Pełny tekst orzeczenia

Wyrok z dnia 6 listopada 1997 r.
III RN 50/97
Przepisy ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego
Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), jako ustawy ustrojowej szczególnej
względem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity
tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), powinny być interpretowane w spo-
sób ścisły i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju i funkcjo-
nowania samorządu terytorialnego w Polsce (zasada pomocniczości i zasada
domniemania kompetencji samorządowych gmin, wynikające z preambuły oraz
art. 164 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
Dz.U. Nr 78, poz. 483).
Przewodniczący SSN: Andrzej Wasilewski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Jerzy
Kwaśniewski, Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 1997 r. sprawy ze skargi
Gminy Warszawa-Ursynów na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 29
lipca 1996 r. [...] w przedmiocie statutu Miasta Stołecznego Warszawy na skutek rewizji
nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 1997 r. [...]
o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną.
U z a s a d n i e n i e
Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów, w wykonaniu uchwały Nr 232 Rady Gminy
Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r., wniósł w dniu 23 września 1996 r. w trybie
art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z
1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie na Statut Miasta Stołecznego Warszawy w jego brzmieniu ustalonym w
załączniku Nr 1 do uchwały Nr XVII/93/95 Rady Miasta Stołecznego Warszawy (M.P. Nr
20, poz. 251) ze zmianami wynikającymi z uchwały Nr XXXIII/271/96 Rady Miasta
Stołecznego Warszawy z 17 czerwca 1996 r., która jednakże nie została opublikowana,
ale następnie została zastąpiona uchwałą Nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego
Warszawy z 29 lipca 1996 r. zmieniającą uprzednią uchwałę w sprawie przyjęcia
Statutu Miasta Stołecznego Warszawy (M.P. Nr 56, poz. 516). W skardze tej
zarzucono, że przepisy § 1, § 6 pkt 2 (zwłaszcza lit. a-h), § 9 pkt 5, § 9 pkt 8 lit. f, § 9
pkt 8 lit. h, § 9 pkt 14, § 13 pkt 6-pkt 7, § 18 pkt 1-pkt 5, § 19 ust. 1, § 20, § 21, § 22, §
23, § 24 ust. 2, § 25, § 30 ust. 1-ust. 2 oraz § 37 tego Statutu rażąco naruszają interes
prawny Gminy Warszawa-Ursynów, a także jej ustawowo określone uprawnienia
(kompetencje) oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności tych przepisów. W uza-
sadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy pub-
liczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów. Wynika stąd, że inne podmioty prawne, w tym także związek komunalny
m.st. Warszawy, mogą podejmować zadania publiczne z zakresu działania gmin jedy-
nie na podstawie wyraźnych postanowień ustawowych lub wyraźnego upoważnienia
przez zainteresowaną gminę. W skardze podkreśla się, że ustawa z dnia 25 marca
1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) w
zasadzie kształtuje pozycję prawną wszystkich gmin warszawskich w kwestii zakresu
ich działania oraz ustroju wedle ogólnych zasad ustawy o samorządzie terytorialnym,
określając równocześnie expressis verbis wszelkie odstępstwa w tym względzie,
zwłaszcza w art. 2, art. 5 oraz w rozdziale 3. ?Przepisy szczególne dotyczące gruntów
warszawskich@. Dlatego każde rozszerzenie zakresu działania oraz kompetencji
organów związku gmin warszawskich utworzonego ustawą o ustroju m.st. Warszawy
wymaga, zdaniem skarżącego, wyraźnej i odrębnej podstawy ustawowej lub zgody
gmin warszawskich. Tymczasem zasadę tę naruszają postanowienia § 1 oraz § 6 pkt 2
lit. a-h Statutu m.st. Warszawy dotyczące zakresu działania oraz pozycji prawnej m.st.
Warszawy, § 9 pkt 8 lit. f oraz lit. h, § 9 pkt 14, a także § 13 pkt 6 tego Statutu, które do-
tyczą uprawnień organów m.st. Warszawy, § 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 1-pkt 5, § 19
ust. 1, § 20, § 21,§ 22, § 23, § 24 ust. 2, § 25 tego Statutu dotyczące kompetencji m.st.
Warszawy w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego oraz wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospoda-
rowania terenu, które z mocy wyraźnych postanowień ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym z 1994 r. należą do gmin, a także postanowienia § 30 ust. 1-ust. 2 oraz
§ 37 tego Statutu, które dotyczą składek pieniężnych gmin, jako finansowego udziału
gmin w realizacji zadań i przedsięwzięć publicznych na terenie m.st. Warszawy. W toku
postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca
przedstawiła swoje stanowisko w kwestii procesowych aspektów stosowania art. 101
ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Strona skarżąca wyjaśniła, że wymagane
art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym uprzednie wezwanie Rady m. st.
Warszawy do usunięcia naruszenia zostało skutecznie wypełnione już w wykonaniu
uchwały Rady Gminy Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r., która dotyczyła statutu
m. st. Warszawy w wersji uwzględniającej zmiany wynikające z uchwały Rady m. st.
Warszawy z 17 czerwca 1996 r. Wprawdzie uchwała Rady m. st. Warszawy z 17
czerwca 1996 r. nigdy nie została opublikowana, tym niemniej - zdaniem strony
skarżącej - nie sposób zaprzeczyć, że została ona formalnie podjęta przez Radę m. st.
Warszawy i stanowiła w danym czasie ważne, choć jeszcze nie mające mocy
powszechnie obowiązującej, oświadczenie woli Rady m. st. Warszawy. Wezwanie Rady
Gminy Warszawa-Ursynów z 18 czerwca 1996 r. nie zostało uwzględnione przez Radę
m. st. Warszawy. Wprawdzie w dniu 29 lipca 1996 r. Rada m. st. Warszawy kolejną
uchwałą reasumowała swoją uchwałę w sprawie zmiany statutu z 17 czerwca 1996 r.,
ale równocześnie w tym samym dniu uchwaliła nową wersję zmian statutu m. st.
Warszawy, która zawierała również postanowienia identyczne, jak te wynikające z
uchwały podjętej 17 czerwca 1996 r., które wcześniej zostały już zakwestionowane
przez Radę Gminy Warszawa-Ursynów. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie
istniała już potrzeba ponownego wzywania Rady m. st. Warszawy do usunięcia tych
samych naruszeń interesu prawnego gminy, które wynikały z kolejnej uchwały Rady m.
st. Warszawy. Z tej przyczyny, bezpośrednio po opublikowaniu wspomnianej uchwały
Nr XXXV/308/96 Rady m. st. Warszawy z 29 lipca 1996 r., Gmina Warszawa-Ursynów
wystąpiła już bezpośrednio ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez
ponawiania wezwania do usunięcia naruszeń w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym.
Pełnomocnik Rady m. st. Warszawy wniósł o odrzucenie skargi argumentując: że
art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym stosuje się tylko do uchwał gmin, a
nie do uchwał związku komunalnego jakim jest m. st. Warszawa (na co ma wskazywać
brak stosownego odesłania w przepisach art. 73a oraz art. 64 ust. 5 ustawy o
samorządzie terytorialnym); że skarga tego typu nie może dotyczyć statutu m. st.
Warszawy, który jest uchwalany w szczególnym trybie (art. 14 ustawy o ustroju m. st.
Warszawy); że możliwość złożenia skargi wyłączona jest w tym wypadku także na
podstawie art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), bowiem w strukturze związku komunalnego
powstają szczególne stosunki nadrzędności i podległości pomiędzy m. st. Warszawą a
gminami warszawskimi; że skarżąca nie ma legitymacji prawnej do zaskarżenia statutu
występując jako podmiot prawa publicznego (imperium), podczas gdy kwestionowane
postanowienia statutu dotyczą wykonywania uprawnień właścicielskich (dominium) w
odniesieniu do określonych składników majątkowych; a ponadto, że w skardze nie
wykazano związku pomiędzy kwestionowanymi postanowieniami statutu a wynikającymi
z nich skutkami polegającymi na naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Wreszcie
pełnomocnik strony pozwanej zarzucił także, że formalnie rzecz ujmując, skarżący nie
zadośćuczynił wymaganiu prawnemu dla złożenia skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego w niniejszej sprawie, bowiem przed jej wniesieniem nie wezwał Rady
m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami
przedmiotowej uchwały Rady m. st. Warszawy z 29 lipca 1996 r. Wezwanie
wcześniejsze dotyczyło natomiast uchwały Rady m. st. Warszawy, która nigdy nie
została opublikowana, a więc nie miała mocy obowiązującej i w związku z tym nie
mogła naruszać interesów prawnych lub obowiązków skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 1997 r., II
SA 1522/96, odrzucił skargę w części dotyczącej § 6 pkt 2 lit. i-j, § 9 pkt 8 lit. f oraz lit. h,
§ 18 pkt 1 oraz pkt 5, § 19 ust. 1, § 20, § 21, § 22 pkt 1 oraz pkt 3-pkt 5, § 23 i § 30 ust.
2-ust. 6 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały
Nr XXXV/308/96 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 29 lipca 1996 r. (M.P. Nr 56,
poz. 516); stwierdził nieważność w części dotyczącej postanowień § 9 pkt 5, § 13 pkt 7,
§ 18 pkt 2 oraz pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 i § 37 tego Statutu; oraz oddalił skargę w
pozostałych częściach, a więc w odniesieniu do postanowień § 6 pkt 2 lit. a-lit. h, § 13
pkt 6, § 18 pkt 3, § 24 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 przedmiotowego Statutu. W uzasadnieniu
wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 101 ust. 1 ustawy o
samorządzie terytorialnym był jednolicie interpretowany w orzecznictwie i w doktrynie
jako stanowiący podstawę prawną zaskarżenia do sądu administracyjnego także
postanowień statutu gminy, które naruszają interes prawny podmiotu wnoszącego
skargę i to bez względu na to o jaki interes prawny gminy w konkretnym wypadku
chodzi. Następnie, biorąc pod uwagę, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym wyraźnie stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę gminy
może być złożona ?po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia@, Naczelny
Sąd Administracyjny uznał, że wezwanie takie należy traktować jako czynność
procesową, której celem jest: ?wykorzystanie przedsądowego postępowania do
uwzględnienia roszczeń podmiotu kierującego wezwanie@ i stąd wyprowadził wniosek
o możliwości występowania do właściwego organu z tego typu wezwaniem już od chwili
podjęcia uchwały, a nie dopiero od chwili jej opublikowania. Dzięki temu osiąga się
dodatkowo tak zawsze ważną stabilność obowiązujących aktów prawnych, jakimi są
przepisy gminne, a wśród nich zwłaszcza statut (wskazuje na to wyraźnie także
dyspozycja przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). Równocześnie
przyjąwszy, że wynikająca z art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
zasada, iż sąd nie jest związany granicami skargi, nie może służyć konstruowaniu
?luźnego pojęcia sprawy@ będącej przedmiotem orzekania, Naczelny Sąd
Administracyjny odrzucił żądania skargi w takim zakresie, w jakim dotyczyły one naru-
szeń prawa, które nie były ze strony skarżącej przedmiotem uprzedniego wezwania do
ich usunięcia przez stronę pozwaną. W pozostałym zakresie uwzględnione zostały te
zarzuty podniesione w skardze, co do których stwierdzono, iż postanowienia statutu m.
st. Warszawy są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i z tej przyczyny Sąd
stwierdził ich nieważność; dotyczy to w szczególności postanowień § 9 pkt 5, § 13 pkt 7,
§ 18 pkt 2 i pkt 4 oraz § 22 pkt 2 Statutu m. st. Warszawy, które naruszają ustawowe
kompetencje gmin warszawskich w zakresie sporządzania miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, a więc w zakresie tzw. zadań własnych gmin (art.
2, art. 4 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,
Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), postanowienia § 25 Statutu m. st. Warszawy wyraźnie
sprzecznego z art. 39 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz
postanowienia § 37 Statutu m. st. Warszawy jako sprzecznego z art. 37 ust. 2-ust. 5
ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Natomiast pozostałe zarzuty skargi
zostały oddalone, jako bezzasadne.
Rewizja nadzwyczajna Ministra Sprawiedliwości od tego wyroku Naczelnego
Sądu Administracyjnego zarzuca rażące naruszenie art. 27 ust. 2 w związku z art. 16
ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 101 ust. 1
ustawy o samorządzie terytorialnym, a także art. 5 pkt 1 i art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju
miasta stołecznego Warszawy oraz art. 11 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagos-
podarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze-
kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego
rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że
Naczelny Sąd Administracyjny podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w ogóle
nie ustosunkował się do sformułowanego już wcześniej w toku postępowania zarzutu, iż
w świetle postanowienia art. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, art. 101
ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym nie może stanowić podstawy prawnej dla
skarg gmin warszawskich na uchwały Rady m. st. Warszawy. Dalej w rewizji
nadzwyczajnej wywodzi się, że nawet jeżeli przyjąć, iż statut m. st. Warszawy podlega
kontroli sądowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, to w
rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie ocenił podstawowe
zagadnienie procesowe dotyczące wynikającego z tego przepisu ustawy obowiązku
skarżącego w przedmiocie uprzedniego wezwania Rady m. st. Warszawy do usunięcia
zarzucanego naruszenia interesu prawnego. W opinii Ministra Sprawiedliwości w
niniejszej sprawie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego była niedopusz-
czalna i podlegała odrzuceniu, bowiem skarżący nie wezwał Rady m. st. Warszawy do
usunięcia naruszeń prawa, które jego zdaniem wynikają z uchwały Rady m. st.
Warszawy z 29 lipca 1996 r. Wezwanie o usunięcie tego typu naruszeń prawa skie-
rowane przez skarżącego do Rady m. st. Warszawy dotyczyło uchwały Rady m. st.
Warszawy z 17 czerwca 1996 r., która nigdy nie została opublikowana i w związku z
tym nie weszła w życie, a następnie została reasumowana przez Radę m. st. Warszawy
w dniu 29 lipca 1996 r. i w tej sytuacji w ogóle nie mogła wywołać skutku prawnego
polegającego na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ponadto,
w opinii rewizji nadzwyczajnej, na brak możliwości zaskarżenia statutu m. st. Warszawy
w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje także szczególny
tryb prawny opracowywania i wprowadzania w życie tego statutu (art. 14 ustawy o
ustroju miasta stołecznego Warszawy). Natomiast przeciwko stwierdzeniu nieważności
§ 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 2 i pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 oraz § 37 Statutu m. st.
Warszawy przemawiają, zdaniem rewizji nadzwyczajnej, wyraźne postanowienia art. 5
pkt 1 i art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz art. 11 ust. 2 i
art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona.
Rewizja nadzwyczajna zarzuca rażące naruszenie prawa przez Naczelny Sąd
Administracyjny, ponieważ Sąd ten wyrokiem z 27 stycznia 1997 r. [...] rozpoznał
skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w dniu 23 września
1996 r. przez Gminę Warszawa-Ursynów na uchwałę Nr XXX/308/96 Rady m.st.
Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. w przedmiocie statutu m.st. Warszawy. Zarzut rewizji
nadzwyczajnej opiera się na twierdzeniu, że art. 101 ustawy o samorządzie terytorial-
nym w ogóle nie może stanowić podstawy prawnej dla skargi gmin warszawskich na
uchwały organów m.st. Warszawy, bowiem m.st. Warszawa jest związkiem komunal-
nym, a nie gminą i dlatego, zgodnie z dyspozycją art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r.
o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), w sprawach nie
uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy należy stosować
wyłącznie te przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, które dotyczą związków
komunalnych (art. 64 i następne ustawy o samorządzie terytorialnym), a nie gmin w
ogóle. A ponadto, należy mieć w tym wypadku na uwadze także i to, że z przepisów
ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wynika, iż uchwała w sprawie statutu
m.st. Warszawy podejmowana jest w szczególnym trybie prawnym. Tymczasem
Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywiódł w uzasadnieniu swego wyroku, że
zarówno w świetle obowiązujących przepisów ustawowych (w danym wypadku na
szczególną uwagę zasługują postanowienia art. 101 ustawy o samorządzie
terytorialnym oraz art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy o Naczelnym Sądzie Admi-
nistracyjnym), jak i dotychczasowej praktyki ich stosowania, nie ma żadnych podstaw
do kwestionowania kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach ze skargi
gminy na uchwały organów związku komunalnego podejmowane w sprawach z zakresu
administracji publicznej, w tym także w sprawie statutu związku komunalnego, w skład
którego wchodzi skarżąca gmina. Gdyby nawet założyć, iż sporny jest pogląd prawny,
że podstawą skargi gminy warszawskiej na uchwałę w sprawie statutu m.st. Warszawy
jako związku gminnego może być art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, to
pozostaje poza sporem, że podstawą prawną skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego może być w tym wypadku art. 16 ust. 5 lub ust. 6 ustawy o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co wynika wprost ze sposobu sformułowania
dyspozycji tych przepisów prawnych. Co więcej, w wypadku art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 w
związku z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym legitymacja
prawna dla wniesienia skargi nie jest warunkowana potrzebą wykazania naruszenia
interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, ale jedynie zarzutem
naruszenia obowiązującego porządku prawnego.
Kolejny zarzut rewizji nadzwyczajnej polega na tym, że nawet jeśli przyjąć, że w
danym wypadku dopuszczalne było złożenie skargi w trybie art. 101 ustawy o
samorządzie terytorialnym, to skarga i tak powinna zostać w całości odrzucona przez
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995
r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ponieważ
dotyczy ona naruszeń prawa wynikających z uchwały Nr XXXV/308/96 Rady m.st.
Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r., która weszła w życie z dniem opublikowania (§ 4 tej
uchwały, a opublikowana została w Monitorze Polskim z dnia 18 września 1996 r. Nr
56, poz. 516), a w odniesieniu do tej uchwały skarżący w ogóle nie skierował do Rady
m.st. Warszawy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia
naruszeń prawa, jakie Burmistrz Gminy Warszawa-Ursynów, w wykonaniu uchwały Nr
232 Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 18 czerwca 1996 r., skierował do Rady
m.st. Warszawy dotyczyło bowiem naruszeń prawa wynikających z uchwały Nr
XXXIII/271/96 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 czerwca 1996 r., która nigdy nie została
opublikowana (została ona zmieniona i zastąpiona uchwałą Nr XXXV/308/96 Rady m.st.
Warszawy z dniu 29 lipca 1996 r.), a więc w ogóle nie weszła w życie i dlatego nie
mogła wywołać żadnych skutków prawnych, a tym samym nie mogła także naruszyć
interesów prawnych lub uprawnień skarżącej Gminy. W tym wypadku ocena zasadności
podniesionego zarzutu powinna uwzględniać w szczególności następujące okoliczności.
Po pierwsze, należy mieć na uwadze, że uchwałę Nr XXXIII/271/96 z dnia 17 czerwca
1996 r. Rady m.st. Warszawy trzeba traktować jako rodzaj tzw. wypowiedzi
performatywnej, czyli wypowiedzi, mocą której w procedurze prawotwórczej przez sam
fakt jej dokonania ustanowiona już zostaje norma prawna o określonej treści, która nie
ma jeszcze wprawdzie mocy powszechnie obowiązującej, ale jej bezpośrednim
skutkiem prawnym jest powstanie po stronie właściwego organu obowiązku dokonania
jej publikacji (chodzi więc o kolejną wypowiedź performatywną) w określonym trybie, w
wyniku której wcześniej sformułowana norma uzyskuje moc powszechnie
obowiązującą. Organ obowiązany do dokonania publikacji uchwały nie ma więc żadnej
kompetencji do dokonania jakiejkolwiek zmiany w treści wypowiedzi skierowanej do
publikacji. Dlatego też trafnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego, że przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie
terytorialnym obowiązek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia może być
skierowany do właściwego organu począwszy od dnia podjęcia uchwały, której
postanowienia z chwilą jej opublikowania (lub wejścia w życie) będą naruszały interes
prawny podmiotu kwestionującego daną uchwałę. Tym bardziej, że umożliwia to w
konkretnym wypadku doprowadzenie do skorygowania zakwestionowanej uchwały
przez organ, który ją podjął, jeszcze przed jej opublikowaniem, a dzięki temu pozwala
uniknąć opublikowania aktu normatywnego dotkniętego wadami i w następstwie sprzyja
stabilizacji publikowanych aktów prawnych, które nie będą musiały być później z tych
przyczyn uchylane lub zmieniane. Konstatacja ta dotyczy przy tym nie tylko zasady
realizacji wymogu prawnego ?wezwania do usunięcia naruszenia@, o którym mowa w
art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, ale także analogicznego wymogu
prawnego warunkującego wniesienie skargi na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 w
związku z art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Uprzednie ?wezwanie organu do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa@
warunkuje dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd
Administracyjny (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 34 ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), a w niniejszej sprawie Naczelny Sąd
Administracyjny ustalił, że skarga Gminy Warszawa-Ursynów dotycząca uchwały Nr
XXXV/308/96 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 lipca 1996 r. poprzedzona została jedy-
nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dotyczącym wcześniejszej uchwały Nr
XXXIII/271/96 z 17 czerwca 1996 r. Rady m.st.Warszawy, która nie została opubli-
kowana, ale została zmieniona zaskarżoną uchwałą powtarzającą w swej treści także
postanowienia wcześniej zakwestionowane przez skarżącego jako naruszające prawo.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na zasadę braku związania sądu
granicami skargi (art. 51 i art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w
związku z art. 378 i 379 KPC), trafnie przyjął, że w danym wypadku złożona skarga
mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Sąd, ale jedynie w takim
zakresie, w jakim zarzuty skargi dotyczyły naruszeń prawa, które występowały już we
wcześniejszej uchwale Nr XXXIII/271/96 z 17 czerwca 1996 r. Rady m.st. Warszawy,
zmienionej następnie zaskarżoną uchwałą i równocześnie o ile zostały one wyraźnie
wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa, jakie na podstawie uchwały Nr
232 z 18 czerwca 1996 r. Rady Gminy Warszawa-Ursynów skierowane zostało do Rady
m.st. Warszawy. W konsekwencji, w pozostałym zakresie skarga została odrzucona
przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zarzut rewizji nadzwyczajnej dotyczący braku podstaw prawnych dla stwier-
dzenia nieważności uchwały Nr XXXV/308/96 z 29 czerwca 1996 r. Rady m.st. Warsza-
wy w odniesieniu do § 9 pkt 5, § 13 pkt 7, § 18 pkt 2 i pkt 4, § 22 pkt 2, § 25 i § 37 jest
niezasadny.
Stosownie do postanowienia art. 5 pkt 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego
Warszawy do zakresu działania m.st.Warszawy należą sprawy: ?planowania strategii
rozwoju i zagospodarowania m.st. Warszawy@, a zgodnie z brzmieniem art. 8 pkt 5 tej
ustawy do wyłącznej właściwości Rady m.st. Warszawy należy: ?uchwalanie progra-
mów rozwoju i planów zagospodarowania m.st. Warszawy, w tym określanie ustaleń
wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodaro-
wania przestrzennego@. Sformułowania obu wymienionych przepisów prawnych w
żadnym wypadku nie dają podstawy do przyjęcia jakoby gminy warszawskie zostały
pozbawione kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. Należy w szczegól-
ności mieć na uwadze, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy jest ustawą
ustrojową szczególną (lex specialis) względem ustawy o samorządzie terytorialnym,
która w tym zakresie pełni rolę ogólnej ustawy ustrojowej dotyczącej samorządu
terytorialnego w Polsce (lex generalis). Z tej przyczyny postanowienia ustawy o ustroju
miasta stołecznego Warszawy muszą być interpretowane w sposób ścisły (dodatkowo
wskazuje na to wyraźnie dyspozycja art. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego
Warszawy) i zgodnie z zasadami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju oraz fun-
kcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, w tym w szczególności zgodnie z
zasadą pomocniczości (wyrażoną w preambule do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz zgodnie z generalną zasadą
domniemania kompetencji samorządowych na rzecz gmin (art. 164 ust. 3 Konstytucji
RP). Obowiązujące przepisy ustawowe przesądzają przy tym w sposób wyraźny i
bezsporny zarazem, że opracowywanie i uchwalanie miejscowych planów zagospo-
darowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w
związku z art. 4 oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu
przestrzennym, Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz wydawanie decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzen-
nym) należy do kompetencji gminy, która wykonuje je w ramach tzw. zadań własnych
oraz obowiązkowych (art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4, art. 6,
art. 7 i art. 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast zadania i
kompetencje z zakresu planowania przestrzennego, które na podstawie art. 5 pkt 1 oraz
art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy przyznane zostały Miastu i
Radzie Miasta Stołecznego Warszawy powinny być interpretowane ściśle i odpowiadają
w istocie analogicznym zadaniom oraz kompetencjom, jakie w zakresie
zagospodarowania przestrzennego posiadają także terenowe organy rządowej
administracji ogólnej (art. 57 i nast. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Przedstawiona interpretacja obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego nie może
być przy tym podważona także poprzez powołanie się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 4 lit.
d ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że zarząd gminy, po
podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu także z: ?zarządem miasta
będącego obowiązkowym związkiem gmin (...) w zakresie zgodności z miejscowym
planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta@. Z tak sformułowanego
przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który niejako incydentalnie
wspomina o rzekomej kompetencji zarządu miasta stanowiącego obowiązkowy związek
gmin do opracowywania ?miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego@, nie
można w żadnym razie wyprowadzać wniosków, które byłyby sprzeczne zarówno z
przepisami wymienionych wcześniej ustaw ustrojowych dotyczących zadań i
kompetencji samorządu terytorialnego (w szczególności na szczeblu gminy), jak i
niezgodne z wyraźnymi postanowieniami innych przepisów samej ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z art. 7, art. 8 i art. 12 tej ustawy).
Pozostaje przeto przyjąć, że użyty w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. d in fine ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym zwrot ?miejscowy plan zagospodarowania przes-
trzennego@ stanowi jedynie przykład tzw. mimowolnego błędu w tekście aktu norma-
tywnego (lapsus calami) i w danym wypadku powinien być rozumiany po prostu jako
zwrot odnoszący się do ?planu zagospodarowania miasta stołecznego Warszawy@, o
którym jest mowa w art. 8 pkt 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Dla-
tego w pełni zasadne jest stwierdzenie nieważności przepisów § 9 pkt 5, § 13 pkt 7 i §
25, § 18 pkt 2 i pkt 4 oraz § 22 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy stanowiącego
załącznik nr 2 do uchwały Nr XXXV/308/96 z 29 lipca 1996 r. Rady m.st. Warszawy,
skoro naruszają one przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz
ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie jest również trafny wyrażony w rewizji nadzwyczajnej pogląd, że § 37 Statutu
Miasta Stołecznego Warszawy nie narusza prawa. Przeciwnie, stosownie do wyraźnego
postanowienia art. 37 ust. 2 w związku z art. 35 ustawy o ustroju miasta stołecznego
Warszawy, niepodzielne składniki mienia należącego do gmin warszawskich, które
służą realizacji zadań więcej niż jednej gminy, stały się wspólną własnością właściwych
gmin, przy czym w braku porozumienia co do ustalenia udziałów we współwłasności
właściwa jest droga sądowa. Natomiast do czasu utworzenia dobrowolnych związków
komunalnych mających zarządzać niepodzielnymi składnikami mienia gmin
warszawskich istniejące przedsiębiorstwa, zakłady i inne jednostki organizacyjne,
służące realizacji zadań publicznych o znaczeniu dla całego miasta lub kilku gmin, są
podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy (art. 37 ust. 4 tej
ustawy), który w tym zakresie pełni de facto funkcję przymusowego zarządcy majątku
wspólnego gmin. Dlatego trafny jest pogląd prawny, że w tym zakresie rozliczanie
nakładów oraz kosztów sprawowanego zarządu mieniem wspólnym gmin warszawskich
powinno się odbywać na podstawie stosownych rachunków i ryczałtów, a nie w drodze
publicznoprawnych składek wpłacanych przez gminy warszawskie w trybie określonym
w § 37 Statutu Miasta Stołecznego Warszawy. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności
tego postanowienia Statutu jest również zasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 10 ustawy z
dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń
Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układo-
wym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w
sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) w związku z
art. 393
12
KPC orzekł, jak w sentencji.
========================================