Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 sierpnia 2020 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 31 sierpnia 2020 r. w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z odwołania A. M.

przeciwko Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

z udziałem (...) Przedsiębiorstwa (...) sp. z o.o. w P.

o przywrócenie dostawy wody

na skutek odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 kwietnia 2019r. Nr (...)

uchyla zaskarżoną decyzję.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

Sygnatura akt: XVII AmW 25/19

UZASADNIENIE

Decyzją z 30 kwietnia 2019 r. nr (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. na podstawie przepisu art. 27e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2. art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27f ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) (dalej: u.z.z.w.), w związku z art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. M., orzekł że (...) Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. w P. ma prawo odcięcia dostaw wody do nieruchomości nr 2 położonej w S. (decyzja, k. 5-7v)

Odwołaniem z 17 maja 2019 r. A. M. zaskarżył w całości powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Strona odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.  prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 2 u.z.z.w., poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że w przypadku gdy strona nie zawarła umowy na dostawę wody z przedsiębiorstwem zajmującym się dostawą tej wody, ze względu na fakt, że woda ta miała być dostarczana nieodpłatnie w ramach szkód górniczych, to w takiej sytuacji dochodzi do zawarcia umowy dorozumianej pomiędzy tą osobą, a przedsiębiorstwem, która to umowa powoduje, że okresem obrachunkowym w rozumieniu naruszonego przepisu jest miesiąc, w którym nie doszło do zapłaty za wodę, a tym samym przedsiębiorstwo to jest uprawnione do odcięcia dostaw wody ze względu na fakt nieuregulowania należności za dwa pełne okresy rozrachunkowe, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że okresem obrachunkowym uzasadniającym odcięcie dostaw wody powinien być okres wskazany w pisemnej umowie pomiędzy stronami na dostawę wody, a w sytuacji gdy umowy między stronami nie zawarto na piśmie, to nie ma podstaw do odcięcia dostaw wody na podstawie naruszonego przepisu, gdyż nie można w tym zakresie ustalić okresu obrachunkowego, o którym mowa w tym przepisie;

2.  ewentualnie naruszenie ww. przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że możliwe jest odcięcie dostaw wody na podstawie wskazanego przepisu w sytuacji, gdy pomiędzy stronami nie została zawarta umowa na dostawę wody, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu powinna prowadzić do konkluzji, że w sytuacji gdy pomiędzy uprawnioną osobą oraz przedsiębiorstwem dokonującym dostaw wody nie została na piśmie zawarta umowa na dostawy wody, to wskazany przepis nie może stanowić podstawy do zaprzestania dostaw wody, albowiem nie jest pomiędzy stronami uzgodniony okres obrachunkowy, którego ustalenie jest potrzebne do zastosowania przedmiotowego przepisu;

3.  błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że pomiędzy stronami została zawarta umowa na dostawę wody w sposób dorozumiany, jednakże takie ustalenie jest dowolne, gdyż strona skarżąca konsekwentnie odmawia zawarcia takiej umowy i wskazuje na konieczność nieodpłatnego dostarczania wody, a strona dostarczająca wodę domaga się w tym zakresie odpłatności za dostarczaną wodę – w takim zakresie nie sposób mówić o tym, że pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy, gdyż główne świadczenia stron – dostawa wody i odpłatność – są pomiędzy stronami sporne. (odwołanie, k. 8-10)

W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosił o oddalenie odwołania. (odpowiedź na odwołanie – k. 21- 22)

Zainteresowany (...) Przedsiębiorstwo (...) Sp. Z o.o. z siedzibą w P. także wnosiło o oddalenie odwołania. (stanowisko zainteresowanego k. 23-25v)

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

(...), w tym strona powodowa w niniejszej sprawie, są zaopatrywani w wodę do celów socjalno-bytowych przez (...) Przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. w P. (dalej jako (...)). Strony nie zawarły umowy o zaopatrzenie w wodę w formie pisemnej, gdyż odbiorcy, w tym strona powodowa, odmawiają jej zawarcia, a jednocześnie odbiorca nie uiszcza opłat za pobór wody. W związku z nieuiszczeniem należności (...) wezwało stronę powodową do uiszczenia zaległych opłat a następnie zawiadomiło, że wstrzyma dostawy wody poprzez zamknięcie przyłącza wodociągowego. (...) wskazywał na nieuiszczenie opłat za 2 okresy obrachunkowe oraz nielegalny pobór wody, bez zawarcia umowy (wezwanie oraz zawiadomienie –akta adm.).

Do wstrzymania dostaw wody nie doszło, gdyż odbiorca zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. o rozstrzygnięcie sporu. Skutkiem tego było wydanie zaskarżonej decyzji, mocą której organ uznał, że (...) ma prawo odcięcia dostaw wody do nieruchomości strony powodowej położonej w S..

Sąd ustalił ponadto, że wodę do wsi S. dostarczały pierwotnie Zakłady (...) w I., które w latach 1973-1974 wyrządziły szkodę górniczą w postaci zaniku wody studniach na terenie wsi i na skutek zarządzenia tymczasowego Okręgowej Komisji Górniczej we W. z 23.11.1973 zostały zobowiązane do nieodpłatnego dostarczania wody do poszczególnych gospodarstw, a następnie w celu trwałego naprawienia szkody w formie budowy wodociągu do tej miejscowości (zarządzenia tymczasowe oraz protokół posiedzenia zespołu orzekającego Okręgowej Komisji ds. Szkód (...) z listopada 1973r oraz informacja zawarta w piśmie (...) z 20.02.2006 skierowanym do Wójta Gminy P.–akta adm)..

ZG K. w 1982 oddały do eksploatacji sieć wodociągową we wsi S. i w ramach naprawy szkód górniczych, aż do końca roku 2012, woda była nadal dostarczana nieodpłatnie przez następcę prawnego ZG K. – (...) w L. (protokół zdawczo odbiorczy rurociągu wody pitnej, umowa z 6 maja 1998r zawarta pomiędzy (...) a Gminą P. o dostawę wody wraz z protokołem rozbieżności, z którego wynika, że (...), który wodę dostarczał do wsi na terenie Gminy nie będzie pobierał opłat od Gminy za wodę dostarczaną do S. z uwagi na szkody górnicze –akta adm.).

W dniu 12 grudnia 2012r wójt gminy P., na terenie której położna jest wieś S., zawarł z (...) porozumienie, mocą którego Gmina zobowiązała się zrealizować inwestycję polegająca na rozbudowie i modernizacji ujęć wody oraz infrastruktury sieciowej dla miejscowości S., przy czym (...) miał partycypować w kosztach tej inwestycji. W § 3 porozumienia stronu uzgodniły, że z dniem 1 stycznia 2013r (...) zaprzestanie partycypować w kosztach dostaw wody na terenie objętym szkodą górniczą wyrządzoną przez działalność Zakładu (...). W § 6 strony ustaliły, że rekompensaty związane z rozbudową infrastruktury, których w ramach umowy dokona (...) wyczerpują wszelkie roszczenia Gminy w stosunku do (...) związane z naprawieniem szkód górniczych z tytułu zaniku wody z powodu szkód górniczych wyrządzonych działalnością kopani ZG K. (porozumienie z 12 grudnia 2012 –akta adm.)

(...) Przedsiębiorstwo (...) prowadziło zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w Gminie P. na podstawie umowy zawartej 2 stycznia 2013r z Gminą P., mocą której Gmina, do której zadań własnych należy zbiorowe zaopatrzenie w wodę, zleciła (...) obsługę, eksploatację i konserwację stanowiących własność Gminy urządzeń zaopatrzenia w wodę, m.in. w miejscowości S.. (...) zostało zobowiązane do naliczania i pobierania opłat za dostawę wody (umowa z 2 stycznia 2013 r. o nr (...) –akta adm.)

(...) Przedsiębiorstwo (...) prowadzi własną działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w oparciu o zezwolenie zawarte w decyzji zarządu Gminy P. z 25 października 2002r nr B- (...). Zgodnie z pkt 3 tej decyzji dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach szkód górniczych (zezwolenie –akta adm.)

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w decyzji z 6 listopada 2017r (SKO/PW- (...)) stwierdziło nieważność decyzji z 25 października 2002 r., stanowiącej zezwolenie na prowadzenie przez (...) działalności w zakresie dostarczania wody, w części dotyczącej pkt 3 o treści: „ dla miejscowości S. dostarczanie wody następuje w ramach tzw. szkód górniczych” (decyzja SKO z 6.11.2017 i postanowienie SKO z 4.01.2018 –akta adm.)

Uchwałą nr XXVIII/148/16 Rady Gminy P. z 29 grudnia 2016 r. zmieniono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Powyższy stan faktyczny był zasadniczo bezsporny między stronami i został ustalony przez Sąd w oparciu o zgodne twierdzenia stron w tym zakresie oraz dowody z dokumentów zgromadzone w toku postępowania administracyjnego. Dowody te nie były kwestionowane przez strony, a i Sąd nie znalazł podstaw, by odmówić im mocy dowodowej. Spór między stronami dotyczy kwestii prawnej, w szczególności tego czy po stronie (...) istniej obowiązek nieodpłatnego dostarczania wody do gospodarstw położonych we wsi S. i także czy nieuiszczanie przez odbiorcę opłat za dostawę wody może skutkować odcięciem przyłącza i wstrzymaniem dostaw wody.

Sąd Okręgowy zważył co następuje:

Decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek nie z powodów wskazanych w treści odwołania.

Zasadniczą podstawę prawną dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 27 e ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako ustawa o zaopatrzeniu w wodę). W myśl tej regulacji w sprawach spornych dotyczących odcięcia dostaw wody (też zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości, odmowy zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne) na wniosek strony rozstrzyga organ regulacyjny w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie organu regulacyjnego może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu:

­– przywrócenia dostaw wody

– otwarcia przyłącza kanalizacyjnego,

– przyłączenia do sieci,

– zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Treść tego przepisu w sposób jednoznaczny określa (determinuje) wszelkie możliwe rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ regulacyjny, gdyż przepis w sposób enumeratywny wymienia je wszystkie. Katalog możliwych rozstrzygnięć jest więc zamknięty, co jednocześnie determinuje zakres uprawnień organu regulacyjnego. Jeśli więc chodzi o spór dotyczący odcięcia dostaw wody, to jedyną możliwą decyzją uwzględniająca wniosek, jaką może wydać organ, jest nakazanie przedsiębiorstwu wodociągowemu przywrócenia dostaw wody. Oczywiście decyzja nieuwzględniająca wniosku o nakazanie przywrócenia dostaw wody polega na jego oddaleniu.

Wykładnia językowa treści analizowanego przepisu, w ocenie Sądu w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzja organu regulacyjnego może zapaść dopiero po faktycznym odcięciu dostaw wody, bo tylko wówczas racjonalne i zasadne może być „nakazanie przywrócenia” tych dostaw.

Analiza powyższych rozwiązań prawnych wyklucza więc możliwość orzekania przez organ w przedmiocie wstrzymania dostaw wody, zanim do tego wstrzymania dojdzie. Nie mieści się to bowiem w kompetencjach organu regulacyjnego, co jasno wynika z treści powołanego przepisu.

Nie jest więc przy takiej konstrukcji przepisu możliwe, uprzedzające orzeczenie organu regulacyjnego, że planowane wstrzymanie dostaw wody jest dopuszczalne lub też nie, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. Przy czym interes odbiorcy, który przy takiej treści regulacji może być zagrożony z uwagi na dalekosiężne skutki, jakie wiążą się z faktycznym wstrzymaniem dostaw wody i dolegliwością takiego działania dostawcy z uwagi na szczególną wagę dobra, jakim jest dostęp do wody, jest zdaniem Sądu dostatecznie chroniony poprzez przepis art. 27 e ust 3 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Przewidziane w tym przepisie rozwiązanie prawne umożliwia organowi regulacyjnemu, na wniosek jednaj ze stron, określić warunki zaopatrzenia w wodę do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. A więc możliwe jest, w sytuacji faktycznego wstrzymania dostaw wody przez przedsiębiorstwo wodociągowe, nakazanie mu kontynowania dostaw wody do czasu zakończenia sporu, na warunkach określonych przez regulatora.

Przedstawiona wyżej koncepcja możliwości jedynie następczego orzekania w stosunku do zdarzenia, a więc do wstrzymania dostaw wody, które już miało miejsce i jego oceny po fakcie (ex post), znana jest także innemu postępowaniu regulacyjnemu (aczkolwiek podobnemu pod względem rodzaju i istotności dobra, którego dotyczy), jakim jest postępowanie dotyczące wstrzymania dostaw energii elektrycznej. Przepis art. 8 prawa energetycznego także przewiduje, że organ ten orzeka dopiero po fakcie wstrzymania dostaw energii elektrycznej, rozstrzygając następczo czy było ono uzasadnione czy też nie. I podobnie jak w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, prawo energetyczne także przewiduje możliwość tymczasowego uregulowania dostarczania energii do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu między dostawcą a odbiorcą.

W kontekście przedstawionej analizy prawnej, należy uznać, że zaskarżona decyzja organu regulacyjnego została wydana bez podstawy prawnej, skoro żaden przepis nie upoważnia organu do uprzedniego orzekania, czy planowane (zamierzone) przez przedsiębiorstwo wodociągowe wstrzymanie dostaw wody jest w danym stanie faktycznym uprawnione czy też nie.

Warto w tym miejscu jeszcze odnotować, że organ regulacyjny działający w sprawie niniejszej musi działać w oparciu o podstawową zasadę kodeksu postępowania administracyjnego (który stosuje się do postepowania przed tym organem) wyrażoną w art. 6 tj zasadę praworządności, która jednoznacznie wskazuje, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza, to że „ stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego" (tak trafnie wyr. NSA z 1.8.2012 r., I OSK 2140/11, Legalis).

Zatem, chociaż zasadniczo Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, będąc sądem powszechnym, w toku postępowania cywilnego na skutek odwołania od decyzji administracyjnej dokonuje samodzielnie oceny stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanych sprawach, a nie tylko kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem formalnym, (jak ma to zasadniczo miejsce w trybie postępowania administracyjnego), to jednak orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to SOKiK nie może jej w żaden sposób konwalidować i konieczne jest jej uchylenie. Nie znajdując zatem podstawy do wydania decyzji określającej na przyszłość prawo przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wstrzymania dostaw wody do nieruchomości odbiorcy, zanim to zdarzenie faktycznie nastąpiło, decyzję o takim przedmiocie rozstrzygnięcia należało uchylić.

Zbędne w tym stanie rzeczy było odnoszenie się do innych zarzutów odwołania. Niemniej jednak, zdaniem Sądu celowe jest, zaznaczenie na marginesie rozpoznawanej sprawy, że wątpliwe jest w aktualnym stanie prawnym, ale i faktycznym sprawy niniejszej, aby przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione było do dostarczania wody w sposób nieodpłatny. Należy wszak zwrócić uwagę, że przedsiębiorstwo to, zaspokajając potrzeby gospodarstw domowych jak i przedsiębiorców, działać musi na zasadach rachunku ekonomicznego, a więc uzyskiwane opłaty za świadczone usługi muszą co najmniej pokrywać uzasadnione koszty działalności przedsiębiorstwa. Wysokość opłat za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków jakie odbiorcy muszą uiszczać wynika z zatwierdzonej taryfy, która jest z kolei pochodną kosztów jakie świadczenie usług generuje. Jeśli więc przedsiębiorstwo dostarcza wodę niektórym odbiorcom za darmo, ale niewątpliwie dostarczanie jej generuje po stronie przedsiębiorstwa określone koszty z tym związane, to koszty te w ostatecznym rozrachunku muszą pokrywać pozostali odbiorcy przyłączeni do sieci wodociągowej przedsiębiorstwa, co zasadniczo jest wykluczone. Nie przesądzając więc na tym etapie postępowania o ostatecznym sposobie rozwiązania sporu między stronami, nie można abstrahować od powyższej okoliczności przy ustalaniu, czy na odbiorcach ciąży obowiązek regulowania na rzecz przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego należności za dostarczaną wodę czy też nie.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o przepis art. 479 ⁸⁶ § 2 k.p.c. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w oparciu o przepis art. 148 ¹ § 1 k.p.c. w myśl którego Sąd może rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy po złożeniu przez strony pism procesowych i dokumentów, sąd uzna - mając na względzie całokształt przytoczonych twierdzeń i zgłoszonych wniosków dowodowych - że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne.

W sprawie niniejszej wymiana przez strony pism procesowych, oraz dowody zgormadzone w toku postepowania administracyjnego, były dla Sądu wystarczającą podstawą do orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie działał w granicach ustawowych kompetencji.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka