Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 5 czerwca 1997 r.
III RN 30/97
1. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje także decyzje
administracyjne wydane w innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie
postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji, o ile zostały one wydane przez organy administracji publicznej i nie mają
charakteru cywilnoprawnego (art. 16 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 ust. 4
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz. U. Nr 74,
poz. 368 ze zm.).
2. Decyzje Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w
kwestii przyjęcia lub odmowy przyjęcia w poczet słuchaczy tej szkoły (art. 4 ust. 2 in
fine ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz.
U. Nr 63, poz. 266 ze zm.), mają charakter decyzji administracyjnych i podlegają
sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej
Wasilewski (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 1997 r. sprawy ze skargi
Arkadiusza Z. na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej
w Warszawie z dnia 17 czerwca 1996 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do
kształcenia w tej Szkole na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...]
od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 1997 r.
[...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie.
U z a s a d n i e n i e
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 lutego 1997
r. [...], odrzucił skargę Arkadiusza Z. na decyzję Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły
Administracji Publicznej w Warszawie z dnia 17 czerwca 1996 r., która dotyczyła odmowy
zakwalifikowania go do kształcenia w tej Szkole. Zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego, stosownie do postanowienia art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14
czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz. U. Nr 63, poz. 266 ze zm. -
powoływanej dalej jako ustawa o KSAP) Szkoła ta jest państwową jednostką organizacyjną
mającą za zadanie kształcić i przygotowywać do służby publicznej kadry wyższych
urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest więc organem administracji
publicznej w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. - powoływana dalej jako ustawa o NSA) i
nie została powołana do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Naczelny Sąd
Administracyjny stanął na stanowisku, że nie ma też podstaw, aby w odniesieniu do decyzji
Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie stosować
odpowiednio art. 161 zdanie drugie oraz art. 141 ust. 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o
szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), które to przepisy rozszerzają zakres
sądowej kontroli decyzji administracyjnych i w tym sensie mają charakter szczególny w
rozumieniu art. 16 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły
Administracji Publicznej w Warszawie ma charakter ostateczny (art. 4 ust. 2 ustawy o
KSAP). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma ona jednak charakteru decyzji
administracyjnej w rozumieniu przepisów KPA. Nawet jeśli przyjąć, że chodzi w danym
wypadku o rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w drodze decyzji (art. 1 § 1 pkt 1 KPA),
to nie wydaje jej organ administracyjny (art. 1 § 2 pkt 1 KPA), bowiem Komisja Rekru-
tacyjna nie jest organem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej.
Rewizję nadzwyczajną od tego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego
pismem z dnia 28 września 1997 r. wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Rewizja
nadzwyczajna zarzuca postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie
art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA oraz wnosi o jego uchylenie oraz przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Krajowa Szkoła
Administracji Publicznej jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o KSAP),
a nadzór nad nią w zakresie zgodności działania z przepisami ustawowymi i jej statutem
sprawuje Prezes Rady Ministrów (art. 2 ust. 3 ustawy o KSAP). Zdaniem Rzecznika Praw
Obywatelskich wynika stąd, że Krajowa Szkoła Administracji Publicznej nie jest organem
administracji państwowej i jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem prawa. Z punktu
widzenia prawa administracyjnego Krajowa Szkoła Administracji Publicznej jest zakładem
administracyjnym, którego ustrój i organizację określa statut Szkoły (art. 2 ust. 1 ustawy o
KSAP). Nie oznacza to wszakże, że statut ten może regulować te sprawy w sposób dowolny,
w oderwaniu od zasad obowiązującego porządku prawnego, w tym także z pominięciem
zasady sądowej kontroli aktów zakładowych. Przepisy ustawy o KSAP oraz "Regulamin
konkursowego postępowania kwalifikacyjnego rekrutacji kandydatów do Krajowej Szkoły
Administracji Publicznej” nie mogą być interpretowane w sposób pozbawiający obywatela
prawa rozpatrzenia jego sprawy przez niezależny sąd. Niedopuszczalne jest przyjmowanie, że
przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego są jedynie działania organów
administracji publicznej. Przeciwnie, zgodnie z postanowieniem art. 6 Europejskiej
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz stosownie do
utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy
przyjąć, że w razie wątpliwości przepisy art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 3 ustawy o NSA dotyczące
zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego powinny być interpretowane
rozszerzająco, a nie zawężająco. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 1 - pkt 4 oraz art. 20 ust. 2 i ust.
3 ustawy o NSA sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego poddane są wszystkie
rozstrzygnięcia i czynności z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru
cywilnoprawnego. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podkreśla się, że z analizy
ustawowych zadań Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wynika, iż decyzje Komisji
Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej dotyczące zakwalifikowania
kandydatów w poczet słuchaczy Szkoły należy uznać za decyzje wydawane w sprawie
administracyjnej. Skarżący Arkadiusz Z. powołał się na tę okoliczność oraz na orzecznictwo
Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące decyzji o przyjęciu w
poczet użytkowników zakładu administracyjnego, tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny
w wydanym postanowieniu nie ustosunkował się do tej argumentacji. W rewizji
nadzwyczajnej podnosi się, że użyty w art. 4 ust. 2 ustawy o KSAP zwrot "decyzje komisji
rekrutacyjnej są ostateczne” wskazuje na administracyjny charakter tego typu rozstrzygnięć.
Oznacza to, że chodzi w tym wypadku o decyzje w rozumieniu art. 1 § 2 pkt 1 KPA i w tym
zakresie w grę wchodzi sytuacja analogiczna do sytuacji, o której mowa w art. 16 zdanie
drugie w związku z art. 141 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym. Natomiast stwierdzenie,
że Komisja Rekrutacyjna Krajowej Szkoły Administracji Publicznej nie jest organem tej
Szkoły byłoby sprzeczne z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy o KSAP. Ponadto w rewizji
nadzwyczajnej zwrócono uwagę także na postanowienia art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy
o KSAP i wynikające z nich perspektywy dla słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji
Publicznej. W szczególności, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, związek kształcenia w
Krajowej Szkole Administracji Publicznej z przyszłym zatrudnieniem (w tym kontekście
należy brać pod uwagę między innymi przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 5 oraz art. 30
ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 89, poz. 402) daje
podstawę dla oceny zaskarżonego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego także
w świetle art. 25 lit.c Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia
19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167). Dlatego wyłączenie kognicji
Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakwalifikowania kandydata
w poczet słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji Publicznej może być oceniane "jako
prowadzące do naruszenia równości dostępu obywateli do służby publicznej”.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.
Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określają przepisy art. 16 - 19
ustawy o NSA. Przepisy te stanowią w szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny
orzeka także w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 16 ust. 1 pkt 1 w związku z art.
20 ust. 3 ustawy o NSA) wydane w innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie
postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (art. 22 ust. 4 ustawy o NSA), o ile wydane zostały one przez organy
administracji publicznej, tzn. przez naczelne lub centralne organy administracji państwowej,
terenowe organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego, względnie przez
inne organy powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej
(art. 20 ust. 2 ustawy o NSA), a rozstrzygnięcia te nie mają charakteru cywilnoprawnego (art.
20 ust. 3 ustawy o NSA).
Krajowa Szkoła Administracji Publicznej została utworzona w drodze ustawowej jako
państwowa jednostka organizacyjna powołana w celu kształcenia i przygotowywania do
służby publicznej kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1
ust. 1 i ust. 2 ustawy o KSAP). Ustawowe zadania Krajowej Szkoły Administracji Publicznej
realizowane są przez zorganizowany zespół osób i przy wykorzystaniu wyodrębnionego w
tym celu majątku (art. 1 ust. 3 oraz art. 3 i art. 9 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o KSAP), na rzecz
słuchaczy, którzy rekrutowani są spośród kandydatów zgłaszających na zasadzie
dobrowolności gotowość podjęcia kształcenia w tej Szkole (art. 4 - 7 ustawy o KSAP).
Wynika stąd, że w świetle obowiązujących uregulowań ustawowych, Krajowa Szkoła
Administracji Publicznej jest typowym przykładem jednostki organizacyjnej administracji
publicznej, która posiada znamiona tzw. zakładu publicznego. W szczególności Krajowa
Szkoła Administracji Publicznej jest organizacyjnie wyodrębnionym zespołem osób i
środków majątkowych (art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 2 i art. 3 ustawy o KSAP), utworzonym w
celu wykonywania ustawowo określonych zadań publicznych (art. 1 ust. 2 ustawy o KSAP),
które polegać mają na świadczeniu kształcenia i przygotowania określonej grupy osób -
użytkowników tego zakładu publicznego (czyli słuchaczy Krajowej Szkoły Administracji
Publicznej - art. 4 ustawy o KSAP) do służby publicznej na stanowiskach wyższych
urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej.
Użytkownikiem, a więc słuchaczem Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, może
być w zasadzie każda osoba, która posiada ukończone studia wyższe (art. 4 ust. 1 in fine
ustawy o KSAP). Jednakże z uwagi na ograniczenia determinowane zarówno zakresem
potrzeb kształcenia tego typu kadr administracji publicznej, jak też wynikające z samych
założeń tego typu kształcenia oraz zakresu możliwości jego realizacji przez Krajową Szkołę
Administracji Publicznej, słuchacze Krajowej Szkoły Administracji Publicznej wyłaniani są
spośród zgłaszających się kandydatów w drodze postępowania rekrutacyjnego (art. 4 ust. 1 in
principio ustawy o KSAP). Postępowanie takie ma charakter prawem regulowanego
postępowania konkursowego i jest przeprowadzane przez powoływaną w tym celu Komisję
Rekrutacyjną (art. 4 ust. 2 in principio w związku z § 20 i nast. Statutu Krajowej Szkoły
Administracji Publicznej oraz postanowienia Regulaminu konkursowego postępowania
kwalifikacyjnego rekrutacji kandydatów do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej). W
wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego Komisja Rekrutacyjna podejmuje
rozstrzygnięcie o przyjęciu lub nie przyjęciu kandydata w poczet słuchaczy Krajowej Szkoły
Administracji Publicznej; decyzje Komisji Rekrutacyjnej w tym względzie są ostateczne (art.
4 ust. 2 in fine ustawy o KSAP).
W świetle powyższych ustaleń, z prawnego punktu widzenia nie ulega wątpliwości,
że decyzja Komisji Rekrutacyjnej rozstrzygająca o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do
Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, ma znamiona decyzji administracyjnej. W
znaczeniu prawnomaterialnym, przedmiotem rozstrzygnięcia jest w tym wypadku przyznanie
lub odmowa przyznania określonej osobie (indywidualnie oznaczonemu kandydatowi) prawa
korzystania ze świadczeń Krajowej Szkoły Administracji Publicznej jako zakładu
publicznego, w ramach konkretnego cyklu szkolenia. W tym kontekście szczególnego
znaczenia nabiera zagadnienie przestrzegania zasady równości, gdy chodzi o zapewnienie
obywatelom możliwości korzystania ze świadczeń zakładu publicznego. W znaczeniu
prawnoformalnym chodzi tu o rozstrzygnięcie podjęte przez prawem upoważniony organ
administracji publicznej (Komisję Rekrutacyjną) i wydane w prawem określonym
postępowaniu (art. 20 ust. 1 oraz art. 20 ust. 4 ustawy o NSA w związku z art. 4 ust. 2 ustawy
o KSAP), mocą którego w konkretnej sytuacji faktycznej ukształtowana zostaje sytuacja
prawna indywidualnie oznaczonej osoby w zakresie możliwości realizacji prawa do
korzystania z usług administracji publicznej świadczonych przez zakład publiczny (w danym
wypadku przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej - art. 1 ust. 2 w związku z art. 4
ustawy o KSAP). W tej sytuacji rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej w kwestii przyjęcia
lub odmowy przyjęcia do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, o których mowa w art.
4 ust. 2 in fine ustawy o KSAP, mają charakter decyzji administracyjnych i na podstawie art.
16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z dnia 1
marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta
Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu
postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach sądowych
cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 39313
KPC orzekł jak w sentencji.
========================================