Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 stycznia 2021 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej w składzie:

PrzewodniczącySędzia SA Maciej Dobrzyński

SędziowieSA Jolanta de Heij-Kaplińska

SA Anna Szanciło

po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z powództwa Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o cofnięcie koncesji

na skutek apelacji pozwanego

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt XVII AmE 367/17

I.  zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że:

a)  w punkcie pierwszym oddala odwołanie,

b)  w punkcie drugim zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu,

II.  zasądza od Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu w postępowaniu apelacyjnym.

VII AGa 22/20

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 września 2017 r., nr (...) (...). (...).2017.PSk, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako Prezes URE, Organ lub pozwany), na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.; dalej jako: p.e.) oraz w zw. z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.) cofnął z urzędu koncesję na obrót paliwami ciekłymi, udzieloną decyzją Prezesa URE z dnia 18 października 2011 r., nr (...), Przedsiębiorstwu Produkcyjno Usługowo Handlowemu (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako Spółka lub powód).

Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym uznaniu, że odwołujący się zalega z zapłatą podatków, stanowiących dochód budżetu państwa, podczas gdy w rzeczywistości odwołujący się miał nadpłatę w podatku dochodowym za 2016 r., która została zaliczona na poczet zaległych zobowiązań z tytułu podatku od towarów i usług,

2/ naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e. poprzez bezpodstawne cofnięcie odwołującemu się koncesji na obrót paliwami ciekłymi pomimo braku zaistnienia przesłanki zalegania z zapłatą podatków, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e.

W odpowiedzi na odwołanie z dnia 14 lutego 2018 r. Prezes URE wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 31 października 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. w restrukturyzacji kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów procesu (pkt 2).

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych oraz rozważaniach prawnych:

Decyzją Prezesa URE z dnia 18 października 2011 r., nr (...), Spółka uzyskała koncesję na obrót paliwami ciekłymi na okres od 18 października 2011 roku do 31 grudnia (2030 r.). Zgodnie z warunkiem 2.1.1. koncesji koncesjonariusz jest obowiązany do spełnienia określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności gospodarczej oraz do wykonywania działalności objętej niniejszą koncesją na zasadach określonych w ustawie Prawo energetyczne oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych.

Pismem z 28 lutego 2017 r., znak: (...) (...) (...) (...) (...), Naczelnik Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. poinformował Prezesa URE, że powód posiada wymagalne zaległości podatkowe. Stwierdzona kwota zaległości wymagalnych to 404 540 zł (na sumę zaległości składały się kwoty: 275 130 zł z tytułu podatku od towarów i usług za 11/2015 r., za 01-02/2016 r. 06-11/2016 r.; 129 410 zł z tytułu podatku od towarów i usług za 12/2016 r). W dniu 3 stycznia 2017 r. Spółka złożyła do Urzędu Skarbowego wniosek o rozłożenie na raty zaległości w wysokości 275 130 zł. Wobec treści pisma Urzędu Skarbowego Prezes URE wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji na obrót paliwami ciekłymi spółce (...).

Postanowieniem Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia 28 kwietnia 2017 r. doszło do otwarcia postępowania układowego Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego (...) sp. z o.o. z siedzibą w S.. Postępowanie układowe obejmowało wszystkie zobowiązania podatkowe powoda wskazane w treści zawiadomienia skierowanego do Organu z 28 lutego 2017 r. Z uwagi na otwarcie postępowania układowego doszło do zawieszenia postępowania egzekucyjnego toczącego się z wniosku Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. przeciwko Spółce.

Na dzień 29 czerwca 2017 r. powód posiadał zaległości nie objęte restrukturyzacją w wysokościach: 1) 15 381 zł z tytułu podatku VAT za (...) (zaległość jest wymagalna, 14 czerwca 2017 r. wystawiono tytuł wykonawczy), 2) 1 482 zł z tytułu podatku CIT za (...) (zaległość jest wymagalna, 23 czerwca 2017 r. wystawiono upomnienie).

Z informacji przedstawionej Prezesowi URE już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. wynikało, że na dzień wydania decyzji przez Prezesa URE o cofnięciu koncesji powodowi, tj. na 21 września 2017 r., spółka (...) zalegała z zapłatą podatków nie podlegających restrukturyzacji w kwotach: i) 1 482 zł z tytułu podatku CIT za maj 2017 r., ii) 1 482 zł z tytułu podatku CIT za czerwiec 2017 r., iii) 1 482 zł z tytułu podatku CIT za lipiec 2017 r., iv) 1 482 zł z tytułu podatku CIT za sierpień 2017 r., v) 2 998,6 zł z tytułu podatku VAT za kwiecień 2017 r., vi) 18 577 zł z tytułu podatku VAT za maj 2017 r., vii) 4 309 zł z tytułu podatku VAT za czerwiec 2017 r. Urząd Skarbowy poinformował jednocześnie, że na poczet zaległości spółki (...) została zaliczona nadpłata w podatku dochodowym od osób prawnych za 2016 r. w wysokości 11 682 zł. Urząd Skarbowy wskazał, że dokonywał pobrań na poczet zaległych podatków, sam podatnik również dokonywał wpłat oraz dokonywał korekt deklaracji. Po dokonaniu tego rozliczenia w odniesieniu do wcześniejszego stanu zaległości wskazanego w piśmie Urzędu Skarbowego z 29 czerwca 2017 r. pozostała zaległość w podatku VAT za kwiecień 2017 r. w wysokości 2 998,60 zł oraz z tytułu podatku CIT za maj 2017 r. w kwocie 1 482 zł.

Sąd I instancji wskazał, że powyższy stan faktyczny ustalił w oparciu o przywołane dowody, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, jak i w oparciu o twierdzenia stron, oraz fakty powszechnie znane. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były kwestionowane przez strony. Także Sąd nie znalazł podstaw, aby odmówić im mocy dowodowej. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego powoda o zwrócenie się do Urzędu Skarbowego o wskazanie wysokości nadpłaty odwołującego w podatku dochodowym za rok 2016 i jej zaliczenia na poczet zaległych zobowiązań z tytułu podatku VAT i umorzenia tych zobowiązań, z uwagi na fakt, że okoliczność ta i tak będzie musiała być przedmiotem dalszego postępowania administracyjnego, gdyż to rolą organu jest ustalić powyższą okoliczność, realizując tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a po wtóre Organ oponował przeciwko przeprowadzeniu tego dowodu przez Sąd.

W ocenie Sądu Okręgowego odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 33 ust. 1 p.e. Prezes URE udziela koncesji wnioskodawcy, który: 1) ma siedzibę lub miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Turcji; 2) dysponuje środkami finansowymi w wielkości gwarantującej prawidłowe wykonywanie działalności bądź jest w stanie udokumentować możliwości ich pozyskania; 3) ma możliwości techniczne gwarantujące prawidłowe wykonywanie działalności; 4) zapewni zatrudnienie osób o właściwych kwalifikacjach zawodowych, o których mowa w art. 54; 5) uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, o której mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących; 6) nie zalega z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, z wyjątkiem przypadków, gdy uzyskał przewidziane prawem zwolnienie, odroczenie, rozłożenie na raty zaległości podatkowych albo podatku lub wstrzymanie w całości wykonania decyzji właściwego organu podatkowego.

Z kolei zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 p.e. Prezes URE może zmienić warunki wydanej koncesji na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego. Według ust. 2 Prezes URE cofa koncesję w przypadkach: 1) określonych w art. 58 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; 2) cofnięcia przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego zezwolenia na prowadzenie składu podatkowego lub jego wygaśnięcia, jeżeli przed wygaśnięciem podmiot nie uzyskał nowego zezwolenia, w trybie i na zasadach określonych w przepisach odrębnych - w odniesieniu do działalności objętej tym zezwoleniem; 3) w przypadku zmiany, w zakresie określonym w ustawie, warunków wykonywanej działalności gospodarczej objętej koncesją; 4) niespełniania któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 33 ust. 1, lub w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 33 ust. 3 pkt 2-6 lub ust. 3a.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów podkreślił, że przedmiotem postępowania było cofnięcie powodowi koncesji w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e. z powodu zalegania z podatkami. Zakres tego postepowania, a tym samym zakres zaległości podatkowych, został określony przez regulatora rynku energetycznego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 25 kwietnia 2017 r. W zawiadomieniu tym dokonało się tym samym określenie granic przedmiotowych sprawy administracyjnej. Mianowicie, zarzutem postawionym powodowi w postanowieniu o wszczęciu postępowania, który miał uzasadniać cofnięcie mu koncesji, było zaleganie z zapłatą podatku VAT w łącznej kwocie 404 540 zł. Były to zaległości z okresu listopad 2015 r. - grudzień 2016 r. W toku postępowania administracyjnego okazało się, że na skutek objęcia powyższych należności postępowaniem restrukturyzacyjnym, kwoty te nie podlegają egzekucji (zawieszono postępowania egzekucyjne), a dłużnik nie może tych zobowiązań uregulować aż do czasu zakończenia postępowania. Zatem, co także przyznał organ regulacyjny, zobowiązania podatkowe dłużnika, które stanowiły podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie mogły uzasadniać cofnięcia koncesji powodowi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes URE wskazał jednak, że istniały inne jeszcze zobowiązania podatkowe koncesjonariusza, które były wymagalne i które ostatecznie stały się podstawą decyzji o cofnięciu koncesji. Chodziło o zobowiązania z kwietnia i maja 2017 r. w łącznej kwocie 16 863 zł, na którą składały się: kwota 15 381 zł z tytułu podatku VAT za (...) i kwota 1 482 zł z tytułu podatku CIT za (...). Zdaniem Sądu I instancji, zobowiązania te nie mogłyby stać się podstawą do wszczęcia postępowania 25 kwietnia 2017 r., gdyż w tym dniu jeszcze nie istniały, w szczególności nie były wymagalne (stały się wymagalne dopiero w czerwcu 2017 r.).

Sąd Okręgowy stanął na stanowisku, że oparcie rozstrzygnięcia o cofnięciu koncesji na zarzutach istnienia zaległości podatkowych innych niż te, które stanowiły podstawę do wszczęcia przedmiotowego postępowania, jest niedopuszczalne. Wynika to w szczególności z faktu, że strona nie mogła w toku postępowania administracyjnego podjąć skutecznej obrony przed zarzutami istnienia zaległości podatkowych dotyczących kwietnia i maja 2017 r., gdyż taki zarzut nie został jej postawiony. Nie spełnia wymogu przedstawienia stronie konkretnego zarzutu, na którym zasadza się ostateczna decyzja cofająca koncesję, poinformowanie strony, że w aktach znajdują się pisma, w tym pisma Urzędu Skarbowego w B. z 28 lutego i 29 czerwca 2017 r. Informacja tej treści znalazła się piśmie Prezesa URE z 27 lipca 2017 r., w którym Organ wskazał, że działając w oparciu o przepis art. 77 § 4 k.p.a. zawiadamia stronę o powyższym. Powołany przez Organ przepis dotyczy faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi z urzędu, które nie wymagają dowodu. Jednakże, jak stanowi zdanie drugie powołanego przepisu, fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

W kontekście niniejszej sprawy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że sposób poinformowania strony o fakcie znanym organowi z urzędu nie był prawidłowy. Poinformowanie o fakcie znanym z urzędu musi wskazywać konkretny fakt, który organ uznaje za istotny w sprawie. Tymczasem informacja zawarta w ww. piśmie skierowanym do powoda wskazywała tylko na samo pismo z Urzędu Skarbowego, a nie zawarte w jego treści fakty, które Organ potraktował jako znane mu z urzędu. Tym samym - wobec nieprzedstawienia powodowi w sposób jednoznaczny informacji o tym, że Organ posiada inne jeszcze dane na temat zaległości podatkowych niż wymienione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a które Organ rozważa wziąć pod uwagę w kontekście możliwości cofnięcia koncesji - należało uznać, że skoro powód nie został poinformowany o faktycznie stawianych mu zarzutach dotyczących zaległości podatkowych, to został jednocześnie pozbawiony prawa do obrony przed stawianymi mu zarzutami.

Za okoliczność nie bez znaczenia uznał Sąd I instancji to, że przedsiębiorca działał w częściowo słusznym, jak się ostatecznie okazało, przekonaniu, że z uwagi na nadpłatę w podatku dochodowym, inne jeszcze jego zobowiązania wobec Urzędu Skarbowego nie istnieją, lub istnieją w mniejszym zakresie, gdyż nadpłata może zostać zaliczona na poczet zaległych zobowiązań podatkowych. Z informacji, które organ regulacyjny pozyskał już po wydaniu decyzji, jednoznacznie wynikało, że istotnie taka nadpłata istniała i została rozliczona przez Urząd Skarbowy. Tym samym z tytułu podatku VAT za (...) pozostało do zapłaty 2 998,60 zł oraz z tytułu podatku CIT za (...) - 1 482 zł. Powyższe jednoznacznie wskazywało, że także Organ wydając decyzję nie miał dostatecznego rozeznania o faktycznych zobowiązaniach podatkowych powoda, czym także pozbawił powoda prawa do obrony, które jest podstawową wartością demokratycznego państwa prawa. Za budzące zdziwienie uznał Sąd Okręgowy stanowisko Organu, wyrażone w odpowiedzi na odwołanie, że informacja o istnieniu nadpłaty nie była znana Organowi przed wydaniem decyzji, a została przekazana dopiero w odwołaniu od decyzji, skoro to właśnie decyzje procesowe Organu w toku postępowania administracyjnego nie wywołały po stronie powoda potrzeby podjęcia obrony, gdyż powód nie wiedział o możliwości cofnięcia mu koncesji w oparciu o inne jeszcze zaległości podatkowe, niż te objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym.

Sąd I instancji podkreślił, że orzecznictwo dotyczące postępowań regulacyjnych, w szczególności kar administracyjnych nakładanych w tych postępowaniach, kładzie szczególny nacisk na zagwarantowanie przedsiębiorcom prawa do obrony, na podobnym poziomie jak ma to miejsce w postępowaniach karnych, głównie ze względu na szczególną dolegliwość jaką stanowią kary administracyjne. Tak samo wysokie standardy prawa do obrony winny być zachowane w postępowaniu o cofnięcie koncesji. Dla przedsiębiorcy, którego cała działalność zasadza się na posiadaniu koncesji, cofnięcie jej jest porównywalne lub nawet bardziej dolegliwe niż nałożenie kary pieniężnej. Dlatego standardy dotyczące zagwarantowania przedsiębiorcy prawa do obrony muszą być w równym stopniu respektowane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej, jak i cofnięcie koncesji. W tym kontekście konieczne jest więc przedstawienie przedsiębiorcy konkretnych zarzutów, jakie organ mu stawia, a które zdaniem organu mogą stanowić podstawę do cofnięcia koncesji. Dopiero przedstawienie precyzyjnie określonych zarzutów pozwala na podjęcie obrony przed tymi zarzutami.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania został powodowi przedstawiony zarzut dotyczący istnienia takich zaległości podatkowych, które w ostateczności nie mogły stać się podstawą do cofnięcia koncesji, z uwagi na objęcie ich postępowaniem restrukturyzacyjnym, na co powód powołał się wykonując swoje prawo do obrony. Fakt, że Organ bierze pod uwagę inne jeszcze zaległości podatkowe powoda, które mogą stanowić podstawę do cofnięcia koncesji, nie został przedsiębiorcy zakomunikowany przed wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji cofającej koncesję, przez co nie mógł on podjąć skutecznej obrony przed takim zarzutem. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że naruszenie prawa powoda do obrony w toku postępowania administracyjnego, a które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Sąd Okręgowy podkreślił, że w sprawach dotyczących odwołania od decyzji administracyjnej, co do zasady nie znajduje zastosowania przepis art. 316 k.p.c., w myśl którego sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W sprawach rozpoznawanych przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oceniany jest stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydania decyzji administracyjnej, gdyż tylko taka konstrukcja pozwala na ocenę, czy decyzja w dacie wydania odpowiadała prawu. W kontekście powyższego, Sąd I instancji nie mógł przy rozstrzyganiu sprawy wziąć pod uwagę wskazywanego przez Prezesa URE w odpowiedzi na odwołanie stanu zadłużenia podatkowego powoda, ocenianego przez Organ na kwotę „prawie 30.000 zł”. Ta okoliczność nie została bowiem ustalona w toku postępowania administracyjnego i Organ takiej wiedzy w dacie wydania decyzji nie posiadał, gdyż powziął ją dopiero z pisma Urzędu Skarbowego z 28 listopada 2017 r., a co za tym idzie, także powód nie mógł podjąć skutecznej obrony przed tym zarzutem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek przed przekazaniem odwołania do sądu organ ma prawo przeprowadzić dodatkowe czynności zmierzające do wyjaśnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, to jednak pozyskiwanie na tym etapie dowodów może w myśl art. 479 ⁴⁸ § 2 k.p.c. stanowić jedynie przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji w ramach samokontroli, a nie zmierzać do pozyskiwania na tym etapie dowodów, których organ nie przeprowadził w toku postępowania administracyjnego mimo istnienia po jego stronie takiego obowiązku (zasad prawdy obiektywnej).

W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy w oparciu o art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, których zwrot został zasądzony na rzecz powoda, jako strony wygrywającej proces, Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 98 k.p.c.

Apelację od wyroku Sądu Okręgowego wniósł pozwany, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, iż przedmiotem postępowania o cofnięciu koncesji mogłyby być tylko i wyłącznie konkretne zaległości podatkowe wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, a pozwany winien w trakcie postępowania dodatkowo weryfikować czy nie powstały kolejne lub nie wygasły dotychczasowe zaległości i przy każdej takiej zmianie zadłużenia informować o tym powoda, co czyniłoby niemożliwym przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji, gdy tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania spełnia rolę informacyjną w zakresie kierunku postępowania,

2/ naruszenie art. 77 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż fakty wynikające z dokumentów zebranych w sprawie, tj. z pism Urzędu Skarbowego w B. z 28 lutego i 29 czerwca 2017 r., stanowią „fakty znane organowi z urzędu”, gdy tymczasem ww. fakty wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zatem wystarczające było umożliwienie stronie zapoznania się z tymże materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd Okręgowy do błędnego przekonania, iż powód został pozbawiony prawa do obrony, a zaskarżona decyzja jest wadliwa w takim stopniu, iż nie można tej wadliwości konwalidować w postępowaniu sądowym,

3/ naruszenie art. 479 ⁵³ § 1-2 k.p.c. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu,

4/ naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 6 w zw. art. 41 ust. 2 pkt 4 p.e. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji powód posiadał zaległości podatkowe,

5/ naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 4 p.e. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Prezes URE w sposób nieuzasadniony cofnął powodowi koncesję.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona pozwana wniosła o zmianę wyroku poprzez oddalenie odwołania od decyzji w całości oraz zasądzenie od powoda na rzecz Prezesa URE kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje wg norm przepisanych.

Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:

apelacja pozwanego zasługiwała na uwzględnienie.

W dniu 25 kwietnia 2017 r. Prezes URE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej spółce (...) decyzją z 18 października 2011 r., w związku z niespełnianiem warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e., tj. ze względu na zaleganie przez przedsiębiorcę z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania zawiadomiona została Spółka (k. 3 i 3A akt postępowania administracyjnego). W dniu 28 kwietnia 2017 r. Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej otworzył postępowanie układowe spółki (...), wyznaczając jednocześnie sędziego komisarza oraz nadzorcę sądowego (k. 5-9 akt postępowania administracyjnego). Postanowieniem z tego samego dnia Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej na mocy art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1574 ze zm.; dalej jako pr. restr.) zawiesił postępowania egzekucyjne prowadzone m.in. przez Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. (k. 10-12 akt postępowania administracyjnego).

Zgodnie z treścią art. 277 § 1 pr. restr. nadzorca sądowy wstępuje z mocy prawa do postępowań sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych oraz przed sądami polubownym, dotyczących masy układowej. Według zaś art. 277 § 3 pr. restr. w postępowaniach administracyjnych, sądowoadministracyjnych oraz przed sądami polubownym nadzorca sądowy ma prawa strony. Art. 240 w zw. z art. 273 pr. restr. stanowi, że z dniem otwarcia postępowania układowego mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika staje się masą układową. W ocenie Sądu Apelacyjnego nie zachodziły podstawy do uznania postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia koncesji za dotyczące masy układowej. Koncesja ma formę decyzji administracyjnej, która umożliwia indywidualnie wskazanemu podmiotowi podejmowanie określonego rodzaju aktywności. Decyzje przyznają zatem uprawnienia, które nie mają jednak charakteru cywilnoprawnego, ale publicznoprawny i są związane z osobą, która uzyskała koncesję. W tej sytuacji koncesje nie mogą zostać uznane za składnik mienia, a tym samym wchodzić w skład masy układowej. Oznaczało to, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia koncesji dalej toczyło się wyłącznie z udziałem spółki (...), mimo otwarcia wobec niej postępowania układowego. Argumentację tę należało również odnieść do masy sanacyjnej (art. 294 pr. rest.), zatem bez wpływu na sprawę pozostawało otwarcie wobec powoda postępowania sanacyjnego postanowieniem Sądu Rejonowego w Bielsku-Białej z dnia 28 stycznia 2019 r. (k. 109). Postępowanie to zostało zresztą umorzone 29 lipca 2019 r. (k. 171).

Uchylając decyzję Prezesa URE z 21 września 2017 r. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako SOKiK) stanął na stanowisku, że nie było możliwe cofnięcie powodowi koncesji w oparciu o stwierdzenie innych zaległości podatkowych koncesjonariusza niż wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, bowiem stanowiło to o naruszeniu prawa do obrony. W szczególności Sąd Okręgowy podkreślił, że powód nie mógł w postępowaniu administracyjnym podjąć skutecznej obrony przed zarzutami istnienia zaległości podatkowych dotyczących kwietnia i maja 2017 r., bowiem zarzut taki nie został mu postawiony.

Sąd Apelacyjny nie podziela powyższego stanowiska.

W pierwszym rzędzie wskazać należało, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wyznacza granice tego postępowania. W rozstrzyganym przypadku z zawiadomienia Prezesa URE wynikało, że przedmiot postępowania stanowiła sprawa cofnięcia koncesji w związku z niespełnianiem przez spółkę (...) warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e., tj. zaleganie z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa. Decyzja Prezesa URE, od której odwołanie złożył powód, odnosiła się dokładnie to tego przedmiotu, tj. cofnięcia koncesji wobec stwierdzenia zaległości podatkowych po stronie Spółki. Przedmiot ostatecznego rozstrzygnięcia nie wykraczał zatem poza granice postępowania wynikające z zawiadomienia o jego wszczęciu.

Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego jest zapewnienie stronom możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Zawiadomienie ma zatem umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej i w konsekwencji pozwala zadbać o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK (...), LEX nr 1145593 oraz z dnia 22 marca 2013 r., I OSK (...), LEX nr 14369995).

Z powyższego, w ocenie Sądu Apelacyjnego, należało wyprowadzić wniosek, że wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania - w jego części przytaczającej okoliczności faktyczne - konkretne zaległości podatkowe nie wyznaczały w sposób ostateczny granicy orzekania przez Prezesa URE w sprawie cofnięcia koncesji. Niewątpliwie jednak, jeżeli w toku postępowania administracyjnego Organ uzyskał wiedzę o innych jeszcze zaległościach podatkowych koncesjonariusza i okoliczności z tym związane miałyby wejść do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i faktycznie stanowić uzasadnienia dla cofnięcia koncesji, to z pewnością Organ, aby wypełnić obowiązki spoczywające na nim na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., powinien o tym poinformować stronę i umożliwić jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Organ w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego z 27 lipca 2017 r. wskazał powodowi - w trybie art. 77 § 4 k.p.a., że w aktach sprawy znajdują się pisma Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. z 28 lutego 2017 r. (przywołane już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) oraz z 29 czerwca 2017 r. Powodowi umożliwiono w terminie 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz zajęcie w sprawie stanowiska, z (...) spółka (...) nie skorzystała, pomimo doręczenia jej ww. zawiadomienia 31 lipca 2017 r. (k. 22 i 22A akt postępowania administracyjnego).

W świetle powyższego stwierdzić należało, że Organ nie naruszył prawa powoda do obrony, miał on bowiem zarówno możliwość czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia koncesji, a przed wydaniem decyzji zapoznania się z całością zgromadzonego materiału i dowodów oraz wypowiedzenia się co do nich. Na marginesie zauważyć należało, że art. 77 § 4 k.p.a. służy zwróceniu uwagi stronom na te fakty, z którymi organ zapoznał się w toku swojego urzędowania i w związku z urzędowaniem, a które mogą nie być znane stronie. Tak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, bowiem stan zaległości podatkowych powinien być znany powodowi, chociażby na podstawie własnej dokumentacji księgowo-finansowej.

Zauważyć należało, że w odwołaniu od decyzji Prezesa URE powód nie wskazał na to, że naruszone zostało jego prawo do obrony, że Organ wykroczył w decyzji poza przedmiot postępowania administracyjnego. Wydaje się oczywiste, że gdyby taka sytuacja miała miejsce, to strona wskazałaby na taką okoliczność, jeżeli nie wprost stawiając stosowny zarzut, to chociażby przez powołanie się na to, że określone zachowania Organu uniemożliwiły jej pełne skorzystanie z uprawnień procesowych w postępowaniu administracyjnym. Poza oczywistymi i istotnymi naruszeniami prawa trudno jest mówić o pozbawieniu strony prawa do obrony w sytuacji, gdy sama strona nie wskazuje, że taka sytuacja miała miejsce.

Sąd II instancji nie podzielił jednak zarzuty apelacji dotyczącego naruszenia art. 479 ⁵³ § 1-2 k.p.c. poprzez uchylenie decyzji z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu. Przepis art. 479 ⁴⁹ k.p.c. określający wymogi formalne odwołania nie wskazuje podstaw odwołania. Strona ma natomiast przytoczyć zarzuty i zwięźle je uzasadnić, nie oznacza to jednak, że w sposób wiążący określają one zakres rozpoznania sprawy przez SOKiK. Po pierwsze, w piśmiennictwie wskazuje się, że wymagane przez ww. przepis przytoczenie zarzutów jest równoznaczne z żądaniem udzielenia ochrony przez sąd, opartym na zarzucie nieuwzględnienia prawnie chronionych interesów składającego odwołanie przedsiębiorcy, co narusza sferę prawną skarżącego. Granice rozpoznania sprawy przez sąd wyznacza natomiast zakres zaskarżenia decyzji - w całości lub w części, w powiązaniu z treścią wniosku o uchyleniu lub zmianę decyzji w całości lub w części. Po drugie, odwołanie jest specyficznym środkiem zaskarżenia, zrównanym z powództwem, które wszczyna merytoryczne postępowanie rozpoznawcze przed SOKiK, które ma charakter postępowania pierwszoinstancyjnego. Kontrola legalności objętej odwołaniem decyzji nie stanowi zasadniczego celu postępowania, którym jest natomiast rozstrzygnięcie sporu między organem regulacyjnym a przedsiębiorcą. Orzeczenie SOKiK poprzez odniesienie się do treści wydanej decyzji kształtuje treść praw i obowiązków odwołującego.

Zdaniem SOKiK jest zatem przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sporu między organem regulacyjnym a przedsiębiorcą, co nie oznacza pominięcia kontroli samego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. Kontrola ta obejmuje zatem również kwestie proceduralne, jednakże powinna odnosić się do takich zarzutów powoda, które mogły istotnie wpłynąć na merytoryczną treść zaskarżonej decyzji, w szczególności jeżeli wskazywały na takie wadliwości, których nie można konwalidować na etapie postępowania sądowego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09, OSNP 2011/9-10/144; z dnia 3 października 2013 r., III SK 67/12, OSNP 2014/5/79). W kontekście powyższego ponownie zauważyć należało, że sam powód nie twierdził w odwołaniu, że został przez Prezesa URE pozbawiony prawa do obrony i że wskutek zaniechań Organu uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do materiałów i dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie można było zgodzić się z Sądem I instancji, że spółka (...) poprzez brak precyzyjnego powiadomienia jej o tym, że Organ będzie również brał pod uwagę inne zaległości podatkowe, niewskazane w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, została pozbawiona prawa do obrony i okoliczność ta sama w sobie uzasadniała uchylenie objętej odwołaniem decyzji Prezesa URE. Zarzut apelacji dotyczący naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. uznać zatem należało za uzasadniony.

W odwołaniu Spółka podniosła, że Prezes URE błędnie ustalił, że zalegała ona z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, podczas gdy posiadała ona nadpłatę w podatku dochodowym za 2016 r., która została zaliczona na poczet zaległych zobowiązań z tytułu podatku VAT. W konsekwencji Organ niezasadnie uznał, że zachodziła podstaw do cofnięcia powodowi koncesji na obrót paliwami ciekłymi z przyczyn wskazanych w art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 6 p.e.

Twierdzenia powoda co do braku zaległości podatkowych na datę wydania zaskarżonej decyzji, tj. 21 września 2017 r., nie znalazły jednak potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Niezależnie bowiem od zaległości podatkowych, co do których Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej postanowieniami z 6 kwietnia 2017 r. i 28 kwietnia 2017 r. zawiesił prowadzone przeciwko spółce (...) postępowania egzekucyjne w związku z otwarciem postępowania układowego, z pism Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. z 29 czerwca 2017 r. oraz z 28 listopada 2017 r. wynikało, że powód posiadał również nie objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym zaległości podatkowe, które według stanu na 21 września 2017 r. wynosiły: CIT za (...) (kwota 1 482 zł wraz z odsetkami za zwłokę), CIT za (...) (kwota 1 482 zł wraz z odsetkami za zwłokę), CIT za (...) (kwota 1 482 zł wraz z odsetkami za zwłokę), CIT za (...) (kwota 1 482 zł wraz z odsetkami za zwłokę), VAT za (...) (kwota 2 998,60 zł wraz z odsetkami za zwłokę), VAT za (...) (kwota 18 577 zł wraz z odsetkami za zwłokę), VAT za (...) (kwota 4 309 zł wraz z odsetkami za zwłokę) (k. 38 - pismo Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. z 28 listopada 2017 r.). Wbrew przy tym twierdzeniom strony powodowej zaległości te nie zostały w całości rozliczone nadpłatą w podatku dochodowym od osób prawnych za 2016 r., bowiem mimo rozliczenia nadpłaty oraz wpłat i korekt deklaracji podatnika, dalej, tj. na datę pisma z 28 listopada 2017 r., ciążyły na nim zobowiązania podatkowe m.in. z tytułu CIT za (...) (kwota 42,70 zł wraz z odsetkami za zwłokę), CIT za (...) (kwota 1 482 zł wraz z odsetkami za zwłokę), VAT za (...) (kwota 17 600,80 zł wraz z odsetkami za zwłokę). W zakresie tych zaległości Spółka nie uzyskała przewidzianego prawem zwolnienia, odroczenia, rozłożenia na raty zaległości podatkowych albo podatku lub wstrzymania całości wykonania decyzji właściwego organu podatkowego - w zakresie nie objętym układem ( vide ww. pismo z Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. z 28 listopada 2017 r.). Przywołane pisma Naczelnika Drugiego (...) Urzędu Skarbowego w B. nie były kwestionowane przez powoda ani co do formy, ani treści, mogły zatem stanowić wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie.

Opierając się zatem na powyższych ustaleniach oraz niekwestionowanych ustaleniach faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji, które Sąd Apelacyjny podziela i przyjmuje za własne, stwierdzić należało, że ponad wszelką wątpliwość, w dacie wydania decyzji przez Prezesa URE w sprawie cofnięcia koncesji, spółka (...) zalegała z zapłatą podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a tym samym zachodziły podstawy do cofnięcia jej koncesji w oparciu o art. 33 ust. 1 pkt 6 w zw. art. 41 ust. 2 pkt 4 p.e. Trafny tym samym był zarzut apelacji wskazujący na naruszenie tych przepisów poprzez ich niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Mając powyższe na względzie, Sąd Apelacyjny na podstawie art. 386 § 1 k.p.c. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddalił odwołanie oraz zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 720 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

W kosztach postępowania apelacyjnego, mając na względzie jego wynik, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 98 § 1 i 3 k.p.c., art. 99 k.p.c., art. 108 § 1 k.p.c. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Jolanta de Heij-Kaplińska Maciej Dobrzyński Anna Szanciło