Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 czerwca 2021 r.

Sąd Apelacyjny w Krakowie – I Wydział Cywilny

w składzie:

po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. w Krakowie na rozprawie

sprawy z powództwa Województwa (...)

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie (...)

o zapłatę

na skutek apelacji strony pozwanej

od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie

z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I C 1318/17

1.  oddala apelację;

2.  zasądza od strony pozwanej na rzecz strony powodowej kwotę 10.800 zł (dziesięć tysięcy osiemset złotych) tytułem kosztów postępowania apelacyjnego.

SSA Grzegorz Krężołek SSA Marek Boniecki SSA Jerzy Bess

Sygn. akt I ACa 1193/19

UZASADNIENIE

Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn.. akt I C 1318/17

I.  zasądził od pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody (...) na rzecz strony powodowej Województwa (...) kwotę 500.000 zł wraz odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 28 stycznia 2014 r. do dnia zapłaty;

II.  zasądził od pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody (...) na rzecz strony powodowej Województwa (...) kwotę 35.800 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące okoliczności niesporne:

W dniu 9 sierpnia 2011 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr (...) o ustanowieniu „Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W.”. Szczegółowe zasady realizacji programu zostały określone w „Procedurze kwalifikowania, realizacji, monitoringu, kontroli Projektów prowadzonych w ramach Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu górnej W. oraz współpracy podmiotów w nim uczestniczących”. Zgodnie z powyższymi wytycznymi, w przypadku zatwierdzenia projektu do realizacji w ramach Programu, opracowany miał być plan rzeczowo – finansowy, zatwierdzany ostatecznie przez Pełnomocnika (Wojewodę (...)), po zasięgnięciu pozytywnej opinii Komitetu Sterującego (złożonego z przedstawicieli ministra właściwego do spraw gospodarki, ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, ministra właściwego do spraw transportu, ministra właściwego do spraw środowiska, wojewodów: (...), (...), (...), (...), (...), zarządów województw: (...), (...), (...), (...), (...)). Plan określał ramowo harmonogram prac oraz wysokość i źródła finansowania projektów realizowanych w ramach Programu.

Projekt (...) pod nazwą „Rozbudowa prawego obwałowania rzeki (...)od km 0+800 do km 1+600 (zadanie nr 1) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D. na odcinkach od km 0+000 do km 0+575 i od km 0+575 do km 0+700 (zadanie nr 2) w miejscowości J., gmina (...), powiat (...), województwo (...)” zakwalifikowano do realizacji w ramach Programu jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i ujęto w zatwierdzonym planie rzeczowo – finansowym z dnia 4 lutego 2013 r. Początkowo roboty budowlano – montażowe w ramach Projektu miały zostać zrealizowane w 2014 r., jednak w związku z uzyskaniem przez powoda w dniu 17 maja 2013 r. decyzji Wojewody (...) o pozwoleniu na realizację inwestycji (która to decyzja stała się ostateczna w dniu 20 czerwca 2013 r.), powód w dniu 12 lipca 2013 r. wystąpił o zmianę planu Programu umożliwiającą przystąpienie do robót w terminie wcześniejszym niż pierwotnie planowany. W dniu 5 września 2013 r. Plan został zaktualizowany zgodnie z wnioskiem tj. zakres rzeczowy projektu na 2013 r. poszerzono o roboty budowlane o szacowanej wartości 2 200 000 zł, a wartość finansowania Projektu ze środków budżetu państwa w 2013 r. została podwyższona z 166 000 zł na 2 200 000 zł.

Z uwagi na akceptację zmiany planu rzeczowo-finansowego Programu powód w dniu 20 września 2013 r. ogłosił postępowanie w sprawie zamówienia publicznego na roboty budowlane w ramach Projektu. W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 14 listopada 2013 r. została zawarta umowa na roboty budowalne z wykonawcą - Przedsiębiorstwem (...) Spółką z o.o. w K., która przystąpiła do wykonywania przedmiotu umowy. Po przeprowadzeniu procedur przetargowych oraz zawarciu umowy, planowana wartość prac do wykonania w 2013 r. była szacowana na kwotę 650 000 zł.

Dla zapewniania finansowania zadania Wojewoda (...) w dniu 18 września 2013 r. wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy celowej budżetu państwa w kwocie 166 000 zł na realizację Projektu w zakresie regulacji stanu prawnego nieruchomości. Decyzją z dnia 25 października 2013 r. Minister Finansów przyznał środki zgodnie z wnioskiem Wojewody. Następnie w dniu 13 listopada 2013 r. Wojewoda (...) zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o uruchomienie kolejnych środków w wysokości 650 000 zł na sfinansowanie robót budowlanych realizowanych w ramach Projektu. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. Minister poinformował Wojewodę, iż wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony ze względu na wyrażone w trybie roboczym przez Komisję Europejską stanowisko podważające możliwość realizacji zadań, co do których pozwolenie na budowę zostało wydane po dniu 31 grudnia 2012 r. Kolejno Wojewoda (...) w dniu 27 listopada 2013 r. poinformował powoda, że dofinansowanie realizacji Projektu ze środków rezerwy celowej budżetu państwa uruchamianych w ramach Programu nie będzie możliwe.

Przez wzgląd na problemy z uzyskaniem środków finansowych z budżetu państwa, powód w dniu 9 grudnia 2013 r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych, zlecając jednocześnie wykonanie niezbędnych prac mających na celu zabezpieczenie robót już zrealizowanych. Za prace budowlane wykonane do momentu wstrzymania oraz prace zabezpieczające Województwo (...) poniosło koszty w łącznej wysokości 500 000 zł.

Dnia 19 grudnia 2013 r. pomiędzy Wojewoda (...) a Województwem (...) została zawarta umowa nr (...). Zgodnie z preambułą, umowa przewidywała dofinansowanie ze środków „Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu (...) projektu obejmującego rozbudowę prawego obwałowania rzeki (...) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D., zaplanowanego na lata 2013-2015 przy założeniu, ze w 2013 r. nastąpi wypłata odszkodowań za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa oraz wykonanie operatów szacunkowych, a roboty budowlano – montażowe będą realizowane w latach 2103-2015. W umowie przewidziano m.in., że:

• przyznaje się dotację celową w wysokości 166 000 zł z przeznaczeniem na realizację projektu nr (...) pn. „Rozbudowa prawego obwałowania rzeki (...)od km 0+800 do km 1+600 (zadanie nr 1) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D. na odcinkach od km 0+000 do km 0+575 i od km 0+575 do km 0+700 (zadanie nr 2) w miejscowości J., gmina (...), powiat (...), województwo (...)” (§ 1 ust. 1 i 2);

• przewidziana w harmonogramie rzeczowo – finansowym wartość projektu wynosi 5 266 000,00 zł, w tym w roku 2013 – 1 200 000,00 zł, w roku 2014 – 2 033 000,00 zł:

  a)  na wypłatę odszkodowań za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa oraz wykonanie operatów szacunkowych – kwotę nie wyższą niż 166 000,00 zł oraz 1 034 000,00 zł na prace budowlano – montażowe w 2013 r.;

  b)  na prace budowlano – montażowe – kwotę 2 033 000,00 zł w 2014 r. (§ 2 ust. 1)

• Wojewoda podejmie działania w celu pozyskania środków z rezerwy celowej na prace budowlano – montażowe w roku 2013 i 2014 (§ 2 ust. 2), przy czym nie stanowi to zobowiązania finansowego (§ 2 ust. 3).

Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. powód zwrócił się do pozwanego o zabezpieczenie i przekazanie odpowiednich środków finansowych w wysokości 500 000 zł na pokrycie kosztów robót budowlanych sfinansowanych przez powoda w związku z realizacją Projektu. W odpowiedzi z dnia 19 grudnia 2013 r. pozwany poprosił o sporządzenie i przekazanie wymaganej prawem dokumentacji niezbędnej do oceny wniosku. Dokumentacja została przesłana pozwanemu w dniu 27 stycznia 2014 r. W dniu 21 lutego 2014 r. Wojewoda (...) ponownie zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o przyznanie środków z rezerwy celowej budżetu państwa – Przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych - w kwocie 500 000 zł na sfinansowanie wydatków poniesionych ze środków własnych przez Województwo (...) na częściową realizację prac inwestycyjnych oraz na wykonanie prac zabezpieczających, w związku ze wstrzymaniem realizacji Projektu. Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji poinformowało Wojewodę, że nie ma możliwości refundacji wydatków poniesionych w ubiegłym roku ze środków rezerwy zaplanowanych na 2014 r.

„Program ochrony przed powodzią w dorzeczu (...)został uchylony Uchwałą Rady Ministrów nr(...)z dnia 26 sierpnia 2014 r. Projekt „Rozbudowa prawego obwałowania rzeki (...)od km 0+800 do km 1+600 (zadanie nr 1) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D. na odcinkach od km 0+000 do km 0+575 i od km 0+575 do km 0+700 (zadanie nr 2) w miejscowości J., gmina (...), powiat (...), województwo (...)” został ujęty w załączniku do Uchwały pt. „Wykaz zadań kontynuowanych w 2014 r. i 2015 r., nakłady dotychczas poniesione, nakłady planowane do poniesienia w latach 2014-2015, źródła finansowania oraz termin zakończenia zadań”. W załączniku wskazano, że w latach 2011-2013 na realizację Projektu wyłożono nakłady w wysokości 142 276,29 zł z budżetu państwa oraz w wysokości 500 000 zł z innych źródeł.

Umowa z dnia 19 grudnia 2013 r. została zmieniona aneksem nr (...) z dnia 18 lutego 2015 r. Modyfikacje dotyczyły m.in.:

• zmiany brzmienia § 2 ust. 1:

Dotacja przeznaczona jest na realizację zakresu rzeczowego Projektu określonego w § 1 ust. 3 umowy dotacji (tj. częściową regulację stanu prawnego nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji – przyp. Sądu) i wynosiła w roku 2013 r. kwotę 142 276,29 zł

• zmiany brzmienia § 2 ust. 2:

Przewidziana w Uchwale wartość Projektu wynosi 2 865 389,60 zł, w tym:

a)  w roku 2013 – kwota 142 276,29 zł z rezerwy celowej budżetu państwa na wydatki związane z regulacją stanu prawnego nieruchomości przejętych na rzecz skarbu Państwa w związku z realizacją Projektu oraz kwota 500 000,00 zł z środków innych niż przewidziane w rezerwie celowej na realizację Uchwały tj. ze środków z budżetu Beneficjenta dotacji z przeznaczeniem na wykonanie robót budowalnych. W kwocie 500 000,00 zł ujęta jest wartość robót budowlanych wykonanych w 2013 r. w wysokości 439 429,44 zł oraz wartość niezbędnych robót zabezpieczających w wysokości 60 570,56 zł, które zostały wykonane po wstrzymaniu przez Inwestora realizacji robót w związku z pismem Pełnomocnika Rządu do spraw Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu (...) znam (...) z 27 listopada 2013 r. skierowanym do Marszałka Województwa (...), informującym o braku możliwości finansowania robót ze środków rezerwy celowej przeznaczonej na realizację Programu. Przyczyną przedmiotowego wystąpienia Pełnomocnika było stanowisko Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji wyrażone w piśmie znak (...) z 21 listopada 2014 r. o braku uzasadnienia do uruchomienia środków rezerwy celowej w związku z podważeniem możliwości realizacji tego zadania przez Komisję Europejską;

b)  w roku 2014 – kwota 23 732,71 zł z rezerwy celowej budżetu państwa na wydatki związane z regulacją stanu prawnego nieruchomości. Realizacja Projektu dofinansowana jest ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i gospodarki Wodnej kwotą 2 199 389,60 zł przeznaczoną na wykonanie robót budowlanych i nadzorów.

• zmiany brzmienia § 2 ust. 3:

W związku z brakiem możliwości realizacji planowanych na 2014 r. wydatków w wysokości 23 723,71zł z przyczyn niezależnych od stron umowy, strony umowy postanawiają podjąć działania zmierzające do zmiany w załączniku do Uchwały – „Wykaz zadań kontynuowanych w 2014 r. i 2015 r., nakłady dotychczas poniesione, nakłady planowane do poniesienia w latach 2014-2015, źródła finansowania oraz termin zakończenia zadań” harmonogramu realizacji projektu.

• wprowadzenia § 2 ust. 4 o treści:

Wojewoda oświadcza, ze podejmie działania w roku 2015 w celu pozyskania środków z rezerwy celowej budżetu państwa na sfinansowanie wydatków związanych z regulacją stanu prawnego nieruchomości niezbędnych do realizacji projektu.

• wprowadzenia § 2 ust. 5 o treści:

Zapisy ust. 4 nie stanowią zobowiązania finansowego.

Nadto Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Zgodnie z przyjętą praktyką, w 2013 r. Województwo (...) zazwyczaj rozpoczynało realizacje inwestycji finansowanych z budżetu państwa na podstawie zatwierdzonego planu rzeczowo - finansowego, bez uprzedniego uzyskania decyzji finansowej o przyznaniu dotacji i rzeczywistym uzyskaniem środków. Zaakceptowanie planu rzeczowo – finansowego przez Komitet Sterujący i Pełnomocnika (Wojewodę (...)) było traktowane jako obietnica wypłaty środków z budżetu państwa na realizację zadania. Powyższy sposób działania był podyktowany tym, iż harmonogram prac i plan rzeczowo-finansowy zobowiązywał do wykonania określonego zakresu robót za określoną kwotę do zakończenia roku budżetowego, podczas gdy środki z budżetu państwa były przekazywane Województwu (...) przeważnie pod koniec roku, gdy prace powinny już być ukończone. Dodatkowo rozstrzygnięcie przetargu na wykonanie prac było pomocne w ustaleniu, jaka dokładnie ilość środków finansowych jest potrzebna do realizacji zadania, co pozwalało Wojewodzie (...) na wystąpienie o z wnioskiem o dotację w adekwatnej, nienadmiernej wysokości.

W rozważaniach prawnych Sąd przedstawił motywy swego rozstrzygnięcia:

W niniejszej sprawie poza sporem między stronami leżały okoliczności zakwalifikowania projektu „Rozbudowa prawego obwałowania rzeki (...)od km 0+800 do km 1+600 (zadanie nr 1) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D. na odcinkach od km 0+000 do km 0+575 i od km 0+575 do km 0+700 (zadanie nr 2) w miejscowości J., gmina (...), powiat (...), województwo (...)” jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, przeznaczonego do realizacji w ramach rządowego „Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu (...), wskazanie budżetu państwa jako źródła finansowania Projektu w planie rzeczowo – finansowym Programu, zatwierdzonym przez Komitet Sterujący i Wojewodę (...) jako Pełnomocnika, jak również sfinansowanie przez stronę powodową z własnych środków prac budowlanych i zabezpieczających o łącznej wartości 500 000 zł, wykonanych w ramach Projektu. Strony przyjmują jednak odmienną interpretację zapisów Umowy dotacji nr (...) z dnia 19 grudnia 2013 r., aneksowanej w dniu 18 lutego 2015 r. Powód wywodzi z powyższej umowy uprawnienie do uzyskania dotacji celowej z budżetu państwa na realizację prac budowlanych w ramach Projektu, podczas gdy pozwany stoi na stanowisku, iż umowa nie tworzyła po jego stronie zobowiązania do wypłaty powodowi dotacji przeznaczonej na sfinansowanie robót budowlanych, a co więcej zgodnie z zawartym później aneksem ciężar sfinansowania robót został w całości przeniesiony na powoda.

Jako że projekt „Rozbudowa prawego obwałowania rzeki (...)od km 0+800 do km 1+600 (zadanie nr 1) oraz prawego obwałowania cofkowego potoku D. na odcinkach od km 0+000 do km 0+575 i od km 0+575 do km 0+700 (zadanie nr 2) w miejscowości J., gmina (...), powiat (...), województwo (...)” stanowił zadanie z zakresu administracji rządowej, zlecone do wykonania powodowi jako jednostce samorządu terytorialnego, dla oceny zasadności roszczenia wniesionego przez powoda konieczna jest analiza przewidzianych prawem zasad finansowania tego rodzaju zadań. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1530 z późn. zm.), jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju (art. 49 ust. 3), a ich przekazywanie leży co do zasady w gestii wojewody (art. 49 ust. 4), przy czym powinno się ono odbyć w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań (art. 49 ust. 5). W przypadku niedotrzymania warunku przekazania dotacji w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6)

W orzeczeniach Sądu Najwyższego, wydanych na gruncie art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stwierdzono jednoznacznie, iż dotacja celowa, o której mowa w w/w przepisie, jest dotacją o charakterze obligatoryjnym, jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca sformułował zasadę adekwatności. Podkreślane jest również, że ustawodawca przyjął w tym zakresie pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi, a żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17, LEX nr 2475062; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 2019 r., I CSK 94/18, LEX nr 2652348). Jak wynika z powyższego, art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jedynie szczególna regulacja rangi ustawowej mogłaby ewentualnie zobowiązać jednostek samorządu terytorialnego do finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z własnych środków.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy więc w pierwszej kolejności wskazać, iż już samo przekazanie powodowi do wykonania zadania zleconego objętego Projektem utworzyło po stronie Wojewody (...) obowiązek zapewnienia odpowiednich środków finansowych z budżetu państwa na jego realizację. Co więcej, plan rzeczowo – finansowy Programu w pierwotnej wersji nie przewidywał przeprowadzenia w 2013 r. robót budowlanych w ramach Projektu, lecz na wniosek powoda, motywowany możliwością wykonania robót budowlanych jeszcze w 2013 r., plan został zmieniony w ten sposób, iż zwiększono kwotę z budżetu państwa przeznaczoną na realizację Projektu w 2013 r. z 166 000 do 2 200 000 zł. W preambule Umowy nr (...) z dnia 19 grudnia 2013 r. wskazano zaś wprost, że umowa przewiduje dofinansowanie Projektu, w tym robót budowlano-montażowych zaplanowanych na lata 2013-2015, ze środków Programu. Jednocześnie w § 2 ust. 1 lit. a umowy ustalono wysokość kwoty przewidzianej na prace budowlano – montażowe w 2013 r. na 1 034 000,00 zł. Co prawda w § 2 ust. 3 wskazano, iż zapisy ust. 2 nie stanowią zobowiązania finansowego, lecz interpretacja powyższego zapis w kontekście art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także całokształtu uzgodnień podjętych pomiędzy stronami oraz przez Komitet Sterujący nie pozwala na uznanie, że wyłącza on konieczność finansowania Projektu ze środków z budżetu państwa. Należy przyjąć, że zarówno w planie rzeczowo – finansowym Programu, jak i w Umowie zostało wyraźnie sformułowane przyrzeczenie udzielenia powodowi dotacji celowej z budżetu państwa, w ramach środków przeznaczonych na realizację Programu, przeznaczonej na pokrycie kosztów robót budowlanych wykonywanych w 2013 r. w ramach Projektu.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pozwanego, zawarcie w dniu 18 lutego 2015 r. aneksu nr (...) do Umowy, ani uchylenie na mocy uchwały Rady Ministrów nr (...) z dnia 26 sierpnia 2014 r. „Programu ochrony przed powodzią w dorzeczu(...) i zastąpienie dotychczasowego planu rzeczowo – finansowego wykazem stanowiącym załącznik do w/w uchwały, który to wykaz nie przewidywał finansowania kwoty dochodzonej przez powoda z budżetu państwa, nie mogło wyłączyć obowiązku zwrotu powodowi kosztów poniesionych w związku z realizacją robót budowalnych i zabezpieczających w ramach Projektu. Powód podjął decyzję o rozpoczęciu robót budowlanych kierując się udzieloną mu gwarancją sfinansowania ich w drodze dotacji celowej, wyrażoną w planie rzeczowo – finansowym i Umowie. Zawarte w aneksie i Uchwale ustalenia w przedmiocie pokrycia kosztów robót budowlanych i zabezpieczających ze środków własnych powoda przyjęto już po faktycznym ich opłaceniu przez powoda, z przyczyn całkowicie od niego niezależnych (tj. negatywnego stanowiska Komisji Europejskiej w przedmiocie zgodności Programu z prawem unijnym). Jak wskazano wyżej, art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i jedynie szczególna regulacja rangi ustawowej mogłaby zobowiązać jednostkę samorządu terytorialnego do finansowania tych zadań z własnych środków; modyfikacja powyższej zasady w drodze umowy czy uchwały Rady Ministrów, która stanowi akt prawny wewnętrznie obowiązujący, o randze niższej niż ustawa, jest niedopuszczalna. Zarówno zapisy wykazu, jak i aneksu nr (...) do Umowy, przewidujące pokrycie kwoty 500 000 zł ze środków własnych Województwa (...) można więc traktować jedynie jako oświadczenie wiedzy, a nie przeniesienie ciężaru finansowania robót budowlanych i zabezpieczających wykonanych w ramach Projektu na powoda, wyłączające obowiązek udzielenia powodowi dotacji celowej na pokrycie kosztów tych robót.

Roszczenie powoda okazało się więc zasadne w całości i z tego względu Sąd w punkcie I. sentencji wyroku zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 500 000 zł wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 28 stycznia 2014 r. Odnośnie daty, od której są liczone odsetki należy wskazać, iż w dniu 27 stycznia 2014 r. pozwanemu została przekazana dokumentacja konieczna do oceny wysokości kosztów poniesionych przez powoda na realizację prac budowlanych i zabezpieczających, pozwalająca na precyzyjne określenie kwoty dotacji, co uzasadnia zasądzenie odsetek od dnia następnego po przekazaniu dokumentacji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c., tj. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu.

Pozwany apelacją zaskarżył niniejszy wyrok w całości, zarzucając:

a)  naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

1)  art. 49 ust. 6 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz 1530 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie do oceny charakteru prawnego

2)  roszczenia powoda, podczas gdy żądanie zapłaty powoda winno być rozpatrywane z uwzględnieniem postanowień umowy o przyznanie dotacji - Umowy Nr (...) z 19.12.2013 r. oraz Aneksu nr (...) do umowy nr (...) z dnia 18 lutego 2015 r.,

3)  art. 48 oraz art. 45 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.) poprzez błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie do oceny charakteru prawnego roszczenia powoda, podczas gdy zgłoszone przez powoda żądanie zapłaty kwoty dotacji powinno zostać ocenione z uwzględnieniem terminów i zasad wynikających z porozumienia stron, tj. Umowy Nr (...) z 19.12.2013 r. oraz Aneksu nr (...) do umowy nr (...) z dnia 18 lutego 2015 r.,

4)  art. 65 § 2 k.c. w zw. z art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) poprzez błędną wykładnię oświadczeń woli stron zawartych w Umowie Nr (...) z 19.12.2013 r. oraz Aneksu nr (...) do umowy nr (...) z dnia 18 lutego 2015 r. poprzez uznanie za oświadczenia wiedzy tych postanowień umownych, które wprost formułowały obowiązek poniesienia przez powoda kosztów finansowania robót budowlanych w 2013 r. i prac zabezpieczających wykonanych w ramach Projektu ze środków własnych Województwa (...),

5)  art. 109 ust. 1 , art. 112 pkt 4 i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) poprzez uznanie, że dotacja celowa przyznana na rok 2013 może być wypłacona po zakończeniu tego roku budżetowego

b)  naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj.:

6)  art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dowolną i wybiórczą oceną dowodów z zeznań świadków i pominięcie tych części zeznań świadków:

- M. M. - w których wyjaśniała, że kwoty i źródła finansowania określone w planie rzeczowo-finansowym były jedynie projektowane i szacunkowe;

- E. K. - w których wyjaśniał, że z praktyki wie, że dopóki nie było decyzji o finansowaniu, nie ogłaszano przetargu;

- K. C. - w których wyjaśniał, że plan rzeczowo- finansowy za­wierał wyłącznie dane szacunkowe, a w umowie był zapis, że zobowiązanie Wojewo­dy (...) do podjęcia działań w celu pozyskania środków nie stanowi zobo­wiązania finansowego

Na podstawie przedstawionych zarzutów pozwany wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego w całości poprzez oddalenie powództwa w całości i zasądzenie kosztów procesu od powoda na rzecz pozwanego, w tym na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi;

a w każdym wypadku:

- zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody (...) zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego, w tym na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Powód wniósł o:

1.  oddalenie apelacji;

2.  zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania apelacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Sąd Apelacyjny zważył co następuje:

Apelacja jest bezzasadna z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd Apelacyjny w pełni podziela ustalenia faktyczne Sądu I instancji i poczynione na ich podstawie rozważania prawne, uznając je za własne,

W tym kontekście należy w pełni zgodzić się z argumentacją przedstawiona w odpowiedzi na apelację, że za prawidłowe należy uznać twierdzenie uzasadnienia zaskarżonego apelacją wyroku, że stan faktyczny sprawy był w przeważającej mierze bezsporny, a sąd dokonał istotnych ustaleń na podstawie zeznań wymienionych świadków, w tym M. M. i K. C.. W skarżonym wyroku wskazano jednocześnie, że nie uwzględniono w określonym zakresie zeznań świadka E. K., jako sprzecznych z zeznaniami świadków, które uznano za wiarygodne. Strona Pozwana podnosząc w złożonej apelacji zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. nie wykazała na czym w istocie miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania cywilnego w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, a jedynie wdała się w polemikę z ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi przez Sąd I. instancji. Co istotne, powyższy zarzut strony pozwanej oraz wskazane zakresy zeznań świadków M. M. i K. C., dotyczą dokonanych przez nich ocen (wykładni) zapisów planu rzeczowo-finansowego, a nie faktów mających znaczenie dla sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego oceny zeznań świadka E. K., to Sąd I instancji wyraźnie wskazał dlaczego i w jakim zakresie odmówił im wiarygodności. Stąd też zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego należy uznać za bezzasadny.

Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje celowe, powinny być przekazywane, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej, przez wojewodów, w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań (art. 49 ust. 4 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

Trafnie wskazano, że w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym z art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach samorządu terytorialnego wynika cywilnoprawne roszczenie o zapłatę. które może być dochodzone przed sądem powszechnym, a jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być podmiotem praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego, a także cywilnego.

Zasadnie wskazano też, że zgodnie z treścią obowiązującego do dnia 31.12.2017 r. art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz.U. 2001 nr 115 poz. 1229 z późn. zm.) wykonywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich utrzymywanie należało do marszałka województwa, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Przede wszystkim jednak trafnie podkreślono, że nie budzi wątpliwości fakt, iż realizowany przez strony sporu projekt rozbudowy obwałowania stanowił zadanie z zakresu administracji rządowej, zlecone do wykonania powodowi jako jednostce samorządu terytorialnego, a zasady finansowania tego projektu regulują postanowienia ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W tym kontekście trudno zakwestionować argumentację powoda, że w zupełności należy się zatem zgodzić z argumentacją prawną skarżonego wyroku oraz powołanego tam wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 144/17, który stanowi, że: „Dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., jest dotacją o charakterze obligatoryjnym. Jedną z niewielu, w stosunku do której ustawodawca sformułował zasadę adekwatności. Ustawodawca przyjął w tym zakresie pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający. Prawidłowa wykładnia art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę roszczenia o zapłatę kwoty rzeczywiście potrzebnej do pełnego wykonania zadań zleconych. Ma on zastosowanie zarówno w wypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań".

W konsekwencji zasadnie powód wskazał, że w świetle powyższego, należy również podnieść, iż w przedmiotowej sprawie nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony pozwanej o naruszeniu prawa materialnego art. 45 i art. 48 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez ich błędne niezastosowanie. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 45 ww. ustawy „jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu administracji rządowej, na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, otrzymuje od tych organów dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia". Przepis art. 48 ww. ustawy stanowi, że szczegółowe zasady i terminy przekazywania dotacji na realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań na mocy porozumień, o których mowa w art. 45 i 46, określają te porozumienia”. Niemniej jednak pozwany pominął okoliczność, że wykładnia tych przepisów nie może prowadzić do konkluzji sprzecznych z pozostałymi regulacjami tej ustawy, w tym art. 49, który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i jedynie szczególna regulacja rangi ustawowej mogłaby zobowiązać jednostkę samorządu terytorialnego do finansowania tych zadań z własnych środków. Modyfikacja tej zasady była zatem dopuszczalna jedynie w drodze ustawy, a do takowej nigdy nie doszło.

Podsumowując ma rację powód, iż nie mogło zatem dojść do skutecznej zmiany zasad finansowania projektu na mocy porozumienia stron i podpisanego aneksu. Stąd też należy w pełni podzielić argumentację Sądu I. instancji jako prawidłową w istniejącym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Dla źródła zobowiązania strony pozwanej wobec powoda w związku z realizacją projektu polegającego na rozbudowie obwałowania, a w konsekwencji ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydanego rozstrzygnięcia, nie miał zatem żadnego znaczenia podpisany przez strony aneks do umowy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu Apelacyjnego podniesione przez pozwanego w apelacji zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się bezzasadne.

Jedynie na marginesie można dodać, że w realiach niniejszej sprawy nie była to dotacja z budżetu państwa na dofinansowania zadań własnych podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, gdzie z przyczyn oczywistych wysokość udzielonej dotacji na ten cel jest ostatecznie określona w porozumieniu zawartym przez obie strony, lecz dotacja na sfinansowanie prac zleconych z zakresu administracji rządowej, a w tym zakresie ustawodawca przyjął pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, zleconych do wykonania samorządowi.

Dlatego Sąd Apelacyjny orzekł jak w pkt 1. sentencji na mocy art. 385 k.p.c.

O kosztach postępowania apelacyjnego orzeczono jak w pkt 2 sentencji według zasady odpowiedzialności za wynik postępowania określonej w art. 98 § 1 k.p.c., a co do wysokości odnośnie zwrotu kosztów zastępstwa, zgodnie z stawkami określonym w § 2 pkt 7 oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 05.11.2015 r. poz. 1804; zm. Dz.U. z 12.10.2016 r. poz. 1667) z tym, że wobec faktu, iż w I instancji nie prowadził sprawy ten sam radca prawny, to koszty te określono w wysokości 100 % stawki minimalnej, tj. w wysokości 10.800 zł.

SSA Grzegorz Krężołek SSA Marek Boniecki SSA Jerzy Bess