Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 23 maja 2019 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 23 maja 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) S.A. z siedzibą w G.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 10 maja 2017 r.

Nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 2;

2.  oddala odwołanie w pozostałym zakresie;

3.  zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz (...) S.A. z siedzibą w G. kwotę 820 zł (osiemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu, w tym kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka

Sygn. akt XVII AmE 224/17

UZASADNIENIE

Decyzją z 10 maja 2017 r., znak: (...), Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, działając w oparciu o przepisy art. 56 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (dalej: p.e.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm) w związku z art. 30 ust.. 1 p.e. , po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu energetycznemu (...) S.A. z siedzibą w G. orzekł, że:

1.  przedsiębiorstwo energetyczne (...) SA. z siedzibą w G., w okresie pomiędzy 1 października 2015 r., a 26 sierpnia 2016 r. naruszało postanowienia pkt 6.2.2. w zw. z pkt 6.2.1. Programu Zgodności Programu Zapewnienia Niedyskryminacyjnego Traktowania Użytkowników Systemu Dystrybucyjnego, zatwierdzonego decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 26 stycznia 2011 r., znak: (...), zmienionego decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r., znak: (...) (dalej: Program Zgodności).

2.  Za działanie wymienione w punkcie 1 wymierzył przedsiębiorstwu energetycznemu (...) S.A. karę pieniężną w kwocie 2 000 000 zł, co stanowi (...) przychodu z działalności koncesjonowanej w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, osiągniętego w 2016 r.

(decyzja, k. 4-16).

Powód - (...) SA. z siedzibą w G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1)  naruszenie przepisów prawa materialnego:

a)  art. 56 ust. 1 pkt 23 p.e. poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na powoda kary pieniężnej pomimo braku uprzedniego wezwania powoda do zaniechania działań niezgodnych z postanowieniami Programu Zgodności, podczas gdy ww. przepis uzależnia dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej przez Prezesa URE od uprzedniego wystąpienia przez niego z takim wezwaniem;

b)  art. 56 ust. 1 pkt 23 p.e. w zw. z art. 56 ust. 6 p.e. oraz art. 56 ust. 6a p.e. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu jednej kary za szereg naruszeń, podczas gdy każde z zachowań zakwalifikowanych w uzasadnieniu decyzji jako naruszenie prawa powinno było zostać rozpoznane przez Prezesa URE indywidualnie, przy odrębnym badaniu przesłanek wymierzenia kary, okoliczności wpływających na jej ewentualny wymiar albo decydujących o wystąpieniu podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia;

c)  art. 56 ust. 6 p.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

i.  uznaniu, że zachowanie powoda charakteryzuje się znacznym stopniem szkodliwości czynu, ze względu na to, że premiuje ono przedsiębiorstwo (...) S.A., podczas gdy jest to stwierdzenie sprzeczne z niebudzącymi wątpliwości ustaleniami stanu faktycznego sprawy, albowiem dane pomiarowe odbiorców wpływały także do innych aniżeli (...) S.A. przedsiębiorstw obrotu (według jednolitego schematu wynikającego z wadliwego funkcjonowania systemu informatycznego)

ii.  błędnej ocenie stopnia zawinienia po stronie powoda;

2)  naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 p.e. poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ polegające na oparciu rozstrzygnięcia o materiał dostarczony przez podmioty trzecie, a nadto na ograniczeniu oceny wiarygodności tak zgromadzonego materiału do stwierdzenia, że skoro został on przekazany przez podmioty trzecie pod rygorem nałożenia kary pieniężnej na podstawie p.e., to jest on rzetelny, wiarygodny i może stanowić podstawę dla wydania decyzji

(odwołanie, k. 33-49).

W odpowiedzi na odwołanie Prezes URE wniósł o oddalenie odwołania oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

(odpowiedź na odwołanie, k. 62-70v).

Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny:

Spółka (...) S.A. z siedzibą w G. jest przedsiębiorcą energetycznym pełniącym funkcję operatora sytemu dystrybucyjnego (dalej: „OSD" lub Operator Systemu Dystrybucyjnego).

(...) S.A. świadczy usługi dystrybucyjne sprzedawcom energii, z którymi zawarł 130 Generalnych Umów Dystrybucyjnych oraz 24 Generalne Umowy Dystrybucyjne dla usługi kompleksowej.

Operator Systemu Dystrybucyjnego stosownie do treści art. 9d ust. 4 p.e. opracował i jest odpowiedzialny za realizację programu, w którym określone zostały przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym szczegółowe obowiązki pracowników wynikające z tych programów .

Decyzją z 26 stycznia 2011r. znak (...) Prezes UKE zatwierdził opracowany przez (...) S.A. Program Zgodności - Program Zapewnienia Niedyskryminacyjnego Traktowania Użytkowników Systemu Dystrybucyjnego (dalej jako Program Zgodności). Decyzją z 7 kwietnia 2014 r., znak: (...) Prezes URE zatwierdził zmieniony Program Zgodności. Z uzasadnienia decyzji zmieniającej wynika, że zmiana Programu Zgodności podyktowana była między innymi rozszerzeniem katalogu informacji sensytywnych (decyzja z dnia 7 kwietnia 2014 r., znak: (...) - k. 17-19).

Zgodnie z pkt. 6.2.2. zmienionego Programu Zgodności (...) S.A. ma obowiązek stosowania procedur i środków technicznych zapewniających dostęp do dokumentów zawierających informacje sensytywne wyłącznie osobom, które są uprawnione do ich uzyskania lub przetwarzania ze względu na ich zadania i obowiązki służbowe, a także obowiązek zapewnienia dostępu do baz danych i systemów informatycznych zawierających informacje sensytywne wyłącznie osobom, które są do tego uprawnione ze względu na powierzone zadania i obowiązki służbowe.

W myśl pkt. 6.2.1. Programu Zgodności za informacje sensytywne uznaje się informacje o Użytkownikach Systemu lub Potencjalnych Użytkownikach Systemu, których posiadanie stawia Użytkownika Systemu lub Potencjalnego Użytkownika Systemu w uprzywilejowanej pozycji wobec innych Użytkowników Systemu lub Potencjalnych Użytkowników Systemu, dotyczące:

⚫

wielkości mocy umownej,

⚫

danych odczytowych urządzeń pomiarowych mocy i energii elektrycznej,

⚫

zużycia energii elektrycznej i struktury jej poboru,

⚫

umownych ograniczeń występujących w dostarczaniu energii elektrycznej,

⚫

terminów płatności faktur i okresów rozliczeniowych,

⚫

zadłużenia i windykacji należności,

⚫

historii płatności,

⚫

indywidualnie wydanych technicznych i finansowych warunków przyłączenia do sieci z wyłączeniem informacji określonych w art. 7 ust. 8 p. I Ustawy,

oraz ekspertyzy wpływu przyłączania do sieci elektroenergetycznej urządzeń, instalacji lub sieci wytwórczych i odbiorczych na System.

(Program Zgodności - Program Zapewnienia Niedyskryminacyjnego Traktowania Użytkowników Systemu Dystrybucyjnego – k. 20-32)

(...) S.A. w okresie od 1 października 2015 r. do 26 sierpnia 2016 r. przekazywał informacje sensytywne podmiotom nieuprawnionym do ich uzyskania i posiadania.

W szczególności (...) S.A., pomimo zmiany przez odbiorcę sprzedawcy na (...) S.A. nadal przesyłał dane pomiarowe odbiorców (...) do poprzedniego sprzedawcy – przedsiębiorstwa (...) S.A. Operator Systemu Dystrybucyjnego podejmował podobne działania wobec przedsiębiorstwa energetycznego (...) S.A., którego umowy sprzedaży energii elektrycznej przestały obowiązywać wobec części odbiorców z dniem 31 grudnia 2015 r. Pomimo tego (...) S.A. w dalszym ciągu udostępniał przedsiębiorstwu (...) S.A. dane pomiarowe odbiorców, dla których spółka (...) S.A. nie była już aktualnym sprzedawcą energii. (...) S.A. przy przekazywaniu danych pomiarowych odbiorców nie uwzględniał także zmiany sprzedawcy energii elektrycznej z przedsiębiorstwa (...) S.A. na spółkę (...) sp. z o.o. i w dalszym ciągu przesyłał dane pomiarowe odbiorców (...) sp. z o.o. do (...) S.A.

( wniosek (...) S.A. o zobowiązanie przedsiębiorstwa energetycznego do przedstawienia wyjaśnień i zobowiązanie do wykonywania zobowiązań z 21 października 2015 r. wraz z załącznikami – k. 1-35v akt adm.; pismo (...) S.A. z 27 stycznia 2016 r. wraz z załącznikami - k. 87-145 akt adm.; pismo (...) sp. z o.o. z 3 lutego 2016 r. – k. 149-149v akt adm.; pismo (...) sp. z o.o. z 23 lutego 2016 r. – k. 158-159 akt adm.)

W związku z informacjami pochodzącymi od sprzedawców energii o niewłaściwym działaniu (...) S.A. dotyczącym przekazywania danych sensytywnych, Prezes URE wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy (...) S.A. z siedzibą w G.. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania znalazły się informacje o ujawnieniu okoliczności wskazujących na możliwość naruszenia przez powoda obowiązującej Instrukcji Ruchu i eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej oraz postanowień Programu Zgodności, oraz wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień przez przedsiębiorcę.

(zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z 25 kwietnia 2016 r., nr (...) – k. 169-182 akt adm.).

Ponadto Prezes URE skierował do spółki (...) następujące pisma, w których żądał informacji wyjaśniających problem związany z rozliczeniem odbiorców, którzy dokonali zmiany sprzedawcy na spółkę (...) S.A. oraz (...) sp. z o.o., oraz informacji wyjaśniających naruszenie przez OSD postanowień Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci (...)

- pismo Prezesa URE z 2 grudnia 2015 r., nr (...) – k. 36-36v akt adm.,

- pismo Prezesa URE z 21 stycznia 2016 r., nr (...) k. 146-147 akt adm.,

- pismo Prezesa URE z 2 marca 2016 r., nr (...) – k. 161-162v akt adm.).

W żadnym z pism Prezes URE nie wyznaczył spółce (...) terminu do zaprzestania przekazywania danych sensytywnych podmiotom nieuprawnionym i nie wezwał jej do zaprzestania działań niezgodnych z postanowieniami Programu Zgodności.

Spółka (...) także w trakcie postępowania administracyjnego wszczętego przez Prezesa URE przekazywała podmiotom nieuprawnionym dane sensytywne.

Powyżej opisany stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o wyżej wskazane dowody, zgromadzone w toku postępowania administracyjnego, jak i w oparciu o twierdzenia stron, oraz fakty powszechnie znane. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były kwestionowane przez strony, a i Sąd nie znalazł podstaw, aby odmówić im mocy dowodowej. Odnośnie faktu przekazywania danych sensytywnych osobom nieuprawnionym, to Sąd w tej kwestii oparł się głównie na twierdzeniach (...) S.A., (...) sp. z o.o. oraz (...) S.A., które przesyłały tej treści informacje Prezesowi URE. Sąd nie miał wątpliwości, co do prawdziwości tych twierdzeń, gdyż sama spółka (...) przyznawała w toku postępowania administracyjnego, że takie zdarzenia miały miejsce. Spółka wskazywała przy tym na przyczynę niewłaściwego przekazywania danych sensytywnych, upatrując jej w niewłaściwie działającym nowym oprogramowaniu informatycznym, z którego spółka korzystała i który agregował dane wszystkich odbiorców (około 3 mln) i sprzedawców, a za pośrednictwem którego dane o wielkości zużycia energii przez poszczególnych odbiorców były przesyłane sprzedawcom energii. Przy takim stanowisku powoda nie było konieczne wykazywanie szczegółowych danych jakich odbiorców to dotycznyło i konkretnie jakie dane w jakich datach były przekazywane podmiotom nieuprawnionym. Zasadnicza okoliczność, jaką było faktycznie niewłaściwe przekazywanie danych sensytywnych, była bowiem bezsporna między stronami i jako taka nie wymagała dowodzenia.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje podstaw do nałożenia na powoda kary, o jakiej mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e.

Stosownie do treści powołanej regulacji karze pieniężnej podlega ten, kto mimo uprzedniego wezwania, nie wykonuje w wyznaczonym terminie programu określającego przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, o którym mowa w art. 9d ust. 4 p.e., zatwierdzonego przez Prezesa URE lub podejmuje działania niezgodne z postanowieniami tego programu;

Z kolei art. 9d ust 4 p.e. stanowi, że operatorzy opracowują i są odpowiedzialni za realizację programów, w których określają przedsięwzięcia, jakie należy podjąć w celu zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu, w tym szczegółowe obowiązki pracowników wynikające z tych programów.

Operatorzy przedkładają Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki programy, o których mowa w ust. 4, z własnej inicjatywy lub na jego żądanie (art. 9d ust. 4a)

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, w drodze decyzji, zatwierdza program, o którym mowa w ust. 4, i określa termin jego wykonania albo odmawia jego zatwierdzenia, jeżeli określone w nim działania nie zapewniają niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu. W decyzji o odmowie zatwierdzenia programu Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wyznacza termin przedłożenia nowego programu. Wniesienie odwołania od decyzji nie wstrzymuje obowiązku przedłożenia nowego programu do zatwierdzenia (art. 9d ust. 4b..

Dyspozycja powołanej normy art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. wyraźnie wskazuje, że podstawę do ukarania przedsiębiorcy stanowi niewykonywanie w wyznaczonym terminie działań określonych w Programie Zgodności pomimo uprzedniego wezwania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezes URE również w ten sposób interpretował treść powołanej regulacji, gdyż wskazywał w nim na uprzednie dokonanie wezwania. Zdaniem organu wezwaniem tym było zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 25 kwietnia 2016r (k.169). Jednak zdaniem Sądu zawiadomienie to nie spełnia roli wezwania do wykonania Programu Zgodności w zakresie dotyczącym nieudostępniania danych sensytywnych podmiotom nieuprawnionym. W zawiadomieniu organ jedynie wskazał, że wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia kary w związku z ujawnieniem okoliczności wskazujących na możliwość naruszenia postanowień Programu Zgodności i wskazał jako podstawę tej odpowiedzialności art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. Brak jest jednak w zawiadomieniu faktycznego wezwania do zaprzestania naruszenia, podobnie jak też brak w nim wyznaczonego terminu do wykonania jakiegokolwiek zobowiązania związanego z zarzucanym niewłaściwym zachowaniem przedsiębiorcy. Należy się zgodzić z powodem, że zawiadomienie to, nie zawierające w swej treści wezwania do podjęcia w określonym terminie działań zmierzających do spełnienia wymagań Programu Zgodności, może jedynie realizować funkcję procesową, o jakiej mowa w art. 61 § 4 kpa. Samo skierowanie takiej treści zawiadomienia nie może jednak stanowić o dokonaniu uprzedniego wezwania, o jakim mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e., skoro takie wezwanie i termin nie zostały w nim wprost ani w sposób domyślny wyartykułowane. Warto także zwrócić uwagę, że Prezes URE przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nie sugerował nawet powodowi podstawy ewentualnego ukarania, takiej jaka została ostatecznie wskazana w decyzji. W pierwszych pismach domagając się od spółki wyjaśnień wskazywał na obowiązek udzielania informacji, którego nie wykonanie zagrożone jest kara administracyjną (pismo z 2 grudnia 2015 i 1 stycznia 2016r, z 2.03.2016). W kolejnej korespondencji skierowanej do powoda organ domagając się wyjaśnień wobec skargi (...) wskazywał, że spółka ta domaga się dla powoda kary na zasadzie art. 56 ust 1 pkt 24 p.e. (pismo z 2 marca 2016 k.161 akt adm). Dopiero w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 25 kwietnia 2016r (k.169) organ wskazał, że wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia kary w związku z ujawnieniem okoliczności wskazujących na możliwość naruszenia postanowień Programu Zgodności i wskazał jako podstawę tej odpowiedzialności art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. Brak jest jednak w zawiadomieniu wezwania do zaprzestania naruszenia jak też brak jest w nim terminu wyznaczonego do wykonania jakiegokolwiek zobowiązania związanego z zarzucanym zachowaniem, o czym mowa wyżej.

Nie został więc zdaniem Sądu spełniony warunek nałożenia na przedsiębiorcę kary na podstawie art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. jakim jest „uprzednie wezwanie”. Treść przepisu wskazuje, że nałożenie kary może nastąpić jedynie w sytuacji uporczywego zaniechania przedsiębiorstwa, a więc w sytuacji, gdy pomimo wezwania, w wyznaczonym terminie nie podejmuje wymaganych Programem Zgodności działań. Samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania z wyartykułowaniem jedynie jego kierunku, w tym wskazanie na możliwość naruszenia określonych norm, nie jest wystarczające.

Nie sposób także przyjąć, jak twierdzi organ w odpowiedzi na odwołania, że takim wezwaniem było pismo Prezesa URE skierowane do powoda z 21 listopada 2016 r (k.234). Pismem tym organ zasadniczo informował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu w terminie do 2 grudnia 2016r, wskazując jednocześnie na włączenie do akt sprawy dodatkowych dokumentów stanowiących dowód w postępowaniu. Jednocześnie organ, powołując się na art. 50 kpa wezwał powoda do przekazania w terminie 7 dni informacji o podjętych po 2 maja 2016r działaniach zmierzających do wyeliminowania naruszeń Programu Zgodności, wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, oraz przekazania informacji czy problem przekazywania informacji sensytywnych podmiotom nieuprawnionym został wyeliminowany i przedstawienia dowodów na tę okoliczność.

Zdaniem Sądu nieuprawnione jest twierdzenie, że pismo to może spełniać wymogi wezwania, o jakim mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e., gdyż treść pisma i wyznaczony nim termin, nie wskazują na wykonanie nim dyspozycji powołanego przepisu art. 56 p.e. Przede wszystkim powołanie w przepisie art. 50 kpa wskazuje, że celem organu było uzyskanie wyjaśnień od strony. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.

Nie było to więc wezwanie do zaprzestania niepożądanych działań, ale oczekiwanie informacji czy strona sama, pomimo braku wcześniejszego wyzwania, zaprzestała naruszeń. Także wyznaczony termin wyraźnie wskazuje, że nie było wolą organu osiągnięcie stanu zaniechania naruszeń, które ze względu na źródło trudności, jakim był wadliwie funkcjonujący system informatyczny (o czym organ miał wiedzę), nie mogło być wyeliminowane w ciągu 7 dni. Strona wszak od kilku miesięcy informowała organ, że podejmuje kolejne działania, aby uzyskać pełną i poprawną funkcjonalność tego systemu. Termin jaki organ winien wyznaczyć stronie do wyeliminowania naruszeń musi być natomiast realny i adekwatny do zdiagnozowanego naruszenia i jego przyczyn. Uznanie, że tygodniowy termin na usunięcie naruszeń poprzez wyeliminowanie błędów w skomplikowanym systemie informatycznym dotyczącym bazy 3 mln odbiorców i kilkuset sprzedawców służącym m.in. do przekazywania danych pomiarowych, jest absurdalne i w demokratycznym państwie prawa nie może zostać uznane za dopuszczalne działanie organu państwa. Podstawowa wiedza z dziedziny projektowania systemów informatycznych nie pozwala na przyjęcie, że jest możliwe skuteczne usunięcie tego typu wad oprogramowania, jak te opisane przez operatora, w tak krótkim czasie. Termin, o jakim mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e., musi być bowiem zawsze odpowiedni, a więc taki, aby istniała realna możliwość usunięcia w tym czasie stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości, oraz aby uprzednie wezwanie nie było czystą formalnością (fikcją).

Zdaniem Sądu nie jest także prawidłowe przyjęcie, jak to uczynił organ w odpowiedzi na odwołanie, że uprzednie wezwanie do wykonywania Planu Zgodności nie jest wymagane, gdyż termin jego wykonania jest, stosownie do treści art. 9d ust 4b p.e., określony już w decyzji zatwierdzającej Program Zgodności. O ile istotnie treść powołanego przepisu zawiera takie sformułowanie, to jednak kolejne regulacje art. 9d p.e. wyraźnie wskazują, że nie jest tak, że istnieje jakiś jeden cenzus czasowy, który nakłada decyzja i następnie już Program Zgodności funkcjonuje i nie podlega wdrażaniu. O tym, że tak nie jest świadczą dalsze regulacje art. 9d ust 5, 5a i 6 p.e., które wyraźnie wskazują, że wdrożenie Programu Zgodności nie jest constans, że jest to cały długotrwały proces, skoro jest to stale monitorowane i kontrolowane przez powołanych do tego inspektorów. Zatem nie można przyjąć, że o ile decyzja zawierała termin do wykonania Planu Zgodności, to „uprzednie wezwanie” o jakim mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. odnosi się tylko do wykonania całego Planu Zgodności zatwierdzonego decyzją.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że aktualnie obowiązujący Program Zgodności, zatwierdzony decyzją Prezesa URE z 7 kwietnia 2014r, nie zawiera terminu jego wdrożenia, a jak wynika z uzasadnienia decyzji, wprowadzone do tego właśnie Programu Zgodności zmiany wynikały z rozszerzenia katalogu informacji sensytywnych. Nie sposób zatem ustalić, jaki jest termin do wykonania tak zmienionego Programu Zgodności. Absurdem byłoby przyjęcie, że zmiany wprowadzone w 2014r miały termin wykonania określony w pierwotnej decyzji z 2011r, o ile taki termin został w decyzji organu z 2011r zastrzeżony (Sąd nie jest władny stwierdzić tego faktu, gdyż organ nie przedstawił pierwszej decyzji z 2011r zatwierdzającej pierwotny Program Zgodności). Zatem brak określenia tego terminu w decyzji z 2014r zatwierdzającej Program Zgodności czyni argumenty organu o braku konieczności dokonania uprzedniego wezwania bezzasadnymi i nieadekwatnymi do oceny stanu faktycznego w sprawie niniejszej.

Nawet jeśli przyjąć, że wymóg uprzedniego wezwania nie odnosi się do drugiej części dyspozycji przepisu art. 56 ust 1 pkt 23 p.e., występującej po łączniku „lub” czyli do sankcjonowanego podejmowania przez przedsiębiorcę działań niezgodnych z postanowieniami Programu Zgodności -zdanie po słowie „lub”- (aczkolwiek należy wyraźnie zaznaczyć, że uzasadnienie decyzji wyraźnie wskazuje, że organ także uznawał uprzednie wezwanie za niezbędny wymóg ukarania, jednak błędnie w niej wskazywał, że wezwaniem takim było zawiadomienie o wszczęciu postępowania, podobnie w odpowiedzi na odwołanie, organ błędnie cech wezwania, o jakim mowa w art. 56 ust 1 pkt 23 p.e. upatrywał w piśmie skierowanym do powoda z 21 listopada 2016r) – to w świetle niejednoznaczności tej regulacji i wątpliwości interpretacyjnych istniejących także po stronie organu, a wyrażonych w decyzji i odpowiedzi na odwołanie, wskazujących jednak wyraźnie na dokonanie wezwania, to w ocenie Sądu nie jest możliwe w tych okolicznościach nałożenie na przedsiębiorcę kary.

W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, nie można bowiem przypisać nawet obiektywnej odpowiedzialności za działanie przedsiębiorcy i nałożyć na niego wysokiej kary administracyjnej, której realnie bardzo duża uciążliwość (do 15 % przychodu przedsiębiorcy) zbliża ją do sankcji karnej, na podstawie przepisu, którego wykładnia nie jest jednoznaczna i może budzić wątpliwości u ukaranego podmiotu, skoro budzi je i u organu nakładającego karę.

Okoliczność związana z wątpliwościami interpretacyjnymi przemawia więc za nienakładaniem na powoda kary pieniężnej. Każda kara, nawet w najniższej wysokości, byłaby w powyższych warunkach niesłuszna i pozbawiona racji, kłóciłabym się też z poczuciem sprawiedliwości i byłaby sprzeczna z zasadą zaufania do organów państwa.

Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 25 września 2017r sygn. III SK 64/15, (podobnie Sąd Najwyższy w wyrokach: z 16 stycznia 2018 r. w sprawie III SK 56/15, z 23 stycznia 2018 r. w sprawie III SK 59/16), w którym uznał, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) nie można przyjąć, że w sytuacji poważnych wątpliwości interpretacyjnych przepisów, można oczekiwać od racjonalnie działającego przedsiębiorcy, aby w drodze zwykłej wykładni przepisów leżących u podstaw rozstrzygnięcia w sprawie, dokonał takiej ich interpretacji jak to ostatecznie potwierdził Sąd Najwyższy, a wcześniej wywiódł organ w decyzji. Warto przy tym podkreślić, że w sprawie niniejszej obie strony sporu były zgodne, co do tego, że nie należy w sposób rozszerzający dokonywać wykładni przepisów nakładających kary administracyjne, a konieczna jest ich ścisła wykładnia.

Nie sposób także zgodzić się z argumentacja Prezesa URE, że wykładnia, zakładająca uprzednie wezwanie do zaprzestania naruszenia, jest nie do pogodzenia z zasadą odpowiedzialności za każde zachowanie niezgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom organu ustawodawca w wielu regulacjach prawa sektorowego przewidział właśnie postępowanie naprawcze, które poprzedza nałożenie kary administracyjnej, które ma służyć wyeliminowaniu zachowań niepożądanych i sprzecznych z regulacjami prawnymi, bez możliwości i konieczności nakładania w pierwszym rzędzie kar administracyjnych. Takie uregulowania znane są od dawna prawu telekomunikacyjnemu (np art. 201 prawa telekomunikacyjnego, dotyczący procedury usuwania nieprawidłowości) czy też regulacjom transportu kolejowego (np. art. 13b w zw z art. 66 ust 2c ustawy transporcie kolejowym). Zatem ustawodawca dopuszcza sytuacje, że przedsiębiorca pomimo stwierdzonych nieprawidłowości może w określonych sytuacjach nie ponosić odpowiedzialności karnoadministracyjnej, o ile w wyznaczonym terminie podejmie działania naprawcze i zaprzestanie naruszeń.

W tych okolicznościach nałożenie zaskarżoną decyzją Prezesa URE kary administracyjnej na (...) S.A. nie było uzasadnione i dopuszczalne, dlatego Sąd w oparciu o przepis art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. uchylił decyzję w pkt 2, tj w zakresie w jakim została nałożona na przedsiębiorcę kara pieniężna. Odnośnie pkt 1 decyzji, to Sądu uznał, że stwierdzona w nim okoliczność naruszenia przez powoda Programu Zgodności, była obiektywnie prawdziwa, nie było więc powodów aby wyeliminować decyzje w tym zakresie z obrotu prawnego. Dlatego żądanie powoda, co do uchylenie także pkt 1 zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił na podstawie 479 ⁵³ § 1 k.p.c.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 100 k.p.c. uznając, z racji częściowego tylko uwzględnienia żądania powoda, że skoro każda ze stron uległa w części swoim żądaniom, to zasadne jest zniesienie między nimi poniesionych kosztów postępowania. Skala poniesionych kosztów przez każdą ze stron jest porównywalna, gdyż obie strony poniosły w sprawie koszty związane z zastępstwem procesowym. Wprawdzie powód pokrył dodatkowo koszty opłaty sądowej, jednak opłata ta w wysokości 100 zł jest sumą tak znikomą w skali nałożonej na powoda kary, że wartość opłaty jest kwotą pomijalna w tej sytuacji i pozostaje bez znaczenia przy rozliczeniu kosztów postępowania.

Na marginesie tylko, bo w świetle uchylenia decyzji w zakresie kary kwestia ta jest nieistotna, odnosząc się do zarzutu powoda nałożenia jednej kary za kilka różnych zachowań przedsiębiorcy, to nie sposób zgodzić się z tym zarzutem. W ocenie Sądu mamy w sprawie do czynienia z jednym ciągłym zachowaniem, którego przedmiotem było przekazywanie podmiotom nieuprawnionym danych sensytywnych. Okoliczność, że były to różne podmioty oraz, że dane były przekazywane na przestrzenie pewnego czasu nie zmienia oceny charakteru naruszenia. Jest to szczególnie istotne w świetle poczynionych ustaleń faktycznych i wyjaśnień samego powoda, z których wynika, że nieprawidłowości te były wynikiem niewłaściwego działania systemu informatycznego zarządzającego cała bazą danych o odbiorcach do których energia była przesyłana za pośrednictwem systemu dystrybucyjnego powoda i wszystkich sprzedawcach energii, którzy zawarli umowy sprzedaży z tymi odbiorcami. Zatem to nie poszczególne działania powoda były przedmiotem oceny organu, ale cały ciąg nieprawidłowego generowania informacji przez system informatyczny powoda, za którego poprawne działanie, w tym działanie odpowiadające Programowi Zgodności, odpowiada (...) S.A.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka