Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 8 kwietnia 1994 r.
III ARN 18/94
Rady gmin są upoważnione do podejmowania - na podstawie art. 14 ust.
6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i prze-
ciwdziałania alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.) - uchwał ustanawi-
ających zakaz spożywania alkoholu w wyznaczonych miejscach publicznych.
Przewodniczący: SSN Walery Masewicz (sprawozdawca), Sędziowie SN:
Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (autor uzasadnienia), An-
drzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 1994 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy K. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21grudnia 1992 r., [...], w
przedmiocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych
na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 7 września
1993 r. [...],
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną
U z a s a d n i e n i e
Minister Sprawiedliwości wniósł w dniu 15 lutego 1994 roku rewizję nadzwy-
czajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Ka-
towicach z dnia 7 września 1993 r. [...], wydanego w sprawie ze skargi Burmistrza
Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Bielskiego z dnia 21 grudnia 1992
r. [...] w przedmiocie ustalenia miejsca zakazu spożywania napojów alkoholowych.
Wyrokowi powyższemu zarzucił rażące naruszenie art. 207 § 2 pkt 1 w związku z
art. 216a § 1 k.p.a. i w związku z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) oraz art. 14 ust. 6 ustawy z
dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkohol-
izmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.), a także art. 40 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o
samorządzie terytorialnym.
Wniósł w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Katowi-
2
cach do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Rada Miejska w K. podjęła w dniu 27 listopada 1992 r. uchwałę o wprowa-
dzeniu zakazu spożywania napojów alkoholowych w dwóch wyznaczonych
miejscach publicznych w K., tj. na terenie Rynku oraz skweru przy ciągu handlowo-
usługowym [...].
Wojewoda Bielski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 21 grudnia 1992 r.
stwierdził nieważność powyższej uchwały. Burmistrz Miasta K. zaskarżył z kolei to
rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten zaś kwestionowanym
przez rewizję nadzwyczajną wyrokiem uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wycho-
waniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi bezpośrednie upow-
ażnienie dla rady gminy, realizującej zadania w zakresie porządku publicznego (art.
7 ust. 1 pkt. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym), do uchwalenia regulaminu o
wprowadzeniu w ściśle określonych obiektach lub miejscach, nie wymienionych w
przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych.
Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, nie jest w tym wypadku potrzebna
podstawa prawna na wzór art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i tar-
gowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 ze zm.).
Minister Sprawiedliwości, wnosząc w powyższej sprawie rewizję nadzwy-
czajną uznał powyższe stanowisko NSA za rażąco błędne.
Zgodnie z poglądem rewidującego, stosownie do zasady określonej w art. 71
ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustawy
należące do niego zadania publiczne. W myśl zaś art. 40 ust. 1 ustawy o samorzą-
dzie terytorialnym gmina ma prawo stanowienia przepisów gminnych tylko na pod-
stawie upoważnień ustawowych. W zakresie nie wymienionym w art. 40 ust. 2 tej
ustawy chodzi o upoważnienia zawarte w ustawach innych, niż ustawa o samo-
rządzie terytorialnym. W art. 40 ust. 2 tej ustawy nie zostały wymienione sprawy z
zakresu wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym więc
zakresie zadań gminy stanowienie przepisów gminnych opierać się musi na upow-
ażnieniach zawartych w innych ustawach.
Przepis art. 14 ust. 6 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdzia-
łaniu alkoholizmowi nie zawiera - zdaniem rewidującego - takiego upoważnienia.
Zawiera bowiem jedynie upoważnienie do wprowadzenia do regulaminów użytko-
wania określonych obiektów lub miejsc (a więc do korzystania z nich) również
zakazów spożywania alkoholu. Wynika to wyraźnie z użytego sformułowania: "regu-
laminowy zakaz". Upoważnienie zaś do wydania regulaminu korzystania z
3
określonych obiektów lub miejsc, zwłaszcza wprowadzającego zakazy lub nakazy
określonego zachowania się przez użytkowników takiego obiektu lub miejsca, jako
przepisu z istoty swej porządkowego, musi wynikać z przepisów powszechnie
obowiązujących. Jednym z takich przykładów jest właśnie powoływany w uzasa-
dnieniu zaskarżonego wyroku dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targo-
wiskach.
Upoważnienie określone w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i
przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie jest zatem - zgodnie z poglądem wyrażonym w
rewizji nadzwyczajnej - upoważnieniem do stanowienia przez gminę przepisów
gminnych, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Minister Sprawiedliwości stwierdza w uzasadnieniu, iż kwestionowany wyrok
został wydany z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytori-
alnym i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i o przeciwdziałaniu alko-
holizmowi.
Narusza on także rażąco przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytori-
alnym, gdyż w istocie dopuszcza wydanie przez radę gminy przepisu porządkowego,
mimo braku przesłanek określonych w tym przepisie. Zagadnienia bowiem
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie związa-
nym ze spożywaniem alkoholu są uregulowane zarówno w ustawie o wychowaniu w
trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i w przepisach kodeksu wykroczeń
oraz kodeksu karnego.
Minister Sprawiedliwości zwraca też uwagę, iż kwestionowany wyrok pozos-
taje w sprzeczności z dotychczasową jednolitą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu
Administracyjnego w tego rodzaju sprawach, co do charakteru upoważnienia
zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu
alkoholizmowi, której wyrazem jest nie tylko wyrok w sprawie SA/Ka 262/93 z dnia
11 sierpnia 1993 r. (nie publikowany), lecz pozostałe, powoływane w uzasadnieniu
kwestionowanego wyroku, wyroki: SAP 62/91 z dnia 4 kwietnia 1991 r. (nie pub-
likowany), SA/Kr 440/91 z dnia 18 czerwca 1991 r. (nie publikowany) i II SA 99/92 z
dnia 16 czerwca 1992 r.(ONSA 1993 z. 2 poz. 44).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego-Ośrodek zamiejscowy w Katowicach nie jest rozstrzygnięciem ani nieprze-
myślanym, ani przypadkowym. NSA podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zdawał
sobie w pełni sprawę z tego, iż przełamuje ono - w odniesieniu do konkretnej sprawy
- dotychczasową stałą i stabilną linię orzecznictwa tego Sądu. Członkowie składu
4
sądzącego byli - jak można zakładać - w pełni świadomi tego, iż rozstrzygnięcie
poddane zostanie krytyce i prawdopodobnie spowoduje wniesienie nadzwyczajnego
środka prawnego. Jeśli zatem zdecydowali się w podobnej sytuacji na zajęcie stan-
owiska odmiennego, niż dosyć liczne dotąd inne składy sądzące NSA, niewątpliwie
uznali, iż istnieją ważne prawne i społeczne przesłanki po temu, aby przedstawić
inny pogląd w sprawie. Argumenty, na które powołuje się w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny są - w ocenie obecnego składu
Sądu Najwyższego - rzeczywiście ważne i znaczące. Zasługują niewątpliwie na
poważne i wnikliwe rozważenie.
Podstawowe argumenty, na które powołuje się w zaskarżonym orzeczeniu
Naczelny Sąd Administracyjny można usystematyzować w sposób następujący:
- ustawa o wychowaniu w trzeźwości [...] dopuszcza w sposób zasadniczy
wprowadzenie przez władze lokalne ograniczeń co do publicznego spożywania na-
pojów alkoholowych (co do niektórych miejsc wprowadza sama ustawowy zakaz).
Formy wprowadzenia tych ograniczeń mogą być różne (regulaminy, zwolnienia).
Generalną podstawą prawną jest w tym zakresie art. 14 ust. 6 tej ustawy;
- uchwała Rady Miejskiej w K. wprowadza zakaz publicznego spożywania
alkoholu w ograniczonym zakresie, odnosząc go tylko do dwóch ściśle określonych
miejsc w mieście;
- do podstawowych obowiązków władz lokalnych (w świetle ustawy o samo-
rządzie terytorialnym - art. 7 ust. 1 pkt. 14 i 15) należą sprawy utrzymywania
porządku publicznego, a także administrowanie obiektami gminnymi i urządzeniami
użyteczności publicznej;
- organy gminy upoważnione są generalnie do wydawania przepisów
obowiązujących na terenie gminy. Art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytori-
alnym upoważnia te organy do wydawania przepisów dotyczących zasad i trybu kor-
zystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zaś art. 3 tegoż
artykułu do wydania - w zakresie nie uregulowanym w innych ustawach - tzw. prze-
pisów porządkowych, jeśli jest to niezbędne m.in. dla zapewnienia porządku,
spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast ustawa o wychowaniu w
trzeźwości [...] upoważnia w art.14 ust. 6 władze lokalne do regulaminowego wprow-
adzenia m.in. zakazu spożywania napojów alkoholowych "ze względu na charakter
obiektu lub miejsca";
- publiczne, grupowe spożywanie alkoholu może powodować zgorszenie, a
tym samym kwalifikować się jako wykroczenie (art. 51 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń), a
przez to stanowić naruszenie porządku publicznego;
- ratyfikowana przez Polskę Konwencja o Prawach Dziecka (Dz. U. z 1991 r.,
Nr 120, poz. 526) nakłada na administrację państw-członków obowiązek
5
podejmowania wszelkich środków ochronnych w celu m.in. zabezpieczenie ich inter-
esów i zapewnienie pełnego i harmonijnego rozwoju.
W konsekwencji NSA doszedł do wniosku, iż w oparciu o przepisy konstytu-
cyjne, ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...]
rada gminy może samodzielnie i w celu zapewnienia porządku publicznego
rozstrzygnąć (w trybie ustanowienia przepisów gminnych) o tym, jakie obiekty lub
miejsca uzasadniają wprowadzenie regulaminowego zakazu m.in. spożywania napo-
jów alkoholowych. Przepisy wydane w tym zakresie mają charakter przepisów
gminnych, bowiem upoważnienie do ich wydania ma wystarczające oparcie w art. 14
ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie są zatem przepisami porzą-
dkowymi (art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym).
Powyższej argumentacji przeciwstawia - jak wspomniano wyżej - wnoszący
rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości pogląd, iż dla wydania przez radę
gminy przepisów w zakresie ograniczenia publicznego spożywania alkoholu ani
uprawnienie przewidziane w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ani
też upoważnienie w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości [...] nie jest
wystarczające. A skoro tak, uchwała Rady Miejskiej w K. została podjęta z narusze-
niem prawa i powinna podlegać uchyleniu.
Zdaniem obecnego składu Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu niniejszej
sprawy muszą być jednak wzięte pod uwagę znacznie szersze niż tylko dotyczące
sprawy ograniczenia przez władze lokalne w świetle obowiązujących w Polsce prze-
pisów możliwości publicznego spożywania alkoholu - ogólnoprawne i ustrojowe
przesłanki i okoliczności. Na tle bowiem powyższej sprawy należy rozpatrzyć
zasadnicze problemy dotyczące upoważnień władz lokalnych do skutecznego w
świetle prawa ograniczenia wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie
prawa zasadą jest, iż jednostka winna być chroniona a sądy mają w tym zakresie
szczególną rolę przed wszelkimi nieuzasadnionymi i arbitralnymi ograniczeniami
wolności ustanawianymi przez władze publiczne. Oznacza to przede wszystkim, iż
prawne i faktyczne źródła wszelkich tego rodzaju ograniczeń (równie dobrze na
szczeblu centralnym jak i gminnym) muszą zostać wyraźnie obywatelom wyjaśnione
i szczegółowo uzasadnione. Oznacza to także, iż wszelkiego rodzaju zakazy muszą
być ograniczone do możliwie minimalnych - z punktu widzenia ich celów - środków, a
arbitralność i ekscesy w tym zakresie mogą być podstawą skargi do sądu, nawet
wówczas, gdy z formalnego punktu widzenia sprawa wydaje się nie budzić
zastrzeżeń.
Z drugiej jednak strony należy również wyraźnie podkreślić, że wolności
osobiste w państwie prawa nie mają charakteru absolutnego, że są one wolnościami
obywateli zarówno całego państwa jak i lokalnych wspólnot, nie zaś "izolowanych,
6
suwerennych indywidualności". Oznacza to, że wolnościom obywatelskim również
mogą być w państwie prawa zakreślone granice, szczególnie te, które wynikają z
konieczności zachowania reguł rządzących wspólnym życiem zbiorowości. Wolności
obywatelskie są zatem elementem wspólnego, demokratycznego i legalistycznego
porządku, przeto mogą być również z uwagi na wspólne dobro i interesy w rozsądny
i odpowiadający prawu sposób ograniczone, przy uwzględnieniu służącego każdemu
obywatelowi prawa do prywatności chroniącego indywidualną sferę jego osobistego
życia. Nieprzekraczalną granicę stawia w demokratycznym państwie prawa
wszelkim ograniczeniom praw i wolności obywatelskich system ustawowego prawa
pozytywnego z Konstytucją na czele, a także reguły wynikające z ratyfikowanego
przez Polskę prawa międzynarodowego, szczególnie w zakresie praw człowieka.
Z powyższego wynika, iż wszelkie przepisy dotyczące ograniczeń sfery
osobistej wolności obywateli muszą co do celu, treści i wymiaru znajdować
uzasadnienie w ustawach i odpowiadać międzynarodowemu systemowi ochrony
praw człowieka. Z drugiej zaś strony nie oznacza to jednak, iż władze lokalne w
zakresie stanowienia prawa miejscowego są tylko i wyłącznie realizatorami
konkretnych dyrektyw zawartych w przepisach wyższego rzędu. Także i one
dysponują sferą własnej kompetencji co do kształtowania reguł współżycia w ramach
lokalnych wspólnot. Granice tej kompetencji powinny być wywodzone z treści ustaw i
powinny być przedmiotem oceny niezawisłych sądów, przy uwzględnieniu nie tylko
treści konkretnego przepisu, z którego każdorazowo formalnie wywodzone jest
upoważnienie, lecz również z szerszej wykładni systemowej, obejmującej cele ust-
aw. Przewidziane w nich dla lokalnych władz środki działania i granice w jakich ich
stosowanie - z uwagi, zarówno na dobro publiczne, jak i na wolność jednostki -
muszą być utrzymane. Kontrola sądowa w tym zakresie powinna więc być zatem
dokładna i rygorystyczna. Nie oznacza to jednak wcale, iż wyłączona jest wszelka
interpretacja systemu przepisów ustawowych co do celu, treści i granic upow-
ażnienia władz lokalnych w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Oznacza to jednak, iż musi ona odpowiadać celom zakreślonym przez ustawodawcę
zarówno w konkretnej ustawie, jak i w innych ustawach, które pozostają z nią w sys-
temowym związku. Jasną jest bowiem rzeczą, iż nie wszystkie wynikające z lo-
kalnych warunków i potrzeb okoliczności mogą być racjonalnie przewidziane przez
centralnego ustawodawcę (gdyby tak być mogło, upoważnienie do stanowienia
przepisów prawa miejscowego byłoby w ogóle zbędne). Jeśli jednak ustawodawca -
co wynika z całości systemu jakiejś ustawy - zamierza osiągnąć konkretne prak-
tyczne rezultaty, zakłada to również, iż przewiduje upoważnienie innych organów (tu:
władz lokalnych) do stosowania środków, służących temu, by ów cel został osi-
ągnięty, w takim jednak tylko zakresie, który jest rzeczywiście niezbędny dla osi-
7
ągnięcia tego celu i ma racjonalny, nie zaś arbitralny charakter i treść.
Przeprowadzone wyżej rozważania dotyczące poszukiwań prawnych podstaw
wydawania przez władze lokalne zakazów spożywania alkoholu w miejscu pub-
licznym dostarczają systemowych argumentów przemawiających za możliwością
wydawania przez rady gmin takich aktów. Jednakże, gdy zaznaczyły się w tym
względzie wątpliwości interpretacyjne, należy rozważyć sprawę także na płaszczyź-
nie podstawowych wolności obywatelskich, ponieważ wspomniane ograniczenie
niewątpliwie w tę wolność wkracza. Aprobując zaś tezę o dopuszczalności takich
zakazów, należy pamiętać, że może ona posłużyć jako precedens dla stwarzania
kolejnych ograniczeń.
Styl życia, osobiste upodobania, przejawy kultury obyczajowej w najrozma-
itszych zakresach (w tym także do spożywania napojów alkoholowych, sposobu oraz
miejsca, w którym się to odbywa) z pewnością należą do prywatnej sfery życia oby-
wateli. Jest ona chroniona prawem do prywatności. Należy ono do podstawowych
wolności człowieka (art. 8 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o Podstawowych
Prawach i Wolnościach Człowieka). Prawo to nie ma absolutnego charakteru i
dopuszcza ograniczenia w korzystaniu z niego, o ile:
a) przewiduje to ustawa;
b) jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na: bezpiec-
zeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju,
ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub
ochronę wolności innych osób. Wskazanie kryteriów, z powodu których może
nastąpić ograniczenie wolności, jest ważne z tego względu, aby nie wprowadzać
nakazów arbitralnych, dotyczących zachowań nie szkodzących innym (np. co do
rodzaju ubrania, fryzury itp), ograniczeń, będących przejawem osobistych preferencji
czy uprzedzeń. [...]
Analiza przeprowadzona wyżej doprowadza do przekonania, iż kwestiono-
wana uchwała Rady Miejskiej w w K. znajduje jednak oparcie zarówno w przepisach
ustrojowej ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i ustawy o wychowaniu w
trzeźwości [...]. Pogląd o jej bezprawności i nieracjonalności (sprzeczności z
zasadniczymi celami wspomnianych ustaw) nie może być uznany za przekonujący.
Pierwszy zatem warunek możliwości ograniczenia prawa do prywatności zos-
tał spełniony. Zakaz spożywania alkoholu w miejscu publicznym został ustanowiony
z uwagi na ochronę porządku i ochronę wolności innych osób, obywateli miasta,
którzy są narażeni na uciążliwości w korzystaniu z miejsc publicznych (co w
niniejszej sprawie pozostaje absolutnie bezsporne, bowiem nawet Wojewoda
powyższych okoliczności wcale nie kwestionuje). Pozostaje do oceny ostatni wymóg,
który powinien być spełniony, aby uznać że wprowadzone ograniczenia nie nar-
8
uszają wolności w sposób sprzeczny z zasadami państwa prawa (a więc w sposób
sprzeczny ze standardami praw człowieka). Jest to przesłanka konieczności ograni-
czeń z punktu widzenia zasad społeczeństwa demokratycznego.
Spożywanie alkoholu publicznie nie zawsze narusza porządek czy wolności
innych osób. Dlatego należy być bardzo ostrożnym w formułowaniu przedmiotowego
zakresu zakazu. Jeżeli spożywanie alkoholu przyjmuje formę zajmowania miejsca
publicznego na dłuższy czas, w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego innym,
jeżeli spożywanie alkoholu przybiera postać budzącą odrazę a zachowanie pijących
alkohol, strach innych obywateli, wówczas wprowadzenie zakazów dotyczących
konkretnego miejsca czy czasu nie może być uznane za złamanie wymogu "koniec-
zności ograniczenia, zgodnego z zasadami społeczeństwa demokratycznego".
Zakaz odnoszący się do wyraźnie wskazanego placu (miejsca) i czasu ma z samej
istoty ograniczony charakter. Tym samym nie może być poczytany za nieodpowiada-
jący rozważanym wyżej przesłankom. Nie ma więc powodów, by również w świetle
rygorów nałożonych przez międzynarodowe przepisy dotyczące praw i wolności
człowieka uznać go za arbitralny bądź ekscesywny.
Art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdza lakonicznie "uch-
wała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna". Natomiast przepis art. 98
ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż przyczyną zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego
(przewidzianego w art. 91 ust. 1) do Sądu Administracyjnego może być także
"niezgodność z prawem". W tej sytuacji oczywiście jedyną i ostateczną okolicznością
decydującą o tym, czy Naczelny Sąd Administracyjny utrzyma w istocie rzeczy w
mocy podjętą przez radę gminną uchwałę, czy też orzeknie o jej nieważności jest
zgodność tej uchwały z prawem. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Naczelny
Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżone przez radę orzeczenie nadzorcze Wo-
jewody Bielskiego narusza prawo, natomiast zgodna z prawem jest uchwała Rady
Miejskiej w K.
Zgodnie jednak z przepisem art. 210 k.p.a. Sąd Najwyższy rozpoznając re-
wizję nadzwyczajną może uchylić prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego tylko wówczas, gdy w sposób rażący narusza prawo lub interes Rzeczy-
pospolitej Polskiej. Powstaje zatem co do kognicji Sądu Najwyższego w tym zakresie
- zasadniczo inna sytuacja, niż w sferze kontroli rozstrzygnięć nadzorczych przez
Sąd Administracyjny. Dla uchylenia takiego rozstrzygnięcia przez NSA wystarcza
bowiem, gdy jest ono niezgodne z prawem. Sąd Najwyższy rozpoznając rewizję
nadzwyczajną może uchylić zaskarżony przez uprawniony podmiot wyrok NSA tylko
wówczas, gdy narusza on prawo w sposób rażący. Zasadą jest bowiem stabilność i
moc wiążąca prawomocnych orzeczeń sądowych; możliwość ich kwestionowania w
drodze rewizji nadzwyczajnych ma charakter wyjątkowy i jest przez ustawodawcę
9
wyraźnie ograniczona. Rozpoznając sprawy wniesione w wyniku rewizji nad-
zwyczajnych Sąd Najwyższy - jak wskazuje stała linia jego orzecznictwa - zawsze
bierze pod uwagę ów wyjątkowy i nadzwyczajny charakter swojej właściwości w tym
zakresie.
Dotychczasowe orzecznictwo (zarówno SN jak i NSA) wyraźnie dowodzi, iż
również w praktyce sądów [...] widzi się różnica między "prostą" sprzecznością lub
"naruszeniem" prawa, a takim jego naruszeniem, które może być zakwalifikowane
jako "rażące". Rażące naruszenie prawa ma - w świetle licznych orzeczeń sądowych
- charakter wyjątkowy. Najogólniej rzecz ujmując, rażące naruszenie prawa jest to
takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu
widzenia wymagań praworządności czy też powodujące iż zaskarżone rozstrzyg-
nięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego
państwa. Nie może też zachodzić rażące naruszenie prawa w sytuacjach, gdy
możliwe i dopuszczalne jest przyjęcie rozstrzygnięcia alternatywnego. Przy
uwzględnieniu innego punktu widzenia, za rażące naruszenie prawa uznaje się
rozstrzygnięcie skrajnie arbitralne, obciążone widoczną dowolnością, nie dające się
racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, zawierające
znamiona szykany lub ekscesu. W niektórych systemach państwowych ów zakaz
arbitralności uznawany jest za jeden z podstawowych elementów pojęcia państwa
prawa a sądy często czynią z owej zasady praktyczny użytek (Francja, Niemcy in.).
W takiej sytuacji Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża pogląd, iż w od-
niesieniu do niniejszej sprawy możliwe byłoby uchylenie zaskarżonego wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie wówczas, gdyby rozstrzygnięcie
powyższe było rzeczywiście podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co oznacza, że
byłoby niemożliwe do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego
państwa. Ujmując rzecz nieco inaczej, wyrok NSA powinien być uchylony wówczas,
gdyby był on wydany - odwołując się do dawniej przyjętej w postępowaniu admin-
istracyjnym formuły - oczywiście i niewątpliwie bez żadnej podstawy prawnej.
Taka jednak sytuacja w odniesieniu do zaskarżonego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach - mimo wagi argu-
mentów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej - w przekonaniu obecnego składu
Sądu Najwyższego nie ma miejsca. Władze gminne mają bowiem prawo - co jest
bezsporne - ustanawiać przepisy prawa miejscowego. W niniejszej sprawie podjęta
została uchwała, zgodna co do przedmiotu i celu z zasadniczymi kierunkami ustawy,
na którą się powoływała. Przepisy wydane przez gminę - w ocenie Sądu Najwyższe-
go - nie niosły ze sobą uregulowań o treści ekscesywnej, arbitralnej, nieracjonalnej,
niekoniecznych w demokratycznym społeczeństwie, naruszających podstawowe
wolności obywatelskie lub prawa człowieka. Orzekający w sprawie NSA dokonał
10
wnikliwej oceny wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i uznał, iż
uchwała Rady Gminy co do zasady odpowiada prawu. Ze swej strony Sąd
Najwyższy nie znalazł podstaw uzasadniających twierdzenie, iż zaskarżony rewizją
nadzwyczajną wyrok NSA może być uznany za rażąco naruszający prawo. A skoro
tak, to rewizja nadzwyczajna musi być oddalona.
W tej sytuacji, na zasadzie art. 421 § 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł, jak w
sentencji.
========================================