Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 11 stycznia 1995 r.
III ARN 75/94
1. Od momentu wstąpienia Polski do Rady Europy orzecznictwo Europej-
skiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu może i powinno być uwzględ-
niane przy interpretacji przepisów prawa polskiego.
2. Jeśli przedmiotem sprawy sądowej jest wniosek strony o udzielenie jej
przez administrację pomocy finansowej w znacznej wysokości, to rozpatrywaniu
równoczesnego wniosku strony o zwolnienie od kosztów sądowych powinna
towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne odrzucenie lub
oddalenie powinno być szczególnie wnikliwie i dokładnie uzasadnione, by nie
mogło być potraktowane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sądu (art. 6
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w
Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. - Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284).
Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Janusz Łętowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 1995 r. sprawy ze skargi Lucjana K. na decyzję Ministra
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 4 października 1993 r., [...] w przedmiocie
odmowy udzielenia pomocy z Funduszu Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od
postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia
1994 r. sygn. akt III SA 811/94 i z dnia 10 października 1994 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć:
1) postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31
sierpnia 1994 r. [...] i zwolnić Lucjana K. od wpisu sądowego;
2) postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października
1994 r. [...].
U z a s a d n i e n i e
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną:
1) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
31 sierpnia 1994 r. [...] oddalającego wniosek Lucjana K. o zwolnienie od wpisu
sądowego,
2) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
10 października 1994 r. [...] odrzucającego skargę Lucjana K. na decyzję Ministra
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 4 października 1993 r. [...] w przedmiocie
odmowy udzielenia pomocy z Funduszy Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa.
Powyższym postanowieniem NSA zarzucił rażące naruszenie prawa przez
obrazę:
1) wywiedzionej z art. 1 Konstytucji RP zasady prawa obywateli do sądu, a
pierwszemu z powyższych postanowień także:
2) art. 113 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.,
3) § 17 ust. 2 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 1982 r. -
Regulamin czynności Naczelnego Sądu Administracyjnego (M.P. Nr 9, poz. 63).
W konsekwencji wniósł o uchylenie obu powyższych postanowień NSA i o przekazanie
sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:
Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 23 czerwca 1994 r. [...] uchylił posta-
nowienie NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 1993 r. wydane pod sygnaturą [...] o
odrzuceniu skargi Lucjana K. na powołaną wyżej decyzję Ministerstwa Rolnictwa i
Gospodarki Żywnościowej, nakazując tym samym owemu Sądowi merytoryczne usto-
sunkowanie się do skargi Lucjana K.
Po zwróceniu akt tej sprawy do NSA w dniu 8 sierpnia 1994 r. Lucjan K. został
wezwany do uiszczenia w terminie siedmiu dni wpisu w wysokości 17.035.000 zł. (w
aktach sprawy brak odpisu owego wezwania).
W odpowiedzi na to wezwanie Lucjan K. w piśmie z dnia 12 sierpnia 1994 r.
wystąpił z wnioskiem o zwolnienie go od wpisu sądowego, wskazując w uzasadnieniu
na brak możliwości uiszczenia wpisu w tej wysokości ze względu na bardzo niskie
dochody, jakie obecnie osiąga w swoim gospodarstwie oraz na okoliczności ujawnione
w aktach sprawy, jakie spowodowały wystąpienie z wnioskiem o restrukturyzację jego
zadłużenia.
Wniosek ten opatrzony został też oświadczeniem Burmistrza Gminy i Miasta K.
popierającym wniosek Lucjana K. o zwolnienie od wpisu sądowego w tej sprawie z
powodu braku możliwości wniesienia tego wpisu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 sierpnia 1994 r. [...]
oddalił ten wniosek uznając, iż nie zawiera on danych, o jakich mowa w art. 113 § 1
k.p.c., a następnie mimo dalszych wyjaśnień zainteresowanego zawartych w piśmie z
dnia 12 września 1994 r., co do braku możliwości uiszczenia przez niego wpisu w tej
sprawie, postanowieniem z dnia 10 października 1994 r. odrzucił skargę Lucjana K. z
powodu nieuiszczenia wpisu sądowego.
W uzasadnieniu NSA podniósł, iż nie znajduje podstaw do zmiany postanowienia
z dnia 31 sierpnia 1994 r. o odmowie zwolnienia Lucjana K. od wpisu sądowego i
wobec nieuiszczenia wpisu w terminie zmuszony jest odrzucić skargę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uzasadnił wniesioną przez siebie rewizję
nadzwyczajną następującymi argumentami:
Zgodnie z § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu czynności Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego (M.P. z 1982 r., Nr 9, poz. 63) wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych
może być rozpoznany merytorycznie wówczas, gdy:
a) wnioskowi temu towarzyszy odpowiednie zaświadczenie organu administracji
lub - przy braku takiego zaświadczenia - gdy:
b) w aktach sprawy znajdują się wystarczające dane o stanie rodzinnym, majątku
i dochodach strony wnoszącej o zwolnienie jej od kosztów.
W przypadku braku takowych danych przewodniczący wydziału zobowiązany jest
wyznaczyć stronie odpowiedni termin do złożenia zaświadczenia bez rygoru z art. 130
k.p.c.
Tymczasem w sprawie niniejszej NSA ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia,
iż wniosek strony o zwolnienie od wpisu nie zawiera danych wymaganych w art. 113 § 1
k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. i wniosek powyższy oddalił.
NSA nie uwzględnił wymagań, jakie przy rozpoznawaniu wniosków o zwolnienie
od kosztów sądowych sformułowane są w § 17 ust. 2 wyżej powołanego Regulaminu
czynności NSA.
Stosownie bowiem do tego przepisu NSA zobowiązany był zbadać, czy wnios-
kowi o zwolnienie od wpisu nie towarzyszy odpowiednie zaświadczenie organu
administracji o stanie rodzinnym, majątku i dochodach strony oraz - w przypadku braku
takowego zaświadczenia - czy odpowiednich danych w tej mierze nie uda się ustalić w
oparciu o dane znajdujące się w aktach sprawy.
Jeśli bowiem nawet uznano by za wątpliwe to, czy znajdujące się na wniosku
strony oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy K. o braku możliwości uiszczenia przez
skarżącego wpisu sądowego w tej sprawie jest formalnym zaświadczeniem
wymaganym przez prawo oraz jeśliby przyjęto, iż w aktach sprawy nie ma wszystkich
niezbędnych danych wymaganych do rozpoznania wniosku o zwolnienie od wpisu
(kosztów sądowych), należy wyrazić pogląd, iż w takiej sytuacji Naczelny Sąd
Administracyjny nie mógł merytorycznie ocenić zasadności takiego wniosku, a więc i
wydać postanowienia o uwzględnieniu lub oddaleniu tegoż wniosku bez uprzedniego
wezwania strony - stosownie do § 17 ust. 2. Regulaminu czynności NSA - do
przedłożenia w odpowiednim terminie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o
stanie rodzinnym, majątku i dochodach strony wnoszącej o zwolnienie od wpisu (kosz-
tów sądowych).
Zdaniem rewidującego, właśnie przepis § 17 ust. 2 Regulaminu czynności NSA
stanowi m.in. istotną gwarancję dostępności do tego sądu również dla osób uboższych,
zwłaszcza w sprawach majątkowych, gdy wysokość wpisu stanowi - w tej sprawie - 2%
wartości przedmiotu sporu.
Rewidujący wyraża pogląd, iż wpis w wysokości ponad siedemnastu milionów
złotych, relatywnie rzecz biorąc należy uznać za wysoki zwłaszcza w sprawie, w której
skarga pochodzi od osoby domagającej się restrukturyzacji jej zadłużenia powstałego w
wyniku niespłacenia kredytów zaciągniętych na cele produkcji rolnej, a więc od osoby,
która - w założeniu - może mieć trudności z bieżącym utrzymaniem siebie i swojej
rodziny, i którą - z woli ustawodawcy - należy raczej wspomagać po przedłożeniu
stosownego "programu naprawczego" w ramach przepisów o restrukturyzacji i
oddłużeniu rolnictwa.
Rewidujący stwierdza,, iż wnosząc niniejszą rewizję nadzwyczajną uwzględniono
również stanowisko reprezentowane w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka w Strasburgu, z którego wynika, iż istotnym elementem prawa obywateli do
sądu jest ustalenie wysokości wpisów sądowych na poziomie, który by czynił sąd
generalnie dostępnym dla obywateli danego kraju.
W konsekwencji rewidujący wyraża pogląd, iż w tej sprawie ustalenie wysokości
wpisu na poziomie ponad siedemnastu milionów złotych i niewykorzystanie możliwości
procesowych do zwolnienia strony w całości lub w części od tego wpisu - wysokiego jak
na stosunki w Polsce - sprawiło, iż Lucjan K. został pozbawiony gwarantowanego mu
przez art. 1 Konstytucji RP prawa obywateli do sądu w sytuacji, gdy co najmniej zostało
uprawdopodobnione to, iż rzeczywiście nie jest on w stanie uiścić tak wysokiego wpisu
bez uszczerbku dla siebie, swojej rodziny i warsztatu pracy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja jest uzasadniona a argumenty w niej zawarte należy uznać za w pełni
przekonujące. Sąd Najwyższy podziela pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną
Pierwszego Prezesa SN, który jako podstawowy zarzut rewizyjny powołał naruszenie
wywiedzionej z art. 1 Konstytucji RP zasady prawa obywateli do sądu, będącej
podstawowym elementem zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawa.
Trafnie też rewidujący powołuje się w tym zakresie na ustaloną linię orzecznictwa
Trybunału Europejskiego w Strasburgu, które - od chwili wstąpienia Polski do Rady
Europy - może i powinno służyć również polskiemu orzecznictwu sądowemu, jako
istotne źródło interpretacji przepisów polskiego prawa wewnętrznego. Nie leży bowiem
oczywiście w interesie państwa polskiego, by decyzje polskich organów administracji i
wyroki sądów stawały się przedmiotem negatywnych ocen tego Trybunału i powodem
krytyki Polski w międzynarodowym piśmiennictwie fachowym, a nawet w prasie
popularnej. Należy zatem ze wszystkich względów dokładać starań o zgodność polskiej
praktyki administracyjnej i sądowej z zaleceniami organów Rady Europy i orzecznictwa
europejskiego w zakresie praw człowieka.
Okoliczności sprawy będącej obecnie przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Naj-
wyższego dają podstawę do stwierdzenia, że w tym wypadku zakwestionowane rewizją
nadzwyczajną orzeczenie NSA powinno zostać uznane za rażąco naruszające prawo.
Skarżący wnosił o udzielenie mu istotnej pomocy finansowej z funduszy państwowych i
mógł oczekiwać, iż w świetle obowiązujących przepisów (zarówno dawniejszych, jak i
obecnych) ma szanse na pozytywne załatwienie swego wniosku. Tymczasem
zaskarżone rewizją nadzwyczajną jedno z postanowień NSA nakazuje mu wniesienie
bardzo wysokiego wpisu (mimo, że akta sprawy zawierają materiał
uprawdopodabniający okoliczność, iż wpisu w tej wysokości skarżący wnieść nie jest w
stanie), a następne - wydane niedługo potem - postanowienie zamiast (jak tego
wymagają wskazane w rewizji nadzwyczajnej przepisy) skierowania doń wezwania o
uzupełnienie materiału dowodowego, odrzuca (po raz drugi) skargę, zamykając w ten
sposób skarżącemu drogę do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tego
rodzaju rozstrzygnięcie NSA trafnie ocenia wnoszący rewizję nadzwyczajną Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego jako faktyczne zamknięcie skarżącemu drogi do sądu, co w
państwie prawa musi podlegać negatywnej ocenie.
Należy na tym miejscu zwrócić m.in. uwagę na to, iż zalecenie (recomman-
dation) nr R (81)7 przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 14 maja 1981
r. w swym pkt 12 stwierdza: "W wypadku, gdy koszty postępowania stwarzają wyraźną
przeszkodę w dostępie do sprawiedliwości, powinny one zostać - w miarę możności -
ograniczone lub zniesione". Zalecenie to powinno - zdaniem SN - być wzięte pod
uwagę również przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Co zaś się tyczy ustalonej linii
orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (sprawa Airey przeciw Irlandii z
dnia 9 października 1979 r.), Trybunał ten wyraźnie stwierdził, że konwencja o ochronie
praw człowieka nie była pomyślana jako gwarancja praw teoretycznych lub złudnych
(illusory) ale praktycznych i skutecznych. Trybunał uznał też w powyższej sprawie, iż
stronie efektywnie odmówiono prawa do sądu przez określenie zbyt wysokich kosztów
postępowania. W polskich komentarzach do orzecznictwa tego trybunału (M. Nowicki:
Wokół konwencji europejskiej, Warszawa 1992, s. 43) orzeczenie to jest powoływane;
również periodyki fachowe i nawet prasa codzienna szeroko je komentowały.
W świetle zaś ustalonego polskiego orzecznictwa (zob. komentarz do k.p.c. J.
Jodłowski, K. Piasecki, Warszawa 1989, t. I s. 234, gdzie powołano wiele orzeczeń w
tej kwestii) w wypadku niedostarczenia przez stronę właściwego zaświadczenia orga-
nów administracji co do niemożliwości poniesienia kosztów, lub dostarczenia niewłaś-
ciwego dokumentu sąd ma obowiązek wezwania jej do przedstawienia właściwego
zaświadczenia (art. 113 § 1 w związku z art. 130 k.p.c.). W podobnym kierunku należy
również interpretować przepis art. 267 k.p.a. ("w razie niewątpliwej niemożności
poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności...organ... może ją zwolnić w całości
lub w części od ponoszenia tych opłat...). W sytuacji będącej przedmiotem niniejszej
sprawy Sąd Najwyższy wyraża pogląd, iż jeśli przedmiotem sprawy sądowej jest
wniosek strony o udzielenie jej przez administrację pomocy finansowej w znacznej
wysokości, to rozpatrywaniu równoczesnego wniosku strony o zwolnienie od kosztów
sądowych powinna towarzyszyć szczególna skrupulatność, a jego ewentualne
odrzucenie lub oddalenie powinno być szczególnie wnikliwie i dokładnie uzasadnione,
by nie mogło być potraktowane jako faktyczne odmówienie stronie prawa do sądu (art.
6 konwencji europejskiej o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).
Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy na zasadzie art.
361, art. 417 § 1, 422 § 1 i 2 k.p.c. postanowił, jak w sentencji.
========================================