Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 stycznia 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie:

po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z odwołania (...) Spółki Akcyjnej w G.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o zatwierdzenie zmiany taryfy dla energii elektrycznej

na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki

z dnia 8 lipca 2020 roku nr (...)

1.  oddala odwołanie,

2.  zasądza od powoda (...) Spółki Akcyjnej w G. na rzecz pozwanego Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

SSO Dariusz Dąbrowski

Sygn. akt XVII AmE 229/20

Uzasadnienie wyroku z 31 stycznia 2022 r.

Decyzją z 8 lipca 2020 r., Nr (...), na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r, poz. 256 z późn. zm.) i art. 47 ust. 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 833, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorstwa (...) - (...) S.A., z siedzibą w G., zawartego w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r., znak: (...), uzupełnionym pismami: z dnia 6 marca 2020 r. znak: (...), z dnia 30 marca 2020 r. znak: (...), z dnia 1 kwietnia 2020 r. znak: (...), z dnia 19 maja 2020 r. znak: (...) oraz z dnia 19 maja 2020 r. znak: (...), w sprawie zmiany taryfy dla energii elektrycznej dla Odbiorców z grup taryfowych G, postanowił odmówić zatwierdzenia zmiany taryfy dla energii elektrycznej ustalonej przez to Przedsiębiorstwo.

Powód zaskarżył ww. decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1)  naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i art. 3 pkt 21 ustawy - Prawo energetyczne wyrażające się w uznaniu, że strona nie ma słusznego interesu w zmianie taryfy, mimo przedstawienia argumentacji potwierdzającej legitymowanie się słusznym interesem w zmianie decyzji Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r. znak (...) (...). (...) (...), w sytuacji, w której kalkulacja zatwierdzonej taryfy oparta została na podanych (narzuconych) przez Prezesa URE parametrach, co w rezultacie skutkuje brakiem pokrycia uzasadnionych kosztów Spółki;

2)  naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i art. 3 pkt 21 ustawy - Prawo energetyczne oraz § 9 pkt 2 i § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 6 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz.U. z 2019 r. poz. 503) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż koszty wskazane przez Spółkę we wniosku taryfowym przyjęte do kalkulacji cen i stawek opłat są nieuzasadnione, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że dążenie do takiego ukształtowania taryfy, aby pokrywała ona koszty uzasadnione przedsiębiorstwa energetycznego jest obowiązkiem nie tylko przedsiębiorstwa energetycznego, ale również Prezesa URE;

3)  przekroczenie granic uznania administracyjnego, w sytuacji, w której Prezes URE wcześniej niejako wymusił oparcie taryfy na podanych (narzuconych) przez siebie parametrach, które nie odzwierciedlały rzeczywistych uzasadnionych kosztów;

4)  mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne poprzez brak wyczerpującego, wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej, brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy dotyczących uzasadnienia przesłanek art. 155 k.p.a., w szczególności pominięcie bez jakiejkolwiek oceny prawnej dokumentów i wyjaśnień przedstawianych przez Spółkę uzasadniających istnienie interesu, błędnym nieuznaniem kosztów uwzględnionych przez Spółkę we wniosku taryfowym do kalkulacji cen i stawek opłat, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do braku wydania decyzji zmieniającej taryfę w trybie art. 155 k.p.a.

Wobec powyższego, wniósł o zmianę decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 20 stycznia 2020 roku - w przypadku, gdy Sąd orzekłby do momentu upływu terminu obowiązywania decyzji Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r. znak (...) (...). (...) (...) o zatwierdzeniu taryfy na 2020 rok, albo

uchylenie w całości decyzji Prezesa URE z dnia 8 lipca 2020 r. - w przypadku, gdy Sąd orzekłby po upływie terminu obowiązywania decyzji Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r, znak (...) (...). (...) (...) o zatwierdzeniu taryfy na 2020 rok, ponadto,

wniósł o zasądzenie od pozwanego Prezesa URE na rzecz powodowej Spółki kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na odwołanie Pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania i zasądzenie od Powoda na rzecz Pozwanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: (...) (...). (...) (...), opublikowaną w „Biuletynie Branżowym Urzędu Regulacji Energetyki - (...) elektryczna" nr (...) ( (...)) z dnia 30 grudnia 2019 r., Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdził taryfę dla energii elektrycznej dla odbiorców z grup taryfowych G, na okres do dnia 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z oświadczeniem Przedsiębiorstwa, taryfa została wprowadzona do rozliczeń z odbiorcami z dniem 14 stycznia 2020 r. (okoliczność bezsporna, Taryfa dla energii elektrycznej, k. 39 akt adm.)

Przedsiębiorca – (...) S.A. z siedzibą w G., wniósł o zmianę ww. decyzji, poprzez uwzględnienie w zmianie taryfy cen, określonych w złożonym wniosku. Do wniosku Spółka załączyła zmianę taryfy skalkulowaną w oparciu o koszty wyższe niż uznane przez Prezesa URE za uzasadnione w następujących pozycjach: jednostkowe koszty własne, marża/zysk jednostkowy, cena zakupu energii do odsprzedaży na warunkach rynkowych oraz wytworzonej w odnawialnych źródłach przyłączonych do sieci (...), dla którego Przedsiębiorstwo pełni funkcję sprzedawcy z urzędu oraz zakupu świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii. Spółka wniosła o wzrost średniej ceny o 19,86% w stosunku do cen zatwierdzonych decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz o 43,61% w stosunku do cen z taryfy stosowanej w 2019 r. przed zatwierdzeniem taryfy w dniu 30 grudnia 2019 r.

Spółka wniosła o zmianę decyzji w przedmiocie zatwierdzenia obecnie obowiązującej Taryfy w zakresie cen zawartych w punkcie 5 załącznika do decyzji i uwzględnienie w ponownych kalkulacjach kosztu energii konwencjonalnej na poziomie 276,44zł/MWh. Koszt ten został skalkulowany w oparciu o średnią cenę energii ze wszystkich transakcji zawartych na (...) SA w roku 2019 z dostawą na rok 2020, przy uwzględnieniu charakterystyki poboru energii przez klientów grupy taryfowej G. Spółka wniosła również o uwzględnienie w zmienionych kalkulacjach kosztu Praw Majątkowych (...) na poziomie 132,19 zł/MWh co stanowi średnią cenę indeksu (...) ustaloną na (...) SA na wszystkich sesjach które miały miejsce w całym 2019 roku.

Zdaniem Spółki, za zmianą decyzji we wnioskowanym zakresie przemawia słuszny interes przedsiębiorstwa, który materializuje się przede wszystkim w pokryciu kosztów uzasadnionych, co nie przełoży się na niewspółmierne obciążenie odbiorców i w konsekwencji doprowadzenie do zrównoważenia obydwu interesów.

Dowód: Wniosek Spółki z 17 stycznia 2020 r., k. 3 akt adm.

Pismem z 7 lutego 2020 r. Prezes URE wezwał Przedsiębiorstwo do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dowodów.

Dowód: Pismo Prezesa URE z 7 lutego 2020 r., k. 48 akt adm.

W odpowiedzi na powyższe, Przedsiębiorstwo zajęło stanowisko w sprawie. Podtrzymało wysokości kosztów do kalkulacji zmiany taryfy, zaproponowane w pierwszym wniosku, tj. w piśmie z dnia 17 stycznia 2020 r., z wyjątkiem „zakupu energii z (...) wyłącznie ze źródeł przyłączonych do sieci (...)" oraz „zakupu praw majątkowych ze świadectw pochodzenia efektywności energetycznej". Przedsiębiorstwo przedstawiło jako uzasadnioną w tej pozycji, cenę energii z przyłączonych (...) niższą niż we wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r., natomiast w zakresie kosztów (...) wyższą niż we wniosku z dnia 17 stycznia 2020 r. Przedsiębiorstwo nie przedstawiło nowej kalkulacji taryfy, a tym samym nowej propozycji cen dla odbiorców. Przedsiębiorstwo przedstawiło argumenty w zakresie poszczególnych pozycji kosztowych: jednostkowy zysk, jednostkowe koszty własne, zakup energii na warunkach rynkowych, zakup energii z (...) wyłącznie ze źródeł przyłączonych do sieci (...), zakup świadectw pochodzenia potwierdzających wytworzenie energii elektrycznej w odnawialnych źródłach energii.

Spółka wskazała, iż biorąc pod uwagę obecną sytuację na rynku, każda z największych spółek zajmujących się obrotem energią elektryczną, podjęła decyzję o zawiązaniu rezerw finansowych na straty poniesione w związku ze sprzedażą grup taryfowych G. Dodała, iż kwota rezerwy w wysokości 125 mln zł dla (...) S.A. nie odzwierciedla strat finansowych, które spółka poniesie w 2020 r. sprzedając energię po cenach zatwierdzonych przez Prezesa URE. Spółka postanowiła zawnioskować o zatwierdzenie zysku jednostkowego na poziomie 4 zł/MWh. Sprzedaż energii przy takim poziomie marży oznacza rentowność na poziomie 1,15 %. Zdaniem Spółki jest to niski poziom zważając na wielkość kapitału, który Przedsiębiorstwo musi zaangażować, aby taki zysk osiągnąć. Istotnym jest, w ocenie Spółki, że zapewnienie rentowności działalności przedsiębiorstwa wypełnia przesłankę słusznego interesu strony.

Poniżej przedsiębiorca przedstawił zestawienie „Jednostkowe koszty własne” - koszty które przypisuje odbiorcom taryfowym. Wskazał, iż „zawierają elementy kosztowe organizacji, które są bezpośrednio powiązane z procesami sprzedażowo-obsługowo-rozliczeniowymi klientów indywidualnych (grupa taryfowa G) oraz część kosztów zarządczych”.

KOSZTY WŁASNE DLA KLIENTA INDYWIDUALNEGO

2017 2018 2019 2020 PLAN II

Średni koszt własny dla klienta 27,03 30,07 28,71 30,73

indywidualnego(...) [zł/MWh]

Zdaniem Przedsiębiorstwa, na koszty te składają się przede wszystkim: (1) koszty pracownicze (wynagrodzenia i świadczenia), (2) koszty użytkowania i utrzymania systemów informatycznych wykorzystywanych przez poszczególne komórki, (3) koszty utrzymania budynków, (4) koszt koncesji, (5) koszt wydruku i wysyłki faktur.

Do kalkulacji taryfy spółka przyjęła średnią cenę zakupu energii z (...) na poziomie 266,39 zł/MWh. Spółka podała także, iż łączny planowany koszt zakupu energii konwencjonalnej z (...) wynosi 8 479 tys. zł. Przedsiębiorca przedstawił poniższe zestawienie:

ZAKUP ENERGII KONWENCJONALNEJ Z RYNKU LOKALNEGO W 2020 r.

Cena zakupu energii konwencjonalnej z (...) (2020) – tzw. Cena (...)

Plan zakupu energii konwencjonalnej z (...) (2020) – (...)

Zaś, łączny planowany koszt zakupu energii konwencjonalnej z Rynku Hurtowego wynosi 995 184 tys. zł. Stanowi sumę kosztów podanych w kalkulacji taryfy: „zakupu energii na warunkach rynkowych 986 386 tys. zł oraz zakupu energii z przyłączonych (...) 8 798 tys. zł.”

Nawiązując do Kosztów Praw Majątkowych – Kosztów praw majątkowych wynikających ze świadectw pochodzenia (PM „zielone”) zdaniem Spółki, uzasadnione jest przyjęcie ceny 132,19 zł/ MWh tj. wyższej niż w obowiązującej taryfie, czyli 116,41 zł/MWh. Jeśli zaś chodzi o rozliczenie obowiązku PM (...), koszt ten ustalono na poziomie 137,61 zł/MWh (tj. 1 600,00 zł/toe).

Zdaniem Przedsiębiorcy kontrakty zawarte z (...) S.A. są jedynymi kontraktami rocznymi zawartymi bilateralnie dla dostawy w 2020 r., można je jedynie porównać do cen rynkowych na (...) S.A. Spółka przedstawiła zestawienie:

(...) S.A. W (...) (dostawa dla 2020 roku)

oraz

(...) NA (...)

Według Przedsiębiorstwa średnioważona cenę zakupu energii elektrycznej za rok 2019 r. w podziale na poszczególne produkty, przedstawia się następująco:

Jednostkowy koszt zakupy energii 2019 rozkład % wolumenu

elektrycznej [zł/MWh]

Spółka przedstawiła koszty własne obrotu przypisane do obiorców z grup taryfowych G rozliczanych na podstawie taryfy dla energii elektrycznej następująco:

Jednostkowy koszt własny organizacji [zł/MWh] 2019 rozkład % wolumenu

Dowód: Pismo z 6 marca 2020 r., k. 53 akt adm.

Prezes URE uznał, iż wskazane przez Spółkę dowody i wyjaśnienia są niewystarczające, wobec tego pismem z dnia 16 marca 2020 r. skierował do Przedsiębiorcy ponowne wezwanie o udzielenie informacji i zajęcie stanowiska.

Dowód: Wezwanie Prezesa URE z 16 marca 2020 r., k. 71 akt adm.

Prezes URE wyjaśnił, iż w piśmie z 30 marca 2020 r. Spółka nie zaproponowała innych cen dla odbiorców lub kosztów kalkulacji w stosunku do poprzednich wniosków - za wyjątkiem obniżenia ceny zakupu energii z (...) wyłącznie ze źródeł przyłączonych do sieci (...) oraz podwyższenia ceny PM (...), w tekście pisma, analogicznie jak we wniosku z dnia 6 marca 2020 r. Przedsiębiorstwo nie przedstawiło nowej kalkulacji taryfy, która uwzględniałaby takie obniżenie.

Spółka zwróciła uwagę, iż wnioskowana wysokość zysku jednostkowego stanowi 1,15% ceny – sprzedaż na tak niskim poziomie rentowności wiąże się z bardzo małym zwrotem względem zaangażowanego kapitału. Wskazała, iż (...) — (...) SA aby osiągnąć (...) min zł zysku rocznie, będzie musiała zaangażować 1 249 min zł. Ponadto, statystyczny klient, który zużywa 2 000 kWh rocznie zapłaci łącznie w ciągu 12 miesięcy 693,65 zł za energię elektryczną. Z tej sumy ledwie 8 zł będzie stanowiło zysk (...) — (...) S.A., zatem jest to mniej niż 1 zł miesięcznie.

W zakresie „Jednostkowego zysku" Przedsiębiorstwo nawiązało również do kwestii rekompensat dla odbiorców w 2020 r. o których mowa w projekcie ustawy o rekompensatach z tytułu wzrostu cen energii elektrycznej w 2020 r. Zdaniem Spółki, szczególną uwagę należy zwrócić na przepisy stanowiące o wysokości rekompensaty, jaką otrzymają Klienci indywidualni. Spółka uważa, iż po wprowadzeniu powołanej powyżej ustawy i zatwierdzeniu wniosku ceny Klientów nie wzrosną, a wręcz będą niższe w rozliczeniach za rok 2020 niż w dwóch latach poprzedzających.

Spółka wskazała, iż w dniu 30 grudnia 2019 roku Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zatwierdził cenę sprzedaży energii elektrycznej dla odbiorców w grupach taryfowych G na rok 2020 dla Spółki (...) SA (spółka w 100% zależna od (...) SA) na poziomie średnio 289,37 zł/MWh. W ocenie Przedsiębiorcy, zatwierdzona cena nie pokrywa w pełni kosztów uzasadnionych sprzedawanej energii elektrycznej w grupach taryfowych G, zgodnie z (...)(Rezerwy, zobowiązania warunkowe i aktywa warunkowe) wobec tego w Linii Biznesowej Sprzedaż dokonano zawiązania rezerwy na umowy rodzące obciążenia w wysokości 125 mln zł. Przedsiębiorstwo przedstawiło szacowany jednostkowy koszt własny Spółki w 2020 r.:

Dowód: Pismo Spółki z 30 marca 2020 r., k. 74 akt adm.

Również w piśmie z dnia 1 kwietnia 2020 r. Przedsiębiorstwo wniosło o dopuszczenie dowodu w postępowaniu administracyjnym i zajęło stanowisko w sprawie. Zdaniem Spółki, zatwierdzone przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kalkulacje taryfowe wartości kosztów wskazane w decyzji Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia Taryfy dla energii elektrycznej dla Odbiorców z grup taryfowych G, nie spełniają przesłanek art. 45 ust. 2 i 2a ustawy Prawo energetyczne, która nakazuje uwzględnianie w taryfie cenowej uzasadnionych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z realizacją zadań wynikających z ustawy prawo energetyczne. Z uwagi na błędną metodologię przyjętą przez Prezesa URE do wyceny jednostkowych kosztów własnych Spółki oraz ich wzrostu w roku 2020, przedmiotowa taryfa nie pokryje kosztów uzasadnionych działalności Przedsiębiorstwa. Tym samym za zasadne w ocenie Spółki jest zbadanie, czy kalkulacje (...) z decyzji z dnia 30 grudnia 2019 r. odpowiadają rzeczywistym cenom rynkowym w 2019 roku. Spółka uważa, że obowiązująca Taryfa w rażącym stopniu nie przenosi kosztów kontraktacji energii elektrycznej oraz daje bardzo poważne podstawy do uznania obecnej sytuacji jako nierówne traktowanie podmiotów na rynku energii elektrycznej.

Dowód: Pismo Spółki z 1 kwietnia 2020 r., k. 350 akt adm.

Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r. Prezes URE odmówił przeprowadzenia dowodu z akt postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla (...) SA.

Dowód: Postanowienie Prezesa URE z 29 kwietnia 202 r., k. 492 akt adm.

W dniu 29 kwietnia 2020 r., Prezes URE, zawiadomił Przedsiębiorstwo o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego i o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów przesyłając je w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia zawiadomienia.

Dowód: Zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego z 29 kwietnia 2020 r., k. 494 akt adm.

Przedsiębiorstwo przedłożyło dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty.

Dowód: Pismo z 19 maja 2020 r., k. 563, 591 akt adm.,

W dniu 3 czerwca 2020 r. Przedsiębiorstwo zapoznało się z materiałami dowodowym, nie wnosząc uwag.

Dowód: Oświadczenie o zapoznaniu się z materiałem dowodowym, k. 600 akt adm.

Powyżej opisany stan faktyczny Sąd ustalił w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, których prawdziwość, wiarygodność i moc dowodowa nie była podważana w postępowaniu sądowym, jak też na podstawie twierdzeń stron.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Odwołanie strony powodowej nie zasługiwało na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania z odwołania od decyzji odmawiającej zmianę decyzji o zatwierdzeniu taryfy jest rozstrzygnięcie sporu pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a organem regulacyjnym.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy w danych okolicznościach faktycznych istniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku powoda o zmianę taryfy zatwierdzonej decyzją Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r. W zaskarżonym rozstrzygnięciu, Prezes URE uznał, że przedstawione przez Powoda jednostkowe koszty własne, marża/zysk jednostkowy, cena zakupu energii do odsprzedaży w warunkach rynkowych oraz cena zakupu energii ze źródeł odnawialnych przyłączonych do sieci operatora systemu dystrybucyjnego, dla którego Powód pełni funkcję sprzedawcy z urzędu zostały skalkulowane w wysokości, której nie można przyjąć za uzasadnioną, a w konsekwencji odmówił zatwierdzenia przedłożonej przez Powoda zmiany taryfy.

W ocenie Sądu, dokonana przez Prezesa URE ocena wniosku o zmianę zatwierdzonej taryfy była słuszna, bowiem artykuł 155 k.p.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie w nadzwyczajnych trybach i szczególnych okolicznościach określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych, których istnienia Powód nie wykazał.

Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przez to rozumieć, że okolicznościami warunkującymi dokonanie zmiany ostatecznej decyzji przyznającej stronie określone prawa są więc: zgoda strony, brak zakazu wynikającego z przepisów szczególnych oraz przesłanka w postaci występowania interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zawarta w art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 16.)

W przedmiotowej sprawie, Powód nie wykazał jakoby zaistniały przesłanki, które mogłyby powodować obowiązek zamiany taryfy. Powód nie wykazał, że wystąpił interes społeczny, a także nie wystąpił słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji taryfowej i podwyższeniem cen energii elektrycznej. Ponadto, sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Istnienie słusznego interesu powoda jako uzasadnienia dla zmiany taryfy należało rozważyć z uwzględnieniem przepisu art. 45 ust. 1 Prawa energetycznego. W myśl tego przepisu, Przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla paliw gazowych lub energii, stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 32 ust. 1. Taryfy należy kalkulować w sposób zapewniający:

1)  pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, dystrybucji lub obrotu paliwami gazowymi i energią oraz magazynowania, skraplania lub regazyfikacji paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność;

1  a) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie magazynowania paliw gazowych, w tym budowy, rozbudowy i modernizacji magazynów paliw gazowych, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność w wysokości nie mniejszej niż stopa zwrotu na poziomie 6%;

2)  pokrycie kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w związku z realizacją ich zadań;

2  b) pokrycie kosztów uzasadnionych działalności gospodarczej przedsiębiorstw energetycznych w zakresie budowy i przyłączania infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego i powiązanych z nią magazynów energii elektrycznej, wraz z uzasadnionym zwrotem z kapitału zaangażowanego w tę działalność w wysokości nie mniejszej niż stopa zwrotu na poziomie 6%;

3)  ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen i stawek opłat.

Z pkt 1 i 3 cytowanego przepisu wynika, że przy ustalaniu taryf a także przy rozpatrywaniu wniosków o ich zmianę należy jednocześnie uwzględniać obie dyrektywy wskazane przez ustawodawcę, wyważając interesy przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców energii.

W świetle cytowanego wyżej art. 155 k.p.a. słuszny interes strony w przypadku zmiany decyzji taryfowej polega na potrzebie ukształtowania taryfy na poziomie zapewniającym pokrycie uzasadnionych kosztów ponoszonych przez przedsiębiorcę. Taryfa skalkulowana poniżej uzasadnionych kosztów sprzedawcy oznacza korzyść dla odbiorców, jednakże nie powinien zablokować możliwości urealnienia ceny zatwierdzonej przez Prezesa URE, jeżeli została źle ustalona i może doprowadzić do pokrzywdzenia przedsiębiorstwa energetycznego.

Ustawodawca nadał Prezesowi URE kompetencje do prowadzenia swoistych negocjacji z przedsiębiorstwami energetycznymi, a w przypadku braku rezultatu – odmowy zatwierdzenia taryfy. Zaś w sytuacji, gdy strona wnosi o zmianę zatwierdzonej taryfy, w drodze odwołania od decyzji Prezesa URE do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ustawodawca obciąża ją, obowiązkiem wynikającym z art. 6 k.c., który stanowi, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie, zasadniczo, Powód zaakceptował stanowisko Prezesa URE w przedmiocie zatwierdzonej taryfy.

Sąd podziela stanowisko Pozwanego w zakresie oceny przesłanek zmiany decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. Pozwany słusznie wskazał, że nie można uznać za godny ochrony interes Powoda polegający na próbie przerzucenia wszelkich skutków ekonomicznych, wynikających z ryzyka gospodarczego na odbiorców końcowych gospodarstw domowych. Zaś za słuszny i godny ochrony nie można w tym kontekście uznać interesu strony, polegający na niwelowaniu skutków ekonomicznych wynikających z normalnego ryzyka gospodarczego. Kalkulacja taryf wiąże się bowiem z określonym ryzykiem niepotwierdzenia prognoz w niej przyjętych, skutkujących zarówno możliwością osiągnięcia zysku – wyższego niż prognozowany, jak również możliwością poniesienia straty. Proces taryfowy przeprowadzany jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Energii z 6 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. 2019 poz. 503), w myśl którego ceny kalkuluje się na okres 12 miesięcy kalendarzowych oraz m.in. na podstawie planowanych kosztów uzasadnionych zakupu energii elektrycznej. Oznacza to, że taryfa jest PLANEM i nie sposób mówić o planowaniu straty. Zaś istotą prowadzonej działalności gospodarczej jest to, że na osiągnięty wynik finansowy wpływa wiele czynników, zmieniających się ze względu na zachowanie nie tylko uczestników rynku, ale również uwarunkowania makro i mikroekonomiczne.

W przedmiotowej sprawie, nie została również spełniona przesłanka interesu społecznego. Prawidłowo wskazał Pozwany, iż nie jest w interesie społecznym podwyżka cen energii elektrycznej w ciągu miesiąca, w wyniku rozpoznania wniosku złożonego 3 dni po wprowadzeniu taryfy Powoda do stosowania. Istotnym jest bowiem, że wprowadzenie zmian, o które wnosiła Spółka wiązałoby się z wzrostem średniej ceny o 19,86 % w stosunku do cen zatwierdzonych decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz o 43,61% w stosunku do cen taryfy stosowanej przez Powoda w 2019 r. Warto w tym miejscu dodać, że powód, jest profesjonalnym przedsiębiorstwem posiadającym koncesję na obrót energią elektryczną. Wobec tego sposób kontraktowania powinien być poprzedzony dokładną analizą i oceną funkcjonowania rynku energii elektrycznej i zachodzących na nim zmian. Co więcej, w przypadku zakupu energii elektrycznej na potrzeby odbiorców w gospodarstwach domowych rozliczanych na podstawie taryfy, Powód powinien dochować szczególnej staranności aby chronić tych odbiorców przed nadmiernym, nieuzasadnionym wzrostem cen (art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Należy tym samym pamiętać, że w myśl art. 47 ust. 2 ustawy – Prawo energetyczne, Prezes URE zatwierdza taryfę bądź odmawia jej zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności taryfy z zasadami i przepisami o których mowa w art. 44-46. Oznacza to, że tylko uzasadnione koszty, a nie jakiekolwiek, stanowią podstawę kalkulacji taryfy. Definicja „kosztów uzasadnionych” została przez ustawodawcę określona w art. 3 pkt 21, jako koszty niezbędne do wykonania zobowiązania powstałych w związku z prowadzoną przez przedsiębiorstwo energetyczne działalnością w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami lub energią oraz przyjmowanie przez przedsiębiorstwo energetyczne do kalkulacji cen i stawek opłat ustalanych w taryfie w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców; koszty uzasadnione nie są kosztami uzyskania przychodów w rozumieniu przepisów podatkowych. Zatem, w kategorii kosztów uzasadnionych nie znajdą się wszelkie koszty, które przedsiębiorca zdecyduje się ponieść prowadząc działalność gospodarczą, na własne ryzyko i odpowiedzialność, niezależnie od ich wysokości. Muszą to być koszty niezbędne oraz ustalone w sposób ekonomicznie uzasadniony, z zachowaniem należytej staranności zmierzającej do ochrony interesów odbiorców.

Ustalony w prawie energetycznym mechanizm regulacji zobowiązuje przedsiębiorstwo energetyczne do poddania ustalonej przez nie taryfy procedurze jej zatwierdzenia przez Prezesa URE zanim taryfa będzie mogła być wprowadzona do stosowania. Trzeba zauważyć, iż na etapie postępowania administracyjnego Spółka dysponowała prognozami niezbędnymi do dokonania prawidłowej kalkulacji cen. Wniosek o zmianę taryfy został złożony 3 dni po zatwierdzeniu taryfy przez Prezesa URE. Zdaniem Sądu, Powód nie wykazał jakoby pomiędzy zatwierdzeniem taryfy przez Prezesa URE, a złożeniem wniosku w przedmiocie zmiany taryfy zaistniały okoliczności uzasadniające jej zmianę, czyli okoliczności nowe, nadzwyczajne, czy wyjątkowe, których powód nie mógł przewidzieć składając wniosek o zatwierdzenie taryfy.

Wbrew twierdzeniu Spółki, w ocenie Sądu, organ regulacyjny dokonał prawidłowej weryfikacji wniosku o zmianę zatwierdzonej taryfy, ustalając że wnioskowana zmiana nie znajduje uzasadnienia w realiach rynkowych. Za zmianą decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes stron, ponadto, zmianie taryfy sprzeciwiają się przepisy szczególne. Wobec tego, zarzut sformułowany w pkt 1 i 2 odwołania, należało uznać za chybiony.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2004 r. w sprawie toczącej się pod sygn. akt III SK 5/04 trafnie wskazał, iż stosowanie przepisu art. 155 k.p.a. na charakter wyjątkowy gdyż burzy porządek prawny ustalony prawomocną decyzją administracyjną, do której odnoszą się – wynikające z art. 16 § 1 k.p.a. zasady domniemania prawidłowości oraz trwałości decyzji ostatecznej, służące utrzymaniu pewności obrotu prawnego. Wyjątkowe stosowanie art. 155 k.p.a. w ramach postępowania dotyczącego zmiany zatwierdzonej taryfy uzasadnione jest także zasadą rocznej trwałości decyzji Prezesa URE w zatwierdzeniu taryfy. Stosowanie zatem art. 155 k.p.a. powinno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami, niemożliwymi do przewidzenia, przy zachowaniu należytej staranności w momencie zatwierdzenia taryfy, z jednoczesnym spełnieniem określonych w tym przepisie przesłanek, a więc za zmianą decyzji zatwierdzającej taryfę przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż tego rodzaju działanie, nie może przynieść oczekiwanego przez Spółkę rezultatu z uwagi na to, iż uwzględnienie w istniejących okolicznościach faktycznych, tj. po upływie trzech dni od zatwierdzenia taryfy wniosku powoda o zmianę taryfy prowadziłoby do przerzucenia na odbiorców całego ryzyka prowadzonej przez Spółkę działalności. (wyr. SOKiK z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt XVII AmE 110/19). Wnosząc o zastosowanie art. 155 k.p.a. Powód powinien przedstawić uzasadnienie z przywołaniem argumentów faktycznych i prawnych, z których nie mógł skorzystać wcześniej. W przedmiotowym postępowaniu, powód nie wykazał, aby otoczenie rynkowe uległo zmianom tego rodzaju, aby uzasadniały zmianę zatwierdzonej taryfy.

Trzeba podkreślić, iż w przedmiotowym postępowaniu powód wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Prezesa URE o zatwierdzeniu taryfy. Tak więc, podstawą do jej zmiany było jedynie wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu powód nie zdołał udowodnić, że przesłanki te wystąpiły, a pozwany bezpodstawnie ich nie zastosował. Nadto powód nie wykazał, aby Prezes URE wydając skarżoną decyzję przekroczył zasady uznania administracyjnego. Powód nie wykazał też, jakoby otoczenie rynkowe dawało podstawy do stwierdzenia, że 3 dni po wprowadzeniu taryfy do stosowania miała miejsce okoliczność, na tyle istotna, ze winna skutkować zmianą taryfy.

Pozwany właściwie uznał za nieuzasadnione wskazane we wniosku jednostkowe koszty własne w wysokości 32,16 zł/MWh, marża/zysk jednostkowy w wysokości 4 zł/MWh, cena zakupu energii do odsprzedaży na warunkach, jak twierdzi Powód- rynkowych w wysokości 276,44 zł/MWh oraz cena zakupu ze źródeł odnawialnych przyłączonych do sieci operatora systemu dystrybucyjnego dla którego Powód pełni funkcję sprzedawcy z urzędu – w wysokości 266,39 zł/MWh. Prezes URE właściwe stwierdził, że Powód nie wykazał, że ceny energii elektrycznej zawarte we wniosku zostały ustalone w sposób wymagany przepisami prawa, czyli zapewniając ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen oraz pokrycie wyłącznie kosztów uzasadnionych, tj. kosztów niezbędnych do wykonania zobowiązań powstałych w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością. Pozwany zauważył także, że Powód w zakresie zakupu energii elektrycznej przedstawił przede wszystkim informacje dotyczące przyjętej przez siebie polityki kontraktowania energii elektrycznej i jej skutku. Polityka ta zmierza do minimalizacji ryzyka prowadzonej przez Powoda działalności gospodarczej. To Powód podejmuje decyzje w obszarze zawieranych kontraktów, wobec tego finansowe skutki leżą po stronie Powoda – nie odbiorcy energii elektrycznej.

Przedmiotem postępowania administracyjnego o zmianę taryfy są koszty planowane – na przyszłość, w niniejszej sprawie koszty planowane na kolejne miesiące roku 2020, których Powód nie mógł wcześniej przewidzieć, bądź nie mógł skorzystać z określonych dowodów, które ujawniły się już po zatwierdzeniu aktualnie obowiązującej taryfy. Pozwany trafnie zauważył, że w okresie pierwszych miesięcy 2020 r., tj. okresu który był rozpatrywany przy ocenie cen energii elektrycznej dostępnej na rynku, dla celów oceny zasadności zmiany taryfy, dało się zaobserwować spadek cen energii, przede wszystkim na Towarowej Giełdzie Energii.

Wobec tego, wbrew twierdzeniu strony powodowej, zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego jest nieuzasadniony. Po pierwsze należy wskazać, że niniejsze postępowanie nie dotyczy decyzji Prezesa URE z dnia 30 grudnia 2019 r. Decyzja ta nie została zaskarżona przez Przedsiębiorstwo, więc została uznana za słuszną. Po drugie, postępowanie to zostało zainicjowane odwołaniem Spółki od decyzji Prezesa URE z 8 lipca 2020 r. Sąd podzielił stanowisko Pozwanego, który stwierdził, iż powód nie wykazał istnienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających zmianę taryfy, zatem nieuwzględnienie wniosku Spółki wynikało z tego, iż nie istniały przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a., nie zaś z tego że Pozwany przekroczył granice uznania administracyjnego.

Sąd pragnie zwrócić uwagę na użyte w art. 155 k.p.a. sformułowanie „(…) może być w każdym czasie(...) ” Należy przez to rozumieć, iż ustawodawca zastrzegł, iż wydanie decyzji zmieniającej należy do konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja może, ale nie musi zostać zmieniona.

Przechodząc do zarzutu naruszenia przez pozwanego przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał za całkowicie bezzasadny, ponieważ nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, to nie mogą one być przedmiotem postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym.

Sąd rozpoznając sprawę z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nie może ograniczać się do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowanie sądowe. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie jest przedmiotem postępowania sądowego i nie stanowi samoistnej podstawy uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Celem postępowania jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, której przedmiotem jest spór powstający pomiędzy stronami dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, a nie przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego. Wniesienie do Sądu odwołania od decyzji administracyjnej wszczyna dopiero cywilne, pierwszoinstancyjne postępowanie sądowe, w którym Sąd dokonuje własnych ustaleń, rozważając całokształt materiału dowodowego, na co wielokrotnie wskazywał tak Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak też Sąd Apelacyjny oraz Sąd Najwyższy w swoich orzeczeniach (np.: wyrok Sądu Najwyższy z 29 maja 1991 r., sygn. akt III CRN 120/91, wyroku z 19 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 1036/98, wyrok SOKiK z 18 lutego 2004 r. o sygn. akt XVII AmT 2/03). Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Tylko takie odczytanie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowym może uzasadniać dokonany przez racjonalnego ustawodawcę wybór między drogą postępowania cywilnego i drogą postępowania sądowo-administracyjnego dla wyjaśnienia istoty sprawy. Rolą Sądu jest ustalenie w oparciu o argumenty i dowody powołane przez strony, czy doszło do naruszenia przepisów ustawy, w jakim zakresie doszło do takiego naruszenia oraz czy środki zastosowane przez Prezesa Urzędu są zgodne z przepisami ustawy.

Sąd pominął przy tym osobowe wnioski dowodowe zaproponowane przez powoda jak też dowód z opinii biegłego sądowego, jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tezy dowodowe zaproponowane przez powoda prowadziły nie do wykazania aby pomiędzy decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r, a złożeniem 3 dni od uprawomocnienia tej decyzji zaszły takie zmiany, że mogły powodować potrzebę zmiany decyzji, a jedynie do wykazania, że decyzja taryfowa była nieprawidłowa, czego niniejsze postępowanie nie dotyczyło.

Reasumując, złożony 3 dni po zatwierdzeniu taryfy, wniosek o jej zmianę, został wniesiony w otoczeniu rynkowym, które w żaden sposób nie wskazywało na to, że doszło do niekorzystnej zmiany dla Powoda, uzasadniającej zastosowanie art. 155 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia, oddalił wniesione przez powoda odwołanie na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.c.

O kosztach postępowania postanowiono stosownie do treści art. 98 i 99 k.p.c., zasądzając na rzecz strony wygrywającej proces - Prezesa URE koszty niezbędne do celowej obrony, które w sprawie niniejszej ograniczały się do kosztów zastępstwa procesowego. Wynagrodzenie pełnomocnika pozwanego w wysokości 720,00 zł ustalone zostało w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

SSO Dariusz Dąbrowski