Pełny tekst orzeczenia

20.
Wyrok z dnia 3 marca 1994 r.
III ARN 8/94
Nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą przesłanką
do uznania, że zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo
w rozumieniu art. 417 § 1 k.p.c. Za rażące należy uznać tylko takie
naruszenie
prawa w wyniku którego, powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z
punktu widzenia praworządności.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 3 marca 1994 r. sprawy ze skargi Ryszarda W. na
decyzję
Wojewody Przemyskiego z dnia 31 sierpnia 1992 r., [...], w przedmiocie
pozwolenia
na budowę budynku gospodarczego na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek
Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 września 1993 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 26 stycznia 1994 r. rewizję
nadzwy-
czajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie z dnia 23 września 1993 r. [...],wydanego w sprawie ze skargi
Ryszarda
W. na decyzję Wojewody Przemyskiego z dnia 31 sierpnia 1992 r. [...] w
przedmio-
cie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Powyższemu wyrokowi
zarzucił
rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z
dnia 20
paśdziernika 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz
§ 12 i
13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony
środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim
powinny
odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). w konsekwencji wniósł o
uchylenie
zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie do ponownego
rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Wojewoda Przemyski, po kilkakrotnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z
dnia
31 sierpnia 1992 r. z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2
k.p.a. oraz art.
28, 29, 53 i 54 Prawa budowlanego i §§ 43, 44 ust. 1 i 48 rozporządzenia
Ministra
Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego
1975 r.
w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze
zm.) uchylił
decyzję Wójta Gminy D. z dnia 15 czerwca 1992 r. odmawiającą Kazimierzowi
O.
pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] w
miejscowości [...] i orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż
budynku. Organ
odwoławczy nie podzielił stanowiska wyrażonego w decyzji organu I
instancji
odnośnie kolizji projektowanego obiektu z wymogami określonymi w § 12
ust. 1 i 2
rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony
środowiska
z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać
budynki (Dz. U. nr. 17, poz. 62). Zdaniem organu odwoławczego w związku z
istniejącym zainwestowaniem działki inwestora nie ma innej możliwości
lokalizacji
przedmiotowego obiektu niż ta wskazana na planie zagospodarowania.
Wskazana
przez inwestora lokalizacja obiektu została poza tym pozytywnie
zaopiniowana przez
Wojewódzką Komendę Straży Pożarnej w Przemyślu oraz przez Zakład
Energety-
czny w Zamościu.
Skarga Ryszarda W.-właściciela sąsiedniej nieruchomości-na tę
decyzję
została oddalona zaskarżonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W
ocenie Sądu usytuowanie inwestycji Kazimierza O. w niczym nie narusza
praw
skarżącego, skoro sporny obiekt ma być usytuowany naprzeciw takiego
samego
budynku inwentarskiego skarżącego, wybudowanego także z materiałów
niepalnych
oraz ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro poza tym projektowany
budynek ma być budynkiem gospodarczo-garażowym, to-zdaniem Sądu-na takie
usytuowanie go, jak to określono w zaskarżonej decyzji, pozwala także §
13
rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r.
W ocenie rewidującego powyższy wyrok rażąco narusza powołane wyżej
przepisy prawa. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości przepisy
rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony
środowiska
z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać
budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) określają w Dziale 2 dwa rodzaje wymogów
odległościowych sytuowania budynków mieszkalnych i gospodarczych na
działkach
zagrodowych oraz wolnostojących jednorodzinnych domów mieszkalnych.
Przewidują mianowicie minimalne normy odległościowe projektowanych
budynków w
odniesieniu do istniejącej już zabudowy na działkach oraz do granic
sąsiednich
działek. O ile chodzi o wymóg odległościowy sytuowania budynku w
odniesieniu do
granic sąsiednich działek, to został on w sposób precyzyjny określony w §
12 ust. 1 i
2 powołanego rozporządzenia. Stosownie do uregulowania zawartego w § 12
ust. 1
budynki mieszkalne oraz gospodarcze mogą być sytuowane w zasadzie w
odległości
co najmniej 4 m od granic działki. W przypadku, gdy ściana budynku od
strony
sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych, odległość ta
może być
zmniejszona do 3 m. Dalsze zmniejszenie minimalnej odległości dozwolone
jest
tylko wówczas, gdy na działce sąsiedniej istnieje zabudowa w odległości
większej niż
4 m, lecz wówczas odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym
powinna wynosić co najmniej 8 m (§ 12 ust. 2).
Wedle wywodów rewizji nadzwyczajnej w sprawie niniejszej bezsporne
jest,
że zaaprobowana zaskarżonym wyrokiem decyzja Wojewody Przemyskiego
udzieliła
pozwolenia na usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w odległości 1,5
m
od granicy z działką skarżącego oraz w odległości 3 m od jego budynku
inwentarsko-składowego. W takiej sytuacji oczywiste jest, że tego rodzaju
lokalizacja
przedmiotowego obiektu budowlanego nie spełnia żadnego z wymogów
przewidzianych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Nie sposób się też
zgodzić ze
stanowiskiem Sądu, iż usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m od granicy
działki
spełnia wymóg określony w § 13 rozporządzenia. Przepis ten będący
wyjątkiem od
zasad określonych w § 12 (o czym świadczy m.in. wymóg uzyskania zgody od
terenowego organu administracji państwowej) dopuszcza sytuowanie
bezpośrednio
przy granicy działki budynku gospodarczego, przy spełnieniu określonych w
nim
warunków. Zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa tego przepisu
nie
może jednak uzasadniać stanowiska, że skoro dopuszcza on możliwość
sytuowania
budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki, to z tego ma
wynikać,
że tym bardziej dozwala on na sytuowanie takiego obiektu w odległościach
mniejszych aniżeli określone § 12 ust. 1 i 2. Dopuszczalność sytuowania
budynków
gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki ma bowiem swoje
racjonalne i
pragmatyczne umotywowanie. Zezwala bowiem na zabudowę "zbliśniaczoną",
zezwalającą właścicielom sąsiednich działek na optymalne ich
wykorzystanie w
procesie inwestycyjnym. Jest zaś oczywiste, że usytuowanie obiektu
budowlanego w
odległości np. 1,5 m jak w sprawie niniejszej, nie tylko, że nie pozwoli
na optymalne
wykorzystanie sąsiedniej działki w jej prawidłowej zabudowie, lecz wręcz
w
znakomity sposób je utrudni, zmuszając jej właściciela do usytuowania
swojego
budynku gospodarczego w odległości 6,5 m od granicy działki (§ 12 ust.
2).
Wedle poglądu rewidującego oznacza to niewątpliwie ograniczenie
uprawnień
własnościowych właściciela sąsiedniej działki w zakresie rozporządzenia
nią na cele
inwestycyjne, kolidujące z ustawowymi gwarancjami zawartymi m.in. w art.
140 kc, a
także godzące w zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich
(art. 5 ust.
1 pkt 6 Prawa budowlanego).
Rewizja nadzwyczajna wywodzi ponadto, iż przepisy prawa budowlanego
należą do bezwzględnie obowiązujących i w konsekwencji określonymi w nich
wymogami związane są nie tylko strony postępowania administracyjnego,
lecz w
takim samym stopniu organy je stosujące. Stąd też organ odwoławczy nie
był
władny, bez uprzedniego dokonania odstępstwa od przepisów techniczno-
budowla-
nych lub norm wydanych w trybie art. 10 Prawa budowlanego, udzielić
pozwolenia
na budowę z oczywistym naruszeniem wymogów odległościowych określonych w
Dziale 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać budynki. W żadnym zaś wypadku nie można uznać za zasadny
argumentu mającego przemawiać za koniecznością takiej lokalizacji
przedmiotowe-
go budynku istniejącym zainwestowaniem działki inwestora, w sytuacji, gdy
zainwestowanie to ma oczywiste znamiona samowoli budowlanej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z wyraśnie brzmiącym przepisem art. 417 § 1 k.p.c. Sąd
Najwyższy
może uwzględnić rewizję nadzwyczajną tylko wówczas, gdy zaskarżony wyrok
rażąco narusza prawo. Pojęcie "rażącego naruszenia" prawa było już
wielokrotnie
wyjaśniane w orzecznictwie. W świetle wielu orzeczeń zarówno Sądu
Najwyższego
jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. rekapitulujący owo
orzecznic-
two wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. w sprawie III ARN
56/93) rysuje
się wyraśnie stanowisko, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest
tylko
takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do
zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nawet oczywistość
naruszenia
prawa nie jest wystarczającym warunkiem, by tylko z tego względu uznać to
naruszenie za rażące. Różni się ono bowiem od zwykłego naruszenia prawa
cechami, które powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako
aktu
wydanego przez organy praworządnego państwa (orzeczenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 26 lipca 1987 r., SA 929/86). Podobnie
stanowisko
zajmował też SN w odniesieniu do spraw cywilnych (III CRN 265/67, III CRN
314/87). Można zatem stwierdzić, że mamy w tym zakresie do czynienia z
jednolitym
orzecznictwem, a Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie widzi powodu, aby w
odniesieniu do tej właśnie sprawy powyższą linię orzecznictwa naruszać.
W sprawie niniejszej mamy do czynienia nie tylko z abstrakcyjną
problema-
tyką naruszenia przepisów prawa lecz z koniecznością wyważenia
sprzecznych
interesów stron postępowania, będących właścicielami sąsiadujących ze
sobą
działek. Jeden z sąsiadów wystawił budynek gospodarczo-garażowy w
niewielkiej
odległości od wspólnej granicy obu działek, co naruszało przepisy
lokalizacyjne, ale -
jak wyjaśnił na rozprawie przed Sądem Najwyższym pełnomocnik Wojewody
Przemyskiego - praktyka liberalnego traktowania tego rodzaju wymogów jest
powszechna na terenie województwa, pod warunkiem dochowania wymagań
przeciwpożarowych i w takich sytuacjach administracja skłonna jest
wydawać
decyzje pozytywne. Obecnie z podobnym zamiarem wystąpił także drugi
sąsiad, co
jednak wywołuje opór pierwszego, domagającego się rygorystycznego
stosowania
wobec sąsiada tych samych przepisów, które wobec niego samego zostały
zastosowane przez administrację ze znacznym liberalizmem. Naczelny Sąd
Administracyjny - uwzględniając stanowisko administracji wojewódzkiej,
która bardzo
skrupulatnie przeprowadziła całość postępowania w tej sprawie, łącznie z
uzyskaniem pozytywnej opinii Wojewódzkiej Komendy Straży Pożarnej -
doszedł do
przekonania, że zaskarżona decyzja w świetle materiału dowodowego zgroma-
dzonego w sprawie nie powinna być uznana za naruszającą prawo i oddalił
skargę.
Stanowisko to - jak wspomniano wyżej-kwestionuje wnoszący rewizję
nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości.
Sąd Najwyższy nie może jednak podzielić stanowiska rewizji
nadzwyczajnej,
iż zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób rażący, co mogłoby stanowić
podstawę do jego uchylenia.
Należy bowiem mieć na względzie, iż wzruszenie zakwestionowanego
wyroku
NSA w istocie rzeczy prowadziłoby do zgoła nieuzasadnionego faktycznego
uprzywilejowania tylko jednej ze stron postępowania: tej mianowicie,
która postawiła
swój budynek wcześniej. Jest to jednak zbyt wątła przesłanka, by na jej
podstawie
osłabiać działanie fundamentalnej konstytucyjnej zasady, iż wszyscy
obywatele są
równi wobec prawa.
Sąd Najwyższy podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w
orzeczeniu
NSA z dnia 10 paśdziernika 1983 r. (I SA 367/83) zgodnie z którym
niedopuszczalne
byłoby takie prowadzenie postępowania, w którym uwzględnionoby tylko
interesy
jednej ze stron, nie uwzględniając przeciwnych interesów drugiej. Również
w
orzeczeniu z 30 czerwca 1987 r. (IV SA 129/87) Naczelny Sąd
Administracyjny
zwrócił uwagę, że jeśli prawo pozostawia organowi administracji pewną
sferę
uznania, wówczas naruszenie zasady równości stron wobec prawa może być
podstawą uchylenia decyzji i to stanowisko - zdaniem obecnego składu Sądu
Najwyższego - zasługuje na aprobatę.
Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego - odwołującym się w tym
zakre-
sie do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego - wyrażone jest zbliżone
stanowisko.
M.in. w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r. (III ARN 18/91)
wypowiedziano pogląd, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja
jest
zbliżona, mogą oczekiwać od organów administracji, iż zostaną wobec nich
podjęte
decyzje o podobnej, jeśli nie o tożsamej treści. Różnicowanie sytuacji
obywateli w
podobnych okolicznościach możliwe jest tylko w oparciu o zasadniczą różną
sytuację faktyczną, wyraśny nakaz prawa lub ze względu na wyraśny interes
publiczny. Muszą to być jednak okoliczności wyraśnie w uzasadnieniu
decyzji
przedstawione, udowodnione i ocenione, jako stwarzające konkretną
podstawę do
kształtowania treści decyzji.
Takie jednak okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą.
Przeciwnie,
organy administracji wojewódzkiej wydały w stosunku do obu sąsiadów
identyczne
pozwolenia budowlane, czemu obecnie sprzeciwia się jeden z sąsiadów,
domagając
się w istocie dla siebie uprzywilejowanej sytuacji, wbrew stanowisku
administracji
wojewódzkiej i NSA. Skoro jednak tego rodzaju stanowisko strony
postępowania nie
może podlegać ochronie, nie ma też podstaw, by uznać zaskarżony wyrok NSA
za
rażąco naruszający prawo.
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na
zasadzie art.
421 § 1 k.p.c. orzekł jak w sentencji.
========================================