Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 14 stycznia 2021 roku

Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, I Wydział Cywilny, w składzie:

Przewodniczący: S.S.R. Bartosz Kasielski

Protokolant: sekretarz sądowy Sylwia Wróblewska

po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 roku w Łodzi

na rozprawie

sprawy z powództwa A. S.

przeciwko Gminie M. Ł.

o zapłatę

1.  oddala powództwo;

2.  nie obciąża A. S. obowiązkiem zwrotu kosztów procesu.

Sygn. akt I C 1368/19

UZASADNIENIE

Pozwem z dnia 16 września 2019 roku A. S. wystąpił przeciwko Miastu Ł. o zapłatę kwoty 500 złotych tytułem odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z odczuwaniem negatywnych skutków nieczystego powietrza i smogu.

W uzasadnieniu wskazał, że wraz ze swoim 2,5 letnim synem zmuszeni są do życia w środowisku pozbawionym świeżego powietrza, co wpływa na zwiększone ryzyko zachorowania, alergii, bóle głowy, czy zaburzenia równowagi i rozwoju.

(pozew k.4)

Pismem procesowym z dnia 22 października 2019 roku A. S. wskazał, że żądanie pozwu obejmuje kwoty po 250 złotych tytułem odszkodowania i zadośćuczynienia oraz okresu od dnia 1 stycznia 2019 roku.

(pismo procesowe A. S. z dnia 22 października 2019 roku k.5)

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2020 roku Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi oddalił wniosek A. S. o zwolnienie od kosztów sądowych.

(postanowienie z dnia 14 stycznia 2020 roku k.16)

W odpowiedzi na pozew z dnia 27 marca 2020 roku Miasto Ł. wniosło o oddalenie powództwa oraz przyznanie kosztów procesu według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko procesowe pozwany podniósł zarzut legitymacji biernej wskazując, że roszczenia związane z zanieczyszczeniem powietrza winny być kierowane wobec podmiotów odpowiedzialnych na gruncie obowiązujących przepisów za jakość powietrza tj. Skarbowi Państwa – Ministrowi Klimatu, ewentualnie samorządowi województwa (...). Zaznaczył, że żądanie pozwu opiera się wyłącznie na twierdzeniach powoda, które nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, co należy ocenić przez pryzmat obowiązującej zasady ciężaru dowodu. Na koniec zaznaczył, że realizuje w ramach nałożonych na niego obowiązków, a także samodzielnie podejmowanych inicjatyw liczne działania zmierzające do poprawy jakości powietrza na terenie aglomeracji (...).

(odpowiedź na pozew k.29 – 35)

Postanowieniem z dnia 28 maja 2020 roku, utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 16 lipca 2020 roku Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi oddalił wniosek A. S. o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

(postanowienie z dnia 28 maja 2020 roku k.58, postanowienie z dnia 16 lipca 2020 roku k.67)

Pismem procesowym z dnia 18 sierpnia 2020 roku A. S. nie zgodził się z argumentacją strony pozwanej odnośnie braku jej legitymacji biernej w sprawie. Podkreślił, że Skarb Państwa – Minister Klimatu nie odpowiada za zjawisko smogu, dym, samochody, pociągi oraz inne rzeczy, które są szkodliwe dla jego zdrowia. Sprecyzował, że jego żądanie związane jest z naruszeniem dóbr osobistych w postaci zdrowia, życia, bezpieczeństwa oraz prawa do czystego powietrza, w związku z czym domaga się zapłaty na jego rzecz kwoty 1.000 złotych tytułem zadośćuczynienia.

(pismo procesowe A. S. z dnia 18 sierpnia 2020 roku k.73 – 74)

Pismem procesowym z dnia 14 października 2020 roku Miasto Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wniosło również o wezwanie do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Klimatu.

(pismo procesowe Miasta Ł. z dnia 14 października 2020 roku k.84 – 85)

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2021 roku Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi oddalił wniosek pozwanego o wezwanie do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Klimatu.

(postanowienie z dnia 14 stycznia 2021 roku k.123)

Sąd Rejonowy ustalił następujący stan faktyczny :

W dniu 27 sierpnia 2018 roku Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport dotyczący ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, który objął okres od stycznia 2014 roku do pierwszego półrocza 2017 roku. Polska pozostaje nadal jednym z krajów Unii Europejskiej, gdzie jakość powietrza jest najgorsza. Maksymalne średnioroczne stężenia pyłów zawieszonych były niemal dwukrotnie wyższe niż dopuszczalne, a rocznie z powodu zatrutego powietrza umiera ponad 46 tysięcy ludzi. W ocenie NIK osiągnięcie wymaganych poziomów redukcji emisji pyłów i benzo(a)pirenu z sektora komunalno – bytowego, przy obecnym tempie działań, może zająć w skali poszczególnych województw objętych kontrolą od 24 do niemal 100 lat. Główną przyczyną niedostatecznej jakości powietrza w Polsce jest emisja pyłów zawieszonych i B(a)P w ramach tzw. niskiej emisji.

Dane uzyskane z państwowego monitoringu środowiska świadczą o niskiej skuteczności dotychczasowych działań organów publicznych w kontrolowanym obszarze. Zebrane dane za lata 2010 – 2017 potwierdzają, że największym problemem dla jakości powietrza w Polsce stanowiły i wciąż stanowią ponadnormatywne stężenia pyłów zawieszonych ( (...),5 i (...)) oraz benzo(a)pirenu.

Jakość powietrza w Polsce jest silnie związana z porami roku. Najwyższe stężenia pyłów zawieszonych ( (...),5 i (...)) oraz benzo(a)pirenu występują w sezonie zimowym (grzewczym) od października do marca. Jakość powietrza wykazuje istotne zróżnicowanie regionalne. Najlepsza sytuacja jest na północy kraju, najgorsza na południu, a w centrum umiarkowana.

W latach 1990 – 2016 odnotowano spadek średniorocznego stężenia pyłów zawieszonych (...) z poziomu 377,6 do 259,2 (liczone w tysiącach Mg), a także (...),5 z 190,4 do 145,5 (liczone w tysiącach Mg). Jednocześnie doszło do wzrostu stężenia benzo(a)pirenu z 35,3 do 42,3 (liczone w Mg), w szczególności w sektorze mieszkalnym (tzw. obiekty małego spalania). W latach 2010 – 2016 najczęstszą przyczyną przekroczeń poziomów dopuszczalnych (...) i benzo(a)pirenu było oddziaływanie emisji związanych z indywidualnym ogrzewaniem budynków – odpowiednio 82,2 % do 94 % przypadków ( (...)) oraz 94,1 % do 100 % przypadków (B(a)P).

Z raportów (...) Agencji (...) wynika, że zanieczyszczenie powietrza stanowi najpoważniejszy czynnik środowiskowy wpływający na ryzyko zachorowań w Europie, a obciążenie chorobami wynikającymi z zanieczyszczenia powietrza jest znaczne. Choroby serca i udary są najczęstszymi przyczynami przedwczesnych zgonów, które można przypisać temu problemowi (około 80 % takich przypadków). Oprócz powodowania przedwczesnych zgonów, zanieczyszczenie powietrza przyczynia się do zwiększenia występowania szerokiego zakresu chorób związanych z rozwojem i możliwościami poznawczymi człowieka, co z kolei może wpływać na wyniki nauki w szkole i osiągnięcia w późniejszym życiu, prowadząc do obniżenia produktywności i jakości życia. Zanieczyszczone powietrze powoduje choroby układu oddechowego, nowotworowe, układ krążenia, układ nerwowy, rozwój płodu oraz płodność, a najbardziej szkodliwą substancją w tej mierze jest pył zawieszony.

Krajowy system ochrony powietrza jest bardzo złożony. Wymaga współpracy wielu uczestników na różnych poziomach administracyjnych, którzy często mogą odmiennie kształtować wizję działań mających zapewnić poprawę jakości powietrza. Planowanie niezbędnych do osiągnięcia poprawy jakości powietrza działań naprawczych powierzono samorządom województw. Za realizację zadań wskazanych w programach odpowiadają gminy, które z uwagi na wysoki poziom zanieczyszczenia powietrza na ogół nie są w stanie zrealizować przy pomocy środków własnych, zadań w takiej skali, jaka została wyznaczona w programie ochrony powietrza. Z kolei finansowanie ochrony powietrza należy przede wszystkim do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz 16 wojewódzkich funduszów, które nie są zobowiązane do udostępniania gminom środków na zadania w takiej wysokości i przedziale czasowym jak założono w programie ochrony powietrza. Powoduje to, że niezwykle trudno skoordynować działania wszystkich uczestników systemu. Spowodowało to, że faktyczny lub zaplanowany sposób wdrożenia niektórych mechanizmów (m.in. dotyczących jakość paliw stałych) nie przyczyni się w oczekiwany sposób do poprawy jakości powietrza.

W okresie objętym kontrolą Ministerstwo Środowiska nie podejmowało aktywnych, adekwatnych do skali problemu działań na rzecz kształtowania polityki ochrony powietrza w kraju oraz zapewnienia właściwego funkcjonowania niektórych elementów systemu ochrony powietrza. Przede wszystkim Krajowy Program Ochrony Powietrza nie zawiera konkretnych zapisów o rozliczalności zadań. Tym samym jest on listą pożądanych działań ale nie zobowiązuje bezwzględnie do ich wykonania. Minister Środowiska nie prowadził bieżącej analizy skuteczności działań naprawczych na poziomie regionalnym, a tym samym nie dysponował wiarygodnymi i pełnymi informacjami o rezultatach tych działań oraz stopniu osiągnięcia założonych celów określonych w poszczególnych programach. Brak tych danych nie pozwalał na oszacowanie przybliżonego czasu potrzebnego do osiągnięcia wymaganej jakości powietrza w poszczególnych regionach kraju. Minister Środowiska nie zapewnił również wystarczających mechanizmów dla stosowania jednolitych standardów sporządzenia programów ochrony powietrza przez samorządy województw i porównywalności zawartych w nich danych. Nie wykazał również aktywnej postawy w dążeniu do zapewnienia spójności i ciągłości źródeł finansowania najważniejszego działania naprawczego, wskazanego w poszczególnych programach, które dotyczy ograniczenia niskiej emisji poprzez wymianę starych niskosprawnych urządzeń grzewczych na paliwa stałe.

Podstawowym zadaniem władz samorządów województw w zakresie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem jest przygotowanie programów ochrony powietrza dla stref, w których wystąpiły przekroczenia normatywnych stężeń substancji według informacji zawartych w rocznych ocenach jakości powietrza sporządzonych przez poszczególne Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony (...). Wyniki kontroli wskazały, że poszczególne programy (w tym dla województwa (...)) zawierały podstawowe elementy wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże wobec dość ogólnych zapisów ustawowych charakteryzowały się odmiennymi konstrukcjami. Wątpliwości w świetle transpozycji do porządku krajowego prawa europejskiego budziły wskazywane terminy maksymalne na realizację celów programów. Dane o wielkości emisji zanieczyszczenia powietrza są nieporównywalne z uwagi na odmienny sposób jej wyznaczania i brak zachowania ciągłości metodycznej w ich gromadzeniu, co nadaje im charakter informacyjny, a nie pozwalający na stwierdzenie, czy zmiany emisji poszczególnych substancji stanowią faktyczny wynik działań naprawczych w ramach poszczególnych programów. Skuteczne wykonywanie nadzoru i kontroli nad realizacją zadań wynikających z programów ochrony powietrza wymaga ustanowienia okresów pośrednich i oraz wskazania w nich wymaganych do osiągnięcia efektów rzeczowych lub ekologicznych. Przepisy wykonawcze w tej mierze (rozporządzenia Ministra Środowiska) nie wymagały jednak określenia takich elementów w programach.

W okresie objętym kontrolą (2014 – I półrocze 2017) na terenie województwa (...) programami ochrony powietrza objęto 177 gmin. W ramach prowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony (...) kontroli nie doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji programów ochrony powietrza. Niemniej jednak jako szacunkowy czas potrzebny do osiągnięcia ograniczenia emisji ze źródeł powierzchniowych przy dotychczasowym tempie działań naprawach wynosić będzie dla stężeń pyłu zawieszonego (...) – 99 lat, pyłu zawieszonego (...),5 – 53 lata, a dla benzo(a)pirenu – 24 lata, co plasowało województwo (...) na ostatnim miejscu spośród wszystkich poddanych kontroli (także (...), (...), (...) i (...)).

Gminy stanowią bardzo ważne ogniwo w systemie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, gdyż to za ich pośrednictwem odbywa się bezpośrednie wdrażanie działań, które mają przyczynić się do poprawy jakości powietrza. Podstawowym dokumentem programowym obligującym jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia działań naprawczych są programy ochrony powietrza, przyjmowane w drodze uchwał przez poszczególne sejmiki województw. Z uwagi na dużą skalę przekroczeń wartości normatywnych zanieczyszczeń powietrza charakterystycznych dla niskiej emisji tj. (...), (...),5 i B(a)P, zakres działań naprawczych w poszczególnych gminach, niezbędny do przywrócenia wymaganej jakości powietrza, w większości przypadków wykraczał poza własne możliwości finansowe tych podmiotów. Większość gmin objętych kontrolą wśród barier w osiągnięciu poprawy jakości powietrza wskazało m.in. niewystarczające w stosunku do potrzeb własnych środki finansowe na działania naprawcze określone w programach ochrony powietrza, a także skomplikowane i długotrwałe procedury pozyskiwania środków zewnętrznych. W przypadku Gminy Ł. wskazano na złożone w listopadzie 2015 roku do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony (...) wnioski o dofinansowanie w ramach programu KAWKA, obejmujące środki zewnętrzne w wysokości ponad 2.000.000 złotych na likwidację lub wymianę 310 źródeł ciepła na paliwo stałe, które zostały ostatecznie odrzucone w sierpniu 2016 roku z uwagi na odstąpienie od realizacji programu KAWKA. Odnotowano (okres 2016 – I półrocze 2017 roku) zdecydowanie wyższą aktywność największych gmin (w tym Ł.) w zakresie kontroli gospodarstw domowych w zakresie przestrzegania zakazu termicznego przekształcania odpadów (m.in. spalanie odpadów w instalacjach grzewczych), jednakże skala kontroli w tej mierze i tak pozostaje daleko niewystarczająca. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła również uwagę na przepisy ustaw o elektromobilności i paliwach alternatywnych, które nie dają możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochód w silnikiem Diesla oraz benzynowych. Mogą one również w niewystarczającym stopniu zabezpieczyć rynek krajowy przed możliwością użytkowania samochodów niedopuszczonych do ruchu w innych krajach europejskich z uwagi na przyjęte w nich wymogi dotyczące emisji spalin.

Stężenie średnioroczne pyłu zawieszonego (...) na terenie całego kraju wynosiło odpowiednio (przy dopuszczalnym stężeniu 40 μg/m3) : 35,1 μg/m3 – 2011, 33,2 μg/m3 – 2012, 31,3 μg/m3 – 2013, 32,6 μg/m3 – 2014, 31,3 μg/m3 – 2015, 29,6 μg/m3 – 2016 oraz 30 μg/m3 – 2017. Z kolei liczna dni, w których odnotowano przekroczenia dobowych stężeń wymienionej substancji stopniowo maleje od 200 – 2011, 168 – 2012, 158 – 2013, 188 – 2014, 200 – 2015, 165 – 2016 do 130 w 2017 roku.

Stężenie średnioroczne pyłu zawieszonego (...),5 na terenie całego kraju wynosiło odpowiednio (przy dopuszczalnym stężeniu 25 μg/m3 od 2015 roku) : 26,7 μg/m3 – 2011, 25 μg/m3 – 2012, 23,7 μg/m3 – 2013, 24,1 μg/m3 – 2014, 22,8 μg/m3 – 2015, 21,9 μg/m3 – 2016 oraz 22,3 μg/m3 – 2017.

Stężenie średnioroczne benoz(a)pirenu na terenie całego kraju wynosiło odpowiednio (przy dopuszczalnym stężeniu 1 ng/m3) : 4,1 ng/m3 – 2011, 4,2 ng/m3 – 2012, 4,1 ng/m3 – 2013, 4,1 ng/m3 – 2014, 4,2 ng/m3 – 2015, 4,4 ng/m3 – 2016 oraz 4,3 ng/m3 – 2017.

W kontrolowanym okresie w województwie (...) (a więc nie tylko strefie (...)) stężenie :

a)  średnioroczne pyłu zawieszonego (...) wynosiło : 43,2 μg/m3 – 2011, 41,3 μg/m3 – 2012, 39,3 μg/m3 – 2013, 39,5 μg/m3 – 2014, 37,9 μg/m3 – 2015, 36,2 μg/m3 – 2016 oraz 36,7 μg/m3 – 2017, a więc nie wykraczało poza latami 2011 – 2021 ponad dopuszczalną wartość, lecz było wyższe od średniej krajowej,

b)  średnioroczne pyłu zawieszonego (...),5 wynosiło : 30,7 μg/m3 – 2011, 29,4 μg/m3 – 2012, 27,7 μg/m3 – 2013, 27,4 μg/m3 – 2014, 25,9 μg/m3 – 2015, 23,7 μg/m3 – 2016 oraz 27 μg/m3 – 2017, a więc wykraczało w całym okresie ponad dopuszczalną wartość, a przy tym było wyższe od średniej krajowej;

c)  średnioroczne benoz(a)pirenu wynosiło : 8 ng/m3 – 2011, 8,9 ng/m3 – 2012, 8,1 ng/m3 – 2013, 7,2 ng/m3 – 2014, 7,3 ng/m3 – 2015, 8,6 ng/m3 – 2016 oraz 5,4 ng/m3 – 2017, a więc wykraczało w całym okresie ponad dopuszczalną wartość, a przy tym było wyższe niemal dwukrotnie (poza 2017 rokiem) od średniej krajowej.

W okresie od 2011 roku do 2016 roku spadek średnich poziomów w stężeniach rocznych niektórych substancji wynosił w województwie (...) odpowiednio 9,3 % (PM10), 12,4 % (PM2,5) oraz 9,5 % (benzo(a)piren).

(raport Najwyższej Izby Kontroli z dnia 27 sierpnia 2018 roku dotyczący ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami - (...)

Stosownie do wyników pięcioletniej oceny jakości powietrza w województwie (...) za lata 2014 – 2018 wykonanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska :

a)  stan zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem siarki mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 4 stanowiskach, w strefie (...) na 4 stanowiskach. Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania, za wyjątkiem roku 2017 w strefie (...);

b)  stan zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem azotu mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 5-7 stanowiskach, w strefie (...) na 4-5 stanowiskach (w zależności od roku). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dopuszczalna stężenia średniorocznego i średniogodzinnego. Jedynie w roku 2018 na 1 stanowisku w Ł. doszło do przekroczenia wartości górnego progu oszacowania;

c)  stan zanieczyszczenia powietrza tlenkiem węgla mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 4-6 stanowiskach, w strefie (...) na 2-3 stanowiskach (w zależności od roku). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania;

d)  stan zanieczyszczenia powietrza benzenem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 2 stanowiskach. W strefie (...) nie prowadzono pomiarów danego zanieczyszczenia. Ocenę jakości powietrza na obszarze strefy (...) wykonano za pomocą obiektywnego szacowania. W większości lat w żadnej ze stref oceny nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania, za wyjątkiem roku 2014 i 2015 w Aglomeracji (...);

e)  stan zanieczyszczenia powietrza ozonem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 4 stanowiskach. Na wszystkich stanowiskach został przekroczony górny próg oszacowania, na 1 stanowisku w strefie (...) poziom docelowy;

f)  stan zanieczyszczenia powietrza pyłu PM10 mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 8-9 stanowiskach, w strefie (...) na 11-15 stanowiskach (w zależności od roku). Niemal na wszystkich stanowiskach w obu strefach doszło do przekroczenia średniodobowego poziomu dopuszczalnego. W przypadku średniorocznego poziomu dopuszczalnego do przekroczenia doszło tylko na wybranych stanowiskach (głównie Aglomeracja (...) oraz wybrane miasta strefy (...));

g)  stan zanieczyszczenia powietrza pyłu PM2,5 mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 4-5 stanowiskach (w zależności od roku), w strefie (...) na 1 stanowisku. Niemal na wszystkich stanowiskach w obu strefach doszło do przekroczenia średniorocznego poziomu dopuszczalnego. Jedynie w Ł. na stanowisku przy ul. (...) nie doszło do przekroczenia ww. wartości dopuszczalnej;

h)  stan zanieczyszczenia powietrza ołowiem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 3 stanowiskach (jedynie w roku 2014 na 10 stanowiskach). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania;

i)  stan zanieczyszczenia powietrza arsenem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 3 stanowiskach (jedynie w roku 2014 na 10 stanowiskach). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania za wyjątkiem roku 2014 w strefie (...);

j)  stan zanieczyszczenia powietrza kadmem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 3 stanowiskach (jedynie w roku 2014 na 10 stanowiskach). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania;

k)  stan zanieczyszczenia powietrza niklem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 3 stanowiskach (jedynie w roku 2014 na 10 stanowiskach). Na żadnym stanowisku nie została przekroczona wartość dolnego progu oszacowania;

l)  stan zanieczyszczenia powietrza benzo(a)pirenem mierzony był na terenie strefy Aglomeracja (...) na 3 stanowiskach, w strefie (...) na 10-15 stanowiskach (w zależności od roku). Na wszystkich stanowiskach została przekroczona wartość poziomu docelowego.

(pięcioletnia ocena jakości powietrza w województwie (...) za lata 2014 – 2018 wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - (...)

Stosownie do wyników rocznej oceny jakości powietrza w województwie (...) za 2018 rok wykonanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska :

a)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem siarki (SO2);

b)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem azotu (NO2);

c)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza tlenkiem węgla (CO);

d)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza benzenem ( (...));

e)  stwierdzono przekroczenie na wszystkich stanowiskach pomiarowych zanieczyszczenia powietrza ozonem w odniesieniu do poziomu celu długoterminowego;

f)  stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej wartości średniorocznej zanieczyszczenia powietrza pyłem PM10 na 1 stanowisku pomiarowym na terenie Miasta Ł. oraz dopuszczalnej wartości średniodobowej aż na 20 stanowiskach pomiarowych, w tym 5 na terenie Miasta Ł.;

g)  stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej I fazy oraz wartości dopuszczalnej II fazy zanieczyszczenia powietrza pyłem PM2,5, w tym na 3 stanowiskach pomiarowych na terenie Miasta Ł.;

h)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza ołowiem, arsenem, kadmem i niklem;

i)  stwierdzono przekroczenia poziomu docelowego zanieczyszczenia powietrza benzo(a)piranem, w tym na 2 stanowiskach pomiarowych na terenie Miasta Ł..

(roczna ocena jakości powietrza w województwie (...) za 2018 rok wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - (...)

Stosownie do wyników rocznej oceny jakości powietrza w województwie (...) za 2019 rok wykonanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska :

a)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem siarki (SO2);

b)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnych zanieczyszczenia powietrza dwutlenkiem azotu (NO2);

c)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza tlenkiem węgla (CO);

d)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza benzenem ( (...));

e)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza ozonem;

f)  nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej wartości średniorocznej zanieczyszczenia powietrza pyłem PM10, przy czym odnotowano przekroczenie dopuszczalnej wartości średniodobowej na 15 stanowiskach pomiarowych, w tym 4 na terenie Miasta Ł.;

g)  stwierdzono przekroczenie wartości średniorocznej zanieczyszczenia powietrza pyłem PM2,5 I fazy tylko na 1 stanowisku pomiarowym w Z., zaś w zakresie II fazy na 4 stanowiskach pomiarowych, w tym 2 na terenie Miasta Ł.;

h)  nie stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej zanieczyszczenia powietrza ołowiem, arsenem, kadmem i niklem;

i)  stwierdzono przekroczenie wartości średniorocznej zanieczyszczenia powietrza benzo(a)piranem na 17 stanowiskach pomiarowych, w tym na 2 na terenie Miasta Ł..

W wyniku rocznej oceny jakości powietrza w województwie (...) w 2019 roku stwierdzono potrzebę realizacji programów ochrony powietrza w obu strefach oceny jakości powietrza w województwie (...) w tym ze względu na kryteria ochrony zdrowia : pył PM10 (24- godziny), pył PM2,5 (rok), B(a)P w pyle PM10 (rok). Na podstawie uzyskanych wyników pomiarów stężenia pyłu PM10 i B(a)P, w połączeniu z wynikami matematycznego modelowania jakości powietrza oraz metod obiektywnego szacowania stwierdzono konieczność wykonania programu ochrony powietrza na terenie Aglomeracji (...) oraz w większości gmin strefy (...). W ubiegłych latach wykonane zostały prace planistyczne i wstępne oceny wariantów rozwiązań technicznych w ramach prac nad dokumentacją do programu ochrony powietrza dla większości z powyższych obszarów. W 2019 roku notowane na wszystkich stanowiskach pomiarowych w województwie (oprócz 1 stanowiska w m. P.) przekroczenia benzo(a)pirenu nie były już tak znaczne jak w latach ubiegłych. Ze względu na przekroczenie poziomu docelowego benzo(a)pirenu w pyle PM10 określono klasę C dla strefy oceny Aglomeracja (...) (obszar przekroczeń obejmował większość terenu aglomeracji (...)). W Strefie (...) przekroczenie poziomu docelowego benzo(a)pirenu w pyle PM10 określono dla wszystkich miast powiatowych i większości gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Obszar przekroczeń był jednak o wiele mniejszy niż w 2018 roku i objął ok. 12% powierzchni województwa oraz 67% ludności. Na podstawie wyników pomiarów, matematycznego modelowania jakości powietrza oraz obiektywnych metod szacowania stwierdzono występowanie przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu drobnego PM2,5 na terenie strefy Aglomeracja (...) (Z., P., A.) oraz w Strefie (...) w 2 miastach powiatowych (R. i Z.) oraz w gm. K.. W porównaniu z wynikami „Rocznej oceny jakości powietrza w woj. (...) za rok 2018” obszary przekroczeń PM2,5 uległy zmniejszeniu.

(roczna ocena jakości powietrza w województwie (...) za 2019 rok wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - (...)

Wartość wskaźnika średniego narażenia na pył PM2,5 (dopuszczalne stężenie – 20 μg/m3) w latach 2012 – 2019 dla aglomeracji (...) wynosiła :

a)  24,1 μg/m3 w 2012 roku;

b)  24 μg/m3 w 2013 roku;

c)  24 μg/m3 w 2014 roku;

d)  23 μg/m3 w 2015 roku;

e)  22 μg/m3 w 2016 roku;

f)  22 μg/m3 w 2017 roku;

g)  22 μg/m3 w 2018 roku;

h)  21 μg/m3 w 2019 roku.

(obwieszczenia Ministra Środowiska w sprawie wykazu miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji, w których wartość wskaźnika średniego narażenia dla miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji przekracza wartość pułapu stężenia ekspozycji, oraz wykazu miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji, w których wartość wskaźnika średniego narażenia dla miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy i aglomeracji nie przekracza wartości pułapu stężenia ekspozycji z dni : 26 września 2013 roku, 3 września 2014 roku, 24 sierpnia 2015 roku, 12 września 2016 roku, 24 sierpnia 2017 roku, 27 września 2018 roku, 17 września 2019 roku oraz 8 września 2020 roku, publ. M.P.2013.782, M.P.2014.801, M.P.2015.814, M.P.2016.939, M.P.2017.843, M.P.2018.923, M.P.2019.895, M.P.2020.799)

Stosownie do treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 roku w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. 2012, poz. 1031) poziomy dopuszczalne w powietrzu µg/m ³ wynoszą odpowiednio dla :

a)  pyłu zawieszonego (...),5 – 25 µg/m ³ (do dnia 1 stycznia 2015 roku – faza I) oraz 20 µg/m ³ (do dnia 1 stycznia 2020 roku – faza II);

b)  pyłu zawieszonego (...) – 40 µg/m ³;

c)  benzo(a)piranu – 1 ng/m ³.

(rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 roku w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu wraz z załącznikami)

Średnioroczne stężenia pyłu zawieszonego (...), pyłu zawieszonego (...),5 oraz benzo(a)piranu na ternie Ł. w latach 2009 – 2019 kształtowały się następująco :

( pięcioletnia ocena jakości powietrza w województwie (...) za lata 2009 – 2013 wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, pięcioletnia ocena jakości powietrza w województwie (...) za lata 2014 – 2018 wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, roczna ocena jakości powietrza w województwie (...) za 2018 rok wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, roczna ocena jakości powietrza w województwie (...) za 2019 rok wykonana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska - (...)

Uchwałą nr XXXV/689/13 z dnia 28 czerwca 2013 roku Sejmik Województwa (...) przyjął program ochrony powietrza dla aglomeracji (...) w celu osiągnięcia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego i poziomu docelowego benzo(a)pirenu zawartego w pyle zawieszonym PM10 oraz planu działań krótkoterminowych, w ramach którego określono podstawowe kierunki i zakres działań niezbędnych do przywrócenia standardu jakości powietrza w zakresie pyłu zawieszonego PM10 i poziomu docelowego benzo(a)pirenu zawartego w pyle zawieszonym PM10, w tym w zakresie ograniczania emisji powierzchniowej pochodzącej z sektora komunalno – bytowego, emisji powierzchniowej pochodzącej z działalności gospodarczej, emisji liniowej (komunikacyjnej), emisji punktowej pochodzącej z działalności gospodarczej, gospodarowania zużytymi oponami, gospodarowania odpadami komunalnymi, edukacji ekologicznej i reklamy, planowania przestrzennego, identyfikacji źródeł emisji oraz rozwoju narzędzi do zintegrowanego zarządzania jakością powietrza, finansowania realizacji programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych (§ 14 ust. 1 – 10). W myśl § 20 do realizacji określonego w Programie ochrony powietrza zakresu działań niezbędnych do przywrócenia poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10 i poziomu docelowego benzo(a)pirenu zawartego w pyle zawieszonym PM10 oraz ustalonych w Planie działań krótkoterminowych zobowiązane są w szczególności : właściwe ze względu na występowanie obszarów przekroczeń poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10 i/lub poziomu docelowego zawartego w pyle zawieszonym PM10 benzo(a)pirenu : organy administracji publicznej, przedsiębiorstwa kompetentne do rozwoju sieci ciepłowniczej i gazowej, spółdzielnie mieszkaniowe, podmioty korzystające ze środowiska, instytucje właściwe do rozwoju dróg i utrzymania porządku na drogach, mieszkańcy, instytucje, palcówki edukacyjne, organizacje, stowarzyszenia i związki ekologiczne. Na mocy § 21 zobowiązano burmistrzów lub prezydentów miast i starostów właściwych ze względu na występowanie obszarów przekroczeń strefy aglomeracja (...), wymienionych § 12 niniejszej uchwały do przekazywania Zarządowi Województwa (...) informacji o wydawanych decyzjach, przyjętych aktach prawa miejscowego, dotyczących monitorowania realizacji Programu lub jego poszczególnych zadań których ustalenia zmierzają do osiągnięcia celów Programu. Termin zakończenia realizacji Programu ustalano na rok 2020 (§ 22).

Prognozowany na 2020 roku poziom w powietrzu stężeń pyłu zawieszonego PM10 i benzo(a)pirenu zawartego w pyle zawieszonym PM10, przy założeniu niepodejmowania żadnych dodatkowych działań ponad te, których konieczność podjęcia wynika z istniejących przepisów określono dla Ł. na 52,8 – 57,2 μg/m ³ (Pm 10) oraz 2,0 – 4,8 ng/m ³ (B(a)P). W przypadku zaś że wszystkie działania zostaną podjęte, wyniesie odpowiednio 28 μg/m ³ (Pm 10) oraz 1 - 4 ng/m ³ (B(a)P).

Uchwałą numer XLI/764/13 z dnia 29 października 2013 roku Sejmik Województwa (...) wprowadził zmiany do uprzednio przyjętego programu ochrony powietrza poprzez dodanie działań zmierzających do ograniczenia stężenia pyłu zawieszonego PM2,5. Prognozowany na 2020 roku poziom w powietrzu stężeń pyłu zawieszonego PM2,5, przy założeniu niepodejmowania żadnych dodatkowych działań ponad te, których konieczność podjęcia wynika z istniejących przepisów określono dla Ł. na 21,8 μg/m3. W przypadku zaś że wszystkie działania zostaną podjęte, wyniesie on od 15,9 μg/m ³ do 17,9 μg/m ³.

Uchwałami numer VIII/90/15 z dnia 31 marca 2015 roku oraz numer XII/209/19 z dnia 24 stycznia 2020 roku Sejmik Województwa (...) dokonał w sprawie aktualizacji i zmiany programu ochrony powietrza oraz planu działań krótkoterminowych dla strefy aglomeracji (...). W ostatnim z aktów prawa miejscowego wskazano, że prognozowany na 2020 roku poziom w powietrzu stężeń pyłu zawieszonego PM10 i benzo(a)pirenu zawartego w pyle zawieszonym PM10, przy założeniu niepodejmowania żadnych dodatkowych działań ponad te, których konieczność podjęcia wynika z istniejących przepisów w przypadku Ł. wyniesie od 27,7 μg/m ³ do 59,4 μg/m ³ (Pm 10), 29,5 μg/m ³ do 35,9 μg/m ³ (Pm 2,5) oraz 2 – 4,8 ng/m ³ (B(a)P). W przypadku zaś że wszystkie działania zostaną podjęte, wyniesie odpowiednio 21,9 μg/m ³ do 32,2 μg/m ³ (Pm 10), 17,3 μg/m ³ do 19,9 μg/m ³ (Pm 10) oraz 1 – 4 ng/m ³ (B(a)P).

(uchwały Sejmiku Województwa (...) z dnia 28 czerwca 2013 roku, 29 października 2013 roku, 29 października 2019 roku : dziennik urzędowy Województwa (...) : z 2013 roku, poz. 3434, 2013 roku, poz. 5517, 2015 roku, poz. 2101, 2020 roku, poz. 655)

W dniach 5 kwietnia 2017 roku, 27 grudnia 2017 roku, 6 lutego 2019 roku i 20 listopada 2019 roku Rada Miejska w Ł. przyjmowała do realizacji „Plan gospodarki Niskoemisyjnej dla miasta Ł.” (uchwały nr XLV/1193/17, LXIII/1638/17, V/162/19, XVI/670/19), którego celami pozostaje m.in. ograniczenie emisji gazów cieplarnianych tj.: dwutlenku węgla, dwutlenku siarki i tlenków azotu oraz emisji substancji zanieczyszczających powietrze - pyłów, w tym pyłu zawieszonego PM10, pyłu zawieszonego PM2,5, jak również innych substancji, np. benzo(a)piranu, a także poprawę jakości powietrza poprzez realizację zadań i celów wskazanych przez prawo miejscowe oraz zawartych w Programie ochrony powietrza.

W roku 2017 przekroczenia standardów jakości powietrza dotyczyły trzech, spośród 12 zanieczyszczeń (SO2, NO2, (...), CO, pyłu zawieszonego PM10, pyłu zawieszonego PM2,5, benzo(a)pirenu w pyle zawieszonym PM10 oraz metali ciężkich – (...), Ni, Cd, A., w pyle PM10), a mianowicie pyłu PM10, pyłu PM2,5 oraz zawartego w pyle PM10 benzo(a)piranu.

Najczęstsze przekroczenia norm czystości powietrza dotyczą pyłów zawieszonych, a ich głównym źródłem (70 – 80 %) jest emisja powierzchniowa, czyli indywidualne piece i paleniska opalane często słabej jakości węglem, a niekiedy wręcz odpadami. Pozostałą część stanowi emisja liniowa czyli transport, zaś emisja punktowa jest minimalna. W dziedzinie jakości powietrza wymagane są działania naprawcze m. in. obejmujące wymianę instalacji grzewczych, termomodernizacje budynków, rozbudowę sieci ciepłowniczej umożliwiającą podłączenie dodatkowych odbiorców.

(uchwała nr XLV/1193/17 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 kwietnia 2017 roku, uchwała nr LXIII/1638/17 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 grudnia 2017 roku, uchwała nr V/162/19 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 6 lutego 2019 roku, uchwała nr XVI/670/19 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 20 listopada 2019 roku - (...)

W 2017 roku (od dnia 26 czerwca) realizacja programu zmiany dotychczasowego zaopatrzenia w ciepło polegające na podłączaniu budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej i gazowej lub wymianie przestarzałych konstrukcyjnie źródeł węglowych na posiadające certyfikaty energetyczno – emisyjne wiązała się z zapewnionym budżetem w wysokości 3.000.000 złotych, w ramach którego zaakceptowano wnioski na poziomie 2.360,400 złotych. Ostatecznie wartość przyznanych dotacji wyniosła 1.432.084,44 złotych.

W 2018 roku realizacja programu zmiany dotychczasowego zaopatrzenia w ciepło polegające na podłączaniu budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej i gazowej lub wymianie przestarzałych konstrukcyjnie źródeł węglowych na posiadające certyfikaty energetyczno – emisyjne wiązała się z zapewnionym budżetem w wysokości 5.000.000 złotych, w ramach którego zaakceptowano wnioski na poziomie 4.860.000 złotych. Ostatecznie wartość przyznanych dotacji wyniosła 3.172.060,48 złotych.

W obu wskazanych okresach (od dnia 22 czerwca 2017 roku do dnia 31 grudnia 2018 roku) jako jeden z dostrzegalnych problemów związanych z realizacją planu wskazano układ przestrzenny ulic i posadowionych wokół nich nieruchomości, uniemożliwiających podłączenie się do sieci celem zmiany źródła ogrzewania wobec braku zainteresowania ze strony dostawców energii wykonaniem przyłączy sieciowych. W następstwie uznano za zasadne uruchomienie dotacji na możliwość wymiany starego pieca na paliwo stałe na piec 5 generacji spełniający unijne normy ekologiczne oraz zakup pieców akumulacyjnych.

W 2019 roku realizacja programu zmiany dotychczasowego zaopatrzenia w ciepło polegające na podłączaniu budynków do miejskiej sieci ciepłowniczej i gazowej lub wymianie przestarzałych konstrukcyjnie źródeł węglowych na posiadające certyfikaty energetyczno – emisyjne wiązała się z zapewnionym budżetem w wysokości 4.500.000 złotych, w ramach którego zaakceptowano wnioski na poziomie 4.480.000 złotych. Ostatecznie wartość przyznanych dotacji wyniosła 2.186.751,91 złotych, a rezygnacja przez część beneficjentów z realizacji umowy dotacyjnej wynikała m.in. z przeszacowania kosztów realizacji przedsięwzięcia, braku terminowej realizacji procedury formalno – prawnej, przekroczenia terminów realizacji przyłączeniowych przez dostawców energii, a także ograniczoną podaż firm realizujących usługi przyłączeniowe.

(sprawozdanie z realizacji uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr (...) z dnia 24 maja 2017 roku k.42 – 44, sprawozdanie z realizacji uchwały uchwał Rady Miejskiej w Ł. nr (...) z dnia 24 maja 2017 roku i nr (...) z dnia 31 stycznia 2018 roku k.39 – 41, sprawozdanie z realizacji uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr IV/121/19 z dnia 16 stycznia 2019 roku k.36 – 38)

W 2016 roku funkcjonariusze Straży miejskiej w Ł. prowadzili m.in. kontrole gospodarstw domowych oraz firm w zakresie właściwego gospodarowania odpadami pod katem spalania w instalacjach grzewczych, kotłach i paleniskach odpadów lub paliw niekwalifikowanych, w trakcie których nałożyli 430 mandatów karnych oraz wystąpili z 15 wnioskami o ukaranie za stwierdzone wykroczenie. W omawianym okresie skontrolowano 2.444 posesji, zrealizowano 1.760 interwencji oraz uczestniczono w 160 spotkaniach w Rodzinnych O. Działkowych odnośnie zasad gospodarowania odpadami.

W 2019 roku tożsame działania funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Ł. sprowadzały się do 2.843 przeprowadzonych kontroli, z których 2.524 zakwalifikowano jako wypalanie odpadów w instalacjach grzewczych, a 124 jako wypalanie odpadów na terenie otwartym. Nałożono łącznie 502 mandaty karne, wystąpiono z 25 wnioskami o ukaranie za stwierdzone wykroczenie oraz zastosowano 340 środków oddziaływania wychowawczego.

Niezależnie od działań o charakterze kontrolnym prowadzono współpracę z (...) Smogiem Alarmowym (edukacja mieszkańców w zakresie zanieczyszczenia powietrza będącego wynikiem niskiej emisji spalin), akcje informacyjne ( w tym w ramach strony internetowej „E. P. Straży Miejskiej w Ł.” na portalu facebook), uczestniczono łącznie w 9 festynach, pikiniach i seminariach, a także realizowano na wniosek zainteresowanych wykłady (tzw. „pogadanki”) w placówkach oświatowych i innych.

(pisma Straży Miejskiej w Ł. k.45 – 48)

W okresie od stycznia 2012 roku do grudnia 2019 roku Miasto Ł. przeprowadziło termomodernizację 110 placów edukacyjnych na terenie miasta.

(wykaz placówek objętych termomodernizacją k.49)

A. S. od około 10 – 15 lat dostrzega problemy z zanieczyszczonym powietrzem. Mężczyzna cierpi na problemy ze zdrowiem m.in. stałą chrypą, gardłem, trudnościami z oddychaniem, które w jego ocenie są następstwem konieczności oddychania powietrzem złej jakości. Pomimo tych dolegliwości nie korzysta ze stałej opieki lekarskiej. Stara się leczyć we własnym zakresie ziołami. A. S. obserwuje od lat używanie przez mieszkańców starych pieców, korzystanie z samochodów napędzanych olejem napędowym, które dymią, a nawet spalania przez warsztaty samochodowe starych olejów. O swoich spostrzeżeniach nie zawiadamiał jednak odpowiednich służb w tym P..

Obecnie mieszka w jednym z bloków na osiedlu (...) w Ł., w którym korzysta z centralnego ogrzewania, prądu, a także urządzeń codziennego użytku, w tym lodówki. W przeszłości posiadał samochód na olej napędowy, zaś aktualnie porusza się starym modelem H. na gaz. A. S. korzysta z komunikacji miejskiej (MPK) i krajowej ( (...)) mając świadomość, że pojazdy te napędzane są olejem napędowym. Mężczyzna jest również współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości W., gdzie na stałe przebywa jego matka. Ogrzewanie w nim zapewnione jest przez piec, w którym pali się drewnem.

A. S. chciałby, aby komfort oddychania świeżym powietrzem przysługiwał nie tylko jemu, ale również jego dzieciom. W jego ocenie nałożenie na Miasto Ł. kary sprawi, że podjęte zostaną odpowiednie działania do zmiany istniejącego stanu rzeczy.

(dowód z przesłuchania A. S. k.124 – 126)

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności ogólnie dostępnych danych dotyczących wyników jakości powietrza na przestrzeni lat na terenie Ł. (strona internetowa głównego inspektoratu ochrony środowiska - (...) aktów prawa miejscowego (uchwały Sejmiku Województwa (...) dotyczące programu ochrony powietrza, uchwały Rady Miejskiej w Ł. „Plan gospodarki Niskoemisyjnej dla miasta Ł.”), raportu Najwyższej Izby Kontroli z dnia 27 sierpnia 2018 roku dotyczący ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami - (...) załączonych przez strony dokumentów, jak również twierdzeń samego powoda.

Sąd pominął wniosek dowodowy A. S. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego do spraw jakości powietrza mając na względzie przede wszystkim powszechną notoryjność dotyczącą złego stanu jakości powietrza (tzw. smog) oraz niewątpliwie negatywnych, przy czym potencjalnych skutków dla stanu zdrowia. Ustalenia faktyczne w zakresie samej jakości powietrza w obszarze aglomeracji (...) zostały dokonane w oparciu o obszerne dane publikowane przez niezależne i obiektywne instytucje tj. Najwyższą Izbę Kontroli i Główny Inspektorat Ochrony Środowiska. W tym stanie rzeczy prowadzenie postępowania dowodowego z udziałem specjalisty prowadziłoby do nieuzasadnionego wydłużenia procesu oraz generowania zbędnych kosztów sądowych, które w ostatecznym rozrachunku ponosiłyby jego strony.

Sąd nie znalazł również wystarczających względów, aby przeprowadzić wnioskowane przez stronę pozwaną dowody z zeznań świadków : M. R., P. G., K. M., K. H., M. B., J. O., B. L., R. W., I. S. i M. K.. Z uwagi na ostateczny wynik procesu oraz leżące u jego podstaw argumenty, w tym kwestie legitymacji biernej (dobór podmiotu pozwanego) oraz zasad ciężaru dowodu (art. 6 k.c. w zw. z art. 24 § 1 k.c.) kontynuowanie postępowania dowodowego w tym zakresie pozostawało nieuzasadnione, przy czym kwestie te zostaną szerzej omówione w dalszej części pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Nie zaktualizowały się również przesłanki do uwzględnienia wniosku Miasta Ł. o wezwanie do udziału w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Klimatu. W myśl art. 194 § 1 k.p.c. jeżeli okaże się, że powództwo nie zostało wniesione przeciwko osobie, która powinna być w sprawie stroną pozwaną, sąd na wniosek powoda lub pozwanego wezwie tę osobę do wzięcia udziału w sprawie. Koniecznym jednak pozostaje zastrzeżenie, że gospodarzem procesu pozostaje powód i to każdorazowo jego decyzja wpływa na ukształtowanie podmiotowe strony pozwanej. Jak słusznie wskazał H. P. w „Metodyce pracy sędziego w sprawach cywilnych” (wydanie 4, LexisNexis Warszawa 2009, strony 147 – 148) wniosek złożony w trybie art. 194 § 1 k.p.c. przez stronę powodową jest dla Sądu wiążący, zaś w przypadku, gdy pochodzi od pozwanego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, podlega stosownej ocenie. Odmowa przyznania wnioskowi powoda mocy wiążącej byłaby sprzeczna z zasadą dyspozycyjności, do sfery której należy decydowanie o zakresie przedmiotowym i podmiotowym procesu. W świetle tej zasady inaczej należy ocenić uprawnienia pozwanego, który z racji swej pozycji procesowej nie powinien mieć wpływu na określenie przedmiotowych i podmiotowych granic procesu. Wyjątkowo przyznane pozwanemu uprawnienie do złożenia wniosku o wezwanie osoby trzeciej nie może być tłumaczone jako wiążące dla sądu, gdyż stanowiłoby nadmierne rozszerzenie wspomnianej zasady dyspozycyjności. Nie można przy tym stracić z pola widzenia, że zarzut braku legitymacji biernej został podniesiony przez Miasto Ł. już w ramach odpowiedzi na pozew (k.29 – 35), a powód został zobowiązany do ustosunkowania się do niego (zarządzenie z dnia 7 kwietnia 2020 roku k.52), przy czym w odpowiedzi z dnia 18 sierpnia 2020 roku (k.73 – 74) podtrzymał dotychczasowe oznaczenie strony pozwanej uznając argumenty Miasta Ł. za całkowicie niezasadne. W konsekwencji uwzględnienie wniosku pozwanego w trybie art. 194 § 1 k.p.c. pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym i konsekwentnym wyborem podmiotu pozwanego przez A. S..

Sąd Rejonowy zważył, co następuje :

Powództwo podlegało oddaleniu w całości.

Podstawą materialno prawną dochodzonych roszczeń pozostawał art. 448 k.c. w w zw. art. 24 § 2 k.c. w zw. art. 417 § 1 k.c.

Stosownie do treści ostatniego ze wskazanych przepisów za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa (art. 417 § 1 k.c.). Treść roszczenia procesowego A. S. oraz zakreślona przez niego podstawa faktyczna żądania wprost wiązały się ze wskazywanym przez powoda zaniechaniem jednostki samorządu terytorialnego w zakresie należytej dbałości o jakość powietrza.

Odnosząc się do kwestii naruszenia dóbr osobistych powoda należy zauważyć, że dobra te pozostają pod ochroną prawa cywilnego, a w przypadku ich naruszenia Sąd może przyznać na rzecz danej osoby odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę (art. 23 k.c. w zw. z art. 448 k.c.).

Przesłankami odpowiedzialności na gruncie art. 448 k.c. pozostają naruszenie dobra osobistego powodujące szkodę niemajątkową oraz związek przyczynowy między tym czynem, a szkodą niemajątkową spowodowaną naruszeniem dobra osobistego. Jednocześnie naruszenie dóbr osobistych powinno mieć charakter zawiniony (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2008 roku, III CZP 31/08, OSNC 2009/3/36).

Aby mówić o naruszeniu dobra osobistego skutkującym odpowiedzialność cywilną koniecznym jest ustalenie konkretnego dobra podlegającego ochronie, a także rozważenie, czy działanie sprawy było bezprawne – art. 24 § 1 k.c.

W realiach niniejszej sprawy A. S. wskazał na naruszenie jego dóbr osobistych w postaci : zdrowia, życia, bezpieczeństwa oraz prawa do czystego powietrza.

Pojęcie dobra osobistego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa cywilnego. W art. 23 k.c. ustawodawca poprzestał na egzemplifikacji wybranych dóbr oraz na potwierdzeniu pozostawania wszystkich dóbr osobistych człowieka pod ochroną prawa cywilnego, niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach.

Na gruncie omawianego przepisu wprost wskazano w otwartym katalogu dóbr osobistych zdrowie, zatem nie może budzić większych zastrzeżeń możliwość konstruowania roszczenia jego ochrony w przypadku potencjalnego naruszenia.

Do dóbr osobistych niewymienionych w art. 23 k.c. bezsprzecznie zalicza się również życie, w prawie cywilnym chronione prewencyjnie, a ponadto chronione przepisami prawa karnego (art. 148 i n. k.k.), Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 38), Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 6), Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 1), Konwencji o Prawach Dziecka (art. 6), a także Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 2).

Nie powinno też budzić wątpliwości zaliczenie do otwartego katalogu dóbr chronionych (art. 23 k.c.) dobra w postaci poczucia bezpieczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), a także zasad współżycia społecznego należy przyjąć, że każde zachowanie osoby trzeciej godzące, czy to w zdrowie, życie, część lub godność prowadzić może w konkretnym przypadku faktycznym do wytworzenia sytuacji stanu zagrożenia skutkującego utratą poczucia bezpieczeństwa czyli stanu pożądanego i gwarantowanego każdemu obywatelowi przez obowiązujące przepisy prawa.

W realiach niniejszej sprawy zidentyfikowane powyżej dobra osobiste należało jednak wiązać, co z resztą czynił powód od samego początku procesu z dobrem osobistym w postaci prawa do czystego powietrza. Kwestia ta wymaga szerszego omówienia, w szczególności wobec ewentualnej możliwości kwalifikowania tego prawa jako dobra osobistego sui generis, skoro ewentualne następstwo naruszenia tego rodzaju dobra godziłoby w życie i zdrowie, a więc odrębne dobra osobiste podlegające ochronie prawa cywilnego.

W każdym przypadku wystąpienia o udzielenie ochrony konieczne staje się rozważenie, czy dane dobro osobiste istnieje, a jeśli tak, czy określone działanie podmiotu prawa może być, w zobiektywizowanej ocenie, uznane za ingerencję w sferę zindywidualizowanych interesów człowieka, obejmowanych pojęciem dobra osobistego.

Pierwszym etapem wyróżnienia („odkrycia”) nowego dobra osobistego jest dostrzeżenie wartości godnej ochrony w postaci „dobra” osobistego. Ten etap wymaga odpowiedzi na pytanie, czy istnieją wskazywane przez zainteresowanego wartości (interesy idealne), które miałyby być objęte ochroną. Prawo jest żywym organizmem, reagującym na zmiany społeczne przez tworzenie rozwiązań adekwatnych do nowych potrzeb i wyzwań stawianych przez współczesność (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 roku, II CSK 537/10, Lex nr 846563). W wyniku przemian cywilizacyjnych następuje kształtowanie się norm moralnych i poglądów społecznych znajdujących odzwierciedlenie w zapatrywaniach rozsądnie i uczciwie myślących ludzi. Pojawiają się nowe wartości, uznawane za godne objęcia ochroną prawną. Wyróżnienie kolejnego dobra osobistego zwykle jest właśnie efektem stwierdzenia, że ukształtowała się potrzeba ochrony doniosłych dla człowieka interesów, związanych z wysoko cenionymi przez niego stanami rzeczy. Może ona wynikać np. z rozwoju techniki, umożliwiającego szybkie przesyłanie informacji i upublicznianie ich na dużą skalę, ze zmian relacji międzyludzkich, wskutek których podejmowane są zachowania wcześniej wykluczone normami obyczajowymi, np. dyskutowanie wbrew woli zainteresowanego o sferze cudzych spraw prywatnych itd.

Drugim etapem wyróżnienia dobra osobistego jest obiektywizacja przywoływanych przez stronę postępowania sądowego wartości (interesów idealnych), zmierzająca do stwierdzenia, czy mają one taki charakter jedynie w subiektywnym przekonaniu zainteresowanego, czy w świetle powszechnie przyjętych ocen. Potrzeba zapewnienia ochrony określonym wartościom musi istnieć w szerszym (powszechnym) odczuciu i w tym sensie musi mieć charakter obiektywny, a nie ograniczać się do indywidualnych preferencji, opartych na subiektywnym mniemaniu, nieodzwierciedlonym w przekonaniach większego grona ludzi (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2015 roku, I ACa 1596/14, Lex nr 2106845). Odpowiedzi na pytanie, jakie wartości stanowią dobra osobiste człowieka oraz czy doszło do ich naruszenia, należy szukać przede wszystkim w opinii publicznej, która jest wyrazem poglądów powszechnie przyjętych i akceptowanych przez społeczeństwo i osoby cieszące się w nim autorytetem w danym miejscu i czasie (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 roku, I ACa 16/14, Lex nr 1451587).

Trzecim etapem jest selekcja ww. dóbr z perspektywy ich zindywidualizowanej, ściśle związanej z człowiekiem natury, tzn. badanie cechy „osobistego” charakteru wyróżnionego dobra. Sfera interesów idealnych (wartości), które są istotne dla człowieka, jest niewątpliwie bardzo szeroka. Nie wszystkie one jednak mogą być uznane za dobra osobiste. Potrzebne jest zatem określenie tych interesów, które będą chronione w ramach konstrukcji dóbr osobistych. Kryterium pozwalającym na zaliczenie danych interesów do kategorii dóbr osobistych jest ich ścisły związek z osobą człowieka, jako dóbr istotnych dla zapewnienia mu fizycznego i psychicznego rozwoju. Dobra „odkrywane” powinny swymi cechami nawiązywać do konstrukcyjnych elementów dobra osobistego. Spośród wszystkich doniosłych dla człowieka, ściśle z nim związanych wartości, do analizowanej grupy można zatem zaliczyć tylko dobra „osobiste”, tzn. nacechowane „osobistym” charakterem w zarysowanym wyżej rozumieniu. Z tej przyczyny, powołując się na naruszenie dobra osobistego niewymienionego w art. 23, trzeba to dobro opisać (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 21 stycznia 2010 roku, I ACa 676/09, Lex nr 939671), tzn. skonkretyzować w stopniu pozwalającym sądowi na ocenę, czy dane dobro istnieje i czy działanie pozwanego doprowadziło do jego naruszenia (por. komentarz J. Gudowskiego do art. 23 k.c., Lex).

Przenosząc powyższe na płaszczyznę przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wszystkie z trzech przedstawionych kryteriów aktualizują się w przypadku prawa do czystego powietrza. Przede wszystkim, na skutek przemian cywilizacyjnych kształtujących normy moralne i poglądy społeczne nie sposób pomijać tak obecnie, jak i w ostatnich latach problemu tzw. smogu, a więc zanieczyszczenia powietrza substancjami w rozmiarze wykraczającym poza dopuszczalne normy, co przekłada się nie tylko na zdrowie, ale i jakość życia. Problem ten nie może być sprowadzany wyłącznie do kwestii regulacji związanych z ochroną środowiska, albowiem dotyczy on w wymiarze indywidualnym szerokiego grona obywateli. Po wtóre, potrzeba zapewnienia czystego powietrza nie stanowi wymysłu tylko i wyłącznie jednostkowych podmiotów jako wyrazu ich subiektywnych przekonań, lecz jest wyrazem obiektywnego odczucia jeśli nie ogółu to większości, co nadaje jej charakter powszechny. Wreszcie, nie może obecnie budzić zastrzeżeń ścisły związek dobra w postaci czystego powietrza z osobą człowieka, co jest dla niego niezbędne dla zapewnienia fizycznego i psychicznego rozwoju (m.in. zawarty w raporcie NIK opis negatywnego wpływu zanieczyszczonego powietrza na strefę zdrowotną, w tym prawidłowy rozwój i codzienne funkcjonowanie, z szerszym odwołaniem się do źródeł medycznych w oryginale dokumentu, który z uwagi na swoją obszerność nie mógł zostać zacytowany w całości). Prowadzi to konkluzji, że w obecnych uwarunkowaniach i etapie rozwoju cywilizacyjnego prawo do czystego powietrza winno być postrzegane jako jedno z podstawowych dóbr przysługujących każdemu człowiekowi, a przez to podlegające ochronie przepisów prawa cywilnego, jednakże z tym zastrzeżeniem, że ochrona prawna tych winna następować tylko wtedy, gdy pogwałcenie tego prawa stanowi równocześnie naruszenie lub zagrożenie praw osobistych, których przedmiotem są dobra osobiste w rozumieniu art. 23 k.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 1975 roku, I CR 356/75, OSPiKA.1976/12/232, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 23 stycznia 2014 roku, V ACa 649/13, Lex nr 1439040). Innymi słowy, problematyka jakości powietrza jest jedynie częścią szeroko rozumianej dziedziny ochrony środowiska, jednakże dotyka aktualnie większości społeczeństwa, w związku z czym celowym pozostaje zapewnienie ochrony prawnej w przypadku stwierdzonych naruszeń, ale jedynie przy wykazaniu przez stronę procesu, że na skutek naruszenia tego praw doszło również do naruszenia np. jej zdrowia czy życia. W konsekwencji Sąd uznał za dopuszczalne sformułowanie roszczenia również w związku z ewentualnym naruszeniem prawa do czystego powietrza.

W tym miejscu należy jedynie zaznaczyć, że powód mógł dochodzić stosownego zadośćuczynienia wyłącznie za własną krzywdę, gdyż co do ewentualnych świadczeń przysługujących członkom jego rodziny (wskazany w uzasadnieniu pozwu, a także w toku przesłuchania w charakterze strony syn) nie miał legitymacji czynnej.

Przechodząc do kwestii ewentualnego naruszenia dóbr osobistych A. S. koniecznym jest zastrzeżenie, że powód identyfikował je z ogólnie pojmowanymi zaniechaniami Gminy Ł. w zakresie zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza na terenie miasta. Zaznaczyć należy, że naruszenie dóbr osobistych może nastąpić zarówno na skutek działania, jak i braku podejmowania stosownych czynności przez podmiot zobligowany, a zatem nie sposób podważać ewentualnej konstrukcji roszczenia, które opierało się na podstawie faktycznej związanej z zaniechaniem podmiotu odpowiedzialnego za stan jakości powietrza. Niemniej jednak w pierwszej kolejności niezbędnym pozostaje szersze omówienie tematyki jakości powietrza, w tym przepisów regulujących jego ochronę, a w następstwie podmiotów odpowiedzialnych za ewentualne uchybienia swym obowiązkom.

Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestię ochrony środowiska pozostaje ustawa zasadnicza. Na gruncie art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia m.in. ochronę środowiska. Kwestia ta jest o tyle istotna, o ile stanowi podstawę ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 68 ust. 4 władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Z kolei w myśl art. 74 ust. 1 władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a nadto ochrona środowiska jest ich obowiązkiem. Jednocześnie stosownie do normy art. 86 każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Należy zatem przyjąć, że ochrona środowiska stanowi niezwykle istotny element z punktu widzenia nie tylko samego państwa, ale również jego obywateli, a obowiązki w zakresie dbałości o jego stan nałożono w Konstytucji zarówno na władze publiczne, jak i obywateli.

Kolejnym aktem normatywnym pozostaje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo o ochronie środowiska (Dz.U. 2001, Nr 62, poz. 627 z późń. zm., w dalszej części ustawa). Zgodnie z dyspozycją art. 85 ustawy ochrona powietrza polega na zapewnieniu jak najlepszej jego jakości, w szczególności przez utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach, zmniejszanie poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, a także zmniejszanie i utrzymanie poziomów substancji w powietrzu poniżej poziomów docelowych albo poziomów celów długoterminowych lub co najmniej na tych poziomach. Minister właściwy do spraw klimatu określi, w drodze rozporządzenia, krajowy cel redukcji narażenia, kierując się potrzebą ochrony zdrowia ludzi – art. 86c ustawy (rozporządzenie wykonawcze wydane w dniu 14 sierpnia 2012 roku – Dz.U. 2012, poz. 1030). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy dla stref, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy (w których doszło do przekroczenia poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji), zarząd województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, opracowuje i przedstawia do zaopiniowania właściwym wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji. Zarząd województwa, w terminie 12 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, przedstawia do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw klimatu projekt uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, o którym mowa w ust. 1 – art. 91 ust. 2b ustawy. Sejmik województwa, w terminie 15 miesięcy od dnia otrzymania wyników oceny poziomów substancji w powietrzu i klasyfikacji stref, o których mowa w art. 89 ust. 1, określa, w drodze uchwały, program ochrony powietrza – art. 91 ust. 3 ustawy. Zarząd województwa monitoruje realizację przez podmioty i organy wskazane w programie ochrony powietrza oraz w planie działań krótkoterminowych działań naprawczych realizowanych na szczeblu gminnym i powiatowym – art. 91 ust. 9f ustawy. W przypadku gdy przekroczenie poziomów dopuszczalnych lub docelowych substancji w powietrzu występuje na znacznym obszarze kraju, a środki podjęte przez organy samorządu terytorialnego nie wpływają na ograniczenie emisji zanieczyszczeń do powietrza, minister właściwy do spraw klimatu może opracować krajowy program ochrony powietrza, który jest dokumentem o charakterze strategicznym wyznaczającym cele i kierunki działań, jakie powinny zostać uwzględnione w programach ochrony powietrza – art. 91c ustawy. W przypadku wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ryzyka przekroczeń poziomów dopuszczalnych albo przekroczeń poziomów docelowych lub dopuszczalnych, powiększonych o margines tolerancji, lub poziomów alarmowych oraz celów długoterminowych, spowodowanych przenoszeniem zanieczyszczeń z terytorium innego państwa, minister właściwy do spraw klimatu, po zasięgnięciu opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, za pośrednictwem zarządu województwa właściwego dla obszaru, na którym stwierdzono ryzyko tych przekroczeń lub przekroczenia, prowadzi konsultacje z właściwym organem tego państwa w celu analizy możliwości wyeliminowania lub ograniczenia ryzyka przekroczeń oraz skutków i czasu trwania zaistniałych przekroczeń – art. 92a ustawy. Zgodnie z normą art. 96 ust. 1 ustawy sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, opracowuje zarząd województwa – art. 96 ust. 2 ustawy. Wreszcie wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie terminowego uchwalenia programów ochrony powietrza i ich aktualizacji oraz planów działań krótkoterminowych, o których mowa w art. 91 i art. 92, a także realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty – art. 96a ustawy.

Analiza przedstawionych powyżej regulacji ustawowych wskazuje, że w obecnym uregulowaniu prawnym zadania z zakresu ochrony jakości powietrza (tworzenie strategii, programów oraz ich kontrola i nadzór) zostały nałożone na Ministra Klimatu (art. 86c, 91c ustawy) , zarządy województw (art. 91, 96 ust. 1 ustawy), wojewodów (art. 96a ustawy), a także Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 86a ust. 2 i 3, 88 ust. 2 i 7 – 10, 89 – 90, 92 ust. 1 i 1c, 92a ust. 1, 7 i 8, 92b, 94 ustawy). W tym samym akcie prawnym dla jednostek samorządu terytorialnego zastrzeżono wyłącznie uprawnienia opiniotwórcze w odniesieniu do tworzonych i opracowywanych przez zarząd województwa projektów programu ochrony powietrza i jego aktualizacji (art. 91 ust. 2, 2a, 6, 6a ustawy), projektu uchwały w sprawie planu działań krótkoterminowych (art. 92 ust. 1a – b ustawy) oraz projektu uchwały antysmogowej (art. 96 ust. 3 i 4 ustawy) bez możliwości wiążącego wpływu na zakres tworzonych planów, zakreślone w nim cele oraz narzędzia służące do ich realizacji.

Wreszcie nie można pominąć Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U.UE.L 2008.152.1), która została implementowana do polskiego porządku prawnego, a jej celami pozostaje : zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość, ocenę jakości powietrza w państwach członkowskich na podstawie wspólnych metod i kryteriów, uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych, zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu, utrzymanie jakości powietrza, tam gdzie jest ona dobra, oraz jej poprawę w pozostałych przypadkach i promowanie ścisłej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie ograniczania zanieczyszczenia powietrza. W tym świetle należy zwrócić szczególną uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 22 lutego 2018 roku w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa C-336/16, publ. (...)-94), w wyniku której Trybunał stwierdził Rzeczpospolita Polska przekraczając od 2007 roku do 2015 roku włącznie dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 35 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza oraz roczne wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w 9 strefach oceny i zarządzania jakością powietrza, nie podejmując odpowiednich działań w programach ochrony powietrza zmierzających do zapewnienia, aby okres występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych dla stężenia pyłu PM10 w powietrzu był możliwie jak najkrótszy, przekraczając dobowe wartości dopuszczalne dla stężenia pyłu PM10 w powietrzu zwiększone o margines tolerancji w okresie od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 10 czerwca 2011 roku w strefach miasto R., pruszkowsko – (...) i kędzierzyńsko – (...), a także w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 10 czerwca 2011 roku w strefie ostrowsko – (...), a także nie dokonując prawidłowej transpozycji art. 23 ust. 1 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 roku w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy uchybiła zobowiązaniom ciążącym na tym państwie członkowskim odpowiednio na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy (...) w związku z załącznikiem XI do niej, art. 23 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, a także art. 22 ust. 3 wskazanej dyrektywy w związku z załącznikiem XI do niej.

Dotychczasowa argumentacja prowadzi do konkluzji, że w ramach obowiązującej regulacji prawnej podmiotami odpowiedzialnymi za wyznaczenie głównych kierunków ochrony środowiska w zakresie czystego powietrza pozostają Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Klimatu oraz zarządy poszczególnych województw, jako organy zobligowane do monitorowania stanu powietrza na terenie kraju i poszczególnych jego stref, a także bieżącego reagowania na stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu, a więc ewentualne roszczenia procesowe A. S. winien kierować względem tych podmiotów, a nie Gminy Ł..

Wyrażona teza nie oznacza z pewnością, że jednostki samorządu terytorialnego pozostają zwolnione od podejmowania jakichkolwiek kroków i działań związanych z poprawą jakości powietrza, co mogłoby prowadzić do nieuprawnionego usprawiedliwienia ich zaniechania w tej materii. Koniecznym jest bowiem rozróżnienie powinności i obowiązków wprost wynikających z ustawy Prawo Ochrony Środowiska (art. 85 i następne), które nie zostały adresowane do jednostek samorządu terytorialnego od działań podejmowanych przez poszczególne gminy, w tym Miasto Ł. w ramach własnej inicjatywy. Nie można pominąć, że zadania z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, a więc również ochrony powietrza zostały nałożone na gminy w ramach ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, Nr 32, poz. 191 z późń. zm.). I tak w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy związane z ochroną środowiska. Co istotne, ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy (art. 7 ust. 2), a przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji (art. 7 ust. 3). Aby określone zadanie z zakresu administracji publicznej mogło być przez gminę wykonywane, musi istnieć norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwały, zarządzenia lub decyzji. Zatem dla realizacji przez gminę zadań publicznych za pomocą władczych form działania, dzięki którym gmina może wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego, konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, wskazujące zadanie, właściwy organ oraz prawną formę realizacji zadania publicznego (por. komentarz B. Dolnickiego do art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, Lex).

Konfrontując powyższe z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, w szczególności działem II Ochrona powietrza”, należy wskazać na brak przepisów wprost nakładających na jednostki samorządu terytorialnego poziomu gminnego obowiązków w zakresie ochrony powietrza. Zatem o ile wskazanym i pożądanym pozostaje inicjowanie przez gminy zadań w celu zapewnienia jak najlepszej jakości powietrza, o tyle brak jest skonkretyzowanej normy prawnej (przepisu), który nakładałby tego rodzaju ciężar wprost, a przez to rodził odpowiedzialność z tytułu zaniechania w tej mierze. Próba wywodzenia tego rodzaju odpowiedzialności wyłącznie w oparciu o zapisy ustawy zasadniczej bądź na podstawie przykładowego wyliczenia zadań własnych gminnych w rozumieniu art. 7 u.s.g. nie znajduje większego uzasadnienia.

Trudno również przyjąć, aby podstawę ewentualnej odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego stanowić miały zapisy poszczególnych programów ochrony powietrza uchwalanych przez sejmiki wojewódzkie. Jedynie przykładowo należy przytoczyć treść uchwały nr XXXV/689/13 z dnia 28 czerwca 2013 roku Sejmik Województwa (...) na mocy której przyjęto program ochrony powietrza dla aglomeracji (...). Pomijając w tym miejscu zarówno nikły wpływ gminy na jego kształt (kompetencje opinio, a nie prawotwórcze) oraz trafnie zidentyfikowane przez Najwyższą Izbę Kontroli problemy w ich realizacji (m.in. niewystarczająca wysokość własnych środków finansowych na działania naprawcze, czy skomplikowane i długotrwałe procedury pozyskiwania środków zewnętrznych) należy stwierdzić, że dokument ten (program ochrony powietrza) zawiera jedynie ogólnie nakreślone kierunki działania (§ 14 ust. 1 – 10), postawione cele (ograniczenie emisji do wskazanych norm stężeń) oraz obowiązek informacyjny w zakresie realizowania tych zadań. Nie sposób zidentyfikować w tym akcie choć jednego zapisu, który nakładałby na jednostkę samorządu terytorialnego bezwzględne zobowiązanie osiągnięcia danego celu przy użyciu skonkretyzowanych narzędzi. Tym samym w przypadku próby wykazania jakichkolwiek uchybień związanych z realizacją programu ochrony powietrza, żądanie winno być formułowane w stosunku do podmiotu, który na mocy ustawy nie tylko zobligowany jest do przygotowania takiego aktu, ale również do monitorowania jego wykonania.

Reasumując tą część rozważań należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie pozwane Miasto Ł. nie było legitymowanie biernie, a ewentualne roszczenia związane z negatywną oceną działań wdrażanych w celu poprawy jakości powietrza winny być kierowane przez A. S. względem Skarbu Państwa – Ministra Klimatu bądź województwa (...) (województwo ma osobowość prawną, a jego organami są sejmik województwa i zarząd województwa – art. 6 i 15 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa). Tematyka ta (ocena działań i zaniechań wymienionych podmiotów w zakresie walki z zanieczyszczonym powietrzem) wykraczała jednak poza przedmiot sporu, którego granice zakreślił dobór podmiotu pozwanego. Skutkiem braku legitymacji procesowej biernej po stronie pozwanej jest oddalenie powództwa jako skierowanego przeciwko niewłaściwemu podmiotowi.

Na marginesie koniecznym pozostaje zwrócenie uwagi na dodatkowe kwestie, które w realiach konkretnej sprawy powodowałyby niemożność uwzględnienia żądań A. S.. Punktem wyjścia pozostaje w tym aspekcie obowiązująca w postępowaniu cywilnym zasada ciężaru dowodu (art. 6 k.c. – onus probandi), zgodnie z którą każda ze stron zobowiązana jest do udowodnienia faktów, z których wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne. Tym samym to A. S. zobowiązany był do zaoferowania takiego materiału dowodowego, który uzasadniałby zgłoszone przez niego roszczenie, w realiach konkretnej sprawy dotyczące naruszenia jego dóbr osobistych. W ostatecznych rozrachunku powód temu ciężarowi nie sprostał, a jego stanowisko wzmacniały jedynie jego twierdzenia oraz subiektywne przekonanie o przysługującej mu racji, które nie posiadały większego waloru dowodowego.

Przede wszystkim ustawowy model ochrony dobór osobistych (art. 24 k.c.) nakłada na powoda obowiązek wykazania dwojakiego rodzaju okoliczności, mianowicie istnienie dobra osobistego, a także naruszenie tego dobra. Jak już zostało to omówione we wcześniejszej części uzasadnienia w przypadku prawa do czystego powietrza, niezbędnym pozostawało wykazanie, że na skutek jego naruszenia doszło również do naruszenia innych dóbr podlegających ochronie, a więc życia i zdrowia. O ile zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dane dotyczące średniej emisji substancji ( (...), (...),5 czy B(a)P), wykazał, że w dalszym ciągu dochodzi do przekraczenia, czy to średniodobowej, czy średniorocznej emisji (przede wszystkim (...),5 i B(a)P), o tyle A. S. nie przedstawił jakichkolwiek dowodów potwierdzających, aby ten stan rzeczy wpływał negatywnie na jego stan zdrowia. Niewystarczające w tym względzie pozostawały twierdzenia powoda o długoletnim odczuwaniu chrypy, czy kłopotach z oddychaniem, skoro nie zostały one poparte chociażby stosowną dokumentacją medyczną, nie wspominając o ich weryfikacji przez biegłego stosownej specjalności (np. pulmonolog). Osiągniecie zamierzonego przez powoda celu nie mogło nastąpić chociażby przez odwołanie się do wyników raportu przeprowadzonego w 2018 roku przez Najwyższą Izbą Kontroli. Odróżnić należy bowiem ogólne wskazania wiedzy dotyczące negatywnego wpływu zanieczyszczonego powietrza na poszczególne sfery życia człowieka od rzeczywistych skutków, jakie w konkretnych okolicznościach mogły wystąpić (adekwatny związek przyczynowy).

W świetle poczynionych ustaleń należało stwierdzić, że A. S. nie wykazał również w precyzyjny sposób na czym miało polegać naruszenie jego dóbr osobistych. Także w tym przypadku ogólne twierdzenia o zaniechaniu ze strony pozwanej gminy nie mogły być uznane za wystarczające. Nie można przy tym podzielić argumentów, że Miasto Ł. odpowiedzialne jest za całość zjawiska tzw. niskiej emisji, a tezy o konieczności natychmiastowej wymiany pieców starego typu (identyfikowane przez A. S. jako tzw. kopciuchy), zakazu poruszania się pojazdami napędzanymi olejem napędowym i benzyną, czy wyeliminowaniem części prywatnego sektora przedsiębiorstw (twierdzenia dotyczące warsztatów) należało ocenić jedynie jako subiektywne postulaty powoda bez uwzględnienia rzeczywistej mocy sprawczej strony pozwanej na zmianę istniejącego stanu. W przypadku pożądanej eliminacji pieców starego typu (główna przyczyna zanieczyszczenia powietrza, w szczególności w okresie grzewczym) A. S. całkowicie pomija nie tylko źródło finansowania tego rodzaju przedsięwzięcia, ale przede wszystkim brak możliwości władczego zakazu stosowania tego źródła ciepła przez poszczególne osoby, jak również ich statusu materialnego. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że Miasto Ł. prowadzi nie tylko stosowną politykę w tym zakresie („Plan gospodarki Niskoemisyjnej dla miasta Ł.”), ale zapewniło na jego realizację w latach 2017 – 2019 kwotę 12.500.000 złotych, przy czym ostateczny wymiar dotacji objął prawie 6.800.000 złotych (wykorzystanie środków na poziomie 54 % z przyczyn niezależnych od gminy). W konsekwencji pogląd o zaniechaniu strony pozwanej w tym zakresie stanowi zbyt daleko idące uproszczenie, które nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Wątpliwa pozostaje również próba obciążania jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialnością za poruszanie się pojazdami mechanicznymi m.in. typu Diesel. Wiedzą powszechną pozostaje od lat proceder importu z zagranicy używanych, wiekowych samochodów, które w niepomierny sposób przyczyniają się do złej jakości powietrza. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest oczywiście status materialny społeczeństwa, niemniej jednak przy braku stosownej inicjatywy ustawodawczej (kompetencja parlamentu, a nie gminy) wprowadzającej restrykcyjną kontrolę emisji spalin, a nawet uniemożliwienie dopuszczenia pojazdów określonego typu do ruchu (kwestie te reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o Ruchu Drogowym), kwestia ta stanie się w najbliższych latach jednym z najbardziej palących problemów z zakresu ochrony powietrza. Jedynie dla porządku należy stwierdzić, że wbrew poglądowi A. P. nie podlega gminie, a stanowi umundurowaną formację podlegającą aktualnie właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych (uwagi dotyczące braku kontrolowania pojazdów), zaś sektor prywatny przedsiębiorców (zastrzeżenia dotyczące warsztatów samochodowych) z pewnością nie może być utożsamiany jako własność jednostki samorządu terytorialnego, podlegająca jej ścisłej kontroli i nadzorowi.

W tak przedstawionym stanie rzeczy nie sposób zidentyfikować konkretnych zaniechań ze strony pozwanej w zakresie braku podejmowania działań z zakresu ochrony powietrza. Ustalenia faktyczne wskazują na prowadzenie przez Miasto Ł. polityki dotyczącej ograniczenia niskiej emisji (program dotacji w związku z wymianą dotychczasowych przestarzałych źródeł energii, termomodernizacja placówek oświatowych) oraz kontroli obowiązujących przepisów przez podległych mu funkcjonariuszy straży miejskiej (zarówno w zakresie gospodarstw domowych, jak i obiektów związanych z działalnością gospodarczą), zaś same wyniki oceny jakości powietrza wykazują istniejącą tendencję do redukcji poziomu zanieczyszczenia powietrza (stężenie pyłu zawieszonego (...),5 dla aglomeracji (...) w latach 2012 – 2019 spadło z 24,1 μg/m3 do 21 μg/m3, stężenie średnioroczne pyłu zawieszonego (...) na terenie Ł. utrzymuje się co do zasady od 2009 poniżej dopuszczalnej normy, średnioroczne stężenie pyłu zawieszonego (...),5 na terenie Ł. zmniejszyło się w każdej z dwóch stacji pomiarowych od 2009 roku odpowiednio z 23,40 μg/m ³ do 19 μg/m ³ – ul. (...), z 31,40 μg/m ³ do 23 μg/m ³ – ul. (...), a od 2015 roku w stacji przy ul. (...) z 25,64 μg/m ³ do 23 μg/m ³, stężenie średnioroczne benzo(a)pirenu uległo redukcji od 2009 roku odpowiednio z 3,4 ng/m ³ do 3 ng/m ³ – ul. (...) oraz z 10,1 ng/m ³ do 4 ng/m ³). W dalszym jednak ciągu osiągane wyniki, w szczególności stężenie pyłu zawieszonego (...),5 oraz benzo(a)pirenu, wykraczają poza docelowe normy (dla (...),5 – 20 μg/m ³, dla B(a)P – 1 ng/m ³). Trudno również pomijać nadal występujące średniodobowe przekroczenia stężenia pyłu zawieszonego (...), czy niemalże czterokrotne przekroczenie normy dla benzo(a)pirenu. Swego rodzaju truizem pozostaje jednakże oczekiwanie, że natychmiastowo, wręcz z dnia na dzień, dojdzie do zredukowania poziomu stężeń szkodliwych substancji w powietrzu poniżej norm dopuszczalnych. Każdorazowo możliwym jest formułowanie ogólnej tezy o niewystarczającym zakresie działań, czy też podjęciu działań w szerszej skali. Takie podejście do istniejącego problemu pozostaje jednak wyłącznie życzeniowe i nie uwzględnia współistniejących uwarunkowań związanych chociażby ze statusem materialnym społeczeństwa (problem pieców starego typu), źródłami pozyskiwania funduszy na cele ochrony jakości powietrza (budżet państwa i jednostek samorządu terytorialnego), czy też brakiem odpowiedniej dywersyfikacji energii (oparcie polityki energetycznej na węglu kamiennym ze znikomym udziałem odnawialnych źródeł energii).

Na koniec koniecznym jest zwrócenie uwagi na jeszcze jedną doniosłą okoliczność z punktu widzenia przedmiotu zaistniałego sporu. Samorząd terytorialny nie może być postrzegany wyłącznie poprzez jego władze, jako podmioty sprawujące nieograniczoną pieczę nad podległym im terenem. Wręcz przeciwnie władze te stanowią wyłącznie emancję obywateli zamieszkujących dany obszar, a najlepszym tego uzasadnieniem pozostaje art. 16 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. O ile w myśl ust. 2 cytowanej normy ustawy zasadniczej samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, o tyle nie można stracić z pola widzenia, że obowiązek dbałości o ochronę środowiska, w tym jakość powietrza nałożony jest nie tylko na organy władzy publicznej, ale stosownie do treści art. 86 również każdego z obywateli („Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie”). Innymi słowy kwestie czystego powietrza oraz redukcji emisji szkodliwych substancji powinny być jednym z podstawowych obowiązków każdego mieszkańca w ramach poszczególnej jednostki samorządu terytorialnego. Bez dołożenia należytych starań przez mieszkańców, w szczególności zmiany podejścia do problematyki zapewnienia odpowiedniej jakości powietrza, większość działań zmierzających do ograniczenia emisji substancji szkodliwych okaże się mało efektywnymi, czy wręcz bezproduktywnymi nawet przy najlepszych chęciach i użyciu szerokiego spektrum środków. Dbałość o jakość powietrza nie może przy tym zostać ograniczona wyłącznie do przerzucenia całości ciężaru odpowiedzialności na jednostkę samorządu terytorialnego. Nie sposób również zgodzić się z argumentacją powoda, jakoby wystąpienie na drogę sądową przyczyniło się znacząco do poprawy istniejącego stanu rzeczy. Jak już wcześniej zaznaczono niezbędnymi pozostają realne działania zarówno ze strony tak władz publicznych, jak i obywateli, bez których współpracy zamierzone cele pozostaną niezwykle trudne do osiągnięcia. Ilustracją poruszonej kwestii pozostaje chociażby przykład samego powoda, który z jednej strony podejmuje niezwykle szlachetną inicjatywę poruszenia tematu ochrony jakości powietrza, jednakże z drugiej sam przyznaje, że na codzień korzysta z centralnego ogrzewania, prądu, urządzeń codziennego użytku (podstawowym źródłem ogrzewania i zasilania jest energia uzyskiwana z pokładów węglowych), porusza się transportem publicznym z jednoczesną świadomością, że pojazdu te napędzane są olejem napędowym, a w domu jednorodzinnym, którego jest współwłaścicielem ogrzewanie zapewnione jest przez piec, w którym spalane jest drewno (emisja dwutlenku węgla – CO2 zaliczanego do gazów powodujących efekt cieplarniany). Okoliczności te nie mogą pozostawać bez znaczenia dla charakteru zgłoszonego roszczenia oraz jedynie fakultatywnej („sąd może przyznać”), a nie obligatoryjnej powinności przyznania stosownego zadośćuczynienia na rzecz podmiotu domagającego się ochrony – art. 448 k.c. W realiach niniejszej sprawy nie ujawniły się zaś tego rodzaju fakty, które uzasadniałyby (przy założeniu, że powództwo zostało wytoczone przeciwko prawidłowemu podmiotowi oraz wykazano przesłanki odpowiedzialności na gruncie przepisów regulujących ochronę dóbr osobistych) przyznanie na rzecz A. S. pieniężnej rekompensaty.

Z tych wszystkich względów powództwo podlegało oddaleniu w całości.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 102 k.p.c. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek sprzeciwiający się obciążeniu nimi powoda. Rozstrzygnięcie to determinowane było przede wszystkim charakterem niniejszej sprawy, w szczególności jej przedmiotem, który stanowi jeden z najbardziej istotnych problemów cywilizacyjnych minionych lat. W konsekwencji obciążenie A. S. obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz Miasta Ł. stałoby w ewidentnej sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości.