Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 czerwca 2021 r.

Sąd Apelacyjny w Łodzi III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie:

Przewodniczący: SSA Anna Szczepaniak-Cicha

Sędziowie: SA Jolanta Wolska (spr.)

SA Anna Rodak

Protokolant: sekretarz sądowy Aleksandra Białecka

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2021 r. w Ł.

sprawy Z. Z.

przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

o wysokość emerytury policyjnej i renty inwalidzkiej

na skutek apelacji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.

od wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi

z dnia 9 kwietnia 2020 r. sygn. akt VIII U 3952/19

oddala apelację.

Sygn. akt: III AUa 1595/20

UZASADNIENIE

Decyzją z 30 czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie ustalił wysokość emerytury Z. Z. od 1 października 2017 r. W decyzji wskazano, że podstawę wymiaru świadczenia stanowi kwota 3.990 zł. Emerytura wynosi 23,83% podstawy wymiaru, a jej łączna wysokość wynosi 950,82 zł. Jednocześnie emerytura jest niższa od najniższego świadczenia i dlatego podwyższa się ją do kwoty 1.000 zł. Po potrąceniach do wypłaty pozostaje kwota 854 zł. Jako podstawę prawna decyzji wskazano przepisy - art. 15c w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) oraz otrzymaną z IPN Informację z dnia 12 maja 2017 r.

Decyzją z 30 czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie ustalił wysokość renty Z. Z. od 1 października 2017 r. W decyzji wskazano, że podstawę wymiaru świadczenia stanowi kwota 3.892,37 zł. Renta stanowi 0% podstawy wymiaru, a jej łączna wysokość wynosi 0 zł. Ponieważ jest niższa od najniższego świadczenia, to jej wysokość podwyższa się do kwoty 1.000 zł. Jako podstawę prawna decyzji wskazano przepisy - art. 22a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r,. poz. 708 z późn. zm., dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) oraz otrzymaną z IPN Informację z dnia 12 maja 2017 r.

W odwołaniu od powyższych decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 2 ust. 3, art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm). Jednocześnie wskazał, iż przepisy te są niezgodne z art. 2, 10, 30, 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 42 oraz 45 Konstytucji, art. 6 i 14 EKPC, a także, że tryb jej uchwalenia narusza przepisy art. 2, 7, 95 ust. 1, art. 104, 106, 109 ust. 1, art. 119, 120, 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. wniósł o oddalenie odwołania.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2020 r. Sąd Okręgowy w Łodzi zmienił zaskarżoną decyzję i zobowiązał Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. do przeliczenia emerytury policyjnej i policyjnej renty inwalidzkiej Z. Z. z pominięciem art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, (...)Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, od 1 października 2017 r.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji zapadło w następującym stanie faktycznym:

Z. Z. urodził się (...).

Decyzją z 17 marca 2004 roku wnioskodawca został ponownie zaliczony do drugiej grupy inwalidzkiej pozostającej w związku ze służbą w policji.

Decyzją z 26 maja 1997 roku Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przyznał wnioskodawcy prawo do emerytury policyjnej, w związku ze zwolnieniem ze służby w dniu 31 maja 1997 roku, przy przyjęciu 45,20% wysługi emerytalnej. Emeryturę zwiększono o 15% podstawy wymiaru w związku z inwalidztwem pozostającym w związku ze służbą.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddziałowe Archiwum IPN w W., na podstawie zapisów znajdujących się w aktach osobowych, sporządził informację o przebiegu służby i poinformował, że odwołujący się w okresie od 1 października 1982 roku do 31 lipca 1990 roku pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 z późn. zm.).

Sąd Okręgowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie okolicznością sporną nie jest stan faktyczny, ani stan prawny, jaki został zastosowany przez organ rentowy, ale ocena zgodności zastosowanych przepisów z Konstytucją RP, jak również wiążącymi umowami międzynarodowymi.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że z utrwalonej linii orzecznictwa wynika, iż sądy powszechne są uprawnione do samodzielnego badania zgodności stosowanych przepisów ustawowych z Konstytucją. Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu rentowego ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek samodzielnie dokonać takiej oceny. Może tego dokonać nawet w sytuacji, gdy stosowne pytanie skierowane zostało do Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy brak takiego rozpoznania mógłby spowodować naruszenie prawa ubezpieczonego do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Ryzyko takie dotyczy w szczególności osób uprawnionych do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, będących często w podeszłym wieku, bez posiadania innych źródeł utrzymania, jak i możliwości zarobkowych.

Sąd a quo wskazał, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), na mocy której wprowadzono art. 13b ustalający katalog cywilnych i wojskowych instytucji i formacji, w których służba od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. jest uznawana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Ustawa zmieniająca wprowadziła także zasady ustalania wysokości policyjnej emerytury i renty inwalidzkiej, nakazując stosowanie art. 15c i 22a ustawy. Przepisy te stanowią, iż w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z tymi przepisami nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 15c). Natomiast rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (art. 22a). Ustawodawca zobowiązał też organ rentowy do wszczynania z urzędu postępowania w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczeń i wysokości świadczeń stosownie do wyżej wymienionych przepisów (art. 2).

Odwołujący się, na mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i decyzji wydanej w jej wykonaniu, został ograniczony w prawach emerytalnych i rentowych. Ponadto, naznaczono go jako współuczestnika systemu bezprawia, obniżając mu świadczenie rentowe bez badania jego czynów i indywidualnej winy. Jednocześnie przyjęto związanie sądów krajowych ustawodawczym wymiarem sprawiedliwości. Ustawę uchwalono po blisko 27 latach od transformacji ustrojowej państwa, mimo istnienia konstytucyjnej zasady ciągłości państwa (art. 2 i art. 241 Konstytucji RP) i jego przynależności do systemu prawnego Unii Europejskiej oraz związania Rzeczpospolitej Polskiej Traktatem o Unii Europejskiej (art. 4 i art. 6 (...)). Kryteria wykluczenia ubezpieczonego z systemu ochrony praw podstawowych budzą wątpliwości w płaszczyźnie ich podstaw, czasu i winy zbiorowej oraz sankcji.

W stanie faktycznym sprawy nie ujawniono dowodów przestępczej działalności odwołującego się, którą przyjmuje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w stosunku do każdego zatrudnionego w służbach bezpieczeństwa państwa, poprzez definiowanie służby, jako wykonywanej na rzecz totalitarnego państwa (art. 13b). W związku z tym powstaje wątpliwość, czy Sąd może być związany retrospektywną sprawiedliwością zdefiniowaną przez ustawodawcę krajowego, bez podważenia praw - zasad podstawowych Unii Europejskiej, będąc także sądem Unii Europejskiej.

Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny". Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć, Sąd pierwszej instancji powołał pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym, oceniając zgodność aktów normatywnych z analizowaną zasadą, "należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko ze zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych". Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie dowolnie wyznacza. Przestrzeganie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa ma szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, "zwłaszcza tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów". Zasada ta nabiera szczególnej wagi, gdy nowelizowane przepisy normują sytuację emerytów, a więc osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji.

Sąd Okręgowy podkreślił, że prawo do emerytury nabywa się ex lege, po spełnieniu ustawowych przesłanek. Przesłanki te co do zasady są jednoznaczne (wiek, staż pracy, ustanie zatrudnienia), ale niekiedy ocenne (np. "konieczność stałej opieki"). Osoba, która w celu spełnienia przesłanek niezbędnych do uzyskania świadczenia podjęła stosowne działania (rezygnacja z pracy, poddanie ocenie stanu zdrowia) i przedłożyła odpowiednie dokumenty, słusznie spodziewa się, że pozytywna decyzja organu rentowego potwierdziła spełnienie wymaganych warunków. Organ rentowy po zbadaniu tych okoliczności wydaje decyzję deklaratoryjną, która ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia realizacji nabytego prawa.

Decyzja stwierdzająca nabycie prawa do świadczeń kształtuje sytuację świadczeniobiorcy, który w związku z realizacją prawa do świadczenia podejmuje zasadnicze decyzje życiowe. W szczególności taką decyzją, determinującą sytuację życiową osoby zainteresowanej, jest rezygnacja z zatrudnienia. Osoba ubiegająca się o świadczenie podejmuje stosowne działania w zaufaniu, że przesłanką wydania pozytywnej decyzji jest stwierdzenie spełnienia ustawowych warunków powstania prawa, a w konsekwencji jego nabycie. Potwierdza to deklaratoryjna decyzja organu rentowego. "Autorytatywna konkretyzacja uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ustawy emerytalnej, rodzi określony stopień związania organu rentowego i zainteresowanego wydaną decyzją". Prawomocność materialna decyzji, skutkująca jej niezmiennością, powoduje, że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją wyjątkową, wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że swego rodzaju pułapka prawna polega w niniejszej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na dokonanej przez organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z zatrudnienia), a następnie – państwo korzystając ze swojego „imperium”, autorytarnie zmienia przepisy, ingerując w prawa nabyte w oparciu o przepisy obowiązujące i stosowane przez dekady.

Do problemu wzruszalności prawomocnych rozstrzygnięć organów władzy publicznej odnosił się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną. Ochrona prawomocności ma konstytucyjne zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, mówiącym o działaniu organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zatem prawomocne rozstrzygnięcia (działające ratione imperii) mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z tego właśnie przepisu. Może być ono przełamane - gdy samo rozstrzygnięcie odbiega od konstytucyjnego standardu (niekonstytucyjność dotycząca prawa materialnego lub procedury, wykorzystanych in concreto, do wydania prawomocnego orzeczenia).

Wobec powyższego, zastosowane przepisy, jako niezgodne z cytowanymi przepisami Konstytucji, w szczególności art. 32, podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego i nie mogą wywołać zamierzonego skutku.

Nadto, zdaniem Sądu, rozpoznając odwołanie od zaskarżonych decyzji, należy dokonać analizy zgodności cytowanych przepisów w kontekście art. 9 Konstytucji, czyli zgodności z normami prawa międzynarodowego. W tym celu konieczne jest dokonanie wykładni pojęcia praw - zasad podstawowych Unii Europejskiej, ich mocy powszechnej w relacji do grupy wykluczonych z ochrony konstytucyjnej i unijnej ustawą z dnia z 16 grudnia 2016 r.

Sąd Okręgowy podzielił w pełni stanowiska innych sądów powszechnych rozpoznających analogiczne sprawy, w tym np. Sądu Okręgowego w Częstochowie, w wyroku z dnia 31 maja 2019 r., w sprawie IV U 241/19, czy Sądu Okręgowego w Suwałkach, w wyroku z dnia 29 października 2019 r., w sprawie III U 789/19, i z tej przyczyny pozwala sobie przytoczyć szeroko zastosowaną w ww orzeczeniach argumentację.

Wątpliwości pojawiające się w niniejszej sprawie wynikają z przyjęcia odpowiedzialności zbiorowej przez ustawodawcę krajowego i związania nią sądów w porządku ustawowym. W ocenie Sądu, idea sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości opiera się na indywidualnej winie i jest opozycyjna wobec zbiorowej sprawiedliwości ustawodawcy. W ramach kontroli decyzji organu rentowego, konieczna jest odpowiedź na pytanie o powszechność praw podstawowych Unii Europejskiej i związanie nimi sądów krajowych.

Sąd Okręgowy powołał się na art. 9 i art. 91 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, dalej (...)), zgodnie z którymi, prawa podstawowe Unii Europejskiej mają charakter praw bezpośrednio stosowalnych. W takiej sytuacji każdy sędzia krajowy, z powołaniem się na zasadę efektywnej kontroli sądowej, ma nie tylko prawo, ale obowiązek pominąć w procesie sądowego stosowania prawa, ustawy oraz praktyki sprzeczne z zasadami podstawowymi Unii Europejskiej (dalej UE). Sędzia krajowy ma obowiązek stosowania praw podstawowych UE, z prawem pominięcia regulacji krajowych naruszających te prawa.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 9 marca 1978 r., w sprawie 106/77, stwierdził, iż Sąd krajowy mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania, ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym.

W ocenie Sądu Okręgowego, nie można akceptować odpowiedzialności obywateli Unii Europejskiej, którymi są również obywatele Polski, opartej na winie zbiorowej oraz ingerencji ustawodawcy w konstytucyjne uprawnienia sądów do wymierzania sprawiedliwości. Prawa podstawowe Unii Europejskiej wykluczają odpowiedzialność zbiorową obywateli Unii, za przeszłość w ramach retrospektywnej sprawiedliwości przy przyjęciu konstytucyjnej zasady ciągłości państwa polskiego. Ponieważ w polskim porządku prawnym przyjęło unijne standardy związania prawami podstawowymi (art. 9 i art. 91 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 i art. 6 (...)), ustawodawca nie może swobodnie oceniać przeszłości obywateli i wprowadzać sankcji opartych na winie zbiorowej według kryterium zatrudnienia. Ustawodawstwo, które wyjmuje z ochrony konstytucyjnych zasad obywateli, przy przyjęciu ich odpowiedzialności zbiorowej, jest opozycyjne wobec unijnych praw podstawowych.

Zdaniem Sądu Okręgowego, system prawny Unii Europejskiej, z racji bezpośredniego skutku praw podstawowych Unii Europejskiej, umożliwia skonfrontowanie ustawodawstwa krajowego z prawami podstawowymi Unii. Prawa te w porządku krajowym, zgodnie art. 9 i art. 91 Konstytucji, mają charakter normatywny. Sędzia krajowy powinien zagwarantować ich przestrzeganie w ramach sądowego rozstrzygnięcia. Norma sprzeczna z prawem wspólnotowym, czy z Konstytucją, nie musi być usunięta z systemu poprzez formalną derogację, może być pominięta przez sąd. W państwie deklarującym się, jako związanym zasadą rządów prawa, norma sądowego rozstrzygnięcia, aby obowiązywała, nie może być sprzeczna z zasadami i prawami podstawowymi UE.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasada efektywnej ochrony sądowej stwarza podstawę do przyjęcia, że w każdym przypadku, gdy przepisy krajowe (lub praktyka stosowania prawa) uniemożliwiałyby ochronę praw podstawowych UE, sąd krajowy w razie bezskutecznej wykładni przepisów krajowych powinien odmówić ich zastosowana w oparciu o art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 dalej jako (...)) lub kreować poprzez wykładnię takie orzeczenie, które zabezpieczą rządy prawa. Dlatego nie można odwołującemu się obniżyć świadczenia emerytalnego decyzją organu rentowego, wydaną na podstawie ustawy sprzecznej z zasadami podstawowymi Unii Europejskiej. W takim znaczeniu Sąd włącza w podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady podstawowe Unii Europejskiej.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, iż Sąd krajowy rozpoznając sprawę, powinien rozważyć wszystkie istotne relacje, jakie mogą zachodzić między prawem krajowym, a prawem Unii. Sąd powinien uwzględnić zasadę pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasadę skutku bezpośredniego, a także zasadę efektywności prawa unijnego. Te trzy zasady określają zadania i pozycję sądów krajowych w sferze prawa Unii. Relacje między tymi zasadami i towarzyszącymi im obszarami prawa mogą mieć charakter kolizyjny. W zakresie istniejących regulacji pierwszeństwo powinno należeć do prawa unijnego. Dotyczy to zwłaszcza ogólnych zasad prawa, czyli podstawowych norm prawnych, które ze swej natury są możliwe do stosowania w różnych systemach prawnych.

Bezpośrednio obowiązujące prawo Unii powinno być bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich, co w przypadku Polski przewiduje art. 9 i art. 91 pkt 3 Konstytucji RP. Bezpośredni skutek oznacza przede wszystkim nabycie praw i obowiązków w sposób skuteczny wobec innych podmiotów.

Na mocy art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, zasady podstawowe UE zawarte w Karcie Praw Podstawowych (Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) stają się fundamentalnym elementem porządku prawnego Unii. Na mocy art. 6 (...), możliwe jest sięganie do zasad ogólnych prawa UE, gwarantujących prawa podstawowe. Stanowią one część prawa pierwotnego i w związku z tym normy prawa pierwotnego.

Przepis art. 6 (...) rozróżnia między prawami, wolnościami, zasadami, określonymi w Karcie (ust. 1) i prawami podstawowymi, zagwarantowanymi w Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikającymi z tradycji konstytucyjnych, wspólnych państwom członkowskim, stanowiącymi część prawa UE, jako zasady ogólne prawa (ust. 3).

Sąd Okręgowy odwołał się do praw podstawowych dekodowanych z pozycji traktatów (w tym do (...), (...) oraz KPP poprzez art. 6 (...)), jak i orzeczeń ETS i tradycji konstytucyjnych. Kluczowe znaczenie dla oceny wydawanych decyzji ograniczających prawa emerytalno-rentowe byłych funkcjonariuszy PRL ma zasada podmiotowości (godności) obywateli UE, zasada rządów prawa, sądowego wymiaru sprawiedliwości, niedyskryminacji, proporcjonalności oraz ochrony własności. Zasady te wywołują skutek bezpośredni w sądowym stosowaniu prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 2016 r., jak i wydawane na jej podstawie decyzje, uzasadniają wątpliwości, co do ich zgodności z zasadą godności jednostki, zasadą rządów prawa (wina zbiorowa), zasadą równości (wadliwa cecha relewantna zróżnicowania), zasadą proporcjonalności (ustawę wydano po niemal 27 latach od transformacji ustrojowej) oraz zasadą sądowego wymiaru sprawiedliwości (ustawodawca zdefiniował winę zbiorową obywateli, a nie ustaliły jej sądy).

Unijna zasada efektywnej ochrony sądowej stwarza podstawę do przyjęcia, że w każdym przypadku, gdy przepisy krajowe (lub praktyka stosowania prawa) uniemożliwiałyby zabezpieczenie rządów prawa, Sąd krajowy - w razie bezskutecznej wykładni przepisów krajowych - powinien odmówić ich zastosowania. Tym samym ustawa zmieniająca ustawę o zaopatrzeniu byłych funkcjonariuszy służb specjalnych PRL, niezależnie od przyszłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, poprzez zasadę efektywnej ochrony sądowej, może być pominięta w każdym procesie, jako sprzeczna z prawami podstawowymi Unii.

Uznając bezpośredni skutek oraz pierwszeństwo stosowania praw podstawowych UE w krajowym porządku prawnym, Sąd dokonał oceny zgodności ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z prawami - zasadami podstawowymi UE.

Rozważając zasadę godności ludzkiej, wskazano, że odwołujący się, w świetle art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, został naznaczony, jako uczestnik bezprawia, wykonujący służbę na rzecz państwa totalitarnego, bez udowodnienia indywidualnej winy - po 27 latach od zmiany ustroju. Sąd Okręgowy podkreślił, że termin "godność człowieka" ujęto w wielu aktach prawa międzynarodowego, m.in. w Karcie Narodów Zjednoczonych (preambuła), w (...) Deklaracji Praw Człowieka z 1948, (art. 1), w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka (1966), a także w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zawarty jest on także w preambule do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ( (...)) oraz w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ( (...)). W świetle tych aktów godność człowieka jest nienaruszalna. Należy ją szanować i chronić (art. 1).

Krajowy Trybunał Konstytucyjny do momentu wydania pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), dalej jako ustawy 2009, twierdził, że naruszenie godności człowieka następuje w razie arbitralnego urzeczowienia traktowania osoby ludzkiej przez ustawodawcę, w sytuacji, w której człowiek stawałby się wyłącznie przedmiotem ustawodawcy.

Powołano, że w wyroku z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "będąc źródłem praw i wolności jednostki, pojęcie godności determinuje sposób ich rozumienia i urzeczywistniania przez państwo. Zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji wszelkie działania władz publicznych powinny z jednej strony uwzględniać istnienie pewnej sfery autonomii, w ramach której człowiek może się w pełni realizować społecznie, a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności. Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka, jest między innymi istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym" (OTK ZU nr 3/2001, poz. 54).

Z kolei art. 1 Karty Praw Podstawowych (KPP) wprost określa to prawo jako nienaruszalne. Godność człowieka jest nienaruszalna, podlega ochronie i poszanowaniu. W ten sposób Karta nawiązuje do wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, w tym również Polski, oraz międzynarodowego prawa praw człowieka, w świetle których nienaruszalna godność człowieka stanowi podstawę aksjologiczną systemu ochrony praw człowieka. Traktat o Unii Europejskiej w art. 2 wskazuje, iż Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym prawa osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Preambuła Karty Praw Podstawowych (stosowana poprzez art. 6 (...)) stanowi, iż: Narody Europy, tworząc między sobą coraz ściślejszy związek, są zdecydowane dzielić ze sobą pokojową przyszłość opartą na wspólnych wartościach. Niniejsza Karta potwierdza, uwzględniając kompetencje i zadania Wspólnoty i Unii oraz zasadę pomocniczości, prawa wynikające zwłaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiązań międzynarodowych wspólnych Państwom Członkowskim, z Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatów wspólnotowych, europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Kart Społecznych przyjętych przez Wspólnotę i Radę Europy oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Korzystanie z tych praw rodzi odpowiedzialność i nakłada obowiązki wobec innych osób, wspólnoty ludzkiej i przyszłych pokoleń. Unia uznaje zatem prawa, wolności i zasady wymienione poniżej.

Zasada - prawo do godności - stanowi zatem wzorzec interpretacji innych praw - zasad podstawowych UE, szczególnie silnie jest związana z zasadą równości. Jeśli zatem godność człowieka jest nienaruszalna, to musi być szanowana i chroniona.

Sąd Okręgowy stwierdził, że rozpoznając sprawę, zobowiązany jest do oceny dopuszczalności ograniczenia prawa do godności odwołującej się ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez definicję służby na rzecz totalitarnego państwa zawartą w art. 13b, która przyjmuje winę zbiorową funkcjonariuszy, naznaczając ich jako współuczestników bezprawia. Ponadto, zakreślenie granic czasowych państwa totalitarnego ma charakter arbitralny, zaprzeczając elementarnej wiedzy o historii ewolucji ustroju Polski.

Zdaniem Sądu Okręgowego, w toku procesu pełnomocnik organu rentowego nie ujawnił żadnych dowodów przestępczej działalności odwołującego. Dlatego, w ocenie Sądu, jeżeli zarzut taki czyniony jest w sposób zbiorowy, bez badania indywidualnej winy i popełnionych czynów, to stan taki uzasadnia zarzut naruszenia zasady godności wobec odwołującego się.

Odnosząc się do zasady rządów prawa, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakłada ona, iż każdy podmiot prawa, w tym ustawodawca krajowy, są związani prawem. Związanie uniemożliwia tworzenie grupy wykluczonych, jak i uprzywilejowanych. Zasada rządów prawa zakłada istnienie sądów niezwiązanych ustawodawczym wymiarem sprawiedliwości. Sprawiedliwość ustawodawcy nie powinna wiązać sądów, jeśli zasada rządów prawa ma jakikolwiek sens. Podkreślono, iż zasada rządów prawa chroni równouprawnienie wartości, jako element demokracji liberalnej i dlatego nie może oceniać historii i moralności, ograniczając prawa obywateli, stosując technikę definiowania zakresu obowiązywania tych praw wyrażoną w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ustawa ta, wykluczając z sytemu prawnego odwołującego się w oparciu o winę zbiorową, zaprzecza realności jego praw podstawowych w Unii Europejskiej.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy 2016 podważa idee demokracji nie tylko w świadomości wykluczonych spod praw podstawowych Unii.

Zasadę rządów prawa należy ocenić też w aspekcie zbiorowych mechanizmów wymierzania sprawiedliwości w Ustawie 2016.

Klasyczna definicja rządów prawa wskazywała na konieczność ograniczenia zakresu prawodawstwa do tego rodzaju przepisów, które są znane jako prawo formalne i wykluczają tworzenie prawa ze względu na konkretnych ludzi, lub zezwalają komukolwiek na użycie państwowych środków przymusu dla takiego zróżnicowanego ich traktowania.

Kwestionowana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wprowadza w art. 13b oraz art. 15c i art. 22a odpowiedzialność zbiorową i swoim zakresem podmiotowym obejmuje, bez wyjątków, wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, niezależnie od ich postawy patriotycznej, etycznej i moralnej, rodzaju wykonywanych czynności, czy zajmowanego stanowiska. Bez wątpienia tego typu regulacje ustawowe godzą w istotę zasady rządów prawa. Zasada ta oznacza obowiązek władz publicznych traktowania osób w sposób adekwatny i proporcjonalny do ich postawy, zasług i przewinień.

Istotą demokratycznego państwa prawa związanego zasadą rządów prawa i związanej z nim klauzuli sprawiedliwości społecznej jest to, że każdy zostaje potraktowany przez państwo i prawo sprawiedliwie, czyli w sposób, który jest adekwatny do popełnionych przez niego czynów i jego postawy, którą przyjął w czasach PRL.

Sąd Okręgowy zaznaczył, że w świetle art. 14 EKPCz, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości polega bowiem na nakazie jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Z kolei ustawodawca nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, co oznacza, że kształtując konkretne prawa, musi przyznawać je wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych muszą: po pierwsze - mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią danego unormowania oraz służyć realizacji tego celu i treści; po drugie - mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; po trzecie - pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju zróżnicowanie praw ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzi uzasadnione wątpliwości, co do jej zgodności z zasadą równości, jako zasadą podstawową UE wynikającą z art. 14 (...). Na mocy tej ustawy wprowadzono fikcję prawną, iż w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b i 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z tymi przepisami nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Mechanizm ten nie jest znany w powszechnym systemie emerytalnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, system emerytalny i kształtowane w jego ramach uprawnienia emerytalne nie mogą być instrumentem prowadzenia polityki represyjnej przez państwo. Oznacza to, że służba w określonym organie bezpieczeństwa państwa nie może być uznana za istotne i jedyne kryterium różnicujące wysokość emerytalnych i rentowych uprawnień. (...) emerytalny w państwie prawa nie może być elementem karania obywateli za przeszłość neutralną prawnie, gdyż uprawnienia emerytalno-rentowe nie są szczególnymi korzyściami nawet w odniesieniu do służb mundurowych. Jest to uprawnienie z tytułu pełnienia tej służby w organach państwa. Emerytura i renta należy się za pełnienie służby, a nie za sposób jej pełnienia. Jeśliby sposób doprowadzał do popełnienia przestępstwa, to możliwe jest odebranie prawa do emerytury mundurowej, czego nie przewiduje system powszechny. (...) emerytalno-rentowy służb mundurowych jest zatem nieco surowszy niż system powszechny, w którym emerytury nie można zostać pozbawionym. Emerytura wypłacana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest więc w szczególny sposób chroniona i nikt dotychczas nie ograniczał nabytych już uprawnień z tytułu zatrudnienia w innych niż mundurowe instytucjach państwa, działających w ramach tej samej Konstytucji.

W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie może, pod pretekstem likwidacji przywilejów, uznać dany okres jako niepracowniczy, czy obniżyć wskaźnik wymiaru renty w ramach mechanizmu nieznanemu powszechnemu systemowi ubezpieczeń społecznych. Zdaniem Sądu, nie można normatywnie dokonywać takich kwalifikacji zmiany okresów zatrudnienia bez naruszenia zasady równości. Cechą relewantną zróżnicowania praw emerytalnych i rentowych w rozumieniu zasady równości nie może być zakład pracy lub charakter tej pracy. W takim znaczeniu ubezpieczony został poddany dyskryminacji.

W doktrynie prawa pracy i ubezpieczeń społecznych wskazuje się specjalne ryzyka zawodowe, uzasadniające istnienie odrębnego systemu w stosunku do systemu powszechnego, emerytur służb mundurowych.

Zasada ochrony praw nabytych, wypracowana przez orzecznictwo sądów, zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Reformy systemu emerytalnego nie można więc dokonywać pod pozorem likwidacji "nienależnych", czy "nadmiernych" przywilejów. Zważywszy, iż przyjęty w ustawie wskaźnik podstawy emerytury tworzy fikcję niepozostawania w zatrudnieniu, a wcześniej został już obniżony ustawą z 2009. Ponadto, przy ograniczaniu posiadanych praw podmiotowych nie należy operować wielkościami przeciętnymi. Każde prawo podmiotowe ze swej istoty ma charakter indywidualny, a nie zbiorowy. Dla "usprawiedliwienia" obniżki dotychczas pobieranych emerytur (rent) dla poszczególnych osób nie można więc odwoływać się do różnych średnich. Emerytura, jak i renta, zależy od okresu pracy i pobieranego za nią wynagrodzenia (związanego z charakterem wykonywanych czynności, zajmowanym stanowiskiem, itp.). Wynika z tego, że majątkowe uprawnienia emerytalne mają charakter praw majątkowych, tak ściśle związanych z sytuacją prawną jednostki, że nie podlegają mechanicznym uśrednieniom. Dla wszystkich praw majątkowych istotna jest bowiem zawsze konkretna wysokość konkretnego świadczenia, w sytuacji konkretnego świadczeniobiorcy.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy dnia z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy... (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 z późn. zm.), prawo do emerytury policyjnej nie przysługuje funkcjonariuszowi skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 kodeksu karnego (udział w zorganizowanej grupie celem popełnienia przestępstwa), lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby. Jednakże w takim przypadku prawomocnie skazanemu przestępcy przysługuje świadczenie na zasadach obowiązujących w powszechnym systemie emerytalnym.

Wskazane rozwiązanie uzasadnia twierdzenie, iż ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy 2016 roku wprowadziła pozasądową zbiorową odpowiedzialność wobec osób uznanych za dawnych przeciwników politycznych aktualnej większości parlamentarnej. Obniżono im emerytury i renty w sposób bardziej niekorzystny, niż jest to obecnie dopuszczalne nawet wobec funkcjonariuszy prawomocnie skazanych przez sąd za popełnione przestępstwa. Ci ostatni funkcjonariusze mogą zostać pozbawieni świadczeń emerytalnych przysługujących służbom mundurowym przez obniżenie ich do poziomu przysługującego w ramach powszechnego systemu emerytalnego.

W odniesieniu do prawa do rzetelnego procesu i efektywnej kontroli sądowej, Trybunał Konstytucyjny do wydania wyroku w sprawie pierwszej ustawy dezubekizacyjnej - Ustawy 2009 stwierdzał, iż "winę, mającą charakter indywidualny, a nie zbiorowy - należy udowodnić w każdym indywidualnym wypadku, co wskazuje wyraźnie na konieczność indywidualnego, a nie kolektywnego, stosowania ustaw lustracyjnych. To znaczy także, że należy zagwarantować (...) domniemanie niewinności do czasu udowodnienia winy" (zob. wyrok TK z 11 maja 2007 r. sygn. K 2/07).

Analogiczne zasady, w ocenie Sądu, można wywieść z orzecznictwa ETS. Jednak Ustawa 2016, podobnie jak Ustawa 2009, akceptuje winę zbiorową. Wina zbiorowa funkcjonariuszy, jako konsekwencja sprawiedliwości ustawodawcy, jest zaprzeczeniem sądowego wymiaru sprawiedliwości. Punktem wyjścia przyjęcia odpowiedzialności zbiorowej odwołującego jest ocena historii państwa i prawa realnego socjalizmu. Potępienie historii w formie uznania go za funkcjonariusza państwa totalitarnego wyrażonej w art. 13b jest fundamentem, na którym wznosi się system sankcji pojawiający się w ustawie skutkujący stygmatyzacją i obniżeniem świadczenia emerytalno-rentowego (art. 15c i art. 22a). Nazwanie organizacji służb specjalnych dawnego państwa realnego socjalizmu służbą na rzecz państwa totalitarnego (czyli państwa bezprawia), zdejmuje potrzebę indywidualizacji czynów i znosi zakaz retrospektywnej oceny. Z punktu widzenia unormowania art. 22a, art. 15c i art. 13b w optyce zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 6 (...) i art. 47 KPP) doszło do przekroczeniu ustrojowego zakresu uprawnień przez władzę ustawodawczą. Władza ta, zamiast władzy sądowniczej, wymierzyła przedmiotowej grupie osób określony rodzaj kary (zmniejszenie świadczenia oraz dokonała moralnej stygmatyzacji). Ustawodawca a priori założył, iż służba bezpieczeństwa była organizacją przestępczą. Tymczasem przedmiotowe ustalenie należy, w państwie prawa, do kompetencji niezawisłego sądu. W tym znaczeniu ustawa jest opozycyjna do zasad podstawowych Unii Europejskiej, w tym art. 6 (...), oraz dotychczasowego rozumienia sądowego wymiaru sprawiedliwości, dekodowanego z pozycji orzeczeń (...).

W obowiązującym porządku prawnym istnieją wystarczające instrumenty, które mogą doprowadzić do celu zakładanego przez ustawodawcę. Ustawa emerytalna żołnierzy zawodowych, czy funkcjonariuszy (...), zawiera regulację, która pozwala na pozbawienie świadczeń emerytalnych w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia praw publicznych, bądź na degradacje za przestępstwo, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby (por. art. 10).

Tymczasem ustawa wymaga, aby sędziowie krajowi na jej podstawie, będąc związani sprawiedliwością ustawodawcy, orzekali o wyborach moralnych obywateli w przeszłości w kategoriach dobra i zła, pod sankcją ograniczenia ich praw emerytalnych i rentowych, jako byłych funkcjonariuszy służb.

Trybunał Konstytucyjny do czasu wydania pierwszej ustawy dezubekizacyjnej, tj. ustawy 2009, uznawał w wyroku z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/ (...), poz. 48) iż: "Środki demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych dają się pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy - pozostając w zgodzie z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa - będą skierowane przeciwko niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. (...) Likwidując spuściznę po totalitarnych systemach komunistycznych, demokratyczne państwo oparte na rządach prawa musi stosować środki formalnoprawne takiego państwa. Do czasu wydania ustawy 2009, prawo do sądu oznaczało nie tylko dostęp do sądu, ale prawo do właściwej procedury przed sądem (rzetelny proces). Krajowy Trybunał Konstytucyjny, do tej pory stwierdzał, że na treść tego prawa "składa się w szczególności: prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem, który ma być organem niezależnym, niezawisłym (bezstronnym), prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności oraz prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd", wyrok z dnia 30 maja 2007 r., SK OTK 2007, Nr 6, poz. 53; podobnie w wyrokach TK z dnia: 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK 19 z kwietnia 2001 r., SK 10/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 52.). Podobnie wypowiadał się też (...) w S.. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku SK 38/02, że celem istnienia prawa do sądu jest zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością władzy. Na tej podstawie uznać należy, że chodzi o wyposażenie jednostki w taki zestaw uprawnień, które ze względu na ich zakres zapobiegną nadużyciom, ze strony podmiotu wyposażonego w imperium i zmuszą go do zapewnienia słusznych praw należnych jednostce.

Jednak na gruncie ustawy z 2016 roku odwołujący się poddany został specjalnej procedurze sądowej, odmiennej od typowej sprawy o wysokość emerytury (renty). Z mocy ustawy jest naznaczony jako przestępca, a uwolnić się może poprzez samooskarżenie. W typowej procedurze w postępowaniu o wysokość świadczenia przed sądem ubezpieczeń, nie obowiązują tego rodzaju domniemania, ani zasady rozkładu ciężaru dowodu. Zakaz samooskarżania może być także dekodowany z pozycji zasady godności jednostki, rządów prawa i równości. Przepisy ustawy przewidują bowiem, że sankcje w sferze świadczeń emerytalno-rentowych nie dotkną funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa pracujących w latach 1944-1990, jeśli oczyszczą się sami z winy, która dotyczy zbiorowo wszystkich pracujących w tych latach funkcjonariuszy, a mianowicie udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, wspierali działania opozycji demokratycznej na rzecz " niepodległości Państwa Polskiego" (art. 15c ust. 5 i art. 22a ust. 5). Powyższe przepisy w sposób niezgodny z utrwalonymi od dawna standardami demokratycznymi przyjmują domniemanie winy wszystkich funkcjonariuszy pracujących w latach 1944-1990 w strukturach służb bezpieczeństwa państwa komunistycznego, ale zainteresowani funkcjonariusze, na których spoczywa ciężar dowodu, mogą wykazać " swoją niewinność".

Zasada proporcjonalności wymaga, by krajowe i wspólnotowe władze nie ograniczały praw i wolności jednostek w stopniu większym niż niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu. Naruszenie zasady proporcjonalności w ramach ustawy z 2016 polega na braku zróżnicowania sankcji dla ubezpieczonych, niezależnie od ich aktywności w służbach i przyjęcie winy zbiorowej poprzez sam fakt zatrudnienia. Test proporcjonalności ujawnia, iż ustawa z 2016 traktuje funkcjonariuszy, takich jak odwołujący się, gorzej niż tych, którzy na skutek skazania za przestępstwo karne (być może także związane z przebiegiem służby w czasach minionych), utracili prawo do emerytury lub renty mundurowej. Oni bowiem znaleźli się w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych (z przelicznikiem 1,3), nie ograniczano im też wysokości świadczeń. W tej sytuacji, gorsze traktowanie funkcjonariuszy w sytuacji odwołującego niż tych, którzy utracili prawo do emerytury (renty) mundurowej w związku ze skazaniem za przestępstwo, narusza test proporcjonalności.

Sąd Okręgowy podkreślił, że ustawa z 2016 roku została uchwalona prawie 27 lat po zmianie ustroju politycznego i społecznego państwa. W tym okresie podejmowane były wielokrotnie działania zmierzające do rozliczenia przeszłości. Rozliczenia zarówno wobec sprawców zdarzeń i sytuacji negatywnie ocenianych z perspektywy aksjologii nowego porządku konstytucyjnego, jak i z perspektywy ofiar poprzedniego reżimu politycznego. Rozliczenie przeszłości - w takich sytuacjach - powinno mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wyjdą na światło dzienne nieznane wcześniej okoliczności, które w nowym, zdecydowanie innym niż dotychczas świetle, ujawniają funkcje instytucji i zachowania poszczególnych osób - tworzących ich substrat osobowy. Jeżeli tego rodzaju nowe okoliczności nie wystąpią, to szczególnie nakazana jest wstrzemięźliwość państwa w zakresie regulacji prawnej. Wstrzemięźliwość ta jest pochodną konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady rządów prawa.

Historyczne i polityczne stwierdzenie, że organy bezpieczeństwa państwa były służbami działającymi w celu utrwalenia ustroju komunistycznego, nie stanowi uzasadnienia grupowego objęcia wszystkich pracowników tych służb przepisami Ustawy 2016 roku.

Dlatego, zdaniem Sądu, odwołujący się miał wszelkie podstawy do przyjęcia założenia, że reguły obowiązujące przez ostatnie prawie 27 lat nie zostaną zmienione, o ile nie powstaną nowe okoliczności uzasadniające radykalną zmianę regulacji prawnej. Nie pojawiła się żadna pilna potrzeba społeczna ingerowania w te prawa, a ustawa nie przechodzi testu konieczności. To przekonanie było szczególnie uzasadnione po zmianach wprowadzonych Ustawą 2009.

Sąd Okręgowy zważył, że obywatelstwo jest definiowane jako szczegółowy rodzaj więzi pomiędzy państwem, a jednostką, obejmujący z jednej strony konieczność państwowej opieki nad jednostką (w granicach określonych przez prawo), z drugiej zaś nie tylko obowiązki posłuszeństwa wobec prawa, czy płacenia podatków, lecz także, a może nawet przede wszystkim, lojalność obywatelską wyrażającą się w szczególnym traktowaniu własnego państwa jako dobra wspólnego oraz współobywateli, gotowości do służenia zbiorowości. Obywatelstwo oznacza wzajemność praw i obowiązków wobec wspólnoty. Odwołujący się, jako obywatel RP, jest obywatelem Unii i także podlega prawom wynikającym z traktatów.

W ocenie Sądu Okręgowego, są to prawa podstawowe wynikające z art. 6 (...) i dalszych odesłań. Pozbawienie (ograniczenie w prawach) grupy obywateli uprawnień ubezpieczeniowych, sądowych, czy naruszenie godności, zagwarantowanych przez międzynarodowy i europejski system ochrony praw człowieka, narusza art. 4 ust. 3 zd. 3 (...). Zdaniem Sądu, obywatelstwo Unii, którego rdzeniem są prawa podstawowe, nie może oznaczać, iż obywatele Unii podlegają różnej ochronie w zakresie praw podstawowych, a prawa te nie mają charakteru powszechnego. Odrzucenie takiej wykładni neguje aksjologie UE, jako powszechnej przestrzeni bezpieczeństwa, wolności i równości. (art. 67 ust. 1 (...)). Wykładnia art. 67 (...) nakazuje zabezpieczenie przestrzeni wolności w UE. Związanie Traktatami sądów krajowych i unijnych oznacza, iż traktaty, jako prawo, muszą być źródłem norm tworzących realną ochronę jednostek w procesie sądowego stosowania prawa.

Konkludując - sytuacja, w której ustawodawca krajowy pod szyldem wymierzenia sprawiedliwości dziejowej nadaje określonej ideologii charakter normatywny, zawieszając zasady podstawowe UE wobec grupy obywateli, podważa istotę demokracji, której fundamentem jest równouprawnienie wartości i ich relatywizacja.

Zdaniem Sądu Okręgowego, sąd krajowy ma obowiązek stosowania praw podstawowych UE z pierwszeństwem ich stosowania przed prawem krajowym. Niezależna i skuteczna kontrola sądowa, w tym kontrola poszanowania praw podstawowych, jest podstawowym obowiązkiem sądu krajowego. Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie wskazuje, że "Unia jest unią prawa, w której akty instytucji podlegają kontroli pod względem zgodności, między innymi, z traktatami, ogólnymi zasadami prawa oraz prawami podstawowymi". Trybunał uściślił, że oznacza to w szczególności, iż "podmioty prywatne muszą mieć możliwość korzystania ze skutecznej ochrony sądowej swoich praw, które wywodzą z porządku prawnego Unii". Trybunał wyraźnie wyjaśnił, że prawo do takiej ochrony stanowi "część ogólnych zasad prawa, które wynikają ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Prawo to zostało ustanowione również w art. 6 i art. 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" (mechanizm pominięcia i jego uzasadnienie zawarto m.in. w sprawie 35/76, (...)" (1976) (...)).

Przepisy ustawy z 2016 roku (art. 15c, art. 22a, art. 13b), jako bezpośrednia podstawa zaskarżonej decyzji, nie mogą być widziane w izolacji od systemu prawa Unii i jego wartości aksjologicznej (w optyce art. 67 (...) oraz art. 4 i art. 6 (...)). Zgodnie z art. 9 i art. 91 krajowej Konstytucji, Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Z kolei z punktu widzenia Traktatów, które wiążą RP, do systemu prawa stosowanego przez sądy bezpośrednio z prawem pierwszeństwa stosowania należy (...) i (...). Bezpośredni skutek Traktatów zobowiązuje sąd krajowy w razie kolizyjności do pominięcia regulacji krajowych naruszających prawa podstawowe.

Traktat o Unii Europejskiej w art. 6 ust. 3 nie pozwala państwom członkowskim na odstąpienie od wykonywania zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej, nawet pod pretekstem ochrony tożsamości narodowej. W tej przestrzeni ograniczeniem nie może być nawet interpretacja krajowej Konstytucji, tak jak to miało miejsce w sprawie Ustawy 2009.

(...) wskazywał, iż "Władze państwa członkowskiego nie mogą powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w wewnętrznym porządku prawnym tego państwa dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego" (zob. w szczególności wyrok z 1 kwietnia 2008 r. w sprawie C-212/06 -pkt 55 opinii).

W ramach takiej strategii orzekania, Sąd Okręgowy pominął w niniejszej sprawie przepis art. 22a i 15c ustawy z 2016 r., jako naruszający prawa podstawowe UE, a także przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 32.

Podkreślono, że w sprawie nie ujawniono żadnych dowodów, aby odwołujący się uczestniczył w bezprawnych działaniach policji politycznej. Zatem Sąd orzekający nie miał normatywnych podstaw do przyjęcia odpowiedzialności odwołującego się za przeszłość neutralną prawnie poza formułą odpowiedzialności zbiorowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Okręgowy zmienił zaskarżone decyzje i nakazał pominięcie art. 22a i 15c ustawy z 2016 roku, co oznacza konieczność przeliczenia świadczenia według zasad uprzednio obowiązujących od dat wskazanych w zaskarżonych decyzjach, tj. od 1 października 2017 r.

Apelację od powyższego wyroku wywiódł pozwany Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1.  naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 328 § 2 k.p.c., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i wskazania podstawy prawnej, na podstawie której Sąd Okręgowy ustalił wysokość świadczeń dla odwołującego się, z pominięciem art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, (...) Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, (...)Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723 z późn. zm., zwanej dalej „ustawą zaopatrzeniową");

2.  naruszenie przepisów postępowania, a to art. 232 k.p.c. w zw. z art. 6 k.c., które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na bezpodstawnym przerzucaniu ciężaru dowodu na organ rentowy w zakresie udowodnienia, że ubezpieczony realizował służbę na rzecz państwa totalitarnego, gdy powyższe wynika z informacji o przebiegu służby przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej;

3.  naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 252 k.p.c., które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na zakwestionowaniu przez Sąd I instancji informacji o przebiegu służby wydanej przez IPN, pomimo braku udowodnienia przez ubezpieczonego okoliczności przeciwnych;

4.  naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w szczególności art. 13a ust. 5, art. 13b, art. l5c ust. 1-2 i 4, art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, (...) Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i (...)Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 2373 , późn. zm.), co skutkowało brakiem uznania, że skarżący wykonywał służbę na rzecz państwa totalitarnego;

5.  naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. z późn. zm., dalej - Konstytucja), poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania mocy obowiązującej ustawy zaopatrzeniowej;

6.  naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9 i art. 91 Konstytucji, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że ustawa zaopatrzeniowa sprzeczna jest z przepisami prawa międzynarodowego, jak i błędne uznanie, że ustawa zaopatrzeniowa narusza zasady godności ludzkiej, rządów prawa, równości, proporcjonalności oraz prawa do rzetelnego procesu.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie odwołań od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z dnia 30 czerwca 2017 r., nr KR W (...) i (...) o ponownym ustaleniu wysokości policyjnej emerytury i renty inwalidzkiej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu sądowi decyzję w zakresie zasądzenia na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję.

W odpowiedzi na apelację Z. Z. wniósł o jej oddalenie.

Na etapie postępowania apelacyjnego uzupełniono postępowanie dowodowe, załączając informację IPN z 12 lutego 2021 r. (k. 126-127 akt sprawy). Archiwum IPN poinformował, że Z. Z. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ust. 1 pkt 5 litera c tiret drugie oraz tiret szóste ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, (...) Marszałkowskiej, Służby Ochrony Pańska, Państwowej Straży Pożarnej, (...)Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723). Do pisma załączono uwierzytelnione kopie dokumentów dot. zakresu działania jednostek, w których ubezpieczony pełnił służbę, to jest:

-

Zarządzenie Nr (...) MSW z 10 maja 1979 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Departamentu III “A” MSW i jego odpowiedników terenowych (z akt IPN BU 01254/367);

-

Ramowe kierunki, zakresy, zasady i system działania Wydziałów III/III “A”/ (...) z 14 maja 1975 r. (z akt IPN BU 1585/11717);

-

Zarządzenie organizacyjne Nr (...) z 7 grudnia 1981 r. w sprawie przemianowania Departamentu III “A” na Departament V MSW (z akt IPN BU 1595/105);

-

Zarządzenie Nr (...) MSW z 9 listopada 1983 r. (z akt IPN BU 01254/398);

-

Zarządzenie Nr 003/81 MSW z 16 lutego 1981 r. zmieniające zarządzenie MSW w sprawie regulaminu organizacyjnego Departamentu III MSW “A” i jego odpowiedników w terenie (z akt IPN BU 1585/11286

-

Kierunki i sfery działania Departamentu Ochrony (...) i odpowiednich komórek organizacyjnych WUSW z 1989 r. (z akt IPN BU 0727/16).

Sąd Apelacyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd Okręgowy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, które znajduje uzasadnienie w całokształcie okoliczności faktycznych sprawy oraz w treści obowiązujących przepisów prawa, a w swych ustaleniach i wnioskach nie wykroczył poza ramy swobodnej oceny wiarygodności i mocy dowodów, nie popełnił też uchybień w zakresie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów, które mogłyby uzasadnić ingerencję w treść zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji Sąd Apelacyjny, oceniając jako prawidłowe ustalenia faktyczne i rozważania prawne dokonane przez Sąd pierwszej instancji, w pełni je podzielił i uznał za własne, wobec czego zbędnym jest ich szczegółowe, powtórne powtarzanie (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 5 listopada 1998 r., I PKN 339/98, OSNP z 1999 r. Nr 24, poz. 776).

Całkowicie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 328 § 2 k.p.c., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i wskazania podstawy prawnej, na podstawie której Sąd Okręgowy ustalił wysokość emerytury policyjnej i renty inwalidzkiej dla odwołującego się, z pominięciem art. art. 15c i art. 22a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, (...)Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 z późn. zm.).

O naruszeniu art. 328 § 2 k.p.c. można mówić tylko w tych wyjątkowych sytuacjach, w których treść uzasadnienia uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny, zrozumienia toku rozumowania sądu, który doprowadził do wydania orzeczenia, gdy sfera motywacyjna pozostaje nieujawniona, bądź niezrozumiała, lub gdy zawarte w nim rozważania pozostają całkowicie bez związku z rozpoznawaną sprawą. Tylko bowiem w takim przypadku uchybienie art. 328 § 2 k.p.c. może być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie Sądu Okręgowego - wbrew twierdzeniom skarżącego - zawiera wszystkie elementy, o których mowa wyżej.

Nietrafne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym art. 233 § 1 k.p.c., art. 252 k.p.c. i art. 232 k.p.c., polegającego na dowolnej ocenie materiału dowodowego skutkującej de facto zakwestionowaniem zaświadczenia IPN o okresie pełnienia przez odwołującego się służby na rzecz totalitarnego państwa - wobec braku udowodnienia przez stronę okoliczności przeciwnych oraz wobec tego, że fakt ten (pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa) jednoznacznie wynika z dokumentacji złożonej przez IPN.

Po pierwsze, Sąd Okręgowy prawidłowo uznał, że sąd ubezpieczeń społecznych, w przeciwieństwie do organu emerytalnego, nie jest związany treścią informacji IPN o przebiegu służby ubezpieczonego. Stąd obszerna argumentacja apelującego, poparta treścią § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. 2004, Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.) o związaniu organu emerytalnego informacją IPN, sytuuje się obok istoty sporu. Na etapie postępowania sądowego znaczenia nabiera bowiem kontradyktoryjność procesu cywilnego wyrażona w art. 232 k.p.c. Jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanej uchwale, informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej, lecz jest oświadczeniem wiedzy, ma charakter stricte informacyjny. Zatem sąd dokonujący kontroli decyzji jest uprawniony do weryfikacji informacji z IPN w postępowaniu dowodowym. W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy dokonał oceny całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, łącznie z treścią informacji IPN. Sąd Apelacyjny podnosi, że w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2011 r. (II UZP 10/11) wyrażono stanowisko, iż sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w sprawie ponownego ustalenia (obniżenia) wysokości emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowe, zarówno co do faktów (ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby), jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zakwalifikowania określonego okresu służby jako służby w organach bezpieczeństwa państwa). Związanie to obejmuje jedynie organ emerytalny, który przy wydawaniu decyzji musi kierować się danymi zawartymi w informacji o przebiegu służby. Ustalenia faktyczne i interpretacje prawne Instytutu Pamięci Narodowej nie mogą natomiast wiązać sądu, do którego wyłącznej kompetencji (kognicji) należy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do emerytury i renty policyjnej i jej wysokości oraz odpowiednia kwalifikacja prawna (subsumcja) ustalonych faktów. Można zatem stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wykrystalizował się określony mechanizm, który obecnie w pełni zasługuje na aprobatę. Jest on zresztą spójny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., I OSK (...), LEX nr 2445886), zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby nie jest władczym przejawem woli organu administracji publicznej (władczym rozstrzygnięciem). Tak rozumiany skutek informacji o przebiegu służby został także zaaprobowany w orzecznictwie sądów powszechnych (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., III AUa 1618/14, LEX nr 2148463), co oznacza, że sąd ma obowiązek oceny całego materiału dowodowego, łącznie z treścią informacji IPN.

Jak wynika z ustaleń sądu meriti, odwołujący się od dnia 1 października 1982 r. do 31 lipca 1990 roku pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. W przypadku ubezpieczonego, zakwalifikowano jego służbę, jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustęp 1 pkt 5 litera c tiret drugie oraz siódme. Z informacji IPN nie wynika, aby służba wnioskodawcy była związana z łamaniem praw człowieka i obywatela. Takich informacji nie dostarczają też dokumenty zgromadzone w aktach organu rentowego oraz w aktach sprawy. Załączona na etapie postępowania apelacyjnego dodatkowa informacja IPN odnosi się wyłącznie do ogólnej charakterystyki Departamentu III A MSW i jego odpowiedników w terenie oraz Departamentu Ochrony (...), a zatem dowód ten również nie pozwala zanegować ustaleń Sądu I instancji, że służba wykonywana przez ubezpieczonego, wykonywane przez niego obowiązki, czy zajmowane stanowisko, prowadziły do konkretnych naruszeń wolności i praw obywateli. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ujawniono przestępczej działalności ubezpieczonego, którą przyjmuje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w stosunku do każdego zatrudnionego w służbach bezpieczeństwa państwa przez definiowanie służby jako wykonywanej na rzecz totalitarnego państwa (art. 13b). W związku z tym sąd nie może być związany retrospektywną, zbiorową odpowiedzialnością. Lektura oryginalnych dokumentów pracowniczych w całości potwierdza ustalenia Sądu I instancji o braku dowodów potwierdzających popełnianie czynów, w tym działań przestępczych polegających na łamaniu praw i wolności obywateli wypełniających znamiona „służby na rzecz totalitarnego państwa”.

W dniu 16 września 2020 r., Sąd Najwyższy w składzie 7 Sędziów podjął uchwałę (III UZP 1/20), w której zaprezentował, m.in. wykładnię pojęcia „służby na rzecz państwa totalitarnego”, którym posługuje się ww. ustawa, jednocześnie nie definiując go. Zdaniem Sądu, wyrażonym w rzeczonej uchwale poszerzonego składu Sądu Najwyższego, kryterium służby na rzecz tzw. państwa totalitarnego określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, winno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Oznacza to, że w postępowaniu przed sądem należy wykazać, że funkcjonariusz w swojej służbie w czasach PRL naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza osób walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Jeśli nie zostanie to dowiedzione, a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie emerytalno-rentowym, wówczas były funkcjonariusz nie będzie miał automatycznie obniżanego świadczenia. Tym samym, warunkiem utraty świadczenia emerytalnego jest wykazanie, że konkretny funkcjonariusz w swojej służbie naruszył podstawowe prawa i wolności innych osób, zwłaszcza walczących o niepodległość, suwerenność i wolną Polskę. Sąd Najwyższy nie zaaprobował koncepcji winy zbiorowej, którą to ustawodawca usiłował przeforsować w rozpatrywanej ustawie zaopatrzeniowej.

Skoro więc brak jest już wątpliwości – dzięki wytycznym zawierającym się w uzasadnieniu do omawianej uchwały Sądu Najwyższego – w jaki sposób interpretować służbę na rzecz tzw. państwa totalitarnego, sądy powszechne mogą samodzielnie rozstrzygać sprawy z odwołań byłych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa (bacząc przy tym na indywidualny przebieg służby każdego z nich), którym obniżono świadczenia emerytalne na kanwie ustawy zaopatrzeniowej z 2016 r., nie czekając na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją przepisu art. 15c tej ustawy. I chociaż wciąż aktualne pozostaje stanowisko Sądu Najwyższego, wedle którego dopóki nie zostanie stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność określonego aktu normatywnego (tudzież konkretnego przepisu prawa) z Konstytucją RP, dopóty ten akt podlega stosowaniu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00, LEX nr 57238), to jednak powyższe nie obejmuje norm prawa europejskiego, które w znakomitej większości może być stosowane bezpośrednio (zwłaszcza normy traktatowe) w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich UE.

Wyjaśnić należy, że jest to związane z zaakceptowaną przez wszystkie państwa członkowskie UE z momentem przystąpienia do tej organizacji międzynarodowej, w tym również przez Polskę, zasadą prymatu prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym w sytuacji kolizji tych dwóch porządków prawnych. Owa zasada pierwszeństwa prawa unijnego została ukształtowana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS, obecnie (...)), w szczególności za sprawą wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. C. contra (...), zaś prawotwórczy charakter orzeczeń ETS jest niekwestionowany. Oznacza to, że w przypadku, gdy norma prawa krajowego nie daje się pogodzić z normą unijną, zastosowanie znajduje norma prawa UE, zaś norma krajowa zostaje pominięta, poprzez jej niezastosowanie, tak jak gdyby w ogóle nie istniała. Słusznie zatem w tym kierunku poprowadził rozważania w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji drobiazgowo wyszczególniając, z jakimi normami (a właściwie naczelnymi zasadami) prawa europejskiego koliduje ustawa zaopatrzeniowa i na skutek tej kolizji odmówił zastosowania normy krajowej, pomijając ją. Tym samym, Sąd Okręgowy jak najbardziej trafnie uczynił wskazane w uzasadnieniu wyroku normy traktatowe UE (wsparte orzecznictwem ETS/ (...)) zastosowane bezpośrednio, za podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia. Zasadę bezpośredniego skutku pierwotnego prawa wspólnotowego (traktaty), znajdującego się na szczycie wspólnotowego porządku prawnego sformułował z kolei ETS w wyroku z dnia 5 lutego 1963r. w sprawie V. G. & L..

Już tylko z treści art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej ( (...)) wynika, że Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Jak wynika dodatkowo z art. 6 (...), Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym w dniu 12 grudnia 2007 r. w S., która ma taką samą moc prawną jak Traktaty. Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień (ust. 1). Nadto, Unia z mocy art. 6 ust. 2 (...), przystąpiła do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Tym samym prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa.

Problem odebrania przywilejów funkcjonariuszom SB (na podstawie ustawy nowelizującej z 2009 r.) stanowił już przedmiot wypowiedzi ETPCz, który rozpoznał 1.628 spraw z perspektywy naruszenia art. 1 Protokołu nr (...) do Konwencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia (skarga nr (...), A. C. przeciwko Polsce) Trybunał podkreślił, po pierwsze - że obniżenie lub zawieszenie emerytury (a co dopiero pozbawienie) może stanowić ingerencję we własność, która musi być uzasadniona, zaś po drugie - stwierdził, iż pojęcie „interes publiczny” jest z konieczności szerokie. Uznając za naturalne, że swoboda ustawodawcy przy implementacji polityki społecznej i gospodarczej powinna być szeroka, Trybunał wielokrotnie deklarował, że szanuje ocenę ustawodawcy w zakresie tego, co leży w interesie publicznym, jeśli nie jest ona oczywiście pozbawiona uzasadnionych podstaw. Nie jest ona jednak nieograniczona. Trybunał musi być przekonany, że została zachowana rozsądna proporcja między użytymi środkami i celem, jaki miał być w ten sposób osiągnięty. Wyraża to pojęcie „właściwa równowaga”, jaka musi być zachowana pomiędzy wymaganiami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki. W szczególności Trybunał musi upewnić się, czy na skutek ingerencji, dana osoba nie została nieproporcjonalnie i nadmiernie obciążona. Przy ocenie proporcjonalności środków podejmowanych przez państwo w sferze praw emerytalnych, ważne jest ustalenie, czy prawo skarżącego do świadczeń z danego systemu ubezpieczeń społecznych zostało naruszone w sposób dotykający samej jego istoty. Całkowite pozbawienie uprawnień, powodujące utratę środków utrzymania, co do zasady oznacza jednak naruszenie prawa własności, ale rozsądna i umiarkowana obniżka już nie. Owa „rozsądna i umiarkowana” obniżka dokonała się już w Polsce za sprawą ustawy nowelizującej z 2009 r. Na tej podstawie obniżono byłym funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL świadczenia emerytalne, doprowadzając w ten sposób do wyeliminowania wygórowanych świadczeń i likwidacji przywilejów.

Sąd Apelacyjny w pełni aprobuje stanowisko Sądu Okręgowego, że nie jest uprawnione generalizowanie i aprioryczne zakładanie, iż każdy funkcjonariusz służb bezpieczeństwa działał na rzecz państwa totalitarnego, gdyż kłóci się to z ideą sprawowania sądowego wymiaru sprawiedliwości, opierającą się na indywidualnej winie i pozostającą w opozycji wobec przyjętej w omawianej ustawie koncepcji odpowiedzialności zbiorowej. W niniejszej sprawie nie przedstawiono - poza samą informacją IPN o przebiegu służby - jakichkolwiek dowodów (przy czym ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na organie rentowym) na przestępczą działalność ubezpieczonego, ani nie dokonano oceny jego indywidualnych czynów przez ich weryfikację pod kątem naruszania podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu, wobec czego obniżenie należnych świadczeń nie było uzasadnione. Nie można się zgodzić z założeniem, że sam fakt pełnienia służby od dnia 1 października 1982 r. do 31 lipca 1990 r. w instytucjach i formacjach wskazanych przez ustawę oznacza działalność na rzecz totalitarnego państwa, gdyż oznaczałoby to stosowanie mechanizmu odpowiedzialności zbiorowej. Jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w tezie 97 i 101 uzasadnienia uchwały z 16 września 2020 r., zbiorowe represje w stosunku do prawa do zabezpieczenia społecznego (polegające na istotnym obniżeniu emerytur wypracowanych w III RP), są często dalej idące niż represje i sankcje stosowane wobec funkcjonariuszy, którym udowodniono popełnione przestępstwa w związku ze służbą i którzy zostali na tej podstawie skazani prawomocnymi wyrokami sądów.

Sąd Apelacyjny podkreśla przy tym, że niniejszy wyrok jest wynikiem realizacji prawa konkretnego obywatela demokratycznego państwa prawnego do rzetelnego rozpoznania jego zindywidualizowanej, kontradyktoryjnej sprawy, z zachowaniem jego podstawowych gwarancji procesowych i materialnych, w zakresie ochrony jego świadczeń - przyznanych w prawie krajowym i w wiążących Państwo Polskie umowach międzynarodowych.

Raz jeszcze trzeba przypomnieć wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznający sprawę w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. w sprawie ponownego ustalenia wysokości (obniżenia) emerytury policyjnej byłego funkcjonariusza, nie jest związany treścią informacji o przebiegu służby przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno co do faktów, tj. ustalonego w tym zaświadczeniu przebiegu służby, jak i co do kwalifikacji prawnej tych faktów (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2015 roku, sygn. akt III AUa 2031/13, Legalis nr 1325480). To właśnie ta kwestia, w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r., jawi się jako kluczowa. W rezultacie całkowicie nietrafne okazały się zarzuty naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w szczególności art. 2 , art. 13a ust. 5, art. 13b, art. 15c ust. 1 -5, art. 22a ustawy zaopatrzeniowej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U z 2015 r., poz.1148 ze zm.).

Z powyższych względów Sąd Apelacyjny, nie znajdując uzasadnionych podstaw do uwzględnienia apelacji, na podstawie art. 385 k.p.c. orzekł o jej oddaleniu.