Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 22 lutego 1995 r.
III ARN 1/95
Termin do wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na
uchwałę rady gminy podjętą w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), biegnie od dnia za-
wiadomienia strony przez właściwy organ gminy o negatywnym stanowisku wo-
bec żądania usunięcia w treści uchwały postanowień naruszających jej interes
prawny czy uprawnienie, bądź - gdy zawiadomienie takiego nie było - od upływu
dwumiesięcznego terminu wskazanego z art. 35 § 3 k.p.a.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Józef
Iwulski, Adam Józefowicz, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 1995 r. sprawy ze skargi Ewy
P. i Barbary P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 29 lipca 1993 r., [...] w
przedmiocie renowacji kwartałów miejskich centrum S. na skutek rewizji nadzwyczajnej
Ministra Sprawiedliwości [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego-
Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 5 lipca 1994 r., [...]
p o s t a n o w i ł :
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Stosownie do niekwestionowanych w rewizji nadzwyczajnej ustaleń Naczelnego
Sądu Administracyjnego, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego
postanowienia z dnia 5 lipca 1994 r., Ewa P. i Barbara P. w dniu 16 sierpnia 1993 r.
złożyły na piśmie w Biurze Rady Miejskiej w S. wezwanie do usunięcia naruszeń ich
interesu prawnego, spowodowanego uchwałą tej Rady [...] z dnia 29 lipca 1993 r. w
przedmiocie renowacji kwartałów miejskich centrum S. Rada Miejska nie wykazała faktu
powiadomienia Ewy P. i Barbary P. o swym stanowisku w sprawie. Natomiast w dniu 9
listopada 1993 r. Ewa P. i Barbara P. wniosły skargę na tę uchwałę Rady Miejskiej w S.
do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę odrzucił na podstawie art. 204 § 1 k.p.a.
jako wniesioną po terminie. Sąd ten przyjął, że wobec braku dowodu doręczenia
powiadomienia przez Radę Miejską w S. o negatywnym stanowisku co do żądania
usunięcia naruszenia, skarżące mogły wystąpić ze skargą do Sądu w terminie trzy-
dziestu dni od upływu terminu określonego w art. 35-36 k.p.a., w jakim Rada Miejska
powinna była ustosunkować się do wezwania o usunięcie naruszenia. Zdaniem Naczel-
nego Sądu Administracyjnego termin ten upłynął w dniu 15 września 1993 r., co
oznacza, że skargę należało wnieść najpóźniej 15 października 1993 r.
Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej zarzucił rażące naruszenie art.
204 § 1, 199 § 1, 216a § 1 oraz 35 § 3 k.p.a. stwierdzając, że we wskazanych
okolicznościach faktycznych, ustalenie iż termin do wniesienia skargi na przedmiotową
uchwałę Rady Miejskiej upłynął w dniu 15 października 1993 r. pozostaje w rażącej
sprzeczności z powołanymi przepisami, według których - zdaniem Ministra Sprawiedli-
wości - bieg trzydziestodniowego terminu określonego w art. 199 § 1 k.p.a. liczyć należy
od dnia doręczenia lub ogłoszenia uchwały. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości
wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu-Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu do ponownego
rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wbrew stanowisku wyrażonemu w rewizji nadzwyczajnej nie budzi zastrzeżeń
ocena prawna, którą przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii początku
terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Nie może to być, jak twierdzi
Minister Sprawiedliwości data doręczenia lub ogłoszenia uchwały, gdyż - stosownie do
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16,
poz. 95 ze zm.) - skarga ta przysługuje: "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia
naruszenia". Oznacza to, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu
gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej poprzedzają dwa zdarzenia,
zaistniałe już po ogłoszeniu uchwały: po pierwsze wymagane jest ażeby zaintere-
sowany wystąpił z wezwaniem do właściwego organu gminy o usunięcie naruszenia i
po drugie, powinna zaistnieć sytuacja bezskuteczności takiego wezwania. Dopiero
zatem od dnia, w którym wobec zainteresowanej osoby zostanie ujawniona
bezskuteczność jej wystąpienia o usunięcie naruszenia, powstaje podstawa do zwró-
cenia się przez nią o ochronę jej interesu prawnego lub uprawnienia na drodze postę-
powania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przepis art. 199 § 1 k.p.a.
określający, że skargę na decyzję organu administracji państwowej wnosi się do sądu
administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji
podlega zastosowaniu, w sprawach ze skarg na uchwałę organu gminy, ale z podaną
wyżej modyfikacją początku biegu terminu do wniesienia skargi, odpowiadającą
wynikającej z art. 216a § 1 k.p.a., przesłanki "odpowiedniego zastosowania".
Następne zagadnienie, które wynikło w rozpatrywanej sprawie dotyczy pytania o
to, jak się ustala dzień bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym
jest mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, w uzasad-
nieniu postanowienia zaskarżonego rozpatrywaną rewizją nadzwyczajną, przyjął utrwa-
lony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że termin do
wniesienia skargi na uchwałę organu gminy biegnie od dnia powiadomienia przez
właściwy organ o negatywnym stanowisku wobec żądania usunięcia naruszenia bądź -
gdy takiego powiadomienia nie było - od upływu terminu wskazanego w art. 35-36 k.p.a.
Sąd Najwyższy w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie potwierdza
powyższy pogląd, który dobrze dostosowuje określony w art. 199 § 1 k.p.a. tryb zas-
karżania decyzji administracyjnych do specyficznych warunków zaskarżania uchwał
organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
W tym ostatnim przepisie określony został sposób postępowania poprzedzającego
przeniesienie sporu na drogę sądową, którego celem jest upewnienie się, że organ
gminy właściwym działaniem nie usunie wytkniętego naruszenia, co powodowałoby
bezprzedmiotowość postępowania przed sądem.
Takie, funkcjonalnie sprecyzowane, określenie warunków przedstawienia przez
zainteresowaną osobę sprawy przed sąd, należy stosować ściśle, ażeby z jednej strony
organ gminy uzyskiwał odpowiednie możliwości do rozpatrzenia wezwania o usunięcie
zarzuconej niezgodności podjętej uchwały ze wskazanym interesem prawnym lub
uprawnieniem, a z drugiej, ażeby czasowe ograniczenie dostępu do ochrony sądowej
pozostawało jedynie w uzasadnionych granicach.
Jeżeli chodzi o czynnik czasu w załatwianiu spraw przez organy administracji, to
trzeba przede wszystkim mieć na uwadze, określoną w art. 12 k.p.a., zasadę zobo-
wiązującą do wnikliwego i szybkiego działania oraz precyzujące tę zasadę przepisy art.
35-38 k.p.a. Organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki,
a nawet niezwłocznie jeżeli jest to tylko możliwe (art. 35 § 1 i § 2 k.p.a.). W sprawach,
które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, załatwienie ich
powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie
skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia
postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Istotna, dla rozważanego zagadnienia, jest także
regulacja z art. 36 k.p.a. nakładająca na organ administracji obowiązek zawiadomienia
strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35
k.p.a.
Mając na uwadze powyższe uregulowania należy przyjmować, że jeżeli pomimo
upływu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięcznego terminu, który jest maksy-
malnym terminem załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej strona, która
wystąpiła do organu gminy z wezwaniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym, nie otrzymała zawiadomienia o rozstrzygnięciu wezwania
lub o zwłoce w załatwieniu sprawy wynikłej z usprawiedliwionych przyczyn (art. 36
k.p.a.), może zaskarżyć uchwałę organu gminu do sądu administracyjnego. W tym
wypadku, dzień, w którym upłynął ów maksymalny dwumiesięczny termin do
załatwienia wezwania o usunięcie naruszenia, należy traktować jako początek terminu z
art. 199 § 1 k.p.a. w związku z art. 216a § 1 k.p.a. dla wniesienia skargi na uchwałę
organu gminy do sądu administracyjnego. Takich konsekwencji nie należy natomiast,
co do zasady, łączyć z upływem terminu miesięcznego, o którym mowa jest także w art.
35 § 3 k.p.a., gdyż strona, aż do bezskutecznego upływu terminu dwumiesięcznego dla
załatwienia sprawy, może pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że organ gminy
uznał sprawę za szczególnie skomplikowaną i w związku z tym załatwi ją w ciągu
dwóch miesięcy. Należy ponadto stwierdzić, że jeżeli organ gminy nie zawiadamia
strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, to wątpliwości jakie na tym tle mogą
wynikać co do możliwości rozpoczęcia procedury postępowania
sądowo-administracyjnego, powinny być wyjaśnione w taki sposób, ażeby nie uległo
ograniczeniu prawo strony do ochrony sądowej.
Konkretyzacja powyższych ustaleń w świetle okoliczności faktycznych sprawy
prowadzi do stwierdzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny pomimo przyjęcia prawid-
łowej co do zasady oceny prawnych przesłanek rozstrzygnięcia, jednakże sprzecznie z
tymi przesłankami ustalił początek terminu do wniesienia przez Ewę P. i Barbarę P.
skargi do sądu administracyjnego na dzień 15 września 1993 r. Jeżeli bowiem skarżące
w dniu 16 sierpnia 1993 r. złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia ich praw przez
uchwałę Rady Miejskiej w S. i nie otrzymały żadnej informacji tej Rady o sposobie
załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., czyli w terminie
maksymalnym - jak to wyżej wyjaśniono - dwumiesięcznym, to termin trzydziestodniowy
dla wniesienia skargi nie mógł rozpocząć się wcześniej niż 15 października 1993 r. a nie
15 września 1993 r. - jak to błędnie ustalił Naczelny Sąd Administracyjny. W
konsekwencji tego błędu w zastosowaniu przepisów: art. 199 § 1 w związku z art. 216
k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że składając w
dniu 9 listopada 1993 r. skargę, Ewa P. i Barbara P. nie zachowały wymaganego
terminu do zaskarżenia powyższej uchwały i tylko z tego powodu ich skargę odrzucił
bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Te skutki zaskarżonego rewizją
nadzwyczajną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego są poważne, skoro
ze względu na to postanowienie, zainteresowane osoby zostały pozbawione, bez
prawem przewidzianych powodów, przysługującego im uprawnienia do zaskarżenia
uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu
administracyjnego.
Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał za zasadną rewizję nadzwyczajną
Ministra Sprawiedliwości i orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w myśl art.
210 k.p.a. i art. 422 § 1 k.p.c.
========================================