje:

S. Z. w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z małej instalacji odnawialnego źródła energii - tj. w elektrowni wiatrowej o mocy 0,095 MW, został wpisany 7 maja 2015 r. przez Prezesa URE do rejestru wytwórców energii w małej instalacji, tj. rejestru o którym mowa w art. 7 oze.

W ramach prowadzonej działalności także w III kwartale 2015 roku, w odnawialnym źródle energii należącym do powoda, była wytwarzana energia elektryczna. Powód działalność gospodarczą wykonuje osobiście, choć z uwagi na zły stan zdrowia pomaga mu żona ( zeznania powoda e-protokół k. 83-83v).

Powodem złego stanu zdrowia było nagłe i poważne pęknięcie tętniaka mózgu, która przykuła powoda na długi czas do łóżka. W okresie od 11 listopada do 7 grudnia 2009 roku powód przebywał w szpitalu w związku ze stwierdzonym u niego krwotokiem podpajęczynówkowym z tętniaka przedniej części mózgu, gdzie przeszedł operację zaklipsowania tętniaka ACoAA ( kopia Karty Leczenia Szpitalnego k.19-20). Następnie w okresie od 26 stycznia 2010 roku do 29 stycznia 2010 roku powód przeszedł zabieg uzupełnienia kości czaszki ( kopia Karty Leczenia Szpitalnego k.21).

Od tamtej pory powód ma problemy z wysławianiem się, pamięcią, koncentracją, wzrokiem, słuchem i pełnym rozumieniem kierowanych do niego informacji, w związku z tym w życiu jak i w prowadzeniu działalności gospodarczej pomaga mu żona (zeznania powoda e-protokół k.83).

W dniu 15 stycznia 2011 roku w gospodarstwie prowadzonym przez powoda wybuchł pożar w wyniku, którego został zniszczony budynek gospodarczy oraz częściowo elektrownia wiatrowa, w której uszkodzeniu uległy hamulce, generator, komputer sterujący, uszczelnienia i instalacja (kopia Decyzji (...) k. 49, Oświadczenie powoda z 22/04/2016 r. k. 37). W celu doprowadzenia elektrowni wiatrowej do stanu używalności powód poniósł wydatki w łącznej wysokości 97 106,14 zł ( Kopia faktury nr (...) k. 22, faktury nr (...) k. 23, faktury nr (...) k. 24, faktury nr (...) k.25, (...) k.26, faktury nr (...) k. 27,(...) k. 28, faktury nr (...) k. 48, faktury nr (...) k. 85, faktury nr (...) k. 87, faktury nr (...) k.88).

Jednakże od chwili pożaru nie udało się doprowadzić elektrowni do odpowiedniego stanu technicznego (zeznania powoda e-protokół k.83, Oświadczenie powoda z 22/04/2016 r. k. 37).

W dniu 4 maja 2015r weszła w życie ustawa z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r. poz. 478). Ustawa ta nałożyła w art 9 ust. 1 pkt 5 na wytwórców wykonujący działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji obowiązek prowadzenia dokumentacji dotyczącej łącznej ilości energii elektrycznej wytworzonej z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji, energii elektrycznej sprzedanej sprzedawcy zobowiązanemu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, która została wytworzona z odnawialnych źródeł energii w małej instalacji i wprowadzona do sieci dystrybucyjnej, zużytych paliw do wytwarzania energii elektrycznej w małej instalacji oraz rodzaju tych paliw, a także ilości energii elektrycznej sprzedanej odbiorcom końcowym. Zgodnie zaś z przepisem art. 9 ust 1 pkt. 7 oze, na wytwórcę wykonującego działalność gospodarczą w zakresie małych instalacji nałożony został obowiązek przedłożenia Prezesowi URE sprawozdania kwartalnego zawierającego wskazane informacje, w terminie 30 dni od zakończenia kwartału.

Powołane regulacje objęły powoda, który w ich konsekwencji był zobowiązany złożyć do 30 października 2015 r. sprawozdanie z III kwartał 2015 roku, czego jednak nie uczynił z powodu braku świadomości istnienia takiego obowiązku.

Pismem z 29 grudnia 2015 roku Prezes URE powiadomił powoda o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwał do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania min. zaległego sprawozdania kwartalnego za III kwartał 2015 roku.

We wskazanym terminie powód złożył w/w sprawozdanie (pismo z 14/01/2016 roku wraz ze sprawozdaniem k.3-5 akt adm.).

Sąd ustalił także, że przedsiębiorca w II kwartale 2015 roku wyprodukował 0,198 Mwh (sprawozdanie k.4), a w III kwartale 2015 roku - 2,680 Mwh (sprawozdanie k.5). W tym okresie powód nie uzyskał przychodu ze sprzedaży energii elektrycznej, ponieważ z uwagi na często awarie, elektrownia wiatrowa od września 2014 roku do stycznia 2016 roku wytwarzała energię elektryczną jedynie w czerwcu, lipcu i sierpniu 2015 roku ( pismo powoda z 14/01/2016 r. k.3 akt adm., pismo powoda z 15/03/2016 r. k. 15 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o powołane wyżej dowody z dokumentów, które nie były kwestionowane przez żadną ze stron, a Sąd także nie znalazł podstaw by odmówić im wiarygodności. Sąd uznał także za wiarygodne zeznania powoda przesłuchanego w charakterze strony, gdyż pozostawały one w zgodzie z dokumentami zgromadzonymi w sprawie. W szczególności fakt i okoliczności związane z jego chorobą znalazły odzwierciedlenie w kartach informacyjnych leczenia szpitalnego.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę do nałożenia na powoda kary pieniężnej stanowił przepis art. 168 pkt 11 oze, w myśl którego karze pieniężnej podlega, m.in. ten, kto nie przestrzega obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 1 pkt 7 oze, tj. nie przedkłada Prezesowi URE w terminie 30 dni od zakończenia kwartału sprawozdania kwartalnego, zawierającego informacje wymienione w art. 9 ust 1 pkt 5 ww. ustawy. W myśl przepisu art. 170 ust. 4 pkt 1 wysokość kary wynosi 10.000 zł.

W sprawie nie było wątpliwości, że przedsiębiorca nie wykonał w ustawowo określonym terminie ciążącego na nim obowiązku, oraz że obowiązku tego dopełnił z opóźnieniem.

Powód pomimo niewypełnienia ciążącego na nim obowiązku domagał się uchylenia decyzji ewentualnie odstąpienia od wymierzenia mu kary pieniężnej.

Przechodząc do oceny zasadności odwołania należy w pierwszej kolejności wskazać, że nałożona na przedsiębiorcę kara jest typową karą administracyjną, której zastosowanie jest możliwe w razie zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, a odpowiedzialność administracyjna z jaką mamy tu do czynienia opiera się na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej (wyroki TK z: 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99, OTK ZU nr 3/2000, poz. 89; 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6; 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 147 2/A/2008, poz. 30; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). Charakterystyczne dla tego typu odpowiedzialności jest jej „oderwane od konieczności stwierdzania winy i innych okoliczności sprawy, wystarczy jedynie ustalenie samego faktu naruszenia prawa lub wymogów decyzji administracyjnej” (TK sygn. P 64/07).

Odpowiedzialność obiektywna wiąże więc powstanie odpowiedzialności wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest przez ustawę jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem do ustalenia, czy określone zdarzenie wyczerpuje znamiona ustawowe i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje jednak także na potrzebę indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej w zależności od elementów podmiotowo-przedmiotowych konkretnego czynu naruszającego normy prawa administracyjnego (w tym winy podmiotu). Dotyczy to głównie kryteriów decydujących o rozmiarze kary administracyjnej. Konieczność indywidualizowania odpowiedzialności administracyjnej została zasygnalizowana przykładowo w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. P 26/11 (OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 99), w którym TK uznał za niekonstytucyjne przepisy ustawy o gospodarce odpadami, które przewidywały kary pieniężne dla przedsiębiorców gospodarujących odpadami za nieterminowe przekazanie organom administracji samorządowej tzw. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości posiadanych odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Trybunał niekonstytucyjność wywiódł z nadmiernej dolegliwości administracyjnej kary pieniężnej, bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Na marginesie tylko można wskazać, bo regulacja nie odnosi się do sytuacji prawnej powoda z uwagi na wyłączenie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., że pewien aspekt postulatów dotyczących potrzeby indywidualizacji kar administracyjnych został już wdrożony do systemu prawa administracyjnego, poprzez dodanie w 2017 roku do kodeksu postępowania administracyjnego nowego działu (...)Administracyjne kary pieniężne”, w którym w art. 189a i następnych określono zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, w tym podstawy do indywidualizacji tych kar, m.in. w przypadku osób fizycznych z uwagi na warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd również dostrzega potrzebę miarkowania kary, ustalonej na wysokim poziomie w stosunku do skali ekonomicznych możliwości przedsiębiorców zakwalifikowanych do wytwórców energii w małej instalacji, której ustawodawca jednak nie przewidział.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w 2014 i 2015 roku powód nie osiągnął przychodów z tytułu sprzedaży energii elektrycznej wytworzonej w elektrowni wiatrowej, a koszty napraw tejże elektrowni wyniosły w okresie 2011 – 2015 - 97 106,14 zł. Powód i jego rodzina utrzymuje się z prowadzenia poza rolniczej działalności gospodarczej i z tego tytułu w 2014 roku powód uzyskał dochód w wysokości (...) zł (k.6 verte akt adm.).

Biorąc pod uwagę powyższe oraz zły stan zdrowia powoda należy stwierdzić, że nałożona w zaskarżonej Decyzji kara jest nieadekwatna do skali naruszenia. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest także fakt, że nakładanie surowych kar na przedsiębiorców wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych w małych instalacjach stanowi zagrożenie dla wartości chronionych przez ustawę o odnawialnych źródłach energii ze względu na interes publiczny. Oczywiste jest bowiem, że ze względu na potrzebę ochrony środowiska naturalnego, ale też ze względu na zobowiązania międzynarodowe Polski w ramach UE, w myśl których do końca 2020 roku 20% energii wytwarzanej w Polsce powinno pochodzić z odnawialnych źródeł energii, konieczna jest szczególna troska o przedsiębiorców wytwarzających energię z takich źródeł i tworzenie im szczególnych zachęt i ułatwień w tej działalności. Nakładanie rażąco wysokich kar może zniechęcać do tego typu aktywności gospodarczej. Warto także podkreślić, że sam ustawodawca doszedł także do przekonania, że kara na poziomie 10 000 zł nie jest adekwatna do tego typu naruszenia i nowelizacją ustawy o odnawialnych źródłach energii z 7 czerwca 2018r karę tę obniżył do poziomu 1.000 zł (nowelizacja art. 170 ust. 4 pkt 2 dokonana ustawą z 7.06.2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 1276, która wchodzi w życie 14.07.2018 r).

Reasumując, w ocenie Sądu nie leży w interesie publicznym, a w takim ma obowiązek działać Prezes URE, nakładanie wysokich kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy, których szkodliwość nie może zostać uznana za znaczną, tym bardziej, że przepisy oze nie przewidują możliwości zastosowania zróżnicowanej sankcji za niewywiązanie się z ustawowego obowiązku o charakterze publicznym, co zdaniem Sądu narusza wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada ta nakazuje wybierać spośród możliwych i zarazem legalnych środków oddziaływania, takie środki, które są skuteczne dla osiągnięcia założonych celów, ale które są zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (S. Wronkowska, zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej w: S. Wronkowska, Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995r, s 74).

Dlatego odwołując się do powyższej zasady, Sąd doszedł do przekonania, że w braku możliwości miarkowania kary, winien znaleźć zastosowania art. 174 ust. 2 oze, gdyż tylko zastosowanie tej regulacji pozwala na indywidualizację oceny, w odniesieniu do przedsiębiorcy, która jest w sprawie niniejszej niezbędna z uwagi na okoliczności w jakich doszło do naruszenia ustawowego obowiązku.

Stan zdrowia powoda w czasie nadejścia terminu realizacji obowiązku, zdaniem Sądu usprawiedliwia nieterminowe złożenie sprawozdania, chociaż należy mieć na względzie także fakt, że przedsiębiorcy wykonujący działalność osobiście nie są zwolnieni od obowiązku takiego jej zorganizowania, aby w razie nagłej przeszkody była ona kontynuowana. Jakkolwiek można od powoda wymagać takiej zapobiegliwości, to jednak w realiach niniejszej sprawy, w której skala wykonywanej działalności jest znikoma, koszty utrzymania elektrowni w należytym stanie technicznym – bardzo wysokie, a stan zdrowia powoda poważny, można ten brak frasobliwości uznać za niewielki.

Także w kontekście zastosowania art. 174 ust. 2 oze, Sąd doszedł do przekonania, że zakres naruszenia przez powoda art. 9 ust 1 pkt 7 oze jest znikomy.

W ocenie Sądu rodzaj i zakres naruszonego dobra, tj. zapewnienie Prezesowi URE informacji o działalności przedsiębiorcy, polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej w małej instalacji odnawialnego źródła energii w okresie III kwartału 2015 r. nie uzasadniał bezwzględnego nałożenia na przedsiębiorcę kary. Warto w tym zakresie mieć na uwadze fakt, że był to nowy obowiązek nałożony na przedsiębiorców wytwarzających energię w małej instalacji, ale także, że wielkość wytwarzanej przez powoda energii (jedynie przez 3 miesiące w 2015 roku), a więc i brak informacji o tej wielkości, nie wpłynęła istotnie na pojęcie Prezesa URE o rozmiarach produkcji energii z małych instalacji. Warto przy tym ponownie podkreślić, że zmiana podejścia ustawodawcy do surowości karania za nieudzielenie informacji i obniżenie 10 krotnie wysokości kary, pozwala przyjąć, że nie są to tak ważkie dla regulatora rynku informacje, które uzasadniałyby bezwzględne i w każdych okolicznościach nakładanie kary na przedsiębiorcę naruszającego obowiązki sprawozdawcze.

Po wtóre należy stwierdzić, że wprawdzie przedsiębiorca obowiązku nie wykonał w terminie, ale powody opóźnienia można odnieść do znikomego zakresu naruszenia, gdyż działanie przedsiębiorcy nie było ani świadome, ani celowe. Ten subiektywny element w ocenie zachowania powoda przemawiał zdaniem Sądu za odstąpieniem od nałożenia na niego kary, tym bardziej, że przedsiębiorca też zrealizował obowiązek.

Należy przy tym podkreślić, że zasadniczo w doktrynie o orzecznictwie przyjmuje się, że administracyjna kara pieniężna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz środkiem przymusu służącym zapewnieniu realizacji decyzji administracyjnych. W związku z wykonaniem przez powoda obowiązku, nie zachodziła więc także konieczność stosowania środka przymusu w postaci kary pieniężnej. Jakkolwiek karze administracyjnej należy przypisać także funkcję prewencji, to zdaniem Sądu okoliczności sprawy niniejszej wskazują, że już samo wszczęcie postepowania o nałożenie kary i świadomość po stronie przedsiębiorcy możliwości ukarania go, stanowią w tej konkretnej sprawie wystarczający środek dla zapobieżenia dokonywania w przyszłości przez powoda tego typu naruszeń.

W tym stanie rzeczy, Sąd w oparciu o przepis art. 170 ust. 4 oze uznał za zasadne odstąpienie od nałożenia na powoda kary i w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 98 kpc, zgodnie z którym strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi na jego żądanie koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw i celowej obrony (koszty procesu). Z uwagi na uwzględnienie odwołania w całości, pozwanego należało uznać za stronę, która przegrała proces i zasądzić od niego na rzecz powoda zwrot kosztów procesu. Na powyższe koszty złożyła się opłata od odwołania w wysokości 100,00 zł.

SSO Anna Maria Kowalik