Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 października 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SO Witold Rękosiewicz	Sędzkosiewicz
Protokolant: protokolant sądowy Magdalena Żabińska

po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) S.A. z siedzibą w W.

przeciwko Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego

zainteresowany (...) S.A. z siedzibą w W.

o udostępnienie infrastruktury kolejowej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego

z dnia 9 grudnia 2016 r. nr (...)

1.  oddala odwołanie,

2.  zasądza od (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego kwotę 1 440 zł (jeden tysiąc czterysta czterdzieści) tytułem kosztów zastępstwa procesowego,

3.  zasądza od (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na rzecz (...) S.A. z siedzibą w W. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sędzia SO Witold Rękosiewicz.

Sygn. akt XVII AmK 15/17

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (Prezes UTK, pozwany) decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. nr (...), na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 6c, art. 29 ust. 1 i w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1727, dalej u.t.k.), oraz art. 104 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego:

1.  ustalił warunki udostępniania przez zarządcę infrastruktury kolejowej (...) S.A. z siedzibą w W. ( (...), Zarządca, powód) przewoźnikowi kolejowemu (...) S.A. z siedzibą w W. ( (...), Przewoźnik, zainteresowany) infrastruktury kolejowej na rozkład jazdy pociągów obowiązujący od dnia 11 grudnia 2016 r. do dnia 9 grudnia 2017 r.

2.  nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

(...) S.A. w W. złożyła odwołanie, w którym zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa UTK w części, tj. w punkcie I w zakresie ustalenia treści: § 1 pkt 2, § 2 ust. 7, § 8 ust. 7, § 10 ust. 4, § 15 ust. 6, § 15 ust. 9 pkt 2, załącznika nr 6.1 oraz w zakresie usunięcia akapitu szóstego załącznika nr 14 decyzji.

Zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie powód zarzucił:

1.  naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1-2 u.t.k, art. 35 pkt 6 u.t.k. oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 788, dalej: Rozporządzenie MIR lub Rozporządzenie w sprawie warunków dostępu) w zw. z art. 384, art. 384 ¹ i art. k.c. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że opracowany przez zarządcę regulamin, o którym mowa w art. 32 u.t.k. „stanowi wzorzec umowy w rozumieniu art. 384 - 385 k.c.” podczas gdy przywołane przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sposób odmienny regulują sposób opracowywania, treść i tryb ogłaszania regulaminu, i jako stanowiące lex specialis wyłączają w przedmiotowym zakresie możliwość stosowania odnośnych przepisów k.c.;

2.  naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 6c oraz 29 ust. li w zw. z art. 32 ust 1-2 u.t.k., art. 35 pkt 6 u.t.k. i § 8 Rozporządzenia MIR oraz w zw. z art. 384, art. 384 ¹ i art. 386 k.c. poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji organu administracji publicznej i orzeczenie, że opracowany przez zarządcę regulamin, o którym mowa w art. 32 u.t.k. „stanowi wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 - 385 k.c.”, podczas gdy przepisy art. 13 ust. 1 pkt 6c oraz art. 29 ust. li u.t.k. uprawniają Prezesa UTK jedynie do sprawowania nadzoru nad zawieraniem umów o udostępnianie infrastruktury kolejowej i ewentualnie do wydawania decyzji w sprawie udostępniania infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnianie infrastruktury kolejowej, nie zaś do przesądzania - w treści decyzji zastępującej umowę - o charakterze prawnym regulaminu, o którym mowa w art. 32 u.t.k.;

3.  naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 pkt 6c u.t.k. oraz 29 ust. li w zw. z art. 32 ust 1-2 u.t.k., art. 35 pkt 6 u.t.k. poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji organu administracji publicznej i dopisanie do decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej w postanowieniach § 2 ust. 7 sformułowania „z zastrzeżeniem wyjątków zawartych w niniejszej Decyzji”, podczas gdy Prezes UTK powinien mieć przede wszystkim na względzie postanowienia zaproponowane przez strony postępowania oraz, że z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika uprawnienie Prezesa UTK do ingerencji w treść postanowień umownych, a jedynie nadzór nad legalnością umowy i możliwość zastąpienia jej decyzją w określonych ustawą przypadkach;

4.  naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. lc oraz 1i u.t.k. w związku z § 9 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez dokonanie błędnej wykładni i w konsekwencji przyjęcie, że wszystkie wymienione przez Prezesa UTK koszty mogą zostać zakwalifikowane jako koszty komunikacji zastępczej, podczas gdy koszty te nie są bezpośrednio związane z wprowadzeniem komunikacji zastępczej;

5.  naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1i u.t.k. w zw. z § 7 ust. 20 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą zmianą w projekcie umowy § 10 ust. 4, a tym samym dowolną zmianą podstawy naliczania opłat rezerwacyjnych za zamówione i niewykorzystane w całości lub w części trasy pociągów, których parametry zostały wcześniej zmienione, bez uwzględnienia konsekwencji powstałych dla prawidłowości alokowania zdolności przepustowej infrastruktury;

6.  naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. li u.t.k. oraz § 9 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia w sprawie warunków w zw. z art. 483 § 1 k.c. oraz w zw. z art. 15-18 i art. 11 w zw. z zał. I do rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (dalej: „rozporządzenie 1371/2007”) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Prezes UTK jest uprawniony do rozszerzania odpowiedzialności stron ponad zastrzeżone w umowie kary umowne, mimo że strony, na wypadek określonych naruszeń umowy (decyzji), przyjęły sposób regulowania odpowiedzialności na podstawie szerokiego katalogu kar umownych, zaś odpowiedzialność przewoźnika względem pasażerów jest zasadniczo limitowana przepisami rozporządzenia 1371/2007;

7.  naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 i u.t.k. w zw. z art. 1 i 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE (...) z dnia 6 stycznia 2015 r. w sprawie kryteriów w odniesieniu do wnioskodawców składających wnioski o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej oraz uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) nr (...) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na usunięciu z załącznika nr 14 akapitu 6 o treści, która gwarantowała zarządcy infrastruktury skuteczne zabezpieczenie w sytuacji zmiany decyzji zastępującej umowę.

Na podstawie podniesionych zarzutów powód wniósł o:

1.  zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia treści § 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 7, § 8 ust. 9, § 16 ust. 5 zawartej w pkt I zaskarżonej decyzji i orzeczenie co istoty sprawy poprzez:

-

wykreślenie z § 1 pkt 2 in fine sformułowania: „stanowiący wzorzec umowy w rozumieniu art. 384 - 385 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) zwanej dalej „ Kodeksem cywilnym ’’ lub „ k.c.”;

-

wykreślenie z § 2 ust. 7 sformułowania „w zakresie nieuregulowanym w Decyzji”

-

wykreślenie z § 8 ust. 7 następujących sformułowań:

„a) koszty związane z koniecznością oznakowania przystanków drogowych dla zatrzymania pojazdów komunikacji zastępczej oraz wykonania dodatkowego oznakowania dróg publicznych,

b)  koszty uzgodnienia z zarządcą drogi zajętości pasa ruchu drogowego na drogach publicznych pod wyznaczony przystanek,

c)  koszty opracowania zmienionej organizacji ruchu na drogach publicznych ponoszonymi w przypadku konieczności wyznaczenia przystanku dla zatrzymania pojazdów komunikacji zastępczej poza obszarem kolejowym,”;

„4) kosztów obsługi rewidenckiej, które są skutkiem powstania nowych dodatkowych stacji postojowych przed miejscem prowadzenia robót oraz za miejscem prowadzenia robót, w przypadku wykonania takich dodatkowych czynności w związku z uruchomieniem przez Przewoźnika komunikacji zastępczej, z przyczyn leżących po stronie Zarządcy,

5)  kosztów obsługi manewrowej na stacji przed miejscem prowadzenia robót oraz za miejscem prowadzenia robót, w przypadku wykonania takich dodatkowych czynności w związku z uruchomieniem przez Przewoźnika komunikacji zastępczej, z przyczyn leżących po stronie Zarządcy,

6)  kosztów zatrudnienia dodatkowych pracowników obsługi w przypadku uruchomienia większej liczby autobusów komunikacji zastępczej z uwagi na dużą frekwencję podróżnych w danej relacji, których obowiązkiem byłoby m.in. informowanie pasażerów o kolejnych stacjach zatrzymania, czasach odjazdu

pociągu i przesiadkach, sprzedaż i kontrola biletów,

7)  kosztów obsługi mobilnych informatorów,

8)  kosztów wykonania tablic i ulotek dla podróżnych informujących o utrudnieniach,

9)  kosztów uruchomienia tymczasowych dodatkowych punktów czyszczeń wagonów (wywóz śmieci z wagonów) oraz wykreślenie punktów: 4,5,6,7,8,9 z fragmentu Do faktury wystawionej dla jednostki organizacyjnej Zarządcy za koszty z tytułu, o którym mowa w:

- pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 - Przewoźnik zobowiązany jest dołączyć poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie faktur wystawionych przez kontrahentów za świadczone ww. usługi lub stosowną dokumentacją stanowiącą podstawę realizacji usługi oraz kalkulację kosztów.

- Usunięcie z § 16 ust. 5 sformułowania „oraz przepisy Regulaminu”

ewentualnie o uchylenie decyzji w wyżej wymienionym zakresie;

1.  zmianę zaskarżonej decyzji w pkt I poprzez wpisanie w § 10 ust. 4 w ostatnim zdaniu „bez uwzględnienia zmniejszonej masy brutto pociągu”, w miejsce sformułowania „z uwzględnieniem zmienionej masy brutto pociągu”;

2.  zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie z § 15 ust. 6 in fine sformułowania: „ Zapłata kar umownych nie pozbawia Stron prawa do dochodzenia odszkodowania - w granicach określonych przepisami Kodeksu cywilnego - przewyższającego wysokość zastrzeżonych kar”;

3.  zmianę zaskarżonej decyzji w pkt I poprzez wpisanie w § 15 ust. 9 pkt 2 30 dniowego terminu na dostarczenie gwarancji w miejsce wpisanego przez Prezesa UTK 60 dniowego terminu;

4.  zmianę zaskarżonej decyzji w pkt I poprzez wykreślenie z załącznika 6.1. pkt 4-9

5.  zmianę zaskarżonej decyzji w pkt I poprzez dodanie w załączniku nr 14 po akapicie piątym następującej treści: „Gwarant się zgadza, że żadna zmiana ani uzupełnienie lub jakakolwiek modyfikacja warunków Umowy, które mają zostać wykonane zgodnie z wymienioną powyżej Umową, lub w jakichkolwiek dokumentach stanowiących Umowę, jakie mogą zostać sporządzone między Beneficjentem a ….. (nazwa Przewoźnika), nie zwalnia Gwaranta w żaden sposób z odpowiedzialności wynikającej z niniejszej Gwarancji, z wyłączeniem zmian Umowy skutkujących zwolnieniem….… (nazwa Przewoźnika) przez Beneficjenta z obowiązków, zabezpieczonych niniejszą Gwarancją.

6.  zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem powoda ustalone w art. 13 ust. 1 u.t.k. uprawnienia Prezesa UTK jako organu regulacyjnego, określają zakres ingerencji tego organu administracji w rynek, na którym prawidłowe funkcjonowanie zasad konkurencji może być utrudnione. Prezes URE nie jest uprawniony do ingerowania w klauzule umowne, które nie mają znaczenia dla regulacji rynku oraz dla realizacji interesu publicznego. Na podstawie postanowień dyrektywy PE i Rady (...) z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego powód stwierdził, że funkcja organu regulacyjnego rynku kolejowego ogranicza się do zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury, a tym samym do zapewnienia równego traktowania przedsiębiorców kolejowych. Działalność organu regulacyjnego ma przyczyniać się do rozwoju konkurencji na rynku. Zatem organ nie może zmieniać ustalonych przez strony bezspornych postanowień umownych. Swobodna ingerencja Prezesa UTK w ustalone przez strony postanowienia umowne wykracza poza dopuszczalny przez ustawę zakres uprawnień regulacyjnych. Zgodnie z art. 29 ust. 1i u.t.k. po bezskutecznym upływie terminu negocjacji Prezes UTK wydaję decyzję zastępująca umowę. Brak jednak podstaw do uznania, że na mocy powołanego przepisu Prezes UTK jest uprawniony do rozstrzygania w odniesieniu do postanowień, które zostały już przez strony uzgodnione. Osiągnięcie przez strony porozumienia w zakresie klauzul oznacza, że w tej części negocjacje zostały zakończone i w Prezes UTK nie może już ich modyfikować. Ingerencja Prezesa UTK powinna być ograniczona do postanowień nieuzgodnionych przez strony. Powód powołał się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt ACa 1379/14, zgodnie z którym Prezes UTK uzyskuje kompetencje do ingerencji w ustaloną przez strony treść postanowień umownych tylko jeśli jest to istotne dla prawidłowego funkcjonowania regulowanego rynku, a przyjęte rozwiązania mieszczą się w granicach prawa. Zdaniem powoda, jeżeli Prezes UTK modyfikuje w decyzji ustalone już przez strony klauzule umowne, powinien uzasadnić, w jaki sposób wpływają one na prawidłowe funkcjonowanie rynku, czy ma negatywny wpływ na równe traktowanie przewoźników, czy przyczynia się do ich dyskryminacji lub inaczej narusza zasady konkurencji. W zaskarżonej decyzji Prezes UTK wielokrotnie zmodyfikował bezsporne klauzule umowne, jednak nie wyjaśnił w jaki sposób dane postanowienie umowne przyczyniało się do nieprawidłowego funkcjonowania rynku. Zdaniem powoda zamieszczone przez Prezesa UTK w zaskarżonej decyzji kwestionowane postanowienia powinny zostać wykreślone. Powód nie zgodził się też z oceną, że koszty związane z obsługą rewidencką, obsługą manewrową i tymczasowymi punktami czyszczenia wagonów (wywóz śmieci z wagonów) mogą zostać zakwalifikowane jako dodatkowe koszty komunikacji zastępczej, o których zwrot przewoźnik może się ubiegać. Wskazał, że czynności obsługi rewidenckiej i manewrowej wykonywane są przez pracowników przewoźnika, który w zw. z tym i tak poniósłby koszty tych pracowników. Dlatego powód nie zgodził się ze stanowiskiem, że obsługa rewidencka i manewrowa może być uznana za koszt związany z obsługą i organizacją komunikacji zastępczej. Personel sprzątający nie został zaliczony w ustawie do personelu kolejowego. Jednak zapewnienie personelu sprzątającego leży w interesie przewoźnika. Zadanie tymczasowych punktów czyszczenia wagonów po zakończeniu przejazdu i przed ponownym przewozem pasażerów bez związku z uruchomieniem autobusów w komunikacji zastępczej. Powód stwierdził, iż pozostałe elementy wymienione w pkt 1 wniosków odwołania nie pozostają również w związku z komunikacją zastępczą.

Powód podniósł, że w wyniku zmiany przez Prezesa UTK § 10 ust. 4 umowy prowadzi do zagrożenia roli opłaty rezerwacyjnej przy pociągach, których parametry zostały zmienione. Argumentował, że przewoźnik może świadomie, najpierw zgłosić zmianę parametrów pociągu, które mają wpływ na ustalenie opłaty podstawowej, a potem zrezygnować całkowicie z całej lub części trasy. W takiej sytuacji opłata rezerwacyjna nie spełni funkcji przewidzianej w art. 36 dyrektywy PE i Rady (...) w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, ponieważ przewoźnik może drastycznie obniżyć parametry pociągu, według których jest ustalana następnie opłata rezerwacyjna. Takie możliwość spowoduje, że opłata rezerwacyjna nie będzie mobilizować przewoźników. Będą mieli swobodę w kształtowaniu jej wysokości i będą mogli ją maksymalnie obniżać. Takie rozwiązanie doprowadzi do nadużyć, pozbawiając zarządcę uzasadnionych środków i dezorganizując system alokacji zdolności przepustowej infrastruktury, co wywoła negatywne konsekwencje dla interesu społecznego. Powód wskazał na negatywne skutki takiej zmiany § 10 ust. 4 umowy i stwierdził, że będą one niekorzystne dla organizacji systemu kolei, oraz uniemożliwią zarządcy należyte wykonanie swoich zadań w zakresie efektywnej alokacji zdolności przepustowej. Dodał, że usunięcie zapisu § 10 ust. 4 umowy rodzi zagrożenie dla sensowności tworzenia przez zarządcę planów ruchu pociągów, opracowywanych na podstawie zamówionych przez przewoźników tras z uwzględnieniem parametrów pociągów. Prowadzi do zatracenia roli i funkcji opłaty rezerwacyjnej w przypadku pociągów, których parametry uległy zmianie. Zarzucił Prezesowi URE brak wykazania, w jaki sposób zmiana § 10 ust. 4 umowy jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania rynku kolejowego.

Powód wskazał, że Prezes UTK przychylił się do wniosku (...) i rozszerzył odpowiedzialność stron, dodając w § 15 ust. 6 in fine zapis umożliwiający stronom dochodzenie odszkodowania – w granicach określonych w kodeksie cywilnym – przewyższającego wysokość zastrzeżonych kar umownych. Zdaniem powoda, jeżeli obowiązującą formą odszkodowania mają być kary umowne, to strony nie powinny mieć możliwości dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych. Powód powołał się na przepis art. 484 § 1 k.c. Zgodnie z zawartą w nim ogólną zasadą kodeksową możliwość dochodzenia odszkodowania przenoszącego wysokość zastrzeżonej kary umownej jest wyłączona. Wskazał na § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, zgodnie z którym w umowie określa się m.in. zakres i sposób ustalania odpowiedzialności stron umowy w przypadku wystąpienia szkody. Skoro strony określiły w umowie obowiązująca formę odszkodowań w zakresie 6 przypadków naruszenia umowy, to Prezes UTK nie powinien dodawać odmiennego rozwiązania dotyczącego kształtowania zasad odpowiedzialności stron. Powód podkreślił, że rozbudowany system kar umownych powstał na skutek postulatów przewoźników uproszczenia zasad rozliczania się z zarządcą w przypadku niedotrzymania warunków umowy. System kar umownych nie wymaga wykazywania w ewentualnym sporze wysokości poniesionej szkody. Powód wyjaśnił, że zgodził się na sukcesywne rozszerzanie systemu kar umownych m. in. w celu minimalizowania ryzyka dochodzenia dalszych odszkodowań na zasadach ogólnych. Wprowadzenie przez pozwanego do umowy kwestionowanego zapisu niszczy ten system. Zaznaczył, że przepisy art. 15-18 i art. 11 w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia (WE) nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (rozporządzenie 1371/2007) wprowadzają limitowaną odpowiedzialność przewoźników kolejowych wobec pasażerów. W przedmiotowym przypadku, mimo zastrzeżonych kar umownych, odpowiedzialność stron umowy byłaby niczym nieograniczona.

Uzasadniając zarzut wynikający z usunięcia z załącznika nr 14 akapitu 6, gwarantującego zarządcy infrastruktury skuteczne zabezpieczenie w sytuacji zmiany decyzji zastępującej umowę powód podniósł, że celem usuniętego postanowienia było zapewnienie skuteczności realizacji gwarancji w razie zmiany umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej czy odpowiednio decyzji w drodze aneksu czy wydania decyzji zmieniającej. Wyjaśnił, że gwarancja banku lub ubezpieczyciela ma za zadanie zabezpieczenie oznaczonego stosunku prawnego, a zabezpieczenie z gwarancji powinno być realizowane przez gwaranta bezwarunkowo. W tym celu konieczne jest zamieszczenie klauzuli, która uniemożliwi powołanie się na zmianę stosunku podstawowego istniejącego pomiędzy zarządcą infrastruktury a przewoźnikiem w kontekście odmowy realizacji zabezpieczenia. Pominięta przez Prezesa UTK klauzula wykluczała możliwość kwestionowania przez gwaranta, że jego zobowiązanie odnosiło się do pierwotnej treści umowy i tylko w takim zakresie udzielone zostało zabezpieczenie. Wprowadzenie do projektu umowy klauzuli, która została przez Prezesa UTK pominięta zabezpieczało interes (...) w taki sposób, że w razie zmiany stosunku podstawowego gwarant nie będzie mógł odmówić realizacji gwarancji na podstawie powołania się na taką zmianę. Bez obowiązywania wskazanego postanowienia w przypadku zmiany decyzji zastępującej umowę istnieje realne zagrożenie utraty zabezpieczenia przez zarządcę infrastruktury. Powód zaznaczył, że ewentualna zmiana decyzji przez Prezesa UTK nie ma wpływu na zakres obowiązków po stronie gwaranta, który nie jest stroną decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Powód podkreślił, że gwarant jest stroną stosunku prawnego pomiędzy nim a przewoźnikiem. Beneficjentem tej umowy jest zarządca infrastruktury. Wydanie przez Prezesa UTK decyzji zmieniającej umowę pomiędzy przewoźnikiem a zarządcą infrastruktury nie wywiera żadnych skutków w sferze praw i obowiązków gwaranta. Powód wskazał na możliwość zamieszczenia w decyzji Prezesa UTK zdania o treści podanej w odwołaniu, które zabezpieczałoby uzasadniony interes (...) zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji UE (...) z dnia 6 stycznia 2015 r. w sprawie kryteriów w odniesieniu do wnioskodawców składających wnioski o przyznanie zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej oraz uchylającym rozporządzenie wykonawcze (UE) nr (...).

W ocenie powoda przedstawione okoliczności świadczą o nieprawidłowości zaskarżonej decyzji i niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie w całości oraz zasądzenie od pozwanego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prezes UTK wskazał, że jest uprawniony do szczegółowego uregulowania całokształtu kwestii dotyczących relacji gospodarczych pomiędzy zarządcą infrastruktury kolejowej a przewoźnikami w zakresie dostępu do infrastruktury kolejowej w celu zapewnienia przewoźnikom prawa do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów. Stwierdził, iż zaskarżone w odwołaniu zapisy decyzji są zgodne z przepisami ustawy o transporcie kolejowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 grudnia 2016 r., w szczególności z art. 29 ust. 1i u.t.k., oraz § 9 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Ustawodawca wprowadzając art.29 ust.1i u.t.k. miał na celu zapobieżenie sytuacji, w której strony pomimo wejścia w życie nowego rozkładu jazdy pociągów nie wiedziałyby w jaki sposób wykonywać swoje prawa i obowiązki, z uwagi na brak regulacji w tym zakresie. Pozwany argumentował, że zgodnie z art. 29 ust. 1i u.t.k. po upływie wyznaczonego terminu negocjacji Prezes UTK wydaję decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostepnienie infrastruktury kolejowej. Wydana na tej podstawie decyzja ma zastąpić całą umowę, a nie jej część. Regulować całokształt praw i obowiązków zarządcy infrastruktury i przewoźnika kolejowego w zakresie dostępu do infrastruktury kolejowej. Wskazał na potwierdzające to stanowisko postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt III SK 27/15. Powołał również na wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie dotyczące tej kwestii. Zauważył, że ustawa o transporcie kolejowym nie zawiera zapisu, jaki znajduje się w ustawie o komunikacji elektronicznej, zgodnie z którym decyzja o dostępie elektronicznym zastępuje umowę tylko w części, w jakiej strony o to wystąpiły. W przepisie art. 29 ust. 1i u.t.k. mowa jest o decyzji zastępującej całą umowę o udostepnienie infrastruktury kolejowej. Na podstawie uzasadnienia projektu ustawy z 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym pozwany zauważył, że relacje pomiędzy zarządcą i przewoźnikiem wymagają dalej idącej ingerencji regulatora. Celem wprowadzenia art. 29 ust. 1i u.t.k. było wzmocnienie funkcji regulacyjnej Prezesa UTK i wprowadzenia uprawnień organu w zakresie nadzoru nad umowami o dostęp do infrastruktury dla wszystkich przewoźników na równych zasadach. Pozwany wskazał na treść art. 13 ust.1 §6c u.t.k., który stanowi, że do zadań Prezesa UTK należy również nadzór nad zawieraniem umów o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Przez regulację należy rozumieć także formę interwencji publicznej, za pomocą której państwo wpływa na procesy społeczne i gospodarcze zachodzące na rynkach, dążąc do określonych celów, zwłaszcza efektywnej konkurencji i dostarczenia konsumentom usług użyteczności publicznej. Podstawowym dobrem chronionym przez regulację sektorowa jest interes obywateli. Wpływa na to konkurencja między przedsiębiorstwami świadczącymi usługi na rzecz obywateli. Pozwany wyjaśnił, że przy analizie złożonego przez strony projektu umowy o udostępnienie infrastruktury brał pod uwagę, czy ustalenia stron nie naruszają przepisów prawa, oraz jaki jest wpływ uzgodnionego przez strony projektu umowy na interesy obu stron i dobro rynku kolejowego. Dlatego decyzja zawiera także postanowienia, co do których strony nie zgłaszały rozbieżności. Jednocześnie Prezes UTK w ramach swoich kompetencji usunął lub rozszerzył niektóre postanowienia wynegocjowane przez strony lub dodał nowe, nieprzewidziane przez strony zapisy. Nadto na pozwanym ciążył obowiązek dostosowania treści decyzji do wymagań określonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Pozwany powołał się również na wyroki Sądu Najwyższego, w których wskazano, że w decyzji zastępującej umowę Prezes UTK może zawrzeć wszystko, co umowa taka powinna zawierać w zakresie udostępnienia infrastruktury i postanowień rozporządzenia wykonawczego.

Prezes UTK przedstawił również szczegółowe stanowisko w odniesieniu do poszczególnych zarzutów odwołania.

Obecny na rozprawie pełnomocnik zainteresowanego (...) S.A. przychylił się do wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie stanowiska Prezesa UTK, wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 22 września 2016 r. nr (...)(k.31 akt adm.) Prezes UTK zwrócił się do (...) S.A. o wskazanie, czy możliwe jest osiągnięcie porozumienia z (...) jako zarządcą infrastruktury kolejowej co do treści wszystkich postanowień zaproponowanego projektu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu osób w rozkładzie jazdy pociągów (rjp) (...), czy też konieczna będzie w tym zakresie ingerencja Prezesa UTK. Przewoźnik zobowiązany został do podania tych informacji w terminie do 9 października 2016 r.

Pismem z 7 października 2016 r. nr (...) (k.43 akt adm.), Przewoźnik w odpowiedzi na pytanie Prezesa UTK wyjaśnił, że trwają negocjacje z (...) w zakresie zapisów projektu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej na rjp (...), których celem jest osiągnięcie kompromisu co do poszczególnych zapisów projektu umowy. Zainteresowany wskazał, że bez ingerencji Prezesa UTK nie będzie możliwe osiągnięcie porozumienia, co do treści wszystkich postanowień umownych.

Pismem z 7 października 2016 r. (...) (k.47 akt adm.), Zarządca przedstawił aktualny stan negocjacji umów o udostępnienie infrastruktury kolejowej na przewóz osób w rjp (...) z poszczególnymi przewoźnikami.

Prezes UTK pismem z 21 października 2016 r. nr (...) (k.53 akt adm.) zawiadomił (...) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu osób w rjp (...).

Postanowieniem z 24 października 2016 r. nr (...) (k.61 akt adm.) Prezes UTK wyznaczył (...) na dzień 7 listopada 2016 r. termin zakończenia negocjacji dotyczących zawarcia umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu osób w rjp (...). Jednocześnie na strony postępowania administracyjnego został nałożony obowiązek dostarczenia projektu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej oraz aktualnych stanowisk stron z zaznaczeniem tych części, co do których nie osiągnięto porozumienia.

Pismem z 7 listopada 2016 r. nr (...)( k.69 akt adm.) Przewoźnik wskazał, iż pomiędzy (...) a (...) ostatecznie nie doszło do porozumienia w zakresie wszystkich postanowień umownych. Rozbieżności dotyczyły piętnastu zapisów umownych oraz trzech zapisów dotyczących treści poszczególnych załączników do umowy. Wraz z pismem Przewoźnik przekazał projekt umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu osób w rjp (...) z zaznaczonymi nieuzgodnionymi zapisami. (k.77 akt adm.)

Zarządca infrastruktury pismem z 7 listopada 2016 r. nr (...)- (...)- (...) (k. 141 akt adm.) przedłożył informację dotyczącą rozbieżności w zapisach umowy. Wraz z pismem (...) przekazał załącznik nr 1 - projekt umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej do przewozu osób w rjp (...) z zaznaczonymi zapisami, w zakresie których (...) nie osiągnęły porozumienia. (k.151 akt adm.).

Pismem z 23 listopada 2016 r. nr (...) (k.825 akt adm.) Prezes UTK wezwał Zarządcę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie wskazanym w przedmiotowy piśmie. Zarządca wywiązał się z obowiązku, składając stosowne wyjaśnienia pismem z 30 listopada 2016 r. nr (...) (k.847 akt adm.)

Prezes UTK zawiadomieniem z 2 grudnia 2016 r. nr (...) (k.835 akt adm.) poinformował strony postępowania, że do materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu dołączone zostały następujące dokumenty:

1)  Regulamin przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rjp (...);

2)  Załączniki do ww. Regulaminu nr 2.8, 3.1, 3.2, 4.4, 5.1, 5.2, 10, 12;

1)  Księga Standardów Utrzymania Czystości Dworców i Stacji Kolejowych, stanowiąca załącznik do decyzji nr (...) Wiceprezesa Zarządu - dyrektora ds. eksploatacji (...) z 18 kwietnia 2016 r.;

2)  Cennik stawek jednostkowych opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej o szerokości torów 1435 mm i zarządzanej przez (...) obowiązujący od 11 grudnia 2016 r.;

3)  Wykaz linii kolejowych o szerokości torów 1435 mm zarządzanych przez (...) S.A. z przyporządkowaniem im cennikowych kategorii dla pociągów pasażerskich i towarowych obowiązujących od 11 grudnia 2016 r.;

1)  Wykaz stacji i przystanków z przyporządkowaniem im stawek jednostkowych opłaty podstawowej za dostęp i korzystanie z peronów;

2)  Instrukcja postępowania w sprawach poważnych wypadków, wypadków i incydentów w transporcie kolejowym Ir-8;

3)  Instrukcja o kontroli biegu pociągów pasażerskich i towarowych Ir-14;

4)  Instrukcja o zapewnieniu sprawności kolei w zimie Ir-17;

10) Zasady organizacji i udzielania zamknięć torowych Ir-19;

11)  Zasady udostępniania infrastruktury kolejowej o szerokości torów 1520 mm zarządzanej przez (...) S.A.

12)  Polityka bezpieczeństwa Informacji w (...) do Partnerów Biznesowych Spółki (...)

13)  Regulamin przewozu osób, rzeczy i zwierząt przez Spółkę (...) ( (...)),

a także licencja IC oraz dokumenty z zakresu bezpieczeństwa: autoryzacja bezpieczeństwa (...) i certyfikat bezpieczeństwa IC.

Ponadto, w związku z zebraniem przez Prezesa UTK materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu, zawiadomiono Strony o możliwości złożenia ostatecznego oświadczenia i stanowiska w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 3 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia.

W dniu 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik (...) zapoznał się w siedzibie Prezesa UTK z zebranym w sprawie materiałami dowodowymi.

Powyższy stan faktyczny został ustalony w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, które nie były przez żadną ze stron niniejszego postępowania kwestionowane.

Na podstawie dokonanych ustaleń Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1i utk, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, po bezskutecznym upływie wyznaczonego postanowieniem, o którym mowa w ust. 1e i 1h tego przepisu, terminu do zakończenia negocjacji Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnieniu infrastruktury kolejowej. Wskazany przepis nie zawiera ograniczeń co do działań Prezesa UTK podjętych w związku z wydaniem decyzji zastępującej umowę o dostępie do infrastruktury. W wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. VI ACa 238/14 Sąd Apelacyjny w Warszawie wskazał, że w wydanej na podstawie art. 29 ust. 1i utk decyzji Prezes UTK ma możliwość kreowania w sposób kompleksowy praw i obowiązków przewoźnika i zarządcy. Dotyczące przedmiotowej kwestii przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie nakładają na Prezesa UTK obowiązku regulowania w wydanej na podstawie ww. regulacji decyzji wyłącznie kwestii spornych, w zakresie których strony nie doszły do porozumienia. W powołanym przepisie nie ma również żadnego ograniczenia dla Prezesa UTK do uregulowania w decyzji innych kwestii. Regulacja rynku jest działaniem administracyjnoprawnym podejmowanym w sytuacji, gdy na rynku nie funkcjonują mechanizmy rynkowe. Rolą Prezesa UTK jest ukształtowanie środkami administracyjnymi stosunku cywilnoprawnego pomiędzy działającymi na rynku regulowanym podmiotami w taki sposób, aby odpowiadał on równoprawnym relacjom pomiędzy kontrahentami występującymi na rynku konkurencyjnym (tak Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn.. akt VI ACa 1473/13). W sytuacji, gdy strony w wyniku negocjacji nie osiągną porozumienia co do treści postanowień umowy o dostępie, Prezes UTK przy wydawaniu decyzji zastępującej tę umowę nie jest związany wnioskami stron dotyczącymi treści umowy. Jest więc uprawniony do wprowadzania, usuwania lub zmieniania w treści przedstawionego przez strony projektu umowy wszystkich jej postanowień w sposób, który w ocenie organu przyczyni się do rozwoju konkurencji na regulowanym rynku i będzie miało wpływ na ochronę interesów konsumentów, korzystających z usług przewozowych. Zaskarżona Decyzja w ocenie Sądu nie przekracza wyżej wskazanego zakresu regulacji. Wobec tego podniesione w pkt 1, 2 i 3 odwołania zarzuty dotyczące przekroczenia przez Prezesa UTK uprawnień ustawowych, zbyt dużą ingerencję w treść umowy stron, zamieszczenie w § 2 ust. 7 decyzji zastępującej umowę kwestionowanego sformułowania, oraz stwierdzenia, że opracowany przez zarządcę regulamin przydziału tras stanowi wzorzec umowny w rozumieniu stosownych przepisów kodeksu cywilnego należało uznać za bezzasadne. Zamieszczone w decyzji stwierdzenie nie wpływa na obowiązki stron umowy. Okoliczność, że Regulamin jest konsultowany z przewoźnikami nie zmienia faktu, że ostatecznie jego treść jest ustalana przez Zarządcę. W żadnym razie nie ma podstaw do uznania, że postanowienia Regulaminu obowiązującego w stosunkach pomiędzy przedsiębiorcami mogłyby być przedmiotem abstrakcyjnej oceny przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Również § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej oraz art. 32 ust. 1-2 i art. 35 ust. 6 utk nie stanowią, że regulamin nie jest wzorcem umownym. Brak więc podstaw do uznania, że przyjęcie przez Prezesa UTK, iż Regulamin stanowi wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 – 385 k.c. było nieuprawnione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1c oraz 1i utk w zw. z § 9 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu poprzez zakwalifikowanie przez Prezesa UTK kosztów obsługi rewidenckiej i manewrowej oraz kosztów związanych z tymczasowymi punktami czyszczenia wagonów jako dodatkowych kosztów komunikacji zastępczej i uprawnieniu przewoźnika do ubiegania się o ich zwrot wskazać należy, iż zgodnie z treścią decyzji (...) uprawniony jest do obciążenia (...) różnicą kosztów pomiędzy kosztami dostępu do infrastruktury a kosztami poniesionymi przez Przewoźnika w zw. z realizacja komunikacji zastępczej. Jeśli więc w zw. z uruchomieniem komunikacji zastępczej Przewoźnik poniesie dodatkowe, nadzwyczajne koszty, brak podstaw do uznania, że są to koszty zwykłe, ponoszone przez Przewoźnika w zw. z realizacją przejazdów według rocznego rozkładu jazdy. Koszty te, jako wynikające z sytuacji nie leżącej po stronie Przewoźnika, powstałe z tytułu zmian organizacji ruchu kolejowego, np. z planowanych robót remontowych i modernizacyjnych, wiążą się z uruchomieniem komunikacji zastępczej i muszą być uznane za koszty dodatkowe, nadprogramowe. Jak trafnie w odpowiedzi na odwołanie wskazał pozwany, do kosztów wynikających z komunikacji zastępczej zaliczyć można m.in. koszty wynajęcia zastępczych środków transportu, wykonania ulotek informujących podróżnych o utrudnieniach, koszty oznakowania przystanków drogowych przeznaczonych dla zatrzymywania się pojazdów zastępczych, koszty organizacji ruchu i uzgodnienia z zarządcą drogi zajętości pasa ruchu. Zmiana rozkładu jazdy pociągów, z natury rzeczy, musi się też wiązać z dodatkową obsługą rewidencką, dodatkowym manewrowaniem oraz koniecznością czyszczenia wagonów na stacji postojowej, która nie jest stacją początkową lub docelową. Wszystkie te czynności mają charakter dodatkowy. Nie ma więc znaczenia, że będą wykonywane przez pracowników przewoźnika. Ze względu na dodatkowy charakter tych robót należy je uznać za czynności nadliczbowe, za które należy się dodatkowe wynagrodzenie. W tej sytuacji podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące obowiązku zwrotu zainteresowanemu przez powoda kosztów obsługi dodatkowej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pozostałe zarzuty odwołania dotyczyły wprowadzonych przez Prezesa UTK zmian polegających na dodaniu w § 10 projektu umowy o dostępie ust. 4, rozszerzenia odpowiedzialności stron ponad zastrzeżone w umowie kary umowne oraz usunięcia z załącznika nr 14 akapitu 6, którego treść, zdaniem powoda, gwarantowała (...) skuteczne zabezpieczenie w sytuacji zmiany decyzji zastępującej umowę. W ocenie Sądu wprowadzone przez Prezesa UTK zmiany nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. Przy wydawaniu w trybie art. 29 ust. 1i utk decyzji zastępującej umowę o warunkach dostępu do infrastruktury kolejowej Prezes UTK nie jest związany przedstawionymi przez strony stanowiskami negacyjnymi.

W ocenie Sądu wprowadzona w § 10 zmiana przyczyni się do urealnienia zasad wzajemnych zasad rozliczeń pomiędzy stronami umowy. Opłata rezerwacyjna naliczana za zamówione i niewykorzystane całkowicie lub częściowo trasy pociągów powinna odnosić się do parametrów obowiązujących, a nie nieaktualnych.

W odniesieniu do rozszerzenia odpowiedzialności stron ponad zastrzeżone w umowie kary umowne wskazać należy, iż przepisy art. 29 utk, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej zw. z art. 483 § 1 k.c. oraz w zw. art.15-19 i art.11 w zw. z zał. I rozporządzenia nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady nie zawierają wyłączenia możliwości wprowadzenia odpowiedzialności za szkody w zakresie przekraczającym kary umowne. Jednak w art. 484 § 1 k.c. ustawodawca dał stronom swobodę ustalenia w umowie możliwości żądania odszkodowania. Wprowadzony przez Prezesa UTK zapis, jako zgodny z obowiązującymi, jest więc dopuszczalny.

Zarzut dotyczący usunięciu z załącznika nr 14 akapitu 6 nie miał w okolicznościach sprawy znaczącego charakteru. Nawet w przypadku, gdyby doszło do zmiany, uzupełnienia lub modyfikacji warunków łączącej strony umowy, to zmiana taka nie może wiązać się ze zmianą umowy gwarancyjnej i możliwością uchylenia się gwaranta od obowiązków wynikających z umowy dotyczącej gwarancji. Również i ten zarzut powoda nie był trafny. Mając powyższe na uwadze Sąd Okręgowy, wobec braku podstaw do uwzględnienia przedstawionych przez powoda zarzutów, oddalił odwołanie uznając je za bezzasadne (art.479 ⁷⁵ § 1 k.p.c.).

O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono stosownie do wyniku sporu, zasądzając na rzecz pozwanego i zainteresowanego koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych i poniesionego przez pełnomocników stron nakładu pracy (art.98 k.p.c.).

Sędzia SO Witold Rękosiewicz.