Pełny tekst orzeczenia

Postanowienie z dnia 13 stycznia 2000 r.
III RN 123/99
Czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umo-
cowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do reali-
zacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej
szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają zna-
miona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej spra-
wowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36 i art. 36a ust. 1-5 ustawy
z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
67, poz. 329 ze zm. w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze
zm.) i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16
ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
nym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).
Przewodniczący: SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Walerian Sanetra
(sprawozdawca), Andrzej Wasilewski (autor uzasadnienia).
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2000 r. sprawy ze skargi
Agaty B. na czynność ogłoszenia i przeprowadzenia konkurs na dyrektora szkoły i
stanowisko Zarządu i Burmistrza Miasta O., na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecz-
nika Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjne-
go-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 1999 r. [...]
p o s t a n o w i ł:
u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.
U z a s a d n i e n i e
Rada Miejska w O. uchwałą z dnia 28 kwietnia 1998 r. [...] ustaliła regulamin
Komisji Konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora podległej jej Szkoły
2
Podstawowej. Następnie Zarząd Miasta i Gminy w O. ogłosił konkurs na stanowisko
dyrektora publicznej Szkoły Podstawowej, podając między innymi informację, że w
konkursie tym mogą uczestniczyć kandydaci, którzy posiadają wyższe wykształcenie
pedagogiczne i co najmniej pięcioletni staż pracy pedagogicznej w pełnym wymiarze
godzin oraz określając dokumenty jakie powinni oni złożyć w celu uczestniczenia w
tym konkursie. Jedną z dwóch osób, które zgłosiły się do udziału w konkursie była
Agata B. Jednakże przewodniczący Komisji Konkursowej pismem z dnia 19 maja
1998 r. poinformował Agatę B., że zgłoszenie jej „nie zawiera wymaganych doku-
mentów potwierdzających przygotowanie do zajmowania stanowiska Dyrektora –
według kryteriów ustalonych przez Zarząd Miasta i Gminy” oraz powiadomił ją, że
konkurs nie został rozstrzygnięty. Agata B. zakwestionowała zasadność powyższego
stanowiska Komisji Konkursowej w swoim wystąpieniu z dnia 23 maja 1998 r. do Za-
rządu Miasta i Gminy w O., a następnie także w piśmie z dnia 1 czerwca 1998 r.
skierowanym do Rady Gminy w O. Wnosząc o uchylenie decyzji Komisji Konkurso-
wej i o dopuszczenie jej do drugiego etapu konkursu, wyjaśniła, iż ukończone przez
nią studium nauczycielskie na kierunku nauczanie początkowe oraz studia wyższe
licencjackie na kierunku pedagogicznym stanowią wystarczającą podstawę dla
uznania, że spełniła ona wymagany od kandydata na dyrektora warunek posiadania
wyższego wykształcenia. Opinię tę podzielił również Kurator Oświaty w swym piśmie
z dnia 5 czerwca 1998 r. Pomimo to, Zarząd Miasta i Gminy w O. pismem z dnia 9
czerwca 1998 r. poinformował Agatę B. o tym, że podziela stanowisko Komisji Kon-
kursowej. Z kolei Wojewoda P. pismem z dnia 30 czerwca 1998 r. zwrócił się do Za-
rządu Miasta i Gminy O. o ponowne zbadanie prawidłowości działania Komisji Kon-
kursowej i w wypadku stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości o ponowne prze-
prowadzenie konkursu. W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda P. zwrócił
uwagę, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły publicznej przez Zarząd Miasta i
Gminy w O. w trybie art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz.329 ze zm., przy uwzględnieniu
stanu prawnego obowiązującego w dniu 28 kwietnia 1998 r. – powoływanej nadal
jako: ustawa o systemie oświaty), w sytuacji niezgodnego z prawem postępowania
Komisji Konkursowej, zmierza do pominięcia przewidzianego tą ustawą obowiązku
przeprowadzenia konkursu. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy O. wyjaśnił, że
opierając się na informacjach zawartych w „Poradniku dyrektora i księgowego szkoły”
autorstwa Bohdana Orłowskiego, zalecanym do wykorzystania przez Kuratorium
3
Oświaty, przewodniczący Komisji Konkursowej uznał, iż ukończone przez Agatę B.
wyższe studia na kierunku pedagogika wczesnoszkolna daje jej przygotowanie do
prowadzenia przedszkola, a nie szkoły podstawowej i stanowisko to podzieliła także
większość członków Komisji Konkursowej. Ponadto, w wyjaśnieniu do Samorządo-
wego Kolegium Odwoławczego w P. Burmistrz Miasta i Gminy O. zwrócił uwagę na
to, że Komisja Konkursowa nie wyłoniła żadnego kandydata na stanowisko dyrektora
szkoły, a w tej sytuacji Zarząd Miasta i Gminy korzysta z uprawnienia określonego w
art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przy czym ani regulamin konkursu, ani też
ustawa o systemie oświaty nie przewidują w tym wypadku trybu odwoławczego. W
skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agata B. zarzuciła nieprawidłowości
w przeprowadzeniu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej Szkoły
Podstawowej w O., która polegała na niedopuszczeniu jej do drugiego etapu
konkursu, wyjaśniając przy tym, że przedmiotem jej skargi są w szczególności: a)
czynności przeprowadzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej w O. i pismo
przewodniczącego Komisji Konkursowej z dnia 19 maja 1998 r., którym została
poinformowana o tym, że jej zgłoszenie do konkursu nie zawiera dokumentów pot-
wierdzających przygotowanie do objęcia funkcji dyrektora szkoły; b) stanowisko wy-
rażone w tej sprawie przez Zarząd Miasta i Gminy w O. oraz c) pismo Burmistrza
Miasta i Gminy O. z dnia 9 czerwca 1998 r. oraz „ogłoszenie konkursu przez ZMiG w
O.”.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postano-
wieniem z dnia 5 stycznia 1999 r. [...] odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczal-
ną. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd podniósł w szczególności, że ustawa o
systemie oświaty nie przewiduje zaskarżenia do sądu czynności konkursu i jego
wyników. Natomiast czynność przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły pub-
licznej, polegająca na ocenie kandydatów uczestniczących w takim konkursie z
punktu widzenia spełnienia przez niego wymagań określonych w art.36 ust.2 i ust.3
ustawy o systemie oświaty oraz wydanych na tej podstawie przepisów wykonaw-
czych, podejmowana jest wprawdzie w sprawie z zakresu administracji publicznej i
nie jest czynnością cywilnoprawną, ale Komisja Konkursowa ani nie jest organem
administracji państwowej, ani organem samorządu terytorialnego, ani też innym
organem powołanym do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Po-
nadto, Komisja Konkursowa nie przyznaje uczestnikom konkursu żadnych „upraw-
nień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, jako że ustawa o systemie
4
oświaty nie przyznaje obywatelom, nawet spełniającym warunki ustawowe wymaga-
ne na stanowisko dyrektora szkoły, uprawnienia do żądania powierzenia im tego sta-
nowiska”, uprawnienie takie uzyskuje bowiem dopiero kandydat wyłoniony w drodze
konkursu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpoz-
nawanej sprawie podstawą skargi do tego Sądu nie może być nawet art. 16 ust. 1 pkt
4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,
poz. 368 ze zm. – powoływanej nadal jako: ustawa o NSA). Równocześnie Sąd
uznał, że zarówno Zarząd Miasta i Gminy, jak i jej Burmistrz sformułowali swoje
oceny, dotyczące stanowiska przewodniczącego Komisji Konkursowej w niniejszej
sprawie, w wyniku skarg Agaty B., które rozpoznawane były w trybie przepisów
dotyczących postępowania skargowego z Kodeksu postępowania administracyjnego
(art.221 – art.259 KPA), a w tym wypadku również nie jest dopuszczalna skarga do
Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 30 lipca 1999 r. [...] wniósł rewi-
zję nadzwyczajną od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjne-
go-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 1999 r. [...], zarzucając
rażące naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy o NSA oraz art.45
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) i w konsekwencji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uza-
sadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Komisja Konkursowa, która ma za
zadanie wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, powoływa-
na jest na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez organ prowa-
dzący szkołę. Dlatego „nie można uznać, iż mając umocowanie ustawowe skonkre-
tyzowane w akcie prawa miejscowego i określone uprawnienia władcze nie jest ona
,innym organem powołanym do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej
w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA”. Ponadto, skoro Komisja Konkursowa ma
kompetencję do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a kandyda-
towi temu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, o ile organ spra-
wujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi zastrzeżeń (art. 36a ust. 2 i ust. 3 ustawy o
systemie oświaty), to wynika stąd „prawo obywateli spełniających warunki określone
w ustawie, do przedstawienia swojej kandydatury komisji konkursowej, uzyskania
oceny komisji zgodnie z jednolitą, obowiązującą zarówno komisję, jak i wszystkich
kandydatów, procedurą, a wreszcie w przypadku pozytywnej decyzji domagania się
od organu wykonawczego gminy podjęcia działań w sferze praw pracowniczych”, a
5
więc chodzi o czynności posiadające znamiona określone w art. 16 ust. 1 pkt 4
ustawy o NSA, które podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlate-
go, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, zaskarżone postanowienie Naczelnego
Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi stanowi równocześnie naruszenie kons-
tytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a w danym
wypadku także naruszenie konstytucyjnej gwarancji prawa obywateli dostępu do
służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rewizja nadzwyczajna jest zasadna.
Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do obo-
wiązkowych zadań własnych gmin (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Pub-
liczną szkołą podstawową, jako jednostką organizacyjną gminy, kieruje nauczyciel,
któremu stanowisko dyrektora powierza w drodze powołania zarząd gminy (art. 36a
ust. 1 oraz art. 38 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – jednolity tekst: Dz.U. 1996 r. Nr 13,
poz. 74 ze zm.). Ponieważ jednak zasadniczo zarząd gminy obowiązany jest (o ile
organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosił zastrzeżeń) powierzyć stanowisko
dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze kon-
kursu (art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty), w celu przeprowadzenia konkursu
właściwe organy gminy mają obowiązek określić regulamin konkursu oraz powołać
komisję konkursową (art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Tak więc, w świetle
obowiązującego porządku prawnego, wszelkie czynności urzędowe podejmowane
przez organy gminy, a z ich umocowania także przez powołaną w tym celu komisję
konkursową, które zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia sta-
nowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w dro-
dze konkursu, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji sa-
morządowej sprawowanej przez organy gminy. Działania te powinny być realizowane
zgodnie z obowiązującymi procedurami prawnymi i w sposób, który zapewnia
każdemu obywatelowi na jednakowych zasadach dostęp do służby publicznej, w da-
nym wypadku w szkole publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Jeżeli przy tym działania
te nie mają charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że – jako akty lub
czynności z zakresu administracji publicznej – podlegają kognicji Naczelnego Sądu
6
Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o NSA. Dotyczy to
także czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właści-
wy organ gminy w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej
szkoły podstawowej (art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Dlatego Sąd Naj-
wyższy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia
prawa, bowiem przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą
być również zarzuty dotyczące niezgodności z prawem aktów lub innych czynności
podejmowanych przez komisję konkursową powołaną na podstawie art. 36a ust. 5
ustawy o systemie oświaty.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.
483) oraz art.39313
§1 KPC w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmia-
nie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej -
Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania
administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.
========================================