Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 26 lutego 2013 r.

Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze Wydział II Cywilny Odwoławczy

w składzie następującym:

Przewodniczący SSO A. Mikuliszyn

po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. w Jeleniej Górze

na posiedzeniu niejawnym

sprawy z powództwa Gminy (...)w B.

przeciwko Gminie (...) w B.

o zapłatę

na skutek apelacji strony powodowej

od wyroku Sądu Rejonowego w Bolesławcu

z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt I C 822/12

I.  apelację oddala;

II.  zasądza od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w instancji odwoławczej.

Sygn. akt II Ca 94/13

UZASADNIENIE

Sąd Rejonowy w Bolesławcu wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. oddalił powództwo Gminy (...)w B.przeciwko Gminie (...) wB.o zasądzenie kwoty 3.210,48 zł oraz zasądził od strony powodowej na rzecz strony pozwanej kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Ustalając sporny między stronami sposób obliczania wysokości zwrotu dotacji, jakiej Gmina (...)udzieliła na rzecz dzieci z Gminy (...)uczęszczających do niepublicznych przedszkoli - za prawidłowy uznał Sąd Rejonowy pogląd strony pozwanej, że stron powodowa błędnie przyjmuje jako podstawę naliczenia dotacji dodatkowo wpłaty wnoszone przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli (tzw. wydatki ponad podstawę programową). Wykładnia art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. [w:] Dz.U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwanej dalej: „ustawą o systemie oświaty”) pozwala bowiem na stwierdzenie, że wydatki ustalone w budżecie gminy nie mogą odnosić się do wydatków ponoszonych przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola, gdyż przepis ten stanowi o wydatkach gminy. Dlatego podstawa naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych nie może zawierać wydatków ponoszonych przez rodziców na finansowanie świadczeń przekraczających minimum programowe. Sąd Rejonowy powołał się przy tym na stanowisko Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze wyrażone w sprawie o sygn. akt II Ca 762/11.

Apelację od wyroku założyła strona powodowa, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1)  § 2 ust. 1 i § 2 ust. 3 uchwały nr XXIX/258/08 z dnia 29 października 2008 r. Rady Miasta B. w sprawie trybu udzielenia dotacji dla niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, zespołów wychowania przedszkolnego i punktów przedszkolnych oraz sposobu rozliczania tych dotacji (zwanej dalej: „uchwałą nr XXIX/258/08 z dnia 29 października 2008 r. Rady Miasta B. w sprawie trybu udzielenia dotacji”) przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te określają wysokość dotacji przyznawanych tym jednostkom – wskazując że podstawą do obliczenia dotacji są planowane wydatki bieżące zapisane w uchwale budżetowej, co przemawia za tym, że strona powodowa właściwie obliczyła i dochodziła od strony pozwanej zwrotu dotacji;

2)  uchwały nr IV/14/10 Rady Miasta B. z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie budżetu miasta na rok 2011, a w szczególności załącznika nr 3 (poz. 80104, 80146, 80148) oraz wydanego na jej podstawie zarządzenia nr 17/11 Prezydenta Miasta B. z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie planu finansowego budżetu miasta na rok 2011 r. przez ich niezastosowanie, a z których wynika, że Sąd błędnie uznał, że strona powodowa niesłusznie zaliczyła do wydatków tę część, która w przedszkolach gminnych finansowana była przez rodziców i opiekunów dzieci, gdyż jak wynika z powyższych przepisów prawa miejscowego powód nie zaliczył wydatków finansowanych przez rodziców i opiekunów dzieci.

Sąd Okręgowy zważył, co następuje:

Apelacja nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z treści art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu ustawodawca określił warunki i zasady przyznawania tych dotacji. W art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ustawodawca - określając podstawę przyznawania dotacji dla przedszkoli niepublicznych - odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Ustawodawca, określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które po pierwsze zostały ustalone w budżecie gminy, a po wtóre zostały wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to zatem, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Tym samym podstawę naliczania dotacji stanowi taka suma (co wymaga szczególnego podkreślenia) - która w budżecie gminy została zakwalifikowana jako kategoria wydatków na określony cel (tutaj na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Stąd też przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatku (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r. I SA/Gd 315/11, LEX nr 864221). Istotne są zatem wydatki bieżące poniesione na realizacje podstawy programowej. Zgodzić zatem należało się ze stanowiskiem Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., zawartym w piśmie z dnia 7 maja 2010 r. (sygn. (...)), że podstawą naliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych, ustalaną zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o systemie oświaty, nie może zawierać wydatków ponoszonych na finansowanie świadczeń przekraczających minimum programowe, bowiem te są finansowane z wpłat wnoszonych przez rodziców (tj. np. opłaty za wyżywienie, naukę języka obcego). Pod pojęciem wydatków ponoszonych przez najbliższa gminę należy rozumieć wyłącznie wydatki bieżące przedszkoli publicznych finansowane z budżetu gminy zobowiązanej do ich finansowania (k. 34-35 akt sprawy). Prawidłowo zatem przyjął Sąd Rejonowy, że wpłaty własne rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli nie można zaliczyć do wydatków bieżących gminy, stanowiących podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Przepis art. 90 ustawy o systemie oświaty, jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota, stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, powinna zatem odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatku. Sfera wydatkowania podlega rozdzieleniu od sfery źródeł finansowania ustalonych, zaplanowanych wydatków. Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców (w tym na wyżywienie), nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Jest to bowiem jedynie sposób, w jaki ogólna kwota wydatków jest finansowana. Niemniej jednak dla prawidłowego określenia kwoty, stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie. Kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji, o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie gminy jako tych, które są ponoszone przez gminę na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Stanowisko takie wyraził również Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II Ca 772/11.

W świetle powyższego wadliwy był zarzut apelacji naruszenia przepisów § 2 ust. 1 i ust. 3 uchwały nr XXIX/258/08 z dnia 29 października 2008 r. Rady Miasta B.w sprawie trybu udzielenia dotacji. Powołana wyżej wykładnia przepisu art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie pozwalała przyjąć za stroną skarżącą, że jeżeli wskazane przepisy uchwały wskazują, że podstawą do obliczenia dotacji są planowane wydatki bieżące zapisane w uchwale budżetowej, to tym samym bez analizy tych wydatków należało przyjąć, że strona powodowa właściwie obliczyła i dochodziła od pozwanej Gminy (...)zwrotu dotacji. Niewątpliwie w uchwale nr XXIX/258/08 z dnia 29 października 2008 r. Rada Miasta B.ustaliła zasady udzielania i rozliczania dotacji przekazywanych z budżetu Gminy (...)dla podmiotów prowadzących na terenie gminy niepubliczne przedszkola. W porozumieniu międzygminnym z dnia 26 stycznia 2010 r. natomiast Gmina (...)i Gmina (...)ustaliły wzajemne zasady refundacji dotacji udzielonych niepublicznym formom wychowania przedszkolnego. Zgodnie z tym porozumieniem pozwana Gmina (...)zobowiązała się do zwrotu dotacji udzielonych przez stronę powodową na mieszkańców Gminy (...)uczęszczających do niepublicznych przedszkoli położonych w Gminie (...), a jak wskazano wyżej wysokość dotacji i zwrotu określała powołana wyżej uchwała nr XXIX/258/08 Rady Miasta B.. Bezspornie też w oparciu o treść uchwały nr XXIX/258/08 i z uwagi na fakt, że powodowa Gmina (...)dotowała mieszkańców pozwanej Gminy (...), uczęszczających do przedszkoli niepublicznych w Gminie (...), Gmina ta wystawiła m.in. notę księgową, określającą wysokość podlegającej zwrotowi przez pozwaną Gminę (...)dotacji za grudzień 2011 r. w kwocie 13.665,41 zł. Pozwana Gmina (...)dokonała zaś z tego tytułu zwrotu dotacji w kwocie 10.454,93 zł, a strona powodowa dochodziła powstałej w ten sposób różnicy (3.210,48 zł).

Strona powodowa, odnosząc się do zarzutu strony pozwanej o bezzasadnym uwzględnieniu wpłat własnych rodziców (co wg niej czyniło bezzasadnym dochodzenie kwoty 3.210,48 zł) niewątpliwie w toku procesu przed Sądem I instancji nie wskazała wprost (tak jak w apelacji), że w istocie przedmiotowych wpłat nie uwzględniła. W odpowiedź na sprzeciw od nakazu zapłaty podała ogólnie, że przeczy wszystkim twierdzeniom strony powodowej, o ile im wyraźnie nie przyznaje (k. 41 akt sprawy). W apelacji natomiast - stawiając zarzut naruszenia postanowień powołanej uchwały nr IV/14/10 oraz zarządzenia nr 17/11 Prezydenta Miasta B.z dnia 13 stycznia 2011 r. przez ich niezastosowanie, wywodziła, że z powyższych przepisów prawa miejscowego wynika, że nie zaliczyła wydatków finansowanych przez rodziców i opiekunów dzieci. W świetle powyższego – o ile można było zgodzić się ze stanowiskiem strony pozwanej (wyrażonym w odpowiedzi na apelację), że w postępowaniu apelacyjnym strona powodowa w celu uzasadnienia żądania pozwu powołała się na nową okoliczność, którą mogła powołać przed Sądem I instancji, o tyle jednak okoliczności tej Sąd II instancji nie mógł pominąć w oparciu o art. 381 k.p.c. Okoliczność nieuwzględnienia przedmiotowych wpłat w rozliczeniu dotacji strona powodowa wyprowadzała bowiem z materialnych przepisów prawa miejscowego, które stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na określonym terenie, a jako że są prawem materialnym - to Sąd II instancji zobowiązany jest uwzględnić je z urzędu (por. art. 87 ust. 2, art. 94 Konstytucji, rozdział 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Innymi słowy jest to sprawa prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego; sprawa właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą normy prawnej i poddania tego stanu ocenie prawnej w oparciu o treść tej normy (tak też SN w przytoczonym już wyroku z dnia 25 marca 1999 r. (III CKN 206/98) dot. nie publ.). Sąd drugiej instancji - bez względu na stanowisko stron oraz zakres zarzutów - powinien zastosować właściwe przepisy prawa materialnego, a więc także usunąć ewentualne błędy prawne sądu pierwszej instancji, niezależnie od tego, czy zostały one wytknięte w apelacji pod warunkiem że mieszczą się w granicach zaskarżenia (por. art. 381 k.p.c. oraz uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 31 stycznia 2008 r., III CZP 49/07, niepubl., której nadano moc zasady prawnej). Powyższe, jak się wydaje, uznał ostatecznie także zawodowy pełnomocnik pozwanej Gminy (...), gdyż w odpowiedzi na apelację szczegółowo wyliczył i wyjaśnił, w których (z wymienionych w aktach prawa miejscowego strony powodowej) wydatkach uwzględniono wpłaty dokonywane przez rodziców w postaci tzw. „wsadu do kotła”.

Oceniając zatem żądanie pozwu, pod kątem wskazanych wyżej regulacji, zważyć należało, że zgodnie z porozumieniem międzygminnym nr (...)pozwana gmina (...)zobowiązała się do zwrotu dotacji, której wysokość określona została w uchwale Nr XXIX/258/08 Rady Miasta B.(§ 3 porozumienia –k. 9 akt sprawy). Wysokość tej dotacji w myśl §2 powołanej uchwały wynosiła 75 % bądź 40 % planowanych wydatków bieżących zapisanych w uchwale budżetowej, wg stanu na początek roku budżetowego. Dlatego, uzasadnione stało się odniesienie do uchwały budżetowej – uchwały Rady Miasta B.Nr IV/14/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. w sprawie budżetu miasta na rok 2011, w tym załącznika nr 3 (wydatki budżetu miasta B.na 2011 r.) oraz zarządzenia nr 17/11 Prezydenta Miasta B.z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie planu finansowego budżetu miasta na rok 2011 r. W wymienionym zarządzeniu uszczegółowione zostały w załącznikach nr 4,7,8 (w planach jednostkowych wydatków budżetowych na rok 2011 - vide k. 59-63 akt sprawy) zaplanowane w uchwale budżetowej wydatki przedszkoli, które stanowiły łącznie kwotę 7.223.247 zł (w tym: kwota 6.969.897 zł pomniejszona o tzw. wydatki inwestycyjne - 110.000 zł i dotacje dla przedszkoli niepublicznych (SP) - 1.396.080 zł czyli kwota 5.463.817 zł [zgodnie z załącznikiem nr 4 – rozdział 80104 „przedszkola” – k. 63 akt sprawy], kwota 15.126 zł [zgodnie z załącznikiem nr 7 – rozdział 80146 „ dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” – k. 62 akt sprawy] oraz kwota 1.744.304 zł [zgodnie z załącznikiem nr 8 – rozdział 80148 „ stołówki szkolne i przedszkolne” – k. 61 akt sprawy]). Wymieniona kwota zaplanowanych wydatków była miedzy stronami bezsporna. Strona apelująca wywodziła jednak, że w kwocie 7.223.247 zł nie mieszczą się wydatki finansowane przez rodziców i opiekunów dzieci. Tymczasem, jak słusznie wskazała pozwana Gmina w odpowiedzi na pozew, w wydatkach tych uwzględniono wpłaty dokonywane przez rodziców w postaci tzw. „wsadu do kotła”.

W załączniku nr 8 do wymienionego wyżej zarządzania Prezydenta Miasta B. z dnia 13 stycznia 2011 r. (k. 61 akt sprawy) uwzględniono bowiem w planowanych wydatkach tzw. „wsad do kotła” w postaci: zakupu środków żywności oraz w przypadku jednego z przedszkoli – cateringu. Zgodnie z tym załącznikiem dla rozdziału 80148 „stołówki” w § 4220 „zakup środków żywności” ujęto kwotę: 680.129 zł i w § 4300 „zakup usług pozostałych” (gdzie, jak to wyjaśniła strona pozwana, jest to wydatek na catering dla jedynego przedszkola, w którym nie funkcjonuje stołówka - (...)) kwotę: 245.978 zł. Wymienione wydatki stanowią wpłaty rodziców dzieci, gdyż zgodnie z art. 67a w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty - opłaty za posiłki w przedszkolu są płatne przez rodziców dzieci, a zatem to rodzice (a nie gmina) płacą za tzw. „wsad do kotła”. Dlatego wskazaną w dla rozdziału 80148 „stołówki” kwotę wydatków l.744 304 zł należało pomniejszyć o wpłaty rodziców za „wsad do kotła” – a zatem o kwoty 680.129 zł i 245 978 zł, co dało kwotę 818.197 zł (zamiast przyjętą przez stronę powodową do rozliczeń kwotę l.744 304 zł).

Tym samym wskazana suma zaplanowanych wydatków przedszkoli powinna zostać pomniejszona o ujęte w załączniku wpłaty rodziców za „wsad do kotła” - co oznacza, że kwota planowanych wydatków winna wynosić 6.297.140 zł (7.223247 zł – 680.129 zł – 245.978 zł). Stąd, przy planowanej liczbie dzieci 914, bez opłat rodziców za wsad do kotła, kwota dotacji na jedno dziecko wynosiła 574,14 zł za m-c (6.297.140 zł : 914 dzieci : 12 miesięcy). Błędnie zatem przyjmowała strona powodowa że jest to kwota 658,57 zł (jako liczona z tzw. „wsadem do kotła”). Kwota dotacji (75% podstawy) na jedno dziecko w przedszkolu niepublicznym wynosi zatem 430,60 zł (658,57x75%) a kwota dotacji (40% podstawy) na jedno dziecko w niepublicznym punkcie przedszkolnym wynosi 229,66zł (658,57x40%).

Jeżeli zaś przy ustaleniu podstawy dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnienie dochodów, które służą finansowaniu wydatku to również należało uwzględnić, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta B. nr XIV 77/11 rodzice płacą w przedszkolach publicznych również za organizację każdej godziny zajęć powyżej 5 godz. dziennie 0,185 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego w odrębnych przepisach, a zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały RM Nr IV/14/10 - dochody w budżecie Miasta B. w dziale 801 „oświata i wychowanie”, rozdział 80104 „przedszkola”, zaplanowane zostały na kwotę 2.030.800 zł, zaś w rozdziale 80148 „stołówki” – 819.700 zł. Od wydatków planowanych należało zatem odjąć dochody (7.223 247 zł-2.030.800 zł-819.700 zł = 4 372 747 zł, tj. plan przy założeniu, że wszystkie dochody przedszkoli zgodnie z ww. uchwałą pochodzą z wpłat rodziców). Stąd przy planowanej liczbie dzieci 914, planowana dotacja na jedno dziecko miesięcznie wynosiłaby 398,68 zł. To oznacza że kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego wynosi 299,01 zł (75% x398,68 zł), a punktu przedszkolnego - 159,47 zł (40%x398,68 zł). Uzasadniony jest też pogląd strony pozwanej, że dla ustalenie podstawy dotacji można też uwzględnić dochody przedszkola i stołówki zgodnie z planem – tj. załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miasta B. Nr IV/14/10 z dnia 29 grudnia 2010 r. (pkt 5 pozostałe dochody budżetu, ppkt 5 wpływ z usług (...), stołówki) - a zatem kwotę 2.217 969 zł, tym samym po odjęciu od kwoty zaplanowanych wydatków (7.223.247 zł) kwoty planowanych dochodów przedszkola i stołówki (2.217.969 zł) pozostanie kwota 5.005.278 zł. Wg tego wyliczenia dotacja miesięczna na jedno dziecko wyniosłaby 456,35 zł (5.005.278 zł : 914 dzieci : 12 miesięcy). Kwota dotacji w przedszkolu niepublicznym wynosiłaby zatem 342,26 zł (75% x 456,35), a na dziecko w punkcie przedszkolnym 182,54 zł (40 % x 456,35). Stąd według planu wydatków i dochodów można by uznać, że podlegająca zwrotowi dotacja wynosi 8.272,57 zł (17 dzieci uczęszczających do przedszkoli niepublicznych x 299,01 zł + 20 dzieci uczęszczających do punktów przedszkolnych x 159,47 zł). Uwzględniając natomiast tylko planowane wpływy z usług dotacja do zapłacenia przez pozwaną Gminę powinna wynosić 9.469,22 zł (17x342,26 + 20x182,54 zł). Tymczasem kwota wpłacona przez pozwaną Gminę wynosi 10.454,93 zł.

Mając powyższe na względzie, uznając apelację za bezzasadną, orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 385 i 98 § 1 i 3 oraz art. 505 ¹⁰ § 1 i § 2 k.p.c.