Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 7 lipca 1994 r.
III ARN 42/94
Uchwała rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody,
jako podstawa materialnoprawna skargi, może być przedłożona w postępowaniu
sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasa-
dności skargi.
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Antoni Filcek, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz,
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 7 lipca 1994 r., sprawy ze skargi Rady Gminy w L.W. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody N. z dnia 29 lipca 1993 r. [...] w przedmiocie
stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w L.W. z dnia 29 czerwca 1993 r. w
sprawie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego i
zakładów gastronomicznych, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości
[...] na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie z dnia 18 stycznia 1994 r. [...],
p o s t a n a w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Rada Gminy w L.W. w uchwale [...] z dnia 29 czerwca 1993 r. postanowiła o
określeniu dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego i
zakładów gastronomicznych na terenie Gminy. Wojewoda N. w postępowaniu
nadzorczym, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), w dniu 29 lipca 1993 r. orzekł
o nieważności powołanej uchwały, gdyż - według jego oceny - ustalenie czasu pracy
gminnych placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych nie należy do
kompetencji rady gminy, lecz do wójta. Z kolei Rada Gminy w L.W. zaskarżyła
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. We wniesionej w dniu 26 sierpnia 1993 r. skardze
Rada Gminy zarzuciła Wojewodzie błędną wykładnię przepisów dotyczących podziału
kompetencji pomiędzy organami gminy i w związku z tym wniosła o uchylenie
zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga ta wniesiona została z
zachowaniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 powołanej
ustawy o samorządzie terytorialnym. Natomiast już po wniesieniu skargi i po upływie
w/w terminu Rada Gminy w L.W. podjęła w dniu 29 października 1993 r., na podstawie
art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwałę o wniesieniu skargi na
przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze.
Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozprawy postanowieniem z
dnia 18 stycznia 1994 r. odrzucił skargę bez podjęcia oceny merytorycznej
podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest
dopuszczalne uzupełnienie skargi o uchwałę organu gminy, o której mowa w art. 98 ust.
3 ustawy o samorządzie terytorialnym, po wniesieniu skargi i po upływie terminu do jej
wniesienia. Stosownie bowiem do brzmienia powołanego przepisu uchwała organu
gminy o wniesieniu skargi stanowić ma "podstawę" zaskarżenia rozstrzygnięcia
nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie podziela odmiennego
stanowiska w tej kwestii wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu
sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91 (OSNCP 1992 z. 7- 8 poz. 119),
przyjmuje natomiast za trafny pogląd T. Wosia przedstawiony w artykule
opublikowanym w czasopiśmie Państwo i Prawo z 1993 r. Nr 7 s. 45 i in.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie zostało zaskarżone rewizją nadzwyczajną wniesioną przez Ministra
Sprawiedliwości, zarzucającą rażące naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6 k.p.a.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego o
niedopuszczalności podjęcia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 zdanie ostatnie
ustawy o samorządzie terytorialnym, po skierowaniu skargi do sądu, rażąco narusza
zawartą w art. 2 ust. 3 tejże ustawy zasadę, że samodzielność gminy podlega ochronie
sądowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny, z rażącym naruszeniem art. 328 § 2
k.p.c. w związku z art. 393 § 1 k.p.c. i art. 211 k.p.a. nie uzasadnił swego poglądu. W
konsekwencji tych zarzutów Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie zaskarżonego
postanowienia w celu merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W powołanej wyżej uchwale, podjętej w składzie powiększonym w dniu 27 lutego
1992 r., III AZP 8/91, Sąd Najwyższy wyjaśnił zagadnienie prawne wynikające na tle
stosowania przepisów art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 204 § 1
k.p.a. w ten sposób, że brak uchwały właściwego organu gminy o upoważnieniu do
zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzorczego do dnia wniesienia skargi przez
gminę, nie stanowi wystarczającej podstawy do odrzucenia skargi w trybie art. 204 § 1
k.p.a., a jedynie wywołuje potrzebę wyznaczenia stronie skarżącej terminu do
przedłożenia takiej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w
Krakowie podejmując zaskarżone rewizją nadzwyczajną postanowienie z dnia 18
stycznia 1994 r. przyjął, że wskazane przepisy mają zasadniczo odmienną treść niż to
wyjaśnił Sąd Najwyższy. Nie wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny
przesłanek swego stanowiska, a w szczególności nie podał dlaczego uważa, że
wyjaśnienia Sądu Najwyższego nie są przekonywające. Zgodzić się zatem należy z
Ministrem Sprawiedliwości, że zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu
Administracyjnego nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym
z art. 328 § 2 k.p.c. Nie jest bowiem dostatecznym wyjaśnieniem podstawy prawnej
orzeczenia arbitralne odwołanie się do poglądu wyrażonego w opracowaniu z zakresu
literatury prawa, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, z jakich względów skład orzekający nie
podziela poglądu prawnego zawartego w uchwale (i jej uzasadnieniu) powiększonego
składu Sądu Najwyższego oraz dlaczego przyjmuje za miarodajną wykładnię
zaprezentowaną w tym opracowaniu, w którym akcentuje się potrzebę odczytania treści
art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym przede wszystkim w związku z
regułami formalnymi, jakim powinny odpowiadać pisma procesowe składane w
postępowaniu cywilnym przed sądami cywilnymi (art. 126 w związku z art. 370 k.p.c.).
Przyjmując za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, że czynność organu
gminy, polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie
wewnętrzne, należy dodatkowo wskazać także i na to, że daty podjęcia tej uchwały nie
można rozpatrywać jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle
prawo do wniesienia skargi. Do takiego poglądu nie uprawnia odwołanie się do
ogólnych zasad ustanawiających wymóg, jakim powinny odpowiadać pisma procesowe
składane w postępowaniu cywilnym przed sądami cywilnymi, gdyż taki kierunek
wykładni zaciera w ogóle oczywiste i konieczne różnice między pismem inicjującym
postępowanie sądowe w sprawach cywilnych, a prawem skargi gminy na bezprawną, w
jej przekonaniu, ingerencję nadzorczą administracji rządowej w sferę jej praw
samorządowych. Art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo skargi
gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały, a nie z
datą, w jakiej została ona podjęta. I tylko w tym szczególnym znaczeniu przepis ten
uzupełnia ogólne warunki ustawowe dotyczące skargi gminy, wynikające z przepisów
art. 196, 204, 216a k.p.a. Zawarty w powołanym art. 98 ust. 3 zwrot, że podstawą
wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób. że
podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny musi być - jako jedna z
przesłanek prawnomaterialnych - przedstawiona uchwała właściwych jej organów, która
właśnie ze względów prawnomaterialnych, a nie tylko procesowych, może być
przedłożona aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi.
Tylko w tym kontekście właściwego znaczenia nabierają te normy ustawy samo-
rządowej, które kształtują ustrój samorządu, m.in. prawo gminy do wykonywania zadań
publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, prawo do posiadania
osobowości prawnej, prawo do ochrony sądowej przed działaniami ograniczającymi
samodzielność gminy itp. Nieprzedłożenie uchwały organów gminy, o której wspomina
art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej, w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu
administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 § 1 k.p.a. Po pierwsze -
okoliczności tej nie należy traktować jako brak "formalny" skargi w rozumieniu cyt.
przepisu prawa, skoro uchwała ta - zarówno w ujęciu czynnościowym jak i
funkcjonalnym - stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi. Uchwała
ta, także wbrew intuicji językowej wynikającej z tekstu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8
marca 1990 r., stanowi w istocie rzeczy upoważnienie do działania w jednej
indywidualnej sprawie, tzn. do podejmowania wielu czynności prawnych zmierzających
do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie
element skargi jako jednej z wielu czynności procesowych. Takie upoważnienie do
działania, wobec braku jednoznacznych ograniczeń ustawowych w czasie, gmina może
przedstawić już w okresie postępowania przed sądem administracyjnym, aż do dnia
wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Po drugie - granice wstępnej
kontroli skargi w trybie art. 204 § 1 k.p.a. nie mogą być dowolnie rozszerzone, gdyż
oznaczałoby to ograniczenie prawa skargi do sądu, a zatem także ograniczenie
ochrony sądowej. Po trzecie - brak uchwały organów gminy w dniu wniesienia skargi nie
czyni ją "niedopuszczalną" w rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a., skoro uchwała taka stanowi
"podstawę wniesienia skargi", tzn. akt o wewnętrznym odniesieniu do podmiotu
składającego skargę, a nie element wymagań odnoszących się do jej formy lub treści.
Po czwarte wreszcie, wstępna kontrola dopuszczalności skargi uregulowana została
całościowo w art. 204 k.p.a. i nie jest możliwe konstruowanie innych - nie
przewidzianych w tym przepisie - metod i form tej kontroli.
Należy także zwrócić uwagę na szczególne okoliczności tej indywidualnej
sprawy. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wniósł w imieniu Rady Gminy
w L.W. jej Przewodniczący. Fakt, że skargę wniósł organ stanowiący i kontrolny gminy,
wykluczał jakiekolwiek przypuszczenie, że stanowi ona tylko inicjatywę zarządu gminy,
nie odpowiadającą intencjom rady gminy. Oczywiście, wniesienie skargi przez
przewodniczącego rady gminy nie dowodzi samo przez się, że działa on w granicach
upoważnienia wynikającego z uchwały samej rady, stanowi jednak podstawę do
domniemania, że jego działanie jest zgodne z wolą tego organu. Podjęcie odpowiedniej
uchwały przez Radę Gminy w L.W. w dniu 29 października 1993 r. stanowi tylko
potwierdzenie tego domniemania. W konkluzji Sąd Najwyższy stwierdza, że Naczelny
Sąd Administracyjny odrzucając skargę Rady Gminy poza upoważnieniem wynikającym
z art. 204 § 1 w związku z art. 207 § 6 k.p.a., bezpodstawnie przyjął, że skarga ta
zawiera brak uniemożliwiający nadanie jej dalszego biegu. Skoro ponadto zaskarżony
wyrok wydany został także z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym przez błędną jego wykładnię, zaskarżone rewizją
nadzwyczajną postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego należnego uchylić
(art. 422 § 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.).
=========================================