Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 17 kwietnia 1997 r.
III RN 12/97
Podmiot prawny dysponujący prawem do gruntu oraz ważną decyzją o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu(art. 46 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. oraz art.
32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. Nr
89, poz. 414 ze zm.), który wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę,
korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw, od chwili wydania przez organ
pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja (art. 47 ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 38 ust. 1
prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na bu-
dowę, w dalszym toku tego postępowania nie wygasa w razie uchwalenia lub
zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uza-
sadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale
wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania
obywateli do działań Państwa i administracji publicznej.
Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 1997 r. sprawy ze skargi
Hodowli Buraka Pastewnego w K. na decyzję Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r.
[...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego [...] od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w
Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 lipca 1990 r. ustalił lokalizację inwestycji
Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ w K. w odniesieniu do II etapu
budowy osiedla domów jednorodzinnych w K.-W. wraz z oczyszczalnią ścieków w
rejonie ulic: D., Z.W. i G., uznając że jest ona zgodna z obowiązującym w chwili podej-
mowania decyzji miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla
tego terenu. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Kolegium Odwoławcze przy
Sejmiku Samorządowym Województwa K., a następnie także wyrokiem Naczelnego
Sądu Administracyjny-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie oddalona została skarga na
tę decyzję złożona przez Hodowlę Buraka Pastewnego Skarbu Państwa w K.
W nawiązaniu do powyższej decyzji lokalizacyjnej, w dniu 28 września 1994 r.
Prezydent Miasta K. wydał decyzję, mocą której zatwierdził plan realizacyjny i udzielił
pozwolenia na budowę osiedla domów jednorodzinnych w W. wraz z oczyszczalnią
ścieków. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę K. decyzją z dnia 25
listopada 1994 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia Prezyden-
towi Miasta K. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta K. wydał
decyzję z dnia 30 grudnia 1994 r., mocą której ponownie udzielił pozwolenia na reali-
zację zamierzonej budowy.
W dniu następnym po wydaniu przez Prezydenta Miasta K. wspomnianej decyzji,
tzn. dnia 31 grudnia 1994 r., weszła w życie uchwała nr 58 Rady Miasta K. z dnia 16
listopada 1994 r. (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr 24 z dnia 16
grudnia 1994 r., s.267) w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego za-
gospodarowania przestrzennego. W wyniku tej zmiany teren przeznaczony na reali-
zację inwestycji, której dotyczyło wspomniane pozwolenie wydane przez Prezydenta
Miasta K., określony został w planie jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Po-
wołując się na tę zmianę Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa wniosła
odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r.
o pozwoleniu na budowę. W wyniku tego odwołania Wojewoda K. wydał decyzję z dnia
7 kwietnia 1995 r., którą utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Prezydenta Miasta K.,
biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że
inwestor jako wieczysty użytkownik miał uprawnienia do dysponowania terenem;
podkreślając w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że skoro w dacie wydania przez
organ pierwszej instancji pozwolenia na budowę była ona zgodna z planem
zagospodarowania przestrzennego, to późniejsza zmiana tego planu nie ma znaczenia
w sprawie.
W dniu 4 maja 1995 r. Hodowla Buraka Pastewnego Skarbu Państwa, działając
w imieniu i na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, złożyła do Naczelnego
Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na wspomnianą
decyzję Wojewody K., zarzucając w niej: naruszenie przepisów KPA oraz art. 61 i art.
62 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP
(Dz. U. Nr 29, poz. 154), art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz.
127), art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów
rolnych i leśnych oraz art. 35 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych
i leśnych, a także art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym i
art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89,
poz. 415). Ponadto w skardze i w kolejnych pismach procesowych strona skarżąca
zarzuciła także, że Gmina K. nie oddała skutecznie inwestorowi terenu objętego
lokalizacją, a w związku z tym inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania tym
terenem w chwili ubiegania się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę
zarówno Wojewoda K. w piśmie z dnia 14 czerwca 1995 r., jak i występująca w
charakterze uczestnika postępowania Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych
?W.@ (w piśmie złożonym w Sądzie w dniu 26 sierpnia 1996 r.) wnieśli o oddalenie
skargi.
Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji spełnione były wymagane
prawem, a w szczególności określone przepisami art. 20 oraz art. 28 i art. 31 prawa
budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 12,
§ 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia
20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48
ze zm.), warunki niezbędne do zatwierdzenie planu realizacyjnego oraz udzielenia
inwestorowi pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w
szczególności, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę obowiązywała ostateczna i
prawomocna zarazem decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która nie
może być skutecznie kwestionowana, aż do chwili prawomocnego stwierdzenia jej
nieważności albo jej wygaśnięcia w wyniku wydania nowej decyzji. Ponadto Naczelny
Sąd Administracyjny ustalił, że inwestor dysponował stosownym stwierdzeniem prawa
do terenu. Prawo do terenu inwestor uzyskał w dacie złożenia do Wydziału Ksiąg
Wieczystych Sądu Rejonowego dla Miasta K.-P. wniosku o wpis stwierdzający
ustanowienie aktem notarialnym z dnia 12 marca 1993 r. [...] przez Gminę K. na rzecz
inwestora wieczystego użytkowania. Wpisu w księdze wieczystej [...] na rzecz inwestora
dokonano w dniu 11 lipca 1995 r. Okoliczności te dowodzą, że ubiegając się o
pozwolenia inwestor zachował terminy określone w art. 21 ust. 4 prawa budowlanego z
dnia 24 października 1974 r.. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z
dnia 29 sierpnia 1996 r. [...], oddalił skargę.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 28 lutego 1997 r. [...] wniósł
od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną, w której
zarzucił: po pierwsze - rażące naruszenie prawa przez obrazę przepisów art. 156 § 1
pkt 5 KPA w związku z art. 206 KPA i w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), a także art. 207 § 3 i 5
KPA w związku z art. 68 wymienionej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym oraz po drugie - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i
wniósł: 1) o uchylenie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejs-
cowego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 1996 r. [...]; 2) o stwierdzenie nieważności
decyzji Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji
Prezydenta Miasta K. z dnia 30 grudnia 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na
zagospodarowanie terenu i budowę osiedla domów jednorodzinnych wraz z obiektami i
urządzeniami towarzyszącymi - w obu wypadkach jako decyzji niewykonalnych w
dniach ich wydania i których niewykonalność ma charakter trwały oraz 3) o rozstrzyg-
nięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu rewizji
nadzwyczajnej zarzucono w szczególności, że w wyroku Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego uznano za zgodne z prawem decyzje administracyjne, które były dotknięte
wadą powodującą ich nieważność, bowiem były niewykonalne w dniach ich wydania i
których niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), co Naczelny Sąd
Administracyjny powinien przy orzekaniu wziąć pod uwagę z urzędu. W rewizji
nadzwyczajnej powtórzone zostały zarzuty jakie w toku postępowania przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym podnosiła strona skarżąca. Wskazano, że jest rzeczą
nieprawdopodobną, ażeby organ I instancji wydając ponownie w dniu 30 grudnia 1994
r. pozwolenie na budowę przedmiotowego osiedla nie wiedział, iż wyraża zgodę na
budowę takiego osiedla na terenie, który w ogólnym planie zagospodarowania
przestrzennego Miasta K. w wyniku jego zmiany będzie z dniem 31 grudnia 1996 r.
prawnie uznany za ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Ponadto przy rozpatrywa-
niu sprawy nie uwzględniono okoliczności, iż decyzja wydana przez organ I instancji w
dniu 30 grudnia 1996 r. nie była decyzją ostateczną, a po tym dniu nie mogła być wyko-
nalna ze względu na wchodzący w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. zakaz jakiejkolwiek
zabudowy terenu, na którym miałoby być zlokalizowane przedmiotowe osiedle. W
rewizji nadzwyczajnej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod
uwagę powyższych okoliczności w sprawie z urzędu (art. 206 KPA), a tym samym
dopuścił się obrazy art. 207 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym i przez to rażąco naruszył prawo, a także interes Rzeczypospolitej
Polskiej wyrażający się w obowiązku ochrony w szczególności gruntów rolnych
stanowiących mienie ogólnonarodowe. W dniu 10 kwietnia 1997 r. pismo popierające
zarzuty rewizji nadzwyczajnej złożyła również Agencja Własności Rolnej Skarbu
Państwa - Oddział Terenowy w W. W piśmie tym podkreśla się w szczególności, że
inwestor, czyli Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ wystąpiła o
pozwolenie na budowę nie zachowując terminu określonego w obowiązującym wów-
czas stanie prawnym w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). W tej sytuacji
nie było podstaw dla wydania pozwolenia na budowę, bo decyzja lokalizacyjna z mocy
prawa utraciła ważność. Ponadto zarzuciła, że w dniu 7 kwietnia 1995 r., czyli w dacie
wydania przez Wojewodę K. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które
utrzymywała w mocy wydaną w tej samej sprawie decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia
30 grudnia 1994 r., obowiązywała już, bo weszła w życie w dniu 31 grudnia 1994 r.
zmieniona wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu.
Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy art. 66 ust. 2,
art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 3 i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 7 tej usta-
wy, który stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem
gminnym, a także przepisy art. 103 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzja wojewody, jako organu
drugiej instancji, która narusza wymienione wyżej przepisy, powinna być uznana za
nieważną. Pismem z dnia 12 kwietnia 1997 r. odpowiedź na zarzuty podniesione w
rewizji nadzwyczajnej przedstawiła także występująca w charakterze uczestnika
postępowania - Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych ?W.@ z siedzibą w K.,
wnosząc o oddalenie rewizji nadzwyczajnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 30 grudnia 1994 r. zatwierdził plan reali-
zacyjny oraz przyznał pozwolenie na budowę Spółdzielni Budowy Domów Jednorodzin-
nych ?W.@ w K. W dacie wydania tej decyzji była ona zgodna z obowiązującymi
wówczas wymaganiami prawnymi. W szczególności została ona wydana w nawiązaniu
do ustaleń wynikających z wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta
K. z dnia 23 lipca 1990 r., która w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana
została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa K. z
dnia 20 listopada 1990 r., a następnie także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 3 kwietnia
1991 r. [...]; decyzja ta była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego oraz wymaganiami ustawowymi dotyczącymi decyzji lokalizacyjnej
wydawanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu
przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99).
Na skutek odwołania wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia
30 grudnia 1994 r. utrzymana została w mocy decyzją Wojewody K. z dnia 7 kwietnia
1995 r. W dacie podejmowania decyzji w niniejszej sprawie przez Wojewodę K., jako
organ drugiej instancji, obowiązywał stan prawny zasadniczo odmienny w porównaniu
ze stanem prawnym obowiązującym w dacie podejmowania decyzji o pozwoleniu na
budowę przez Prezydenta Miasta K., jako organ pierwszej instancji. W szczególności z
dniem 31 grudnia 1994 r., tzn. już w dniu następnym po dniu wydania decyzji przez
Prezydenta Miasta K., weszła w życie - istotna z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy
- zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała między
innymi na tym, że w nowej wersji miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego teren, na którym zlokalizowana była wspomniana inwestycja, określony
został jako ?obszar rolny RP bez prawa zabudowy@. Należy przy tym odnotować, że
wspomniana uchwała Rady Miasta K. w sprawie zmiany ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego podjęta została na podstawie art. 17 ust. 3 i art. 34
ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. w dniu 16 listopada 1994 r. i
zgodnie z przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy weszła w życie po upływie 14 dni od dnia
jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K., który ukazał się z datą 16
grudnia 1994 r., czyli weszła ona w życie z dniem 31 grudnia 1994 r. Oznacza to, że
zarówno w dacie podejmowania przez Radę Miasta K. (16 listopada 1994 r.), jak i w
dacie publikacji (16 grudnia 1994 r.), a tym bardziej w dacie wejścia w życie (31 grudnia
1994 r.) wspomnianej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, obwiązywała już ostateczna i prawomocna
zarazem decyzja lokalizacyjna, na mocy której Spółdzielnia Budowy Domów
Jednorodzinnych ?W.@ w K. nabyła prawa do zagospodarowania działki na cele
budowlane (art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym). W świetle obowiązujących
wówczas przepisów prawnych sama zmiana miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego nie powodowała utraty praw nabytych z ostatecznej i prawomocnej
zarazem decyzji administracyjnej, która w chwili jej wydania była zgodna z miejscowym
planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 ustawy o planowaniu
przestrzennym - a contrario). Decyzja ta nie utraciła ważności z przyczyn określonych w
art. 43 ust. 3 tej ustawy (bowiem Spółdzielnia Budowy Domów Jednorodzinnych
uzyskała prawo do gruntu na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu 12
marca 1993 r. i następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 11 lipca
1995 r. [...], wpisana została na tej podstawie jako użytkownik wieczysty do ksiąg
wieczystych oraz przed upływem 3 lat od daty uprawomocnienia się decyzji lokaliza-
cyjnej, tzn. licząc od dnia 3 kwietnia 1991 r., wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na
budowę). Decyzja lokalizacyjna, o której mowa, nigdy nie została też uchylona w trybie
określonym przepisami art. 155, art. 156 lub art. 161 KPA.
Ponadto z dniem 1 stycznia 1995 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz
ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W myśl
nowych przepisów lokalizacji inwestycji dokonuje się w drodze tzw. decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym). Decyzja taka musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego (art. 16, art. 34 oraz art. 40 ust. 1 tej ustawy). Art.
35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza także zasadę
prawną, w myśl której: ?z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego lub jego zmiany wygasają wydane uprzednio decyzje o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczne z ustaleniami planu@. Zasada ta
dotyczy jednak wyłącznie planów lub zmian planów uchwalanych już na podstawie
przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. począwszy od dnia 1
stycznia 1995 r.; przesądza o tym expressis verbis art. 68 ust. 1 tej ustawy, który
stanowi, że przepisów nowej ustawy dotyczących skutków prawnych uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się do miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących przed dniem wejścia w
życie nowej ustawy, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc do dnia 31 grudnia
1994 r. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy oznacza to, że zmiana planu
zagospodarowania przestrzennego, która dokonana została na podstawie przepisów
uprzednio obowiązującej ustawy nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art.
35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto, zgodnie z zasadami intertemporalnymi wprowadzonymi przez ustawę o
zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia
w życie tej ustawy (tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) i nie zakończonych przed tą
datą decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tej ustawy (art. 66 ust. 1 ustawy).
Należy mieć na uwadze, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
regulują zasady i tryb wydawania decyzji administracyjnych wyłącznie w sprawach tzw.
decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 - art. 50 ustawy),
które zastąpiły dawne decyzje lokalizacyjne (art. 36 - art. 46 ustawy o planowaniu
przestrzennym z 1984 r.). Wynika stąd, że zasada intertemporalna, o której tutaj mowa,
dotyczyć może wyłącznie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie
lokalizacji inwestycji, która była wszczęta, ale nie została zakończona decyzją
ostateczną pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów prawnych. W kontekście
rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro postępowanie w sprawie wydania decyzji
lokalizacyjnej zakończone zostało decyzją ostateczną i prawomocną przed dniem 1
stycznia 1995 r., to bezprzedmiotowe byłoby w tym wypadku powoływanie się na
przepis art. 66 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z kolei w art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona
została zasada intertemporalna, w myśl której: ?Ostateczne decyzje o ustaleniu
lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o
pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodaro-
wania terenu@. O zakresie stosowania wyrażonej w tym przepisie zasady przesądzić
musi to: czy użyte w tym wypadku określenie ?nie wydano decyzji o pozwoleniu na
budowę@ oznacza, że w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej nie doszło
jeszcze do wydania ?jakiejkolwiek (choćby nieostatecznej) decyzji o pozwoleniu na
budowę@, czy też nie doszło jeszcze do wydania ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu na
budowę@. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że już w samej dyspozycji
art. 66 ust. 2 ustawy ustawodawca czyni wyraźną dystynkcję, skoro w odniesieniu do
decyzji lokalizacyjnych wskazuje tylko na ?ostateczne decyzje@, a w odniesieniu do
pozwoleń budowlanych posługuje się już ogólnym określeniem ?decyzja@. Daje to
podstawę do twierdzenia, że rozróżnienie takie zostało wprowadzone celowo i w
wypadku pozwoleń budowlanych obejmuje zarówno decyzje nieostateczne, jak i
decyzje ostateczne. Jest znamienne, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym, który pod tym względem stanowi wyjątek w stosunku do zasady
wyrażonej w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy,uchwalenie lub zmiana miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego nie powoduje z mocy prawa (ex lege) wygaśnięcia
wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(odpowiadająeja dawnej decyzji lokalizacyjnej), jeżeli na podstawie tej decyzji wydano
już decyzję o pozwoleniu na budowę. Także i w tym wypadku mowa jest o wydaniu
?decyzji o pozwoleniu na budowę@, a nie o wydaniu ?ostatecznej decyzji o pozwoleniu
na budowę@, jako o przesłance prawnej gwarantującej skuteczną ochronę praw
inwestora.
Tego typu rozwiązanie na gruncie przepisów obowiązującej ustawy o zagos-
podarowaniu przestrzennym z 1994 r. jest konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę
koncepcji prawnej, w myśl której sama decyzja o warunkach zabudowy i zagospodaro-
wania terenu ani nie daje jej adresatowi praw do terenu, ani nie daje mu podstaw do
występowania z roszczeniami o zwrot nakładów poniesionych w związku z ubieganiem
się o tę decyzję, gdy nie uzyskał on prawa do terenu, ani nie narusza prawa własności i
uprawnień osób trzecich (art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Natomiast w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu określony podmiot dysponujący prawem do gruntu wystąpi o
pozwolenie na budowę, ustalenia wynikające z tej decyzji wiążą organ wydający
pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego).
Co więcej wynika stąd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych,
podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospoda-
rowania terenu oraz dysponujący prawem do gruntu (art. 46 ustawy o zagospodaro-
waniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 prawa budowlanego), który wys-
tąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę, od chwili wydania przez organ pierwszej
instancji decyzji o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich
praw, która polega na tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
i art. 38 ust. 1 prawa budowlanego), która stanowiła podstawę wydanego pozwolenia na
budowę, w dalszym toku tego postępowania, nie ulega wygaśnięciu w razie uchwalenia
lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 3
ustawy o planowaniu przestrzennym). Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest
w tym wypadku nie tylko ze względu na ochronę własności, ale wynika także z potrzeby
stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa
i administracji publicznej. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wzmocniona
ochrona prawna jest uzasadniona tym bardziej, że pozwolenie budowlane wydane
zostało w tym wypadku w nawiązaniu do ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na
podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawnych, która w razie spełnienia
warunków wynikających z ustawy przyznawała inwestorowi określone uprawnienia (art.
43 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym).
Podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut nieważności utrzymanej w mocy
wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 1996 r. decyzji ad-
ministracyjnej Wojewody K. z dnia 7 kwietnia 1995 r. jako niewykonalnej w rozumieniu
art. 156 § 1 pkt 5 KPA, w świetle powyższych wywodów okazuje się chybiony. Zarówno
w sensie prawnym, jak i faktycznie decyzja ta od chwili jej wydania ma charakter decyzji
wykonalnej. Nawet gdyby przyjąć, że z jakichkolwiek powodów przedstawiona powyżej
interpretacja obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych może być
dyskusyjna, to i tak nie dawałoby to podstaw dla postawienia zarzutu ?nie-
wykonalności@ decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 KPA. Nie ma wątpliwości, że w
danym wypadku chodzi o decyzję faktycznie wykonalną. Także w sensie prawnym nie
sposób wskazać jednoznaczną podstawę prawną zakazującą podjęcia działania, o
którym mowa w decyzji. Jeżeli bowiem na gruncie obowiązującego porządku prawnego
brak jest wyraźnej i jednoznacznej normy prawnej zakazującej jakiegoś zachowania
dozwolonego decyzją administracyjną, to tylko z tej przyczyny, że w określonej sytuacji
istnieje kontrowersja co do tego czy zachowanie to naruszy czy też nie naruszy
obowiązującego porządku prawnego, decyzja zezwalająca na jego podjęcie nie może
być kwalifikowana jako ?prawnie niewykonalna@. Stwierdzenie nieważności decyzji
administracyjnej na podstawie którejkolwiek z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1
KPA wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja taka jest dotknięta jedną z wad
określonych w tym przepisie. Natomiast przepisy określające przesłanki prawne uza-
sadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być
interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej
stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 KPA), a wszelkie
wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restryktywnie (wyrok NSA z dnia
7 lipca 1983 r., II SA 581/83).
W tej sytuacji Sąd Najwyższy na podstawie art. 393
12
KPC w związku z art. 10
ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, roz-
porządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu
układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) orzekł jak w
sentencji wyroku.
========================================