Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE

Dnia 21 października 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący – Sędzia SO Andrzej Turliński

po rozpoznaniu 21 października 2022 r. w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z zażalenia (...) sp. z o.o. w T.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

zainteresowany: (...) Sp. z o.o. w P.

o prawo wglądu

na skutek zażalenia (...) sp. z o.o. w T. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 28 lutego 2022 r. Nr (...)

postanawia:

1.  oddalić zażalenie,

2.  zasądzić od (...) sp. z o.o. w T. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia zł) z tytułu zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Andrzej Turliński

Sygn. akt XVII Amz 54/22

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2022 r. Nr (...) Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany) na podstawie art. 123 oraz art. 73 i 74 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.) oraz w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku (...) Sp. z o.o. w P. (zainteresowany) wyłączył (...) Sp. z o.o. w T. (powód) prawo wglądu, do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu „Ekspertyza wpływu na system elektroenergetyczny obiektu: Elektrownia Fotowoltaiczna (...) o mocy przyłączeniowej 7.9872 MW zlokalizowanego na dz. nr (...) w m. P., gm. (...) oraz sporządzania z niego notatek, kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów.

Na ww. postanowienie powód wniósł zażalenie zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1.  naruszenie przepisu art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zastrzeżenie przez przedsiębiorstwo energetyczne świadczące usługi dystrybucji energii elektrycznej tajemnicy przedsiębiorstwa w odniesieniu do ekspertyzy technicznej wpływu przyłączenia źródła na sieć elektroenergetyczną uzasadnia wyłączenie prawa powoda jako strony postępowania o rozstrzygnięcie sporu o odmowę przyłączenia do sieci toczącego się przed Prezesem URE do zapoznania się z pełną treścią tej ekspertyzy,

2.  naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez ograniczenie prawa powoda do czynnego udziału jako strony w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o odmowę przyłączenia do sieci prowadzonego przed Prezesem URE – na skutek wyłączenia prawa powoda do zapoznania się z pełną treścią ekspertyzy technicznej wpływu przyłączenia źródła na sieć elektroenergetyczną będącej kluczowym dokumentem w sprawie, pomimo braku uzasadnionych podstaw do takiego ograniczenia, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu państwa.

Wskazując na powyższe zarzuty powód wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie za czas od dnia uprawomocnienia się postanowienia do dnia zapłaty.

W odpowiedzi Prezes URE wniósł o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie od powoda na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podtrzymał w całej rozciągłości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Sąd Okręgowy w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 23 sierpnia 2021 r. (k. 1 – 5 akt adm.) do Prezesa URE wpłynął wniosek (...) Sp. z o.o. w T. dotyczący rozstrzygnięcia sporu w zakresie odmowy zawarcia przez (...) Sp. z o.o. w P. umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej instalacji odnawialnego źródła energii elektrowni fotowoltaicznej (...) ((...)) o mocy przyłączeniowej 7,9872 MW, planowanej na terenie gminy (...), w miejscowości P..

W toku postępowania administracyjnego (...) Sp. z o.o. w P. przedstawiła (k. 21 – 24V akt adm.) ekspertyzę możliwości przyłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci elektroenergetycznej (...) Sp. z o.o., w postaci dokumentu „Ekspertyza wpływu na system elektroenergetyczny obiektu: Elektrownia (...) o mocy przyłączeniowej 7.9872 MW zlokalizowanego na dz. nr (...) w m. P., gm. (...)” (k. 91 – 105 akt adm.). Jednocześnie (...) Sp. z o.o. wskazała na konieczność ograniczenia prawa do wglądu do ww. dokumentu ze względu na zawarte w nim dane wrażliwe dla (...) Sp. z o.o., stanowiące tajemnicę tej Spółki . W jej ocenie ekspertyza zawiera dane prawnie chronione dotyczące danych technicznych i technologicznych (...) Sp. z o.o. mających istotną wartość gospodarczą. W szczególności zawiera parametry źródeł wytwórczych podmiotów trzecich przyłączonych i planowanych do przyłączenia obejmujące typ i rodzaj zainstalowanych urządzeń. Zatem na podstawie tego dokumentu można uzyskać wiedzę istotną dla bezpieczeństwa pracy systemu elektroenergetycznego oraz dla bezpieczeństwa energetycznego kraju.

Mając na uwadze złożony wniosek, a jednocześnie dostrzegając prawo strony sporu do zapoznania się z materiałami dowodowymi dotychczas zgromadzonymi w sprawie, Prezes URE wezwał (...) Sp. z o.o. do wskazania, które części ekspertyzy mogłyby zostać udostępnione bez naruszenia prawnie chronionej tajemnicy (k. 169 – 170 akt adm.). W odpowiedzi Spółka przekazała syntezę przedmiotowej ekspertyzy, która może zostać udostępniona (...) Sp. z o.o. (synteza ekspertyzy), bez naruszenia tajemnicy prawnie chronionej (pismo (...) Sp. z o.o. z 6.12.2021 r. – k. 172 – 172V akt adm., Synteza ekspertyzy k. 175 – 215 akt adm.). W oparciu o powyższe pozwany prezes Urzędu wydał zaskarżone postanowienie.

Sąd Okręgowy w Warszawie zważył, co następuje.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

W sprawie istniały podstawy prawne do wydania przez pozwanego postanowienia chroniącego tajemnicę przedsiębiorstwa (...) Sp. z o.o. Podstawy te zostały prawidłowo określone w części rozstrzygającej postanowienia.

Pomimo braku odpowiedniej regulacji w ustawie Prawo energetyczne normę prawną pozwalającą na skorzystanie przez przedsiębiorcę energetycznego z dobrodziejstwa ochrony jego tajemnicy da się skonstruować w oparciu o treść przepisów art. 61 Konstytucji RP, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 - tekst jednolity) - powoływanej dalej jako uznk i art. 74 § 1 k.p.a.

Najbardziej ogólnym z ww . przepisów jest art. 61 Konstytucji, który w ustępie 1 stanowi zasadę, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jednakże zasada ta doznaje ograniczenia ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa – co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji. Do zakresu ww. ograniczeń wynikających z określonych ustawowo praw podmiotów gospodarczych zaliczyć trzeba instytucję tajemnicy przedsiębiorstwa i wraz z nią ochronę przedsiębiorcy unormowane w art. 11 uznk. Jak wynika z art. 11 ust. 4 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej zostało uznane w art. 11 ust. 1 uznk za czyn nieuczciwej konkurencji, jeżeli zagraża interesowi przedsiębiorcy lub interes ten narusza.

Z tego powodu naruszenie przez pozwanego tajemnicy przedsiębiorstwa przez jej ujawnienie w postępowaniu administracyjnym spełniające przesłanki czynu niedozwolonego określonego w ww. przepisie może być uznane za naruszenie ważnego interesu gospodarczego państwa z dwóch powodów. Po pierwsze czyn tego rodzaju godziłby niewątpliwie w reputację państwa praworządnego, a po drugie narażałby Skarb Państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą przewidzianą w art. 18 uznk.

Przedstawione wywody mają pełne zastosowanie do wykładni art. 73 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a., które to przepisy na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa energetycznego mają zastosowanie w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez Prezesa URE. Mianowicie przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a. prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy zostało w art. 74 ust. 1 k.p.a. wyłączone w stosunku do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne” a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zatem, skoro, jak już wywiedziono, dochowanie tajemnicy przedsiębiorstwa przez organ regulacyjny uznaje się za ważny interes państwowy, organ ten ma prawo odmówić stronie postępowania administracyjnego wglądu do materiału dowodowego objętego tajemnicą przedsiębiorstwa innej strony postępowania, a także tajemnicą przedsiębiorstwa nie biorącego udziału w postępowaniu.

W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia o zasadności złożonego zażalenia kluczowa jest ocena prawidłowości kwalifikacji przez Prezesa URE dokumentów zgłoszonych przez (...) Sp. z o.o. jako zawierających nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których (...) Sp. z o.o. podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Lektura objętej zaskarżonym postanowieniem ekspertyzy daje podstawy do przyjęcia, że zawarte w niej informacje mają charakter organizacyjny oraz techniczny i prezentują dla (...) Sp. z o.o. realną wartość gospodarczą.

Należy zgodzić się z Prezesem URE, że w Ekspertyzie zostały wykorzystane informacje istotne dla bezpieczeństwa pracy systemu dystrybucyjnego. Ze względu na specyfikę budowy sieci elektroenergetycznych ujawnienie tych informacji (słabych ogniw w systemie dystrybucyjnym) stanowiłoby naruszenie ważnego interesu państwowego tj. bezpieczeństwa energetycznego państwa. Dodatkowo wskazać należy, iż sam powód zaznacza, iż nie neguje tego, że pewne informacje dotyczące funkcjonowania systemu elektroenergetycznego mogą mieć istotne znaczenie dla jego funkcjonowania i nie powinny być ujawniane. Zatem zarzuty i argumentacja powoda, iż pozwany nie ujawnił mu pełnej treści Ekspertyzy, która zawiera informacje istotne dla bezpieczeństwa pracy systemu dystrybucyjnego, są niezasadne i nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Pozwany bowiem wykazał, że za wyłączeniem prawa strony (powoda) do wglądu do całej treści Ekspertyzy przemawia ważny interes państwowy. Podkreślić należy, że przedstawienie budowy sieci elektroenergetycznych skutkuje tym, iż dane wykorzystywane do sporządzenia ekspertyzy zawierają nie tylko informacje dotyczące konkretnej instalacji źródła wytwórczego, ale także dane dotyczące inwestycji podmiotów innych niż powód lub są to dane zbiorcze, dotyczące całego systemu dystrybucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że ze względu na szczególny, strategiczny charakter działalności energetycznej Spółki informacje zawarte w Ekspertyzie dotyczą zarówno przyłączonych do sieci odbiorców o znaczeniu lokalnym, jak i mających szczególne znaczenie dla gospodarki narodowej. W szczególności te ostatnie podmioty dokonują również czynności w celu ochrony informacji związanych z prowadzoną przez nie działalnością gospodarczą, a Prezes URE dokonując czynności regulacyjnych ma obowiązek dążyć do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, między innymi przez ochrony tych danych.

Należy wskazać na pogląd, który Sąd podziela, zgodnie z którym: „Wprawdzie w art. 74 § 1 k.p.a. mowa jest wprost o tajemnicy państwowej, ale nie ma żadnych wątpliwości, że organowi nie wolno ujawnić osobom nieuprawnionym również innych tajemnic, ustanowionych przepisami prawa. Jeżeli więc ustawy ustanawiają obowiązek strzeżenia np. tajemnicy przedsiębiorstwa, służbowej, statystycznej czy skarbowej, zabraniając ich ujawniania pod groźbą kary, to obowiązek ten ciąży na zainteresowanych osobach z mocy prawa (…)” (por. Ryszard i Małgorzata Taradejna, Ochrona informacji w działalności gospodarczej, społecznej i zawodowej oraz życiu prywatnym”, Polski Instytut Kontroli Wewnętrznej, Warszawa 2004, str. 203 – 204).

Jak wynika z powyższych rozważań, ochrona ważnego, konkretnie wskazanego interesu państwowego (np. bezpieczeństwa gospodarczego, bezpieczeństwa energetycznego) uzasadnia zastosowanie art. 74 k.p.a. tj. wyłączenie stronie postępowania prawa wglądu do całych akt sprawy lub tylko do niektórych włączonych do nich dokumentów. Ustalenie, że zachodzi potrzeba ochrony ważnego interesu państwowego należy do organu administracji publicznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Podstawową przesłanką zakwalifikowania informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest posiadanie przez nie cechy poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja „ujawniona do wiadomości publicznej” nie jest poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 uznk, trzeba powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak Arkadiusz Michalak w: Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji: Komentarz pod redakcją Małgorzata Sieradzka, Marian Zdyb, wyd. Wolters Kluwer 2011). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt ICKN 89/01.

W niniejszej sprawie Prezes URE prawidłowo uznał, iż informacje zawarte w Ekspertyzie, a dotyczące stanu infrastruktury zainteresowanej Spółki, analizy pracy sieci elektroenergetycznej, występujących lub przewidywanych przeciążeń stanowią wartość ekonomiczną, tym bardziej, że doktryna przychyla się do liberalnej wykładni pojęcia wartości gospodarczej, która zakłada, iż chodzi o minimalną aktualną lub potencjalną wartość gospodarczą informacji. Niewątpliwie informacje powyższe nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a więc nie przynależą do domeny publicznej. Ponadto elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie działań zabezpieczających informację, jako że art. 11 ust. 2 uznk wymaga od przedsiębiorcy podjęcia „niezbędnych działań w celu zachowania poufności”. Podjęcie takich działań jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności informacji, z drugiej zaś manifestuje wolę przedsiębiorcy objęcia ochroną danej informacji. W niniejszej sprawie zainteresowana Spółka podjęła takie kroki zgłaszając pozwanemu potrzebę ochrony przekazanych informacji między innymi pismem z dnia 27 października 2021 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. – przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie z uwagi na ważny interes państwowy, o którym mowa w art. 74 § 1 k.p.a. Przepis art. 74 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość ograniczenia stronie wglądu w zebrany materiał dowodowy, z czego pozwany skorzystał, uwzględniając w tej mierze argumentację podmiotu domagającego się ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. W świetle powyższego bezpodstawny okazał sie zarzut powoda dotyczący naruszenia art. 73 § 1 k.p.a.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jawności postępowania dla stron. Prawo wglądu do akt sprawy jest więc uprawnieniem procesowym strony, zaś jego realizacja gwarancją zasady ogólnej wysłuchania stron, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jednakże równie istotnym warunkiem realizacji zapisanych w art. 7 i 8 k.p.a. zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jest respektowanie przez organ prowadzący postępowanie w konkretnej sprawie, ochrony informacji przekazywanych w toku tego postępowania przez uczestniczące w nim strony oraz podmioty trzecie. Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa służy również zapewnieniu realizacji wolności gospodarczej przez stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych zachowania poufności informacji podmiotom uczestniczącym w postępowaniu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z tym za bezpodstawne uznać również należy zarzuty powoda dotyczące naruszenia art. 10 i art. 8 k.p.a.

W toku postępowania zostały udostępnione powodowi (pismo z dnia 3 lutego 2022 r.) uwagi i wnioski do Ekspertyzy, stanowiące jej syntezę. Udostępniona powodowi synteza, zawierająca informacje związane bezpośrednio z oceną warunków technicznych i ekonomicznych przyłączenia wymienionej w decyzji elektrowni została sporządzona w formie umożliwiającej powodowi zapoznanie się z wnioskami płynącymi z Ekspertyzy, a jednocześnie nie został naruszony interes strony postępowania i nie została ujawniona tajemnica przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do argumentacji powoda, że postępowanie zainteresowanej Spółki narusza wskazane w zażaleniu dyrektywy, stwierdzić należy, że jest ona bezprzedmiotowa dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga kwestii merytorycznych, w tym nie odnosi się do postępowania Spółki w zakresie zarzutu naruszenia powołanych przez powoda dyrektyw. Zaskarżone postanowienie rozstrzyga jedynie o wyłączeniu w odniesieniu do powoda prawa wglądu do całości Ekspertyzy.

Dokumenty, co do których wyłączone zostało prawo powoda do wglądu zawierają dane wrażliwe – w szczególności dotyczące układów połączeń sieciowych, a także dane dotyczące innych źródeł wytwórczych. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości okoliczność, iż ujawnienie tych dokumentów pozwoliłoby powodowi jako inwestorowi na uzyskanie przewagi rynkowej nad innymi inwestorami, a to z tego powodu, że istnieje ryzyko, iż przeanalizowaniu ekspertyzy inwestor uzyskałby wiedzę co do możliwości przyłączenia źródła w innym miejscu niż wnioskowana obecnie lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej. Natomiast inni inwestorzy nie posiadaliby takiej wiedzy. Nie można przy tym pominąć, że w ten sposób zostałaby złamana zasada równego traktowania podmiotów ubiegających się o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, o której mowa w art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii obowiązane jest do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania. Ujawnienie całości treści Ekspertyzy przez Prezesa URE prowadziłoby więc do naruszenia tego przepisu. Mimo, iż jest on adresowany jest do „przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem lub dystrybucją energii” nie może budzić wątpliwości, iż Prezes URE realizując przyznane mu w trybie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego uprawnienia, obowiązany jest go stosować.

Zważywszy na powyższe, nie może budzić wątpliwości, że odmowa udostępnienia przez Prezesa URE zastrzeżonego dokumentu Ekspertyzy zawierającego dane wrażliwe zainteresowanej Spółki, których pozyskanie przez powoda może skutkować jego nieuprawnionym uprzywilejowaniem w stosunku do innych uczestników rynku, była uzasadniona.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 479 ⁵³ § 1 k.p.a. w zw. z art. 479 ⁵⁵ k.p.c. oddalił zażalenie nie znajdując powodów do jego uwzględnienia.

O kosztach procesu Sąd orzekł stosownie do jego wyniku na podstawie art. 98 § 1 i 3, art. 99 k.p.c. oraz § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 tekst jednolity).

Sędzia SO Andrzej Turliński