Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 16 grudnia 2022 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

Przewodniczący: Sędzia SO Witold Rękosiewicz

po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. w Warszawie

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z odwołania Zakładu (...) sp. z o.o. z siedzibą w Ż.

przeciwko Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie

zainteresowana A. M.

o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków

na skutek odwołania powoda od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 czerwca 2020 r. nr (...)

1.  uchyla zaskarżoną decyzję,

2.  zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Zakładu (...) sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 837 zł (osiemset trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów procesu.

Sędzia SO Witold Rękosiewicz.

Sygn. akt XVII AmW 157/20

UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pozwany, Dyrektor RZGW) po rozpatrzeniu wniosku A. M. (zainteresowana, wnioskodawca) w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego odmowy zawarcia przez Zakład (...) sp. z o.o. w Ż. (powód, (...), Spółka) umowy na odprowadzanie ścieków, decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. znak: (...) na podstawie art. 27e ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 27a ust. 3 pkt 3 oraz art. 27f ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm. – dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2056 ze zm.), nakazał Zakładowi (...) sp. z o.o. w Ż. zawarcie z A. M. umowy na odprowadzanie ścieków z nieruchomości położonej na działce nr (...), M., ul. (...), (...)-(...) Ż..

Zakład (...) sp. z o.o. w Ż. w złożonym odwołaniu zaskarżył powyższą decyzję Dyrektora RZGW w całości. Powód zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.  art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145, dalej: k.c.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielone przez powoda pełnomocnictwo (złożone wraz z zażaleniem na postanowienie wydane przez pozwanego na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w.) upoważnia pełnomocnika wyłącznie do działania w sprawie ustanowienia na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w. warunków odprowadzania ścieków do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, podczas gdy złożone pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem ogólnym, a zakres umocowania w żaden sposób nie został ograniczony do postępowania zażaleniowego,

2.  art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wadliwe doręczenie decyzji bezpośrednio powodowi, a nie jego pełnomocnikowi,

3.  art. 27e ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 4, art. 6 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 6 i art. 28 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu powodowi zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z wnioskodawcą w sytuacji, gdy:

a)  powód nie wykonywał i nie wykonuje na terenie Gminy W. Ż. działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, nie zawierał umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcami z terenu tej gminy, ani bezpośrednio nie świadczył na ich rzecz usługi oprowadzania ścieków,

b)  powód nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie Gminy W. Ż., a to z uwagi na brak zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na tym obszarze, a tym samym nie posiada legitymacji do bycia stroną postępowania i adresatem decyzji, o której mowa w art. 27e ust. 1 u.z.z.w., 

c)  powód nie określił taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., jak również nie był i nie jest beneficjentem wydanej przez pozwanego decyzji zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., co w konsekwencji oznacza, że pozwany poprzez wydaną decyzję zmusza powoda do stosowania pozataryfowych cen i stawek opłat niezatwierdzonych, co stanowi delikt administracyjny w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.,

d)  powód nigdy nie przejawiał woli bezpośredniej obsługi odbiorców usług z terenu Gminy W. Ż. i w konsekwencji nie występował i nie zamierza występować o wydanie decyzji administracyjnych wskazanych w pkt b i c,

e)  do dnia 31 sierpnia 2019 r. Gmina W. Ż. była stroną umowy o odprowadzanie ścieków zawartej z wnioskodawcą, a tym samym pełniła funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na jej obszarze i świadczyła usługi odprowadzania ścieków na podstawie taryfowych cen i stawek opłat, zatwierdzonych prawomocną, ostateczną decyzją organu regulacyjnego,

f)  Gmina W. Ż. w dalszym ciągu jest stroną umów o odprowadzanie ścieków zawartych z mieszkańcami Gminy W. Ż.,

4.  art. 55 ¹ k.c. w zw. z art. 2 pkt 4 i 20 oraz art. 16 ust. 1 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

a)  warunkiem wystarczającym uznania danego przedsiębiorcy za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest spełnienie przesłanek z art. 55 ¹ k.c. oraz samo bycie właścicielem części urządzeń kanalizacyjnych, bez względu na to:

⚫

czy dany przedsiębiorca przejawia wolę wykonywania działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków,

⚫

czy dany przedsiębiorca legitymuje się zezwoleniem za prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na terenie danej gminy,

⚫

czy wiąże go jakikolwiek stosunek prawny lub faktyczny z bezpośrednimi odbiorcami usług kanalizacyjnych,

b)  własność sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na terenie danej gminy samodzielnie przesądza o tym, że właściciel tej sieci prowadzi działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie tej gminy;

5.  art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. art. 6 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że warunkiem wystarczającym do nakazania powodowi zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków ze stroną (wnioskodawcą) jest przyłączenie strony do sieci powoda oraz wystąpienie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, bez względu na to, że powód nie legitymuje się zezwoleniem na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na terenie Gminy W. Ż.;

6.  art. 27e ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i nakazanie powodowi zawarcia z wnioskodawcą umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków bez wskazania treści elementów przedmiotowo istotnych (essentailia negotii) tejże umowy;

7.  art. 86 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310) (dalej: Prawo wodne) w zw. z. art. 3 ust. 1 oraz art. 24b ust. 3 u.z.z.w. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że aglomeracja jest podstawową jednostką terytorium, na którym prowadzone jest gospodarowanie ściekami komunalnymi, a w konsekwencji, że ustanowienie obszaru aglomeracji Ż. jest przesłanką uznania powoda za podmiot faktycznie prowadzący działalność na terenie Gminy W. Ż. w świetle przepisów u.z.z.w.;

8.  art. 124 § 1 i 2, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zawarciu przez pozwanego w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego wskazującego okoliczności faktyczne i prawne, którymi pozwanymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa;

9.  art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy, a polegające na:

a)  stwierdzeniu, że powód faktycznie prowadzi działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków na terenie miejscowości M. i G.,

b)  pominięciu faktu samodzielnej realizacji przez Gminę W. Ż. zadania własnego w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków,

c)  pominięciu faktu, że Gmina W. Ż. nigdy nie powierzyła realizacji zadania z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków ani w sferze publicznoprawnej innej gminie, ani w sferze bezpośredniej realizacji działalności żadnemu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, w tym powodowi,

d)  pominięciu faktu dotychczasowego świadczenia przez Gminę W. Ż. usług odprowadzania ścieków na swoim obszarze w oparciu o:

⚫

umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartą z wnioskodawcą,

⚫

prawomocną, ostateczną decyzję pozwanego nr (...) z dnia 9 sierpnia 2019 r. zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. (Gminy W. Ż.) na okres 3 lat,

⚫

regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uchwalony przez Radę Gminy Ż. na mocy uchwały nr (...) z dnia 26 marca 2019 roku,

e)  pominięciu okoliczności w postaci uwzględnienia wnioskodawcy jako odbiorcy usług przez Gminę W. Ż. w kalkulacji taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązującej na terenie Gminy W. Ż., na podstawie istnienia prawomocnej, ostatecznej decyzji pozwanego nr (...) z dnia 9 sierpnia 2019 r. zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy na okres 3 lat;

f)  pominięciu okoliczności wynikających z treści studium wykonalności projektu nr(...) pn. „Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż.” w części dotyczącej strategii cenowej w postaci ustalenia przez Gminę W. Ż. i Gminę M. Ż. zasad samodzielnego świadczenia usług odprowadzania ścieków przez każdą z tych gmin na swoim terenie, w tym samodzielnego opracowywania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu każdej z tych gmin;

g)  pominięciu okoliczności w postaci tego, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Ż., uchwalony przez Radę Gminy Ż. na mocy uchwały nr (...) z dnia 26 marca 2019 roku wyraźnie wskazuje, że to Gmina W. Ż. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Na podstawie powyższych zarzutów powód wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W ocenie (...) przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pozwany nie dostrzegł okoliczności, które uniemożliwiały uznanie powoda za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne prowadzące działalność gospodarczą z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż.. Jako pierwszą okoliczność powód wskazał brak zezwolenia wójta Gminy Ż. na prowadzenie przez (...) na terenie Gminy W. takiej działalności. Kolejną przyczyną jest fakt, iż (...) nie określił taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., jak również nie był i nie jest beneficjentem wydanej przez pozwanego decyzji zatwierdzającej taryfę dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie tej gminy.

Powód podkreślił, iż na terenie Gminy W. Ż. nie wykonuje działalności z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, nigdy nie zawierał z mieszkańcami tej gminy umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków i nigdy nie rozliczał ich za jakiekolwiek usługi. Zaznaczył, iż nie ma zamiaru prowadzenia takiej działalności na terenie Gminy W.. Dodał, że w okresie od dnia 14 września 2015 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. Gminę W. Ż. łączyła z wnioskodawcą umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Na tej podstawie stwierdził, że Gmina W. Ż. faktycznie prowadziła i prowadzi działalność z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków i posiada na tym terenie status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zgodnie z art. 2 pkt 4 u.z.z.w. (...) podniósł, iż żaden przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie stanowi, że własność urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych przesądza o statusie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wskazał , że do dnia 31 lipca 2019 r. (...) łączyła z Gminą W. Ż. cywilnoprawna umowa hurtowego odbioru ścieków. W związku z tą umową Gmina jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odprowadzała ścieki ze swojego terenu, a (...) odbierał ścieki na granicy gminy. Powód zwrócił uwagę na uchwałę nr (...) Rady Gminy Ż. z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Ż.. Zdaniem powoda Dyrektor RZGW błędnie uznał w decyzji, iż należy pominąć zapis Regulaminu stanowiący, że to Gmina zawiera umowę na wniosek przyszłego odbiorcy usług, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone niniejszym regulaminem oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, a także po okazaniu tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie powoda zaskarżona decyzja jest wadliwa. Powód wskazał, że zgodnie z art. 27e ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. rozstrzygnięcie organu może polegać na nakazaniu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Jednak przepis ten nie rozstrzyga o skutku decyzji organu, w szczególności czy strony zobowiązane do zawarcia umowy powinny złożyć odrębne, zgodne oświadczenia woli kształtujące stosunek prawny. (...) zwrócił uwagę, że na zasadzie analogii legis można tę kwestię rozstrzygnąć na gruncie przepisów prawa energetycznego, według których ani zainteresowana ani przedsiębiorstwo nie są obowiązane do składania dodatkowych oświadczeń woli. W takiej sytuacji nawiązanie stosunku umownego następuje na podstawie wydanej przez organ decyzji administracyjnej, która zastępuje oświadczenia woli stron. W przekonaniu powoda, w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Dyrektora RZGW jest niewykonalna.

Powód wyraził stanowisko, iż przy rozpatrywaniu zasad prowadzenia działalności wodociągowo-kanalizacyjnej należy uznać, że Prawo wodne stanowi uzupełnienie i uszczegółowienie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zauważył, że przepisy u.z.z.w. i rozporządzenia w sprawie określania taryf nie posługują się pojęciem aglomeracji.

Zdaniem powoda przedmiotowa decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, wobec czego jest wadliwa. Zarzucił pozwanemu, że nie wskazał wyczerpująco faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom. Podniósł, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Dyrektor RZGW pominął istotne okoliczności, w tym fakt, że (...) nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., nie opracował i nie posiada zatwierdzonej przez właściwy organ taryfy dla świadczenia usług zbiorowego odprowadzania ścieków na tym terenie, nigdy nie zawierał umów z mieszkańcami tej gminy na odprowadzanie ścieków z położonych na jej terenie nieruchomości oraz nie prowadził na terenie tej gminy działalności polegającej na zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie powoda przedstawione okoliczności uzasadniają stanowisko, że na terenie Gminy W. Ż. (...) nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Powód stwierdził, że na terenie Gminy W. podmiotem uprawnionym do wykonywania działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków oraz wykonującym formalnie i faktycznie działalność polegającą na zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest Gmina W. Ż., dla której została zatwierdzona taryfa dotycząca świadczenia przedmiotowych usług odbioru ścieków z położonych na jej terenie nieruchomości.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie.

Pozwany przedstawił przebieg postępowania administracyjnego przeprowadzonego na skutek wniosku zainteresowanej. Wskazał, że z zebranej dokumentacji wynika, iż warunki techniczne przyłączenia nieruchomości wnioskodawcy do sieci kanalizacji sanitarnej zostały wydane przez (...) sp. z o.o. w Ż.. Przyłącze kanalizacyjne, którym nieruchomość wnioskodawcy została przyłączona do sieci kanalizacyjnej, jest w posiadaniu (...). Spółka jest właścicielem sieci kanalizacyjnej znajdującej się na terenie gminy Ż.. Zaznaczył, że przedmiotem sporu w sprawie była odmowa zawarcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W zw. z tym Dyrektor RZGW wydał decyzję, w której nakazał (...) sp. z o.o. w Ż. zawarcie z wnioskodawcą umowy na odprowadzanie ścieków z jego nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu nieposiadania przez (...) przymiotu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie Gminy W. Ż. Dyrektor RZGW, na podstawie zawartej w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. definicji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stwierdził, że (...) jest takim przedsiębiorstwem. Pozwany stwierdził, iż dla oceny, czy (...) w Ż. jest przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym, nie mają znaczenia podniesione przez powoda okoliczności, że (...) nie posiada zezwolenia Wójta Gminy Ż. na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, nie prowadzi bezpośredniej działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków z terenu Gminy W. Ż., świadczy jedynie usługę hurtowego odbioru ścieków z tereny tej Gminy, a jedynym podmiotem uprawnionym do zawierania umów odbioru ścieków z trenu gminy jest Gmina W. Ż., która posiada status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zatwierdzoną taryfę dla Gminy W. i Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków z terenu gminy (...).

Zdaniem Dyrektora RZGW dla uznania danego podmiotu za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne istotne jest, czy jest on przedsiębiorstwem w rozumieniu art. 55 ^{( 1)} k.c. oraz czy faktycznie prowadzi działalność gospodarczą polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. Pozwany stwierdził, że (...) sp. z o.o. w Ż. spełnia przesłanki przedsiębiorcy w rozumieniu art. 55 ^{( 1)} k.c., jest właścicielem sieci na terenie miejscowości G. i M., odbiera ścieki z nieruchomości i oczyszcza je. Zaznaczył, że sieć kanalizacyjna na terenie obu gmin została wybudowana w ramach projektu realizowanego wspólnie przez Gminę W. Ż. i Gminę M. Ż.. Właścicielem urządzeń kanalizacyjnych na terenie obu tych gmin jest (...) sp. z o.o. w Ż.. W ocenie Dyrektora RZGW Spółka prowadzi faktycznie działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków na terenie miejscowości M., G. i Miasta Ż.. Dyrektor RZGW wskazał, że zgodnie z Uchwałą nr (...) Sejmiku Województwa (...) z dnia 16 listopada 2015 r. miejscowości te stanowią obszar aglomeracji, a aglomeracja jest podstawową jednostką terytorium, na którym prowadzone jest gospodarowanie ściekami komunalnymi. Powołał się na sformułowaną w art. 86 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne definicję aglomeracji jako terenu, na którym zaludnienie i działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni czy punktu zrzutu ścieków. Zdaniem Dyrektora RZGW z powyższych okoliczności wynika, że (...) prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie wskazanej aglomeracji, w szczególności w miejscowościach G. i M., wypełniając przesłanki określone w art. 2 pkt 4 i pkt 20 u.z.z.w. bez zezwolenia wymaganego w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. Pozwany zauważył, iż zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały nr (...) Rady Gminy Ż. z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy Ż. umowę zawiera się na wniosek przyszłego dostawcy jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w Regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W powołanym przepisie Gmina została wskazana jako podmiot zawierający umowę. W ocenie pozwanego wskazanie w § 5 ust. 1 uchwały nr (...) Rady Gminy Ż. z dnia 26 marca 2019 r. konkretnego podmiotu jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest sprzeczne z art. 1 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w., ponieważ Regulamin określa warunki dla każdego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego prowadzącego działalność na terenie danej gminy. Na tej podstawie pozwany stwierdził, że powołany zapis Regulaminu należy pominąć i odnieść się tylko do przepisów ustawowych regulujących zasady zbiorowego odprowadzania ścieków i zawierania umów z odbiorcami usług. Ponadto w ocenie pozwanego, posiadanie zatwierdzonej taryfy nie stanowi o faktycznym wykonywaniu działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miejscowości G. i M..

W odniesieniu do zarzutu, iż zaskarżoną decyzją Dyrektor RZGW nakazał powodowemu Przedsiębiorcy zawarcie umowy z zainteresowaną bez ustalenia w jej treści elementów przedmiotowo istotnych pozwany wskazał, że w przepisie art. 27e ust. 2 u.z.z.w. jednoznacznie określone zostały rozstrzygnięcia, jakie może podjąć organ regulacyjny. Zdaniem pozwanego zamknięty katalog możliwych rozstrzygnięć określa zakres uprawnień organu regulacyjnego, który może nakazać zawarcie umowy ale nie może wydać decyzji zastępującej oświadczenie woli stron.

Pozwany nie zgodził się również z zarzutami powoda dotyczącymi braku przedstawienia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz wskazania dowodów, na których pozwany oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie pozwanego uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i zawiera przesłanki jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Pozwany wskazał, że zgromadzony w sprawie kompletny materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

Pozwany uznał, iż okoliczność samodzielnej realizacji przez Gminę W. Ż. zadania własnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Ż. również nie przesądza, że Gmina W. Ż. prowadzi i faktycznie wykonuje działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miejscowości G. i M..

Zainteresowana A. M. , której doręczony został odpis odwołania i odpowiedzi na odwołanie, nie złożyła odpowiedzi na odwołanie i nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu 14 września 2015 r. Gmina Ż., reprezentowana przez Wójta Gminy zawarła z Z. M. umowę nr (...) o dostawę wody i odprowadzenie ścieków dla nieruchomości w M., ul. (...), działka (...), (...)-(...) Ż.. Zgodnie z § 1 umowy usługi miały być realizowane na warunkach określonych w zawartej umowie i według zasad zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przepisy wykonawcze do tej ustawy oraz Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Ż.. (k. 32-34 akt adm.)

W dniu 27 listopada 2018 r. pomiędzy Gminą Ż. oraz A. M. została zawarta umowa nr (...) (następna umowa) o dostawę wody i odprowadzenie ścieków dla nieruchomości w M., ul. (...), działka (...), (...)-(...) Ż.. (okoliczność bezsporna)

Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2019 r. A. M. wystąpiła do Gminy Ż. o rozwiązanie na zasadzie porozumienia stron umowy nr (...) o dostawę wody i odprowadzanie ścieków w zakresie świadczenia usługi odprowadzania ścieków. Gmina Ż. pismem z dnia 2 września 2019 r. wyraziła zgodę na rozwiązanie z A. M. w/w umowy z dniem 31 sierpnia 2019 r. w zakresie świadczenia usługi odprowadzania ścieków. (k. 36 akt adm.)

A. M. wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Zakładu (...) sp. z o.o. w Ż. o zawarcie umowy o odprowadzanie ścieków z nieruchomości położonej pod adresem M., ul. (...), (...)-(...) Ż.. (k. 9 akt adm.)

Zakład (...) sp. z o.o. w Ż. pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. odmówił zawarcia umowy z wnioskodawcą. Powołując się na przepisy u.z.z.w. (...), wyjaśnił, że Spółka nie ma zezwolenia Wójta Gminy Ż. na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego prowadzącego działalność na terenie Gminy Ż. i nie może zawrzeć umowy z osobą, której nieruchomość znajduje się na terenie Gminy Ż.. (k. 8 akt adm.)

Wnioskiem z dnia 4 września 2019 r. A. M. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego odmowy zawarcia umowy o odprowadzanie ścieków i wniósł o nakazanie Zakładowi (...) sp. z o.o. w Ż. zawarcia z wnioskodawcą umowy o odprowadzanie ścieków, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Ponadto na podstawie art. 27e ust. 3 u.z.z.w. zainteresowana wniosła o określenie tymczasowych warunków odprowadzania ścieków do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu. (k. 7 akt adm.)

Dyrektor RZGW pismem z dnia 1 października 2019 r. zawiadomił wnioskodawcę i (...) sp. z o.o. w Ż. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie pismami z tej samej daty wezwał (...) w Ż. i Gminę Ż. do złożenia wskazanych dokumentów i informacji. (k. 19-23 akt adm.)

Zainteresowana A. M. aktualnie nie posiada zawartej umowy na odprowadzanie ścieków z nieruchomości położonej w M., ul. (...), (...)-(...) Ż., jednak nadal odprowadza ścieki do sieci kanalizacyjnej będącej własnością (...) sp. z o.o. w Ż.. (okoliczność bezsporna)

Na podstawie zezwolenia Burmistrza Miasta Ż. (...) prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...) Ż. (okoliczność bezsporna, pismo (...) z dnia 8.10.2019 r. k. 24-25 akt adm.)

Spółka posiada zatwierdzoną przez organ regulacyjny - Państwowe Gospodarstwo (...) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. taryfę, która obowiązuje na terenie Gminy Ż. o statusie (...). Przewidziana w taryfie stawka jednostkowa opłaty za odprowadzanie ścieków na terenie Gminy (...) Ż. wynosi dla gospodarstw domowych 8,37 zł za m ^{( 3)}. (k. 2-6 akt adm.)

Decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził nieważność ww. decyzji. Aktualnie na terenie Gminy (...) Ż. obowiązuje taryfa poprzednia. (okoliczność bezsporna)

Na terenie Gminy W. Ż. usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków świadczyła Gmina Ż. w oparciu o uchwałę Rady Gminy Ż. z 28 grudnia 2006 r. zatwierdzającą Regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. (k. 40-44 akt adm.)

Obecnie w Gminie W. Ż. obowiązuje Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatwierdzony przez Radę Gminy Ż. uchwałą z dnia 26 marca 2019 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Woj. (...) z 1.04.2019, poz. 986. Zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu gmina zawiera, na wniosek przyszłego dostawcy ścieków (odbiorcy usług Gminy), umowy na odprowadzanie ścieków. (Uchwała i Regulamin, który zastąpił poprzedni Regulamin z 28.12.2006 r. - k. 37-39 akt adm.).

Gmina W. Ż. posiada taryfę na odprowadzenia ścieków na terenie Gminy W. Ż., która została zatwierdzona decyzją Państwowego Gospodarstwa (...) Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z 9 sierpnia 2019 r. (okoliczność bezsporna)

Sieć kanalizacyjna na obszarze Gminy W. Ż. została wybudowana w ramach wspólnego przedsięwzięcia Gminy (...) Ż. i Gminy W. Ż. (Projekt nr (...) pn. Budowa i modernizacja sieci oraz urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji Ż.), znajduje się we władaniu i stanowi własność (...) sp. z o.o. w Ż.. (kartoteka skróconego majątku (...), k. 49-50 akt adm.)

Sądowi jest wiadome z urzędu i nie było kwestionowane przez pozwanego, że studium wykonalności projektu nr (...) w części dotyczącej strategii cenowej, zostało ustalone pomiędzy Gminami w ten sposób, że Gmina W. Ż. i Gmina M. Ż. będą samodzielnie świadczyły usługi (ustalały zasady świadczenia usług) odprowadzania ścieków przez każdą z tych gmin na swoim terenie i będą samodzielnie opracowywały taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu każdej z tych gmin.

(...) wydawał warunki techniczne oraz dokonywał odbioru przyłączy także dla nieruchomości położonych na terenie Gminy W. Ż., przyłączanych do sieci kanalizacyjnej (protokół odbioru przyłączy zainteresowanej k. 54 v. akt adm.)

W wyniku przyłączenia odbiorców usług do sieci kanalizacyjnej Gmina W. Ż. zawierała umowy o odprowadzanie ścieków z (...) (umowa z zainteresowaną z dn. 27 listopada 2018 r. nr (...) okoliczność bezsporna)

Na podstawie zawartej przez (...) sp. z o.o. w Ż. umowy cywilnoprawnej hurtowego odbioru ścieków z dnia 10 grudnia 2018 r. ścieki z terenu gminy Ż. były odprowadzane przez Spółkę do oczyszczalni ścieków eksploatowanej przez spółkę (...), podmiot niezależny od (...) i Gminy Ż. - (k. 26 akt adm.). Umowa była zawarta na czas określony i wygasła z dniem 31 lipca 2019 r. Strony nie zawarły kolejnej umowy, gdyż nie doszły do porozumienia co do wysokości wynagrodzenia za odprowadzenie 1 m3 ścieków z obszaru Gminy W. Ż.. Ostatnia stawka jaką Gmina W. uiszczała na rzecz (...) z tytułu hurtowego odbioru ścieków wynosiła 17,27 zł netto za m ^{( 3)} ścieków. (okoliczności bezsporne, pismo Gminy Ż. do (...) z dnia 25 lipca 2019 r. dotyczące umowy hurtowego odbioru ścieków z 10.12.2018 r. k. 32 akt sądowych)

(...) nadal odbiera ścieki z terenu Gminy W. Ż. na zasadach określonych w umowie dotyczącej hurtowego odbioru ścieków zawartej na czas określony, która wygasła z dniem 31 lipca 2019 r.

Kwestia rozliczeń z tego tytułu jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. Spółka wystąpiła przeciw Gminie W. z pozwem o bezumowne korzystanie z usług hurtowego odbioru ścieków. Ścieki z terenu Miasta Ż. jak i Gminy W. Ż. ostatecznie trafiają do oczyszczalni ścieków eksploatowanej przez spółkę (...) - podmiotu niezależnego od (...) i Gminy Ż.. (wyjaśnienie (...) zawarte w piśmie z 8.10.2019 skierowanym do Dyrektora RZGW k. 24 akt adm.)

Uchwałą Sejmiku Województwa (...) z dnia 16 listopada 2015 r wyznaczona została aglomeracja Ż. o równoważnej liczbie mieszkańców 41 954, z oczyszczalnią ścieków zlokalizowaną w Ż., której obszar obejmuje miasto Ż. oraz miejscowości G., M. i Ł. z obszaru Gminy Ż.. (k. 1 akt adm.)

Pismami z dnia 1 października 2019 r. Dyrektor RZGW wezwał Zakład (...) sp. z o. o. oraz Gminę Ż. do złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy. (...) udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia 16 października 2019 r. (k. 20-29 akt adm.)

W dniu 13 stycznia 2020 r. organ wezwał wnioskodawcę do złożenia oświadczenia o liczbie osób zamieszkujących nieruchomość oraz informacji w zakresie posiadanego prawa do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. (k. 61-62 akt adm.)

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił dla A. M. warunki odprowadzania ścieków z jego nieruchomości przez Zakład (...) Sp. z o.o. w Ż. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, w ten sposób, że:

1.  Rozliczenie za świadczoną usługę odbioru ścieków odbywa się po cenie 7,75 zł netto (8,37 zł brutto) za 1 m ³,

2.  Ilość odprowadzanych ścieków z przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z przeciętnymi normami wynosi 15 m ³,

3.  Należność z usługę odprowadzania ścieków stanowi iloczyn ceny oraz ilości odprowadzanych ścieków za okres rozliczeniowy wynoszący miesiąc,

4.  Kwotę należności oraz warunki zapłaty określa wystawione przed przedsiębiorstwo faktura,

5.  Zgłoszenie przez odbiorcę usług zastrzeżeń do wysokości faktury nie wstrzymuje jej zapłaty,

6.  W przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub na żądanie odbiorcy usług zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie,

7.  W przypadku niedotrzymania terminów płatności określonych w fakturze przedsiębiorstwo będzie obciążało dostawcę odsetkami ustawowymi zgodnie z obowiązującymi przepisami. (k. 69-70 akt adm.)

Na skutek zażalenia (...) na postanowienie z 7 lutego 2020 r. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że określoną w pkt 1 cenę rozliczenia za świadczoną usługę odbioru ścieków ustalił w kwocie 15,55 zł za 1 m3, tj. 14,40 zł netto, oddalił zażalenie w pozostałym zakresie oraz postanowił znieść wzajemnie między stronami koszy postępowania w sprawie. (okoliczność niesporna)

Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. Dyrektor RZGW zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie. (k. 73 akt adm.)

Opisany stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie wskazanych powyżej dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, twierdzeń stron przedstawionych w pismach procesowych oraz faktów powszechnie znanych. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były przez strony kwestionowane i nie budziły wątpliwości Sądu.

Na podstawie dokonanych ustaleń Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. definicją za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uznaje się przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące tego rodzaju działalność.

W myśl przepisu art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie na danym terenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzania w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków wymagane jest uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji. Obowiązek uzyskania takiego zezwolenia nie dotyczy gminnych jednostek organizacyjnych, prowadzących na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. (art. 16 ust. 3 u.z.z.w.)

Z treści art. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie wynika wprost, czy do uznania, że określony przedsiębiorca posiada na danym terenie status przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, konieczne jest posiadanie przez niego zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie na tym terenie działalności, wydanego przez właściwego wójta (burmistrza lub prezydenta miasta).

W myśl przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy.

W zaskarżonej decyzji pozwany Dyrektor RZGW, opierając się na literalnym brzmieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w. stwierdził, że (...) sp. z o.o. z siedzibą w Ż. jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu tego przepisu i faktycznie prowadzi na obszarze Gminy W. Ż. działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Mając na uwadze, że nieruchomość zainteresowanej A. M. została przyłączona do sieci i zainteresowana wystąpiła do (...) z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, Dyrektor RZGW stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. (...) jest obowiązany do zawarcia z zainteresowaną umowy na odprowadzanie ścieków i na podstawie art. 27e ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. wydał decyzję, w której nakazał (...) sp. z o.o. w Ż. zawarcie z zainteresowaną umowy na odprowadzanie ścieków z należącej do niej nieruchomości.

Ponadto zgodnie z art. 20 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala na okres trzech lat taryfę cen i stawek opłat za świadczone dla odbiorców usługi dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wysokość tych cen i stawek opłat określonych w taryfie jest zróżnicowana i uzależniona od kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zw. ze świadczeniem usług na danym terenie. Ustalona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfa podlega weryfikacji i zatwierdzeniu przez organ regulacyjny. (art. 24 ust. 1 u.z.z.w.)

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, iż warunkiem niezbędnym do uznania, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zgodnie z wymogami prawa prowadzić na danym terenie działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków, oprócz istnienia sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest m.in. uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie na tym terenie tego rodzaju działalności, oraz posiadanie zatwierdzonej przez organ regulacyjny taryfy opłat za świadczone dla odbiorców usługi zbiorowego dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W sprawie bezsporne jest, że powodowa Spółka nie posiada zezwolenia wójta gminy Ż. na prowadzenie na terenie Gminy W. Ż. działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zatwierdzonej przez właściwy organ taryfy opłat za wykonywane na terenie tej gminy usługi.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. organizacja zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jest zadaniem własnym gminy. Wykonywanie tego zadania gmina może powierzyć profesjonalnemu przedsiębiorcy. Z okoliczności sprawy nie wynika, że Gmina W. Ż. kiedykolwiek powierzyła (...) sp. z o.o. w Ż. realizację zadania własnego polegającego na zbiorowym odbieraniu ścieków ze znajdujących się na jej terenie nieruchomości. Na terenie Gminy W., do dnia rozwiązania umów zawartych z mieszkańcami, usługa odbierania ścieków była realizowana przez właściwą gminną jednostkę organizacyjną. Oznacza to, iż zgodnie art. 2 pkt 4 u.z.z.w. Gmina W. Ż. na swoim terenie posiadała status i pełniła funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Za pośrednictwem należącej do (...) sieci kanalizacyjnej Gmina W. Ż. świadczyła na swoim terenie usługi odbierania ścieków z nieruchomości i pobierała z tego tytułu opłaty wynikające z taryfy zatwierdzonej przez właściwy organ regulacyjny. Na podstawie zawartej przez Gminę W. Ż. ze (...) sp. z o.o. w Ż. umowy cywilnoprawnej hurtowego odbioru ścieków z dnia 10 grudnia 2018 r. ścieki z terenu gminy były odprowadzane przez Spółkę do oczyszczalni ścieków eksploatowanej przez spółkę (...), podmiot niezależny od (...) i Gminy Ż. - (k. 26 akt adm.). Cena z tytułu hurtowego odbioru ścieków została ustalona przez strony w wysokości 17,27 zł netto za 1 m ³ odebranych ścieków. Na podstawie wskazań przepływomierzy zamontowanych na granicy obu gmin (...) co miesiąc rozliczał Gminę W. Ż. i wystawiał fakturę VAT.

W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem powoda, iż sam fakt dysponowania (władania) infrastrukturą do odbioru ścieków nie przesądza o tym, że podmiot władający infrastrukturą znajdującą się na określonym terenie posiada na tym terenie status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w. Zdaniem Sądu z faktu władania infrastrukturą kanalizacyjną wynika jedynie potencjalna możliwość uzyskania tego statusu po spełnieniu wymagań przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa. Do prowadzenia działalności na danym terenie konieczne jest również uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. Wymóg ten nie dotyczy jedynie gminy, która na własnym terenie może prowadzić działalność gospodarczą bez potrzeby uzyskania zezwolenia. Wskazać należy, że uzyskanie wymienionego w art. 16 ust.1 u.z.z.w. zezwolenia jest wymogiem o charakterze prawnym, więc do jego spełnienia i uznania, że danemu przedsiębiorcy przysługuje na określonym terenie status przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, wbrew twierdzeniu pozwanego, nie wystarczy samo stwierdzenie, iż przedsiębiorca faktycznie wykonuje na jakimś innym terenie działalność gospodarczą polegająca na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podkreślenia wymaga, że prowadzenie działalności gospodarczej na określonym terenie bez takiego zezwolenia podlega karze grzywny na podstawie art. 60 ¹ kodeksu wykroczeń. Ponadto zgodnie z art. 24b ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. prowadzenie działalności gospodarczej bez przedstawienia taryfy do zatwierdzenia również podlega karze pieniężnej. Dodać wypada, iż z okoliczności nin. sprawy wynika, że na terenie Gminy W. Ż. to Gmina zawierała z właścicielami nieruchomości umowy w zakresie świadczenia usług odprowadzania ścieków, żaden właściciel nieruchomości z terenu Gminy W. Ż. nie miał zawartej ze (...) umowy świadczenia usług odprowadzania ścieków, (...) nie posiadał zatwierdzonej taryfy na świadczenie usług zbiorowego odprowadzania ścieków od właścicieli nieruchomości z terenu tej Gminy Ż., a ścieki z terenu Gminy Ż. były odbierane przez (...) wyłącznie od Gminy, a nie od jej mieszkańców, na podstawie zawartej z Gminą umowy cywilnoprawnej hurtowego odbioru ścieków.

W świetle przedstawionych okoliczności uznać należało, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie Dyrektora RZGW, iż na terenie miejscowości (...) sp. z o.o. w Ż. prowadzi faktycznie działalność gospodarczą polegającą na odbieraniu ścieków z nieruchomości i zajmuje się oczyszczaniem tych ścieków, nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy. Okoliczność, że ścieki z terenu wymienionych miejscowości odprowadzane są za pośrednictwem sieci należącej do (...) nie oznacza automatycznie, iż podmiotem faktycznie i bezpośrednio świadczącym dla właścicieli nieruchomości usługi odbioru ścieków w tych miejscowościach jest (...). Skoro (...) nie zawarł z żadnym z właścicieli nieruchomości położonych w miejscowościach G. i M. umowy na odprowadzanie ścieków, właściciele tych nieruchomości posiadali umowy na świadczenie usług odbioru ścieków zawarte z Gminą Ż., a ścieki z terenu tych miejscowości odbierane były i są na podstawie postanowień cywilnoprawnej umowy hurtowego odbioru ścieków zawartej pomiędzy Gminą W. Ż. oraz (...), zdaniem Sądu brak podstaw do uznania, że (...) sp. z o.o. w Ż. prowadził na terenie Gminy W. Ż. działalność gospodarczą polegającą na świadczeniu usług zbiorowego odbioru ścieków, odbierał ścieki od właścicieli nieruchomości z Gminy W. Ż., i posiadał status przedsiębiorcy wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie tej gminy.

W tym stanie nie można zgodzić się z wyrażonym przez pozwanego w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na odwołanie stanowiskiem, że dla uznania danego przedsiębiorcy za przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bez znaczenia jest brak posiadania przez powoda pozwolenia wójta na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż., brak opracowanej i zatwierdzonej taryfy oraz fakt, że (...) nigdy nie prowadził na terenie tej gminy działalności w zakresie zbiorowego odprowadzanie ścieków.

Zdaniem Sądu w świetle powyższego przedstawione w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na odwołanie stanowisko pozwanego, iż (...) faktycznie prowadzi na terenie Gminy Ż. działalność w zakresie odprowadzania ścieków bez wymaganego pozwolenia z art. 16 ust. 1 u.z.z.w. nie jest zgodne z ustaleniami faktycznymi i prawnymi sprawy i zostało przyjęte przez Dyrektora RZGW na użytek uzasadnienia wydanej decyzji.

Wobec ustalenia, że (...) sp. z o.o. w Ż. nie posiada zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. Ż. stwierdzić należało, że na terenie tej gminy (...) nie spełnia warunków do uznania go za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w tym zakresie. W myśl art. 16 ust. 1 u.z.z.w. posiadanie takiego zezwolenia jest bowiem warunkiem sine qua non do prowadzenia tego rodzaju dzielności gospodarczej na terenie każdej gminy. W tym stanie twierdzenie pozwanego, że powód prowadzi na terenie miejscowości G. i M. działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków uznać należało za całkowicie bezpodstawne. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że (...) prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy (...) Ż.. Za zasadny należało więc uznać zarzut powoda, że na terenie Gminy W. Ż. (...) nie posiada statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i nie wykonuje działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie tej gminy.

Nawet jeżeli na podstawie art. 27e ust. 1 i 2 pozwany Dyrektor RZGW we W. uprawniony był do wydania decyzji o nakazaniu (...) sp. z o.o. w Ż. zawarcia z zainteresowaną umowy na odprowadzanie ścieków z należącej do niego nieruchomości, to ze względu na brak posiadania przez (...) pozwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. na prowadzenie na terenie Gminy W. Ż. działalności zbiorowego odprowadzania ścieków oraz brak opracowanej i zatwierdzonej przez właściwy organ taryfy usług zbiorowego odprowadzania ścieków dla właścicieli nieruchomości na terenie Gminy W. Ż. nie zostały spełnione, przewidziane w obowiązujących przepisach prawa przesłanki do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu, w sytuacji braku posiadania przez (...) przewidzianego w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. zezwolenia i zatwierdzonej taryfy, oraz braku określenia w treści decyzji Dyrektora RZGW elementów przedmiotowo istotnych (essentailia negotii) nakazanej umowy, którą (...) miałby podpisać z zainteresowaną, zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania.

Pozwany twierdził, iż decyzja została sformułowana zgodnie z treścią art. 27 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Jeżeli jednak poszczególne elementy umowy nie wynikają z innych aktów prawnych – regulaminu, zatwierdzonej taryfy itd., decyzja nakazująca zawarcie umowy, wydana na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. powinna zawierać, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. postanowienia, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.

Należy zauważyć, że rozstrzygnięcie administracyjne musi charakteryzować się jednoznacznością, a zatem powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźnie jednoznaczny tak, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, nie zawsze będącego składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, powinna wyrażać ten obowiązek precyzyjnie, bez niedomówień i stwarzania pola do różnych interpretacji. Zatem rozstrzygnięcie zamieszczone w osnowie decyzji administracyjnej musi być wyrażone w taki sposób, aby nie trzeba go było domniemywać, wyprowadzać z treści uzasadnienia, domyślać się jego treści.

Ponadto każde rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób umożliwiający dobrowolne wykonanie decyzji, lub też wykonanie jej z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, czyli tak, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy. Wykonaniu obowiązków z decyzji nie mogą stać na przeszkodzie ani okoliczności natury faktycznej, ani prawnej. Wobec powyższego, prawidłowo wydana decyzja administracyjna powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe.

Odwołując się do art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a., taką decyzję, której adresat pozbawiony jest możliwości uczynienia z niej użytku – lub jest pozbawiony możliwości wykonania nałożonych na niego obowiązków, uznać należy za niewykonalną.

Trzeba podkreślić, że sentencja zaskarżonej decyzji ogranicza się do nakazania powodowi zawarcia umowy z zainteresowaną na odprowadzanie ścieków z konkretnej nieruchomości, bez podania warunków, na jakich umowa miałaby zostać zawarta. Brak wytycznych w tym zakresie wywołuje po stronie powoda niemożność ustalenia na jakich warunkach ma wykonać decyzję, co ostatecznie mogłoby prowadzić do arbitralnego ustalenia przez niego tychże warunków, umożliwiając narzucenie zainteresowanej w umowie m.in. dowolnie określonych przez powoda stawek za odbiór ścieków. Natomiast w razie braku podejmowania przez (...), po podpisaniu nakazanej umowy, działań zmierzających do jej wykonania, polegających na wystąpieniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej oraz opracowania i przedstawienia taryfy opłat do zatwierdzenia wątpliwa jest możliwość dochodzenia przez zainteresowaną wykonania tej umowy z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Nie wiadomo również, na jakich warunkach zainteresowana miałaby domagać się zawarcia umowy na odbiór ścieków od powoda, i w razie braku konsensusu stron decyzja w istocie pozostałaby pustą, a istniejący spór nadal byłby nierozwiązany.

Przed taką sytuacją zabezpieczyłoby posiłkowanie się treścią przepisu art. 6 ust. 3 u.z.z.w., zgodnie z którym umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1)  ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2)  sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3)  praw i obowiązków stron umowy;

4)  warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

5)  procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

6)  ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

7)  okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Zwłaszcza w przypadku, gdy poszczególne elementy umowy nie wynikają z innych źródeł, np. regulaminu, zatwierdzonej taryfy itd., decyzja nakazująca zawarcie umowy, wydana na podstawie art. 27 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., powinna zawierać postanowienia, o których mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie ma tych postanowień.

Warto zaznaczyć, że na gruncie ustawy Prawo energetyczne (art. 8 ust. 1) czy ustawy Prawo telekomunikacyjne (art. 24 ust. 8), dotyczących podobnych sytuacji, ukształtowała się praktyka znajdująca uznanie w orzecznictwie, iż decyzja administracyjna zastępująca umowę stron musi regulować wszystkie jej istotne elementy, aby po uprawomocnieniu się mogła kształtować stosunek prawny między stronami (tak: Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII Aga 243/18, Lex nr 2490967).

Ponadto, jak wyżej wskazano, zaskarżona decyzja w razie jej wykonania i realizacji przez powoda świadczenia usługi odbioru ścieków z nieruchomości zainteresowanej wywołałaby czyn zagrożony karą, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie przepisów postępowania administracyjnego (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). Decyzja nakłada bowiem na powoda obowiązek zawarcia umowy z zainteresowaną, mimo, że powód nie posiada zezwolenia na prowadzenie działalności jako przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne na terenie Gminy W. Ż. i nie posiada zatwierdzonej taryfy, obowiązującej na tym terenie. Prowadzenie takiej działalności bez zezwolenia podlega karze grzywny na podstawie art. 60 ¹ kodeksu wykroczeń. Poza tym, na gruncie przepisów u.z.z.w. karze podlega także prowadzenie działalności bez przedstawienia do zatwierdzenia taryfy (art. 24 b w ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w.).

Na podstawie powyższego wskazać należało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. decyzję, która w dniu jej wydania była trwale niewykonalna, a w razie wykonania wywoływałaby czyn zagrożony karą, uznać należy za nieważną.

W ocenie Sądu, jeżeli przedsiębiorca ma zamiar rozpocząć świadczenie na danym terenie usług zbiorowego odbioru ścieków dla właścicieli nieruchomości, powinien w pierwszym rzędzie wystąpić do właściwego organu o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności na tym terenie oraz opracować i przedstawić do zatwierdzenia taryfę usług.

W sytuacji, gdy z okoliczności sprawy bezspornie wynika, że przedsiębiorca nie posiada zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w., a ponadto zezwolenie to może być wydane wyłącznie na skutek wniosku tego przedsiębiorcy, który nie deklaruje zamiaru prowadzenia działalności na danym terenie, wydanie decyzji nakazującej przedsiębiorcy zawarcie z zainteresowaną umowy na odprowadzenie ścieków z jego nieruchomości, która wobec braku możliwości przymuszenia przedsiębiorcy do złożenia wniosku o wydanie tego zezwolenia jest niewykonalna, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, podważa w ich oczach autorytet Państwa i ze względu na naruszenie dobra, które za pomocą tej zasady jest objęte ochroną, należało uznać za niedopuszczalne.

Bez wpływu na powyższe stanowisko były podnoszone przez pozwanego w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na odwołanie okoliczności, że sieć kanalizacyjna została wybudowana w ramach współfinansowania przez Gminę W. Ż. i Gminę M. Ż.. Podobnie bez znaczenia w sprawie była okoliczność, że miejscowości G., M. oraz Miasto Ż. stanowią obszar jednej aglomeracji w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Twierdzenie pozwanego, że (...) sp. z o.o. w Ż. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zborowego odprowadzania ścieków na terenie ww. aglomeracji, w szczególności w miejscowościach G., M., wypełniając znamiona określone w art. 2 pkt 4 i pkt 20 u.z.z.w., bez zezwolenia wymaganego w art. 16 ust. 1 u.z.z.w., w świetle dokonanych ustaleń uznać należało za bezpodstawne i niedopuszczalne oraz sformułowane wyłącznie w celu uzasadnienia przedmiotowej decyzji. Dodać wypada, że w zaskarżonej decyzji pozwany w sposób nieuzasadniony uznał, że okoliczności wynikające z postanowień zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ż. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków z obszaru Gminy Ż., które nie były zgodnie z treścią wydanej przez niego decyzji, należało pominąć mimo, że uchwała Rady Gminy jest obowiązującym na danym terenie aktem prawa miejscowego.

Skoro więc powód nie spełnia warunków do uznania, że prowadzi działalność w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków z terenu Gminy W. Ż., nie posiada zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.z.z.w na prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej na tym terenie i w rezultacie, w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie ma statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie Gminy W. Ż., uznać należało, że zaskarżona decyzja, jako wydana na podstawie niezgodnego z przepisami obowiązującego prawa założenia, iż możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miejscowości G. i M. bez wymaganego w art. 16 ust. 1 u.z.z.w. zezwolenia, jest wadliwa i niewykonalna. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie powinna pozostawać w obrocie prawnym i zasługiwała na uchylenie.

Ze względu na specyfikę prowadzonego na skutek wniesienia odwołania przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów postępowania podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego nie miały wpływu na treść wyroku w sprawie. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 roku sygn. akt III CRN 120/91 OSNC 1992 Nr 5, poz. 87; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 roku sygn. akt I CKN 265/98 OSP 2000 Nr 5 poz. 68; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 roku sygn. akt 351/99 OSNC 2000 Nr 3 poz. 47; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 roku sygn. akt I CKN 1036/98 LEX Nr 52708; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt III SZP 2/05 OSNP 2006/19-20/312).

Odnośnie zawartych w odwołaniu wniosków dowodowych wskazać należało, że:

1) znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego zostały z urzędu dopuszczone jako dowody w sprawie,

2) w piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2022 r. powód cofnął wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron – w osobie prezesa zarządu Spółki na okoliczności wskazane we wniosku.

3) Sąd uznając, że w świetle dokonanych ustaleń okoliczności dotyczące przebiegu negocjacji pomiędzy Gminą a (...) oraz dane dotyczące kalkulacji ceny odbioru 1 m ³ ścieków z terenu Gminy W. Ż. nie dotyczyły przedmiotu sporu, nie były kwestionowane przez pozwanego i nie miały wpływu na treść wyroku w sprawie, na podstawie art. 235 ² § 1 pkt 2 k.p.c. pominął wnioskowane przez powoda dowody dotyczące tych kwestii.

4) Sąd nie zobowiązał, na podstawie art. 248 k.p.c. Gminy W. Ż. do przedłożenia pisemnej informacji (lub dokumentu), dotyczącej ilości zawartych na dzień złożenia odwołania umów o odprowadzanie ścieków z mieszkańcami Gminy W. Ż. jako odbiorcami usług w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.z.z.w., gdyż dane te nie były istotne dla rozstrzygnięcia sporu i nie miałyby wpływu na treść wyroku.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd Okręgowy uznając, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie również z innych przyczyn, niż wskazane w odwołaniu , na podstawie art. 479 ⁸⁶ § 2 k.p.c. uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 98 k.p.c. stosownie do wyniku sporu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia odwołania. Sąd nie uwzględnił wniosku powoda w zakresie zasądzenia na jego rzecz wielokrotności stawki minimalnej kosztów zastępstwa procesowego. W ocenie Sądu charakter nin. sprawy nie był skomplikowany i nie wymagał znacznego nakładu pracy ze strony pełnomocnika powoda, więc brak było podstaw do uwzględnienia żądania odwołania w zakresie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej.

Sędzia SO Witold Rękosiewicz.