Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 14 kwietnia 1999 r.
II UKN 161/99
Przepisy o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecz-
nych nie przewidują możliwości uznania nieważności decyzji organu rentowe-
go.
Przewodniczący: SSN Andrzej Kijowski, Sędziowie SN: Roman Kuczyński,
Jadwiga Skibińska-Adamowicz (sprawozdawca).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 1999 r. na posiedzeniu
niejawnym sprawy z wniosku Jacka R. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecz-
nych-Oddziałowi w P. o zapłatę składek, na skutek kasacji wnioskodawcy od posta-
nowienia Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1998 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
o d d a l i ć kasację.
U z a s a d n i e n i e
Sąd Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie posta-
nowieniem z dnia 29 września 1998 r. [...], sprostowanym postanowieniem Sądu
Apelacyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 1998 r. [...], odrzucił odwołania Jacka
R. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w P. z dnia 26 sierpnia
1996 r. oraz od decyzji wymienionego organu z dnia 24 marca 1998 r.
Sąd Wojewódzki ustalił, że dnia 21 kwietnia 1998 r. wnioskodawca złożył
wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu rentowego z dnia 26 sierpnia
1996 r. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 w związku z art.
47 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych. W decyzji
tej organ rentowy obciążył wnioskodawcę obowiązkiem zapłacenia składek na ubez-
pieczenie społeczne pracowników za okres od 25 sierpnia 1995 r. do 30 czerwca
1996 r. w kwocie 56.527,44 zł. Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy dotyczące
2
postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewidują moż-
liwości uznania nieważności decyzji, wobec czego wniosek z dnia 21 kwietnia 1998 r.
potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia 26 sierpnia 1996 r., a następnie odrzucił
je jako spóźnione (art. 4779
§ 1 KPC). Sąd Wojewódzki ponadto podniósł, że wnios-
kodawca był prawidłowo pouczony o sposobie i terminie zaskarżenia decyzji oraz że
nie podał żadnych szczególnych okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie
terminu; poza tym przekroczenie terminu do wniesienia odwołania było nadmierne.
Sąd Wojewódzki ustalił również, że decyzją z dnia 24 marca 1998 r. organ
rentowy obciążył powoda należnością z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne
pracowników za lipiec i sierpień 1996 r. w kwocie 1.784,99 zł, lecz jest to decyzja
„ustalająca spłatę należności w ramach układu ratalnego”, a więc decyzja uznanio-
wa, od której stosownie do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organi-
zacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych nie przysługuje odwołanie.
Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 grudnia 1998 r. od-
dalił zażalenie wnioskodawcy na postanowienie odrzucające jego odwołanie od de-
cyzji z dnia 26 sierpnia 1996 r., a co do postanowienia odrzucającego odwołanie od
decyzji z dnia 24 marca 1998 r. – uchylił je i umorzył postępowanie w sprawie.
Sąd drugiej instancji podniósł, że decyzja organu rentowego z dnia 26 sierpnia
1996 r., obciążająca Jacka R. obowiązkiem zapłacenia składek na ubezpieczenie
społeczne pracowników, została mu doręczona dnia 16 sierpnia 1996 r. Zawierała
ona informację o prawie odwołania się do sądu i wskazywała miesięczny termin do
wniesienia odwołania. Wnioskodawca jednak złożył odwołanie z poważnym przekro-
czeniem tego terminu. Słusznie więc Sąd Wojewódzki uznał, że nadmierność prze-
kroczenia terminu i brak jakichkolwiek szczególnych okoliczności nie pozwalały roz-
poznać odwołania. Jednocześnie Sąd Apelacyjny uznał za niewiarygodne twierdze-
nia wnioskodawcy, że nie wiedział o decyzji z dnia 26 sierpnia 1996 r. Przeczy temu
fakt złożenia dnia 12 lutego 1998 r. (za pośrednictwem pełnomocnika) wniosku o
rozłożenie należności głównej na raty. Ponadto, Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko
Sądu Wojewódzkiego, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26
sierpnia 1996 r. jest w istocie odwołaniem od tej decyzji. Tylko bowiem taki środek
zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wymiaru składek
jest przewidziany w Kodeksie postępowania cywilnego. W jego wyniku Sąd Woje-
wódzki może albo oddalić odwołanie, albo zmienić decyzję w całości lub w części
(art. 47714
§ 1 i 2 KPC). Gdy chodzi o decyzję z dnia 24 marca 1998 r. Sąd drugiej
3
instancji zaznaczył, że wnioskodawca nie składał od niej odwołania, wobec czego w
tym zakresie Sąd Apelacyjny na podstawie art. 386 § 3 w związku z art. 397 i na
podstawie art. 355 KPC uchylił postanowienie Sądu Wojewódzkiego i umorzył postę-
powanie.
Od postanowienia Sądu Apelacyjnego w części oddalającej zażalenie na pos-
tanowienie o odrzuceniu odwołania od decyzji z dnia 26 sierpnia 1996 r. (pkt 2 sen-
tencji) wnioskodawca złożył kasację, opartą na zarzucie naruszenia przepisów postę-
powania, tj. art. 379 pkt 1, art. 378 § 1, art. 4779
§ 1, art. 142 § 1 i 2 KPC albo art.
109 § 1 i art. 39 KPA, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie
zaskarżonego postanowienia w punkcie 2 i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjne-
mu do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie kasacji na posiedzeniu nie-
jawnym (ze względu na zrzeczenie się rozprawy).
Zdaniem wnioskodawcy, Sąd Apelacyjny pominął to, że Sąd Wojewódzki nie
rozpoznał istoty sprawy. Wnioskodawcy chodziło bowiem o niedopuszczalność usta-
lenia, że jest on odpowiedzialny za składki innego podmiotu, tymczasem Sąd Woje-
wódzki rozpoznał sprawę jako sprawę „o składki na ubezpieczenie społeczne pra-
cowników”. Ze względu więc na przedmiot żądania wnioskodawcy i okoliczności
sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy art. 180 i art. 181 KPA. Wnioskodawca,
w okresie objętym decyzją, nie zatrudniał pracowników i nie miał obowiązku opłaca-
nia składek. Podmiotem odpowiedzialnym za składki była spółka. Jedyną więc drogą
do zwolnienia go od tego obowiązku było stwierdzenie nieważności decyzji, czemu
nie sprzeciwiały się wymienione wyżej przepisy, dopuszczające stosowanie procedu-
ry administracyjnej wtedy, gdy dany rodzaj postępowania nie jest odmiennie uregulo-
wany w przepisach dotyczących ubezpieczeń społecznych.
Ponadto skarżący zarzucił, że Sąd Apelacyjny potraktował dowód doręczenia
„jakiegoś” pisma w dniu 16 września 1996 r., jako dowód doręczenia decyzji z dnia
26 sierpnia 1996 r. Podkreślił, że w drugiej połowie 1996 r. otrzymał „cały szereg
pism z O/P.”, nie otrzymał natomiast zaskarżonej decyzji. Jej doręczenie nastąpiło
dopiero dnia 8 kwietnia 1998 r. Kwestia doręczenia decyzji ma istotne znaczenie dla
rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem została doręczona wnioskodawcy, to tym sa-
mym otworzyła się droga procedury administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia
nieważności decyzji, z tym że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku byłby
– zgodnie z art. 157 § 1 KPC – organ wyższego stopnia, czyli Centrala ZUS. Jeżeli
natomiast omawiana decyzja nie została doręczona, wniosek o stwierdzenie jej nie-
4
ważności powinien być potraktowany jako odwołanie w trybie art. 127 KPA i przesła-
ny organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Według art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finan-
sowaniu ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze
zm.) organem wykonującym zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego jest Zak-
ład Ubezpieczeń Społecznych, który jest centralnym organem administracji pańs-
twowej. Do jego zadań należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na
ubezpieczenie społeczne (art. 11 ust. 1 pkt 3). W myśl art. 23 ust. 1 ustawy, od decy-
zji oddziałów w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego, świadczeń z fundu-
szu alimentacyjnego oraz innych świadczeń należących do właściwości Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu, w terminie i
według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (z
uwzględnieniem przepisów tej ustawy).
W Kodeksie postępowania cywilnego postępowanie w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych regulują przepisy od art. 4778
do 47714a
, a także przepisy
wspólne dla tych spraw oraz dla spraw z zakresu prawa pracy zawarte w art. 459-
476. Przepis art. 4778
KPC stanowi, że sprawy, w których wniesiono odwołanie od
decyzji organów rentowych, należą do sądów wojewódzkich, natomiast art. 476 § 2
KPC zalicza do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych między innymi sprawy, w
których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych dotyczących ubezpie-
czeń społecznych, emerytur i rent oraz innych świadczeń w sprawach należących do
właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Kodeks postępowania cywilnego
normuje również inne kwestie związane z zaskarżaniem decyzji organu rentowego,
takie jak: termin i sposób wniesienia odwołania (art. 4779
), treść odwołania i jego wa-
runki formalne (art. 47710
§ 1), sposoby rozstrzygnięcia (art. 47714
§ 1 i 2). Z przeds-
tawionych przepisów ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. oraz Kodeksu postępowania
cywilnego wynika więc, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, zakoń-
czonych wydaniem decyzji przez organ rentowy, postępowanie odwoławcze toczy się
według zasad określonych w tym Kodeksie, a zatem, że przepisy te tworzą łącznie
system (tryb) rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w art. 180 i art. 181 KPA przyto-
5
czonych przez wnioskodawcę w kasacji, lecz odmiennie zinterpretowanych przez
Sąd Najwyższy.
Przepis art. 180 KPA w § 1 stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń
społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń
społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach, natomiast w
§ 2 wyjaśnia, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się
sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach
emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z
przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na
ubezpieczenie społeczne. Jak łatwo zauważyć, w wymienionych sprawach pierw-
szeństwo w zastosowaniu mają przepisy szczególne, natomiast przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego stosuje się wtedy, gdy określonej kwestii nie nor-
mują przepisy szczególne. Mówiąc inaczej, w sprawach z zakresu ubezpieczeń spo-
łecznych organy właściwe w sprawach ubezpieczeń społecznych stosują wszystkie
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, w jakim nie są
one uregulowane przepisami proceduralnymi zawartymi w aktach prawnych stano-
wiących o przyznawaniu i dochodzeniu świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Postanowienia o charakterze szczególnym w stosunku do Kodeksu postępo-
wania administracyjnego są zawarte w aktach prawnych różnej rangi. Tytułem przyk-
ładu można podać art. 80 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytal-
nym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) określający szczególny
tryb w przypadku ujawnienia nowych dowodów lub okoliczności, art. 89 wprowadza-
jący pośrednictwo zakładu pracy przy składaniu wniosku o świadczenia emerytalne
oraz szczególne wymagania stawiane temu wnioskowi, art. 94 zawierający delegację
do szczegółowego uregulowania trybu postępowania w sprawach o świadczenia
emerytalno-rentowe, w której wyniku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów
z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i
zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 10, poz. 49). Wreszcie, przykładem regulacji
szczególnej w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego – i w zakresie
nią objętym, wyłączającej przepisy tego Kodeksu – jest ustawa z dnia 25 listopada
1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, która określa organy
wykonujące zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego (art. 7), ich zakres dzia-
łania (art. 11 i art. 12), postępowanie odwoławcze (art. 23 i art. 24) i która także nor-
muje szczegółowo kwestie związane ze składkami na ubezpieczenie społeczne (art.
6
33-38).
Przepis art. 181 KPA stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z
zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne oraz że do postępo-
wania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 KPA. Postanowienia
tego przepisu oznaczają z jednej strony przyznanie pierwszeństwa w sprawach z
ubezpieczeń społecznych postanowieniom przepisów szczególnych, z drugiej zaś
wskazują, że w sprawach tych – poprzez art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada
1986 r. – postępowanie odwoławcze toczy się na zasadach i w trybie określonym w
art. 4778
-47714
KPC, a organem odwoławczym jest sąd wojewódzki.
Podsumowując tę część rozważań należy podkreślić, że wymienione przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego określają również sposoby rozstrzygnięcia odwo-
łania przez sąd (art. 4779
§ 3, art. 47710
§ 2, art. 47714
). Tym samym tworzą razem z
pozakodeksowymi przepisami, dotyczącymi postępowania z zakresu ubezpieczeń
społecznych, regulację zupełną w tych sprawach. Tak więc decyzje organów rento-
wych, także w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne, poza decyzjami
uzależnionymi od swobodnego uznania, mogą być zaskarżane tylko w opisanym wy-
żej trybie, z wyłączeniem możliwości stwierdzania przez sąd ich nieważności. W kon-
sekwencji nie są trafne zarzuty kasacji, że Sąd Apelacyjny naruszył przepisy art. 180
i art. 181 KPA, nie stosując procedury administracyjnej, art. 378 § 1 KPC wskutek
nierozpoznania istoty sprawy, art. 379 pkt 1 KPC przez rozpoznanie sprawy, w której
jakoby droga sądowa była niedopuszczalna i art. 4779
§ 1 w związku z art. 142 KPC
wskutek rozpoznania odwołania od decyzji, co do której – zdaniem wnioskodawcy –
brak było dowodu jej doręczenia.
Odnosząc się do tych zarzutów Sąd Najwyższy zauważa, że w zasadzie od-
powiedź na nie znalazła się w przytoczonych wyżej rozważaniach. Obecnie wypada
jedynie stwierdzić, że Sąd drugiej instancji ustalił, iż wnioskodawca otrzymał sporną
decyzję dnia 16 września 1996 r., natomiast w złożonej kasacji nie wskazał właści-
wych przepisów prawa procesowego zwalczających powyższe ustalenie. Stało się
ono zatem wiążące dla Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej (art.
39311
KPC).
Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, istotą sprawy była prawidłowość i zasad-
ność decyzji obciążającej wnioskodawcę należnością z tytułu nie opłaconych składek
na ubezpieczenie społeczne, nie zaś nieważność tej decyzji. Sąd Wojewódzki
rozpoznał wniosek Jacka R. „o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia 26
7
sierpnia 1996 r.” jako odwołanie, gdyż na rozprawie dnia 29 września 1998 r. pełno-
mocnik odwołującego się oświadczył, że „wnosi o rozpoznanie odwołania od decyzji
z dnia 26 sierpnia 1996 r. (...) z uzasadnieniem, że brak jest dowodu doręczenia tej
decyzji odwołującemu się”. Na tej więc podstawie Sąd Wojewódzki rozpoznał „wnio-
sek o stwierdzenie nieważności decyzji” jako odwołanie, a ustaliwszy, że jest ono
nadmiernie spóźnione – odrzucił je. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że przepisy do-
tyczące postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewi-
dują możliwości uznania nieważności decyzji. Powyższe stanowisko zaakceptował
Sąd Apelacyjny, mimo iż w zażaleniu wnioskodawca już podniósł, że postępowanie
przed organem rentowym powinno się toczyć według przepisów Kodeksu postępo-
wania administracyjnego (art. 180 i art. 181 KPA) oraz że Sąd Wojewódzki powinien
przekazać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Centrali ZUS (art. 157 § 1
KPA).
Oceniając postanowienie Sądu Apelacyjnego o oddaleniu zażalenia wniosko-
dawcy należy stwierdzić, że nie może być ono uchylone w tym celu, by Sąd Apela-
cyjny uznał, że mają zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego i że zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Sąd Najwyższy nie
podziela bowiem tego zapatrywania.
Z tych względów stosownie do art. 385 w związku z art. 39318-19
i art. 397 KPC
Sąd Najwyższy oddalił zażalenie.
========================================