Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 26 marca 1997 r.
III RN 9/97
Na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia
o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie (art. 219 KPA) służy skarga do
sądu administracyjnego.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 1997 r. na rozprawie
sprawy ze skargi Andrzeja U. na postanowienie Ministra-Szefa Urzędu Rady Ministrów
w Warszawie z dnia 26 czerwca 1996 r. [...] w przedmiocie odmowy urzędowego
potwierdzenia faktów dotyczących byłego Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego w
C., na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 27 września 1996 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie
U z a s a d n i e n i e
Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów postanowieniem z dnia 26 czerwca 1996
r. [...] po rozpatrzeniu zażalenia Andrzeja U. na postanowienie Wojewody C. z dnia 9
maja 1996 r. o odmowie urzędowego potwierdzenia faktów dotyczących Stanisława P.-
byłego Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego, utrzymał w mocy zaskarżone
postanowienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września
1996 r. [...] odrzucił skargę Andrzeja U. na postanowienie Ministra-Szefa Urzędu Rady
Ministrów z dnia 26 czerwca 1996 r.
W ocenie Sądu odrębność postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń od
jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego została wyraźnie podkreślona w
Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 11 pkt 1 i 4 wyraźnie odróżnia
wymienione postępowania. Mimo tej odrębności, przepisy Działu VII Kodeksu nie za-
wierają ?własnych@ uregulowań prawnych. Przepisy te nie zawierają odesłania do od-
powiedniego stosowania przepisów ogólnej procedury administracyjnej, co uzasadnia
przyjęty w doktrynie pogląd, że w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń
tylko ?odpowiednio@ stosuje się przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem
doktryny, które Sąd podzielił, postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń po-
winno mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego, a samo zaświadczenie
należy do czynności faktycznych lub materialno-technicznych, nie zaś do aktów
administracyjnych. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie ma zatem zas-
tosowania do postanowień, o których mowa w art. 219 Kodeksu, bowiem postanowienia
te nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu przepisów
ogólnego postępowania administracyjnego.
W odniesieniu zaś do kwestii związanej z niewydaniem postanowienia o
odmowie wydania zaświadczenia Sąd stwierdził, że nawet gdyby skarga nosiła cechę
skargi na bezczynność organu, to również taka skarga byłaby niedopuszczalna. Doty-
czyłaby bowiem wydania zaświadczenia, a przepis art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym nie przewiduje skargi na zaświadczenie, zaś przepis art. 17
tej ustawy, dotyczący skargi na bezczynność, odwołuje się do niektórych przypadków
określonych w jej art. 16 ust. 1.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższe postanowienie
rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił temu postanowieniu rażące naruszenie art. 27
ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2 tej
ustawy i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie
zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu, że
przepisem art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym objęto
jedynie postanowienia wydane w ramach ogólnego postępowania administracyjnego,
nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Powyższy przepis nie ustanawia
bowiem wymagań co do rodzaju postępowania administracyjnego (ogólne, szczególne).
Nie ulega zaś wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest
postępowaniem administracyjnym, na co wskazuje zamieszczenie przepisów art. 217-
220 regulujących tę instytucję w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wprawdzie
postępowanie to ma swoją specyfikę, to znajdują w nim zastosowanie tak istotne
zasady postępowania administracyjnego, jak dwuinstancyjność (art. 219) czy
postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2). Ponadto spełniona jest druga przesłanka
dopuszczalności skargi, jaką jest zażalenie na postanowienie o odmowie wydania
zaświadczenia. Wadliwość dokonanej przez Sąd wykładni art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawia, że nietrafne są także poglądy o niedo-
puszczalności skargi na bezczynność organu, to znaczy na niezałatwienie żądania
wydania zaświadczenia.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) sąd administra-
cyjny orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu adminis-
tracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzy-
gające sprawę co do istoty. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nadzwy-
czajną, że powyższy przepis nie wymaga, aby zaskarżone do sądu administracyjnego
postanowienie było wydane tylko w jednym z przewidzianych przez Kodeks postę-
powania administracyjnego rodzajów postępowania, a mianowicie w tzw. ogólnym
względnie jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym.
Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest wydawane w postę-
powaniu uregulowanym odrębnie w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyj-
nego. Nie ulega wątpliwości, że zasady i tryb postępowania w sprawach wydawania
zaświadczeń różnią się od zasad i trybu postępowania przed organami administracji
państwowej oraz organami samorządu terytorialnego, w należących do właściwości
tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administra-
cyjnej, zwanego w doktrynie ogólnym postępowaniem administracyjnym. Uzasadnione
jest to szczególnymi właściwościami tego postępowania, w którym nie rozstrzyga się
sprawy administracyjnej w formie decyzji, lecz wydaje się zaświadczenie lub odmawia
jego wydania w drodze postanowienia, a ponadto osoba żądająca wydania
zaświadczenia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu. W ocenie Sądu Najwyż-
szego odrębności postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń od ogólnego
postępowania administracyjnego, wynikające zarówno z wykładni systemowej przepisu
art. 1 § 1 Kodeksu, w którym postępowania te zostały wymienione oddzielnie w pkt 1 i
4, jak i z przedmiotu uregulowań zawartych w przepisach regulujących ogólne
postępowanie administracyjne i w Dziale VII Kodeksu, nie uzasadniają poglądu, że
postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń nie może być uznane za postę-
powanie administracyjne. Podstawą prawnej kwalifikacji tego rodzaju postępowania nie
może być bowiem jedynie jego stosunek do ogólnego postępowania administracyjnego,
o którym mowa w art. 1 § 1 pkt 1 Kodeksu. W szczególności nie jest trafny pogląd, że
skoro przepisy Działu VII nie zawierają odesłania do odpowiedniego stosowania
przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, to już z tej tylko przyczyny
należy odmówić postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń cech pos-
tępowania administracyjnego. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest ponadto niekonse-
kwentne i uwikłane w sprzeczności, bowiem z jednej strony Sąd twierdzi w uzasadnie-
niu, że przepisy o wydawaniu zaświadczeń nie zawierają własnych przepisów pro-
ceduralnych i nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnej procedury
administracyjnej, z drugiej zaś uznaje za słuszny i aktualny wyrażony w doktrynie
pogląd, że w stosunku do wydawania zaświadczeń tylko ?odpowiednio@ stosuje się
przepisy postępowania administracyjnego. W konsekwencji trudno jest dociec, jakie jest
w istocie stanowisko Sądu w kwestii odpowiedniego stosowania przepisów o ogólnym
postępowaniu administracyjnym w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń.
W ocenie Sądu Najwyższego nie jest trafny pogląd Sądu, że przepisy Działu VII
nie regulują procedury wydawania zaświadczeń. Tak kategoryczne stanowisko nie
znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu, które określają tryb wszczęcia pos-
tępowania ( art. 217 § 1), termin wydania zaświadczenia (art. 217 § 3), przepro-
wadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2), czy formę odmowy wydania
zaświadczenia i środek zaskarżenia (art. 219). Nie można także przyjąć, jak uczynił to
Sąd w uzasadnieniu wyroku, że gdy w przepisie art. 218 § 2 Kodeksu jest mowa o
postępowaniu wyjaśniającym lub w przepisie art. 219 o postanowieniu i zażaleniu, to
nie jest to odesłanie do przepisów procedury ogólnej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu
przepisy Kodeksu regulujące ogólne postępowanie administracyjne nie tylko posługują
się terminem ?postępowanie wyjaśniające@, lecz wiążą z nim doniosłe skutki prawne
(np. art. 35 § 3). W odniesieniu zaś do przepisu art. 219 Kodeksu należy przyjąć, że do
postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie
przepisy art. 124 i 125 Kodeksu, natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy
art. 141 i 142. Sąd Najwyższy nie może zaakceptować poglądu, że organ wydający
postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia byłby zwolniony od zachowania
rygorów formalnych rozstrzygnięcia i wymagań dotyczących zasad i trybu rozpatrywania
zażalenia na takie postanowienie.
Należy przyjąć, że decydujące znaczenie dla uznania postępowania w sprawie
wydawania zaświadczeń za postępowanie administracyjne ma uregulowanie tego
postępowania w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu nie
regulują bowiem jedynie ogólnego postępowania administracyjnego, lecz między innymi
także postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. Z tego punktu widzenia
postępowanie to jest niewątpliwie sformalizowaną procedurą załatwienia żądania osoby
ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, co uniemożliwia traktowanie tego
postępowania w kategoriach pozaprawnych jako tzw. postępowania gabinetowego czy
trybu podejmowania czynności faktycznych lub materialno-technicznych. Organy
wydające lub odmawiające wydania zaświadczenia są w każdym przypadku
obowiązane do przestrzegania wymagań określonych w Dziale VII Kodeksu, a w
sprawach w tym Dziale nieuregulowanych, także do odpowiedniego stosowania
przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a nadto, co nie budzi żadnych
wątpliwości, zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.
Jak wskazano wyżej przepis art. 16 ust.1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym nie wymaga, aby zaskarżone do sądu administracyjnego postano-
wienie zostało wydane w wyniku ogólnego postępowania administracyjnego. Takie
ograniczenie zakresu właściwości sądu nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu powyż-
szego przepisu, który stanowi między innymi, że sąd orzeka w sprawach skarg na
postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Jak
wskazano wyżej postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest
postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym i zgodnie z art. 219 od
tego postanowienia służy zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując zwężają-
cej wykładni przepisu art. 16 ust. 1 pkt 2 tej ustawy naruszył prawo obywatela do
ochrony sądowej wynikające z art. 1 Przepisów konstytucyjnych. Sąd ten bowiem nie
uwzględnił, że zgodnie z art. 217 § 2 Kodeksu zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzę-
dowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa
(pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w
urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Z przepisu
tego wynika, że odmowa wydania zaświadczenia może prowadzić do naruszenia
interesu prawnego osoby żądającej wydania zaświadczenia w ten sposób, że brak
zaświadczenia uniemożliwi jej uzyskanie przewidzianych prawem korzyści, których
przyznanie przepisy prawa uzależniają od przedłożenia stosownego zaświadczenia.
Sąd Najwyższy jest zdania, że sądowa kontrola podejmowanych przez organy
administracji publicznej aktów i czynności wymienionych w art. 16 ustawy ma w
pierwszym rzędzie na celu ochronę interesu prawnego osób dotkniętych tymi aktami i
czynnościami. W związku z tym, jeżeli z charakteru i treści postanowienia, na które
zgodnie z przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego służy zażalenie, wynika
w sposób bezsporny, że dotyczy uprawnienia, prawnie chronionego interesu lub
obowiązku obywatela, to niedopuszczalne jest pozbawianie adresata takiego postano-
wienia prawa złożenia skargi do sądu administracyjnego na tej podstawie, że posta-
nowienie to nie zostało wydane w trybie tzw. ogólnego postępowania administra-
cyjnego. Postanowienie w tej sprawie może być zaskarżone do sądu po wyczerpaniu
środków odwoławczych, a zatem po rozstrzygnięciu sprawy przez organ wyższej
instancji w trybie zażalenia.
Należy ponadto podkreślić, że za dopuszczalnością skargi na ostateczne
postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia przemawia także przepis art. 20 ust.
3 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w tej ustawie jest mowa o decyzjach, postano-
wieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji
publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy za-
łatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnopraw-
nego. Gdyby zatem nawet przyjąć, że postanowienie o odmowie wydania zaś-
wiadczenia nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy, to wobec
niewątpliwego charakteru administracyjnoprawnego tego postanowienia wydanego
przez organ administracji publicznej, sąd był zobowiązany rozpoznać skargę na
postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.
Jak słusznie wskazał wnoszący rewizję nadzwyczajną, wadliwość przeprowa-
dzonej przez Sąd wykładni art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy sprawia, że nietrafne są także
poglądy Sądu co do niedopuszczalności skargi na bezczynność organu, to znaczy
niezałatwienie żądania wydania zaświadczenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 17
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - sąd administracyjny rozpoznaje skargi
na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 tej
ustawy. Jeżeli zatem sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na
postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 16 ust. 1 pkt 2), to z mocy prze-
pisu art. 17 ustawy jest także właściwy w sprawach niezałatwienia żądania osoby
ubiegającej się o wydanie zaświadczenia.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.
========================================